PDFzão Administrativo - Organização Administrativa

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
NOÇÕES BÁSICAS 3 
PRINCÍPIOS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 4 
Princípio do planejamento 4 
Princípio da coordenação 5 
Princípio da descentralização administrativa 5 
Princípio da delegação de competência 6 
Princípio do controle 6 
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 6 
Espécies de descentralização 7 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA 8 
Órgãos públicos 8 
Classificação de órgãos 10 
Quanto à hierarquia ou quanto à posição estatal 10 
Quanto à atuação funcional 10 
Quanto à estrutura 11 
Quanto às funções 11 
Quanto ao âmbito de atuação 11 
Teorias da Manifestação de Vontade do órgão 12 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 12 
Entes da administração indireta 13 
AUTARQUIAS 15 
Características das Autarquias 15 
Espécies de Autarquias 17 
Autarquias Administrativas ou de serviço 17 
Autarquias especiais 17 
Autarquias corporativas, corporações profissionais ou autarquias profissionais 17 
Autarquias fundacionais 17 
Autarquias territoriais 18 
Autarquias associativas ou contratuais 18 
AGÊNCIAS REGULADORAS 18 
Dirigentes estáveis 18 
Mandatos fixos 18 
Quarentena 19 
Diretoria Colegiada 19 
AGÊNCIAS EXECUTIVAS 20 
 
 
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FUNDAÇÕES PÚBLICAS 21 
ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS 21 
Consórcio com natureza de direito privado sem fins econômicos 22 
Associação pública 22 
EMPRESAS ESTATAIS 23 
Empresas subsidiárias e empresas controladas 24 
Fundações governamentais de direito privado 24 
Fundações de apoio 25 
Empresas públicas 25 
Sociedades de economia mista 26 
ENTES DE COOPERAÇÃO 27 
Entidades paraestatais. Serviços sociais do Sistema “S” 27 
Terceiro setor 28 
Organizações sociais - Oss 28 
Organizações da sociedade civil de interesse público - Oscips 29 
Regime das parcerias voluntárias (Lei nº 13.019/2014) 30 
JURISPRUDÊNCIA RELACIONADA 32 
BIBLIOGRAFIA 42 
 
 
 
 
 
 
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
 
1. NOÇÕES BÁSICAS 
O conceito de Administração Pública pode ser dividido sob dois aspectos: sob o 
CRITÉRIO MATERIAL OU OBJETIVO, onde a atividade administrativa é exercida pelo 
Estado e, sob o CRITÉRIO FORMAL OU SUBJETIVO, que engloba os órgãos, as entidades 
e os indivíduos que realizarão os objetivos do Estado. É sob o aspecto objetivo ou critério 
formal é que se realizam as formas de Organização Administrativa. 
A Organização Administrativa é a estruturação do Estado e seu estudo corresponde 
à definição e conhecimento acerca das pessoas, entes e órgãos que compõem a 
administração estatal no desempenho de suas atividades. 
Para melhor funcionamento estatal, alguns serviços são prestados diretamente pelos 
entes federativos, ou seja, sem que seja transferida a execução para outrem, mas, em 
determinadas situações, as pessoas políticas transferem a prestação dos serviços para 
outros entes. 
A Organização Administrativa tem como base o Decreto-Lei n.º 200/67, que fora 
recepcionado pela Constituição Federal de 1988, com força de lei ordinária e aplicável à 
União. No entanto, sua aplicação se estende aos demais entes (estaduais e municipais) 
como norma geral, tendo em vista de sua capacidade política e administrativa, poderão 
editar normas específicas, desde que respeitado o preceito do Decreto-Lei n.º 200/67. 
Assim, por este Decreto-Lei que se define a divisão da Administração Pública em: 
a) ADMINISTRAÇÃO DIRETA ou entes da administração centralizada: responsável 
pelos “serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios” (art. 4º, I, Decreto-Lei nº 200/67). São entidades políticas que possuem 
capacidade política e administrativa. 
b) ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ou administração descentralizada: composta por 
Autarquias, Fundações Públicas (de direito público e de direito privado), Sociedades de 
Economia Mista e Empresas Públicas, todas elas dotadas de personalidade jurídica própria 
(art. 4º, II, alíneas a e d, Decreto-Lei nº 200/67). Isso é feito porque a transferência a pessoa 
especializada na prestação de determinado serviço garante uma maior eficiência na 
prestação da atividade administrativa. 
Desta forma, podemos dizer que a Administração Pública é composta de uma 
estrutura direta e indireta, incidindo não somente os princípios relacionados no caput do art. 
37 da Constituição Federal de 1988, como também o disposto no Decreto-Lei nº 200/67, a 
fim de preservar os interesses da coletividade. 
 
 
 
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2. PRINCÍPIOS DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
O art. 6º e seguintes, do Decreto-Lei nº 200/67 definiu alguns princípios acerca da 
estrutura da organização administrativa. Estes devem ser observados por todas as esferas 
de governo uma vez que norteiam a separação das atividades públicas orientadas na busca 
do interesse da coletividade. São eles: 
 
2.1. Princípio do planejamento 
Tem por objetivo a promoção do desenvolvimento econômico-social do País e a 
segurança nacional, por meio de planos e programas que acarretem prosperidade aos 
cidadãos. 
O Brasil teve a sua primeira Constituição Social em 1934. Todas as Constituições 
Sociais com o objetivo de garantir direitos fundamentais de 2ª geração: consagração do 
valor “igualdade” (na busca por um modelo de Estado positivo ou intervencionista). 
 
Art. 7º. A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o 
desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se 
segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a 
elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: 
a) plano geral de governo; 
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembolso. 
 
2.2. Princípio da coordenação 
Tem por objetivo harmonizar as ações administrativas. Está diretamente vinculada à 
hierarquia, por meio da estruturação da atividade administrativa, evitando-se a ocorrência 
de divergências na atividade estatal e desperdício de recursos. 
 
Art. 8º. As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos 
planos e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação. 
§1º. A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante 
atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a 
participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões 
de coordenação em cada nível administrativo. 
2º. No nível superior da Administração Federal, a coordenação será assegurada 
através de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por 
áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado 
(art. 36), funcionamento das Secretarias-gerais (art. 23, §1º) e coordenação central 
dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31). 
 
 
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§3º. Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos deverão ter sido 
previamente coordenados com todos os setores neles interessados, inclusive no que 
respeita aos aspectos administrativos pertinentes, através de consultas e 
entendimentos, de modo a sempre compreenderem soluções integradas e que se 
harmonizem com a política geral e setorial do governo. Idêntico procedimento será 
adotado nos demais níveis da Administração Federal, antes da submissão dos 
assuntos à decisão da autoridade competente. 
 
2.3. Princípio da descentralização administrativa 
Consiste na atribuição de poderes para desempenho da atividade pública a outrem, 
sob o ordenamento e o controle estatal. 
Para entender melhor, na prestação centralizada, a atividade é exercida pelo próprio 
Estado, denominada como administração direta. 
Já na descentralização administrativa, o Estado transfere a responsabilidade pelo 
exercício de atividades administrativas a pessoas jurídicasauxiliares (entes 
personalizados), com o objetivo de uma maior eficiência da atividade estatal. É denominada 
administração indireta. 
Assim, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas 
executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, 
desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a 
desempenhar os encargos de execução. Ou seja, a descentralização poderá ser feita para 
entes da própria Administração Pública ou para particulares capacitados. 
 
2.4. Princípio da delegação de competência 
Ocorre por meio da extensão de uma competência administrativa entre agentes 
públicos, dentro de uma mesma estrutura hierárquica de forma expressa e transitória. Aqui, 
a autoridade delegante permite que certa atividade que havia sido atribuída a si, por lei, 
seja exercida por outro agente. 
 
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de 
descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e 
objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou 
problemas a atender. 
Art. 12. É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, 
às autoridades da Administração Federal delegar competência para a prática de atos 
administrativos, conforme se dispuser em regulamento. 
Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a 
autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. 
 
 
 
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2.5. Princípio do controle 
O controle das atividades da Administração Pública será exercido em todos os níveis 
e em todos os órgãos de governo. 
 
Art. 13. O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em 
todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: 
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância 
das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; 
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas 
gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos 
órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. 
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de 
processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais 
ou cujo custo evidentemente superior ao risco. 
 
3. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
A prestação de serviços públicos pode se dar diretamente pelos entes federativos ou, 
em determinadas situações, podem ser transferidas a particulares ou entidades 
especializadas, criadas no âmbito da própria Administração Pública, responsáveis pela 
execução destas atividades na busca do interesse público. 
Quando as atividades são exercidas diretamente pelos entes políticos, a prestação 
não é transferida a nenhuma outra entidade. É a denominada prestação centralizada do 
serviço. Neste caso, a União, Estados, Municípios e Distrito Federal executam as atividades 
de forma direta, por meio de seus agentes e órgãos (chamados de entes da Administração 
Direta ou entes da Administração Centralizada). 
Ainda, nas situações em que a prestação dos serviços é feita de forma centralizada, 
tendo em vista a busca pela eficiência e a garantia de uma maior especialização, dentro de 
uma mesma pessoa jurídica, os entes públicos devem providenciar uma divisão interna de 
competências, a chamada desconcentração administrativa. Aqui, é distribuída 
competência dentro do próprio ente, está diretamente ligado à hierarquia. É a possibilidade 
que a Administração Pública tem de distribuir e escalonar as competências, internamente, 
dentro de uma mesma pessoa jurídica, sem sair de sua intimidade. 
No entanto, em determinadas situações, os entes estatais transferem a terceiros 
especializados a execução de alguns serviços públicos. Isso ocorre porque a 
especialização em determinada atividade acaba por ensejar uma maior eficiência na 
atividade, tendo em vista a busca pela eficiência da atividade administrativa. A transferência 
dos serviços a pessoas jurídicas diversas recebe o nome de descentralização, ou seja, a 
atividade exercida de forma centralizada (pela União, Estados, Municípios e DF, através de 
seus agentes e órgãos), passa a ser exercida por outra entidade (descentralização). 
 
 
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A descentralização nada se confunde com a desconcentração, uma vez que este 
último, trata-se de distribuição de competência dentre de um mesmo ente [como forma de 
fixação: penso que poderia ser associado a uma empresa e a distribuição dos cargos para 
determinadas pessoas, cada uma exerce uma função para melhor cumprimento de toda a 
atividade, mas, ainda, dentro da mesma empresa]. 
A descentralização poderá ser feita mediante a transferência na prestação de serviços 
públicos a particulares, por meio de contratos de concessão ou permissão de serviços 
públicos e, também, pode ser executada com a transferência na prestação do serviço 
daquela atividade. São os entes da Administração Indireta ou entes da Administração 
Descentralizada que serão as autarquias e associações públicas, empresas públicas, 
fundações públicas e sociedades de economia mista. 
 
3.1. Espécies de descentralização 
Para uma maior eficiência e visando à especialização, o ente estatal descentraliza a 
prestação de serviços público para entes da administração indireta (autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista) ou a particulares, mediante 
contratos administrativos. 
Essa forma de descentralização poderá ser feita mediante outorga ou delegação de 
serviços. 
Na outorga ou descentralização por serviço ou descentralização funcional, é 
transferida a titularidade e a execução do serviço público a pessoa jurídica diversa do 
Estado. Conferida apenas a pessoas jurídicas de direito público (como autarquias e 
fundações públicas), as quais se tornam titulares do serviço transferido, executando essas 
atividades por sua conta e risco, sem excluir o controle dos entes federativos. É feita 
mediante lei específica que cria tais entidades e transfere a elas a titularidade do serviço. 
No entanto, o Estado se mantém responsável pelos danos decorrentes da atividade, de 
forma subsidiária. 
Na delegação ou descentralização por colaboração, apenas a execução é 
transferida, permanecendo com o Estado a titularidade do serviço. Ela pode ser efetivada 
por meio de edição de lei (no caso de entes da Administração Indireta de direito privado) 
ou mediante contratos de concessão e permissão de serviços públicos (quando a 
delegação é realizada a particulares previamente existentes). 
 
4. ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
Conjunto de órgãos que integram a pessoa federativa (União, Estados, Municípios e 
o Distrito Federal) com competência para determinado exercício, sendo constituída dos 
serviços que integram a estrutura da Presidência da República e seus ministérios e, pelo 
princípio da Simetria, a estrutura se estende às esferas estaduais, municipais e distritais. 
 
 
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São os denominados administração direta ou administração centralizada. 
Por ostentarem personalidade jurídica de direito público, essas entidades gozam de 
todas as prerrogativas inerentes à Administração e se submetem a todas as limitações 
estatais que decorrem da indisponibilidade do interesse público. 
 
4.1. Órgãos públicos 
Órgão público não tem personalidade jurídica, sendo ele mero instrumento de ação 
do Estado, não podendo ser sujeito de direitos e obrigações. De acordo com o art. 1º, §2º, 
I da Lei nº 9784/99 o órgão público é somente uma unidade integrante de pessoa jurídica. 
 
Art. 1º. 
§2º. Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I – órgão: a unidade de atuaçãointegrante da estrutura da Administração direta e da 
estrutura da Administração indireta; 
 
A divisão em órgãos visa a garantir uma maior eficiência e especialização no exercício 
da atividade pública. A criação e extinção de órgãos públicos devem ser feitas por meio de 
lei, não se admitindo por meios de atos infralegais. Tanto que o art. 84, VI da Constituição 
Federal, ao admitir excepcionalmente a expedição de decreto regulamentar para tratar da 
matéria de organização administrativa, ressalta que tal decreto não pode ensejar a criação 
ou extinção de órgãos. 
 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (EC/32/2001) 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
 
Desta forma, devemos entender que os órgãos públicos, que são centros 
especializados de competência, são constituídos por pessoas físicas (lembra-se que ele 
não possui personalidade jurídica própria), que formam e exteriorizam a vontade da pessoa 
jurídica. Assim, os agentes, quando manifestam sua vontade, é como se assim fosse a 
vontade do Estado não sendo, portanto, vontades distintas. É exatamente isso que consiste 
a Teoria do órgão ou Teoria da imputação, pois toda a atuação do agente público deve 
ser imputada ao órgão que ele representa e não à pessoa do agente. 
Além disso, a doutrina brasileira contempla a teoria da institucionalização que 
dispõe que, apesar de não terem personalidade jurídica própria, determinados órgãos, em 
virtude de sua atuação, podem ganhar vida própria, por conta de sua história existencial, 
como o exército brasileiro, por exemplo. Eles exercem função estatal de defesa da 
soberania nacional é são titulares de bens, podendo atuar na vida jurídica mediante 
 
 
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celebração de contratos e prática de atos administrativos. 
Merece ser ressaltado que, apesar de não possuírem personalidade jurídica própria, 
determinados órgãos públicos gozam de capacidade processual ativa, como os órgãos 
públicos independentes e autônomos, é o exemplo disso, o Ministério Público e a 
Defensoria Pública, que agem em defesa de prerrogativas institucionais e sua capacidade 
decorre sempre da legislação aplicável. 
O mesmo ocorre com a Câmara Municipal, que possui capacidade processual, cujo 
entendimento foi sumulado pelo STJ: 
 
Súmula 525, STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade 
jurídica, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais. 
 
Importante ressaltar que os órgãos devem possuir CNPJ próprio, diretamente ligado 
ao CNPJ da pessoa jurídica que integra, conforme a Instrução Normativa nº 1183/2011 da 
Receita Federal, para fins de organização tributária. 
 
4.2. Classificação de órgãos 
 
Segundo Matheus Carvalho1, há divergência doutrinária acerca da classificação de 
órgãos, desta forma, traremos o entendimento deste acerca das classificações mais aceitas 
e cobradas em provas de concursos. São eles: 
 
4.2.1. Quanto à hierarquia ou quanto à posição estatal 
a) independentes: são órgãos que não estão hierarquicamente subordinados a 
nenhum outro, pois encontram-se no topo da hierarquia daquele Poder estatal, se 
sujeitando somente ao controle que é exercido entre os Poderes estruturais do Estado. Sua 
origem é constitucional e representam cada um dos Poderes do Estado: Executivo, 
Legislativo e Judiciário. Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. 
b) autônomos: são órgãos imediatamente subordinados aos órgãos independentes e 
diretamente subordinados aos seus agentes. São órgãos diretivos, com funções de 
coordenação e planejamento, com orçamento próprio para gerir o exercício da sua 
atividade, pois gozam de autonomia administrativa e financeira. São exemplos disso, o 
Ministério da Fazenda (União) e a Secretaria de Segurança Pública (Estado). 
c) superiores: são órgãos que não tem autonomia e nem independência. Possuem 
 
1 CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4ª ed. rev. Ampl. e atual. - Salvador: 
JusPODIVM, 2017. 
 
 
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apenas poder de direção e controle sobre assuntos específicos de sua competência e 
dependem de controle de uma chefia mais ata. No entanto, conservam o poder de decisão, 
no que tange aos atos praticados no exercício de suas atividades. São exemplos a 
Secretaria da Receita Federal do Brasil, as polícias e as Procuradorias estaduais. 
d) subalternos: constituem-se em órgãos de mera execução de atividades 
administrativas, com reduzido poder de decisão. Estes órgãos atuam diretamente no 
exercício da atividade estatal. 
 
4.2.2. Quanto à atuação funcional 
a) singular: é um órgão de único titular, que atua pela manifestação de vontade de 
um único agente que é o seu chefe e representante. Nesses casos, a manifestação deste 
agente se confunde com a manifestação de vontade do órgão. Exemplo disso é a 
Presidência da República. 
b) colegiado: este órgão atua e decide pela manifestação da vontade de seus 
membros, funcionando por um colegiado de agentes, em observância ao seu estatuto ou 
regimento interno. Exemplo disso é a Assembleia Legislativa. 
 
4.2.3. Quanto à estrutura 
a) órgãos simples: também chamados de órgãos unitários. Possuem uma estrutura 
formada por única unidade orgânica e possuem um só centro de competência. São 
possuem outros órgãos agregados a sua estrutura para garantir uma maior 
desconcentração das suas atividades. Exemplo disso é a Presidência da República e a 
Assembleia Legislativa do Estado. 
b) órgãos compostos: eles reúnem outros órgãos ligados a sua estrutura, ensejando 
uma desconcentração e divisão de atividades. Exemplo disso é o Congresso Nacional, 
formado pelo Senado Federal e pela Câmara dos Deputados. 
 
4.2.4. Quanto às funções 
a) ativos: são órgãos que atuam diretamente no exercício da função administrativa, 
manifestando vontade e praticando atos essenciais ao cumprimento dos fins desta pessoa 
jurídica. Desta forma, têm funções de prestação de serviços públicos, execução de obras 
ou exercício de poder de polícia estatal, seja por meio de direção de atividades, seja por 
meio da execução direta destas atividades. 
b) consultivos: são órgãos que atuam na emissão de pareceres jurídicos, assumindo 
a função de aconselhamento da atuação dos demais órgãos estatais. Eles praticam atos 
que dão suporte e auxílio técnico ou jurídico, por meio de atos opinativos, sejam de 
legalidade ou de mérito, não agindo diretamente na prática de atos de execução. 
 
 
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c) de controle: são órgãos que atuam na atividade de controle dos demais órgãos e 
agentes públicos, seja esse controle exercido internamento, no âmbito de um mesmo Poder 
do Estado ou externamente, quando se manifesta entre Poderes estatais diversos. Exemplo 
disso é o Tribunal de Contas da União. 
 
4.2.5. Quanto ao âmbito de atuação 
a) central: são aqueles que possuem atribuição em todo o território nacional, estadual 
e municipal. Tem competência em toda a área da pessoa jurídica que integram. Exemplo 
disso são os Ministérios e a Secretaria de Segurança Pública. 
b) local: são órgãos que têm competência para atuação apenas em determinado 
ponto do território daquela pessoa jurídica que eles compõem. 
 
4.3. Teorias da Manifestação de Vontade do órgão 
Como forma de tentar explicar esse liame que justifica a atuação da pessoa jurídica 
por meio de seus agentes, a doutrina, ao longo do tempo, tem criado diversas teorias. 
Inicialmente, a doutrina internacional reconhecia a teoria do mandato que dispunha 
acerca do vínculo dos agentes públicos com o ente da Administração, como um vínculo 
contratual. Essa percepção estabelecia que o agente seria mandatário dos entes públicos 
e que todos os seus atos ensejariam a responsabilidadedas entidades, em virtude da 
celebração prévia de contrato de mandato. Ocorre que esta teoria não prosperou, 
primeiramente, pelo fato de que a relação do agente com o Estado não se reveste de 
natureza contratual, mas sim legal e, também pela concepção de que o Estado não teria 
vontade própria para celebração de contrato de mandato com o agente para outorgar-lhe 
os poderes inerentes a este instrumento. Sendo assim, fica afastada a aplicação desta 
primeira teoria. 
Em um segundo momento histórico, o direito comparado passou a admitir a teoria da 
representação, na qual o agente público, por força de lei, atuaria como representante do 
Poder Público, como os curadores ou tutores de incapazes. A teoria peca por considerar a 
existência de suas vontades independentes, ou seja, a do Estado e a do agente público 
que teria a capacidade de representar a vontade estatal, em decorrência da representação. 
A vontade do agente se confunde com a vontade do ente estatal, não sendo possível 
vislumbrar dois interesses diversos. 
Por derradeiro, a doutrina alemã, encampada pelo jurista Otto Friedrich von Gierke, 
criou a teoria do órgão ou teoria da imputação volitiva, de ampla aceitação no direito 
brasileiro. 
Conforme essa teoria, levando em consideração que as pessoas jurídicas se 
configuram uma ficção do direito e que, por isso, não tem existência fática, a sua 
manifestação de vontade somente pode ser concretizada pela intenção de pessoas físicas. 
 
 
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Dessa forma, a manifestação de vontade da pessoa jurídica se dá por meio da atuação da 
pessoa física e essas vontades de confundem, ou seja, a vontade do Estado se exterioriza 
pela manifestação de seu agente. 
 
5. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
A descentralização trata da repartição de competência entre pessoas físicas e 
jurídicas. Isso é feito porque a transferência a pessoa especializada na prestação de 
determinado serviço garante uma maior eficiência no desempenho da atividade 
administrativa, sempre na busca do melhor interesse da coletividade. 
Essa descentralização da atividade estatal pode ser dividida em: 
 
— Descentralização política: é a descentralização feita pela Constituição Federal, ao 
dividir a competência entre os entes federativos. A pessoa descentralizada possui 
autonomia para execução de suas atividades, com possibilidade de elaboração das 
próprias leis, com legitimidade que decorre da própria constituição. 
— Descentralização administrativa: é a criação de entes personalizados com poder 
de autoadministração e capacidade de gerir os próprios negócios, de acordo com as 
determinações legais expedidas pela entidade central. É feita aos entes da administração 
indireta ou aos particulares. 
 
5.1. Entes da administração indireta 
A Administração Pública indireta decorre da descentralização de serviços 
(descentralização administrativa), que consiste na instituição, pelo Estado, por meio de ei, 
de uma pessoa jurídica de direito público ou privado à qual se atribui a titularidade e 
execução de determinado serviço público, consoante dispõe o art. 4º do Decreto-lei nº 
200/67. 
 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, 
dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. 
 
São entes da Administração Indireta as Autarquias, inclusive as associações públicas, 
as Fundações públicas, Empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Algumas características são comuns a todas as entidades criadas pela Administração 
 
 
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Pública para prestação descentralizada dos serviços: 
a) todas elas devem gozar de personalidade jurídica, mas não se confundem com os 
entes da administração direta que os criou. Assim, cada um desses entes é uma pessoa 
jurídica titular de direitos e obrigações, possuindo patrimônio próprio, quando da sua 
criação, a entidade responsável transfere parte de seu patrimônio, que passa a pertencer 
ao novo ente independente e este, terá a liberdade para utilizá-lo. A receita dessas 
entidades também é específica e pode decorrer de participação no orçamento dos entes da 
Administração Direta ou de suas próprias atividades que lhe geram renda. 
Também gozam de capacidade de autoadministração, pois terão autonomia técnica 
e administrativa, além de efetivarem a nomeação de seus agentes, em concurso específico, 
com plano de carreira e atribuições definidas. 
b) a criação de qualquer uma destas entidades da administração descentralizada 
depende de lei ordinária específica. Aqui, teremos duas situações distintas: a lei 
específica cria Autarquias, ou seja, basta a aprovação da lei para a pessoa jurídica possa 
existir) e a lei específica autorização a criação dos demais entes da Administração 
Indireta, quais seja a fundação pública, a empresa pública e a sociedade de economia 
mista. Neste último caso, a entidade somente passará a existir juridicamente com o registro 
de seus atos constitutivos no órgão competente, conforme dispõe o art. 37, XIX da 
Constituição Federal: 
 
Art. 37. 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição 
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
Assim, nas situações em que a lei específica cria a entidade, o registro dos atos 
constitutivos não se faz necessário à sua existência no mundo jurídico, sendo suficiente a 
publicação da lei para que esteja regularmente constituída. Em casos nos quais a lei 
somente autoriza a criação, é imprescindível o registro dos atos constitutivos no Cartório 
de Pessoas Jurídicas ou na Junta Comercial, no caso das empresas estatais. 
Nas fundações públicas, existe grande discussão doutrinária acerca de sua forma de 
criação. Isso porque, elas podem ser constituídas com personalidade jurídica de direito 
público ou com personalidade jurídica de direito privado. 
Sendo a fundação constituída com personalidade de direito privado, a lei específica 
autoriza a criação das fundações públicas de direito privado – também denominadas 
fundações governamentais – e a criação se dá, efetivamente, com o registro dos seus atos 
constitutivos no cartório de pessoas jurídicas, haja vista não possuírem natureza comercial. 
Nas fundações públicas criadas sob o regime de direito público, estas entidades têm 
natureza autárquica. A doutrina designa como autarquia fundacional esta entidade e, por 
 
 
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esse motivo, a ela se aplicam todas as regras designadas às autarquias, inclusive sua 
criação por meio de lei específica. 
Ainda sobre as características gerais das entidades, elas devem ser extintas mediante 
lei específica, em virtude da simetria das formas (de lei foi criada, por lei será extinta). 
c) outra característica comum aos entes da Administração Indireta é a finalidade 
pública. Isso porque essas entidades têm finalidade especificada na própria lei responsável 
por sua criação, estando ela vinculada ao fim que a instituiu. Quando a lei específica cria 
determinado ente, estabelece a sua finalidade. Ou seja, o ente já é criado com sua 
finalidade pela lei específica, não podendo exercer atribuições livremente. 
d) os entes da Administração Indireta se sujeitam a controle pela Administração 
direta da pessoa política à qual são vinculados, que pode ser denominado de “controle 
finalístico” (relacionado à finalidade da entidade). Também pode ser designado como 
vinculação ou tutela administrativa e, ainda, no âmbito federal, pode ser utilizado o 
designativo de supervisãoministerial, haja vista o fato de que essa tutela é exercida no 
âmbito dos ministérios responsáveis pelo serviço que é exercido pelo ente controlado. 
A União adotou a sistemática da supervisão ministerial, de acordo com o qual, forme 
dispõe o art. 19 do Decreto Lei nº 200/67: 
 
Art. 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está 
sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os 
órgãos mencionados no art. 32, que estão submetidos à supervisão direta do 
Presidente da República. 
 
6. AUTARQUIAS 
As Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à 
Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades 
típicas da Administração Pública. 
O art. 5º, do Decreto-lei nº 300/67 traz a definição do conceito de autarquia: 
 
Art. 5º. Autarquia - serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração 
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizada. 
 
Assim como os demais entes da Administração Indireta, as Autarquias não estão 
hierarquicamente subordinadas aos entes federativos, mas se sujeitam a controle finalístico 
exercido pelos entes da Administração Direta responsável pela sua criação. 
 
 
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6.1. Características das Autarquias 
As Autarquias são o próprio ente estatal exercendo atividade típica do Estado e, para 
tanto, precisam gozar de todas as prerrogativas de que gozam os entes federativos, 
aplicando-se integralmente às regras atinentes ao Regime Jurídico Administrativo. 
Assim, são características das Autarquias: 
a) são pessoas jurídicas de direito público, ou seja, seu regime jurídico é de direito 
público e não as regras de direito privado; 
b) são criadas e extintas por lei específica: a personalidade jurídica de uma 
autarquia surge com a entrada em vigor da lei que a instituiu, dispensando o registro dos 
atos constitutivos em cartório. Art. 37, XIX, da Constituição Federal define que “somente 
por lei específica será criada autarquia”. Desta forma, em respeito ao princípio da simetria 
das formas, se a criação depende de lei, então a extinção de autarquia igualmente exige lei 
específica, sendo inaplicável o regime extintivo falimentar. 
c) são dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial: as autarquias 
não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um 
controle finalístico chamado de supervisão ou tutela ministerial. 
d) nunca exercem atividade econômica: as autarquias podem desempenhar 
atividades típicas da administração Pública (art. 5º, I, Decreto-lei nº 200/67), como prestar 
serviços públicos, exercer o poder de polícia ou promover o fomento. É conceitualmente 
impossível autarquia exercer atividade econômica porque, ao ser atribuída legalmente a 
uma autarquia, automaticamente a atividade sai do domínio econômico e se transforma em 
serviço público. 
e) são imunes a impostos: por força do art. 150, §2º, da Constituição Federal, as 
autarquias não pagam imposto. No entanto, taxas, contribuições de melhorias, empréstimos 
compulsórios e contribuições especiais são devidos normalmente. 
f) seus bens são públicos: são revestidos dos atributos de impenhorabilidade, 
inalienabilidade e imprescritibilidade, de acordo com o art. 98 do Código Civil de 2002. 
g) praticam atos administrativos: atos praticados pelos agentes públicos 
pertencentes às autarquias classificam-se como atos administrativos, que são dotados de 
presunção de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade. 
h) celebram contratos administrativos: em decorrência da natureza de pessoas 
públicas, os contratos celebrados pelas autarquias são submetidos ao que dispõe na Lei 
8666/63. 
i) regime normal de vinculação e estatutário: em regra, os agentes públicos 
pertencentes às autarquias ocupam cargos públicos (servidores públicos estatutários). 
Apenas de modo excepcional é que a contratação celetista é feita. 
 
 
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j) possuem as prerrogativas especiais da Fazenda Pública: as autarquias 
possuem todos os privilégios processuais característicos da atuação da Fazenda Pública 
em juízo, como prazos em dobro para recorrer, por exemplo. 
l) responsabilidade objetiva e direta: as autarquias respondem objetivamente (sem 
necessidade de comprovar culpa ou dolo) pelos prejuízos causados por seus agentes a 
particulares. A responsabilidade é direta uma vez que a própria autarquia é que deve ser 
acionada para a reparação desses danos. 
Neste caso, a Administração Direta (entidades federativas) só poderá ser acionada 
em caráter subsidiário, ou seja, na hipótese de a autarquia não possuir condições 
patrimoniais e orçamentárias de indenizar a integralidade do valor da condenação. 
Além dessas características, as autarquias sofrem controle dos tribunais de contas, 
têm o dever de observar as regras de contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de 
acumulação de cargos e funções públicas, devem realizar licitação e seus dirigentes 
ocupam cargos em comissão de livre provimento e exoneração. 
 
6.2. Espécies de Autarquias 
Elas podem se subdividir nas seguintes categorias: 
 
6.2.1. Autarquias Administrativas ou de serviço 
São as autarquias comuns. Exemplo, o INSS. 
 
6.2.2. Autarquias especiais 
Possuem peculiaridades normativas diferentes das autarquias comuns, como, por 
exemplo, de uma mais acentuada autonomia. Elas podem ser divididas em: 
a) Autarquias especiais stricto sensu: Ex.: Banco Central, a Sudam e a Sudene. 
b) Agências reguladoras: são dotadas de uma qualificada autonomia garantida pela 
presença de dirigentes com mandatos fixos e estabilidade no exercício das funções. Ex.: 
Anatal, Anvisa, etc. 
 
6.2.3. Autarquias corporativas, corporações profissionais ou autarquias 
profissionais 
São entidades com atuação de interesse público, encarregadas de exercer controle e 
fiscalização sobre determinadas categorias profissionais. 
A OAB perdeu o status de autarquia no STF (ADIN nº 3026/2006). Assim, o Supremo 
 
 
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Tribunal Federal negou a natureza autárquica da OAB, entendendo que falta à entidade 
personalidade jurídica de direito público, não tendo nenhuma ligação com a 
Administração Pública. 
Acerca dos Conselhos/Autarquias profissionais, segue jurisprudência relacionada: 
 
“Os Conselhos Profissionais possuem natureza jurídica de autarquias 
federais ( “autarquias especiais”). 
Exceção: a OAB que, segundo a concepção majoritária, é um serviço 
público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades 
jurídicas existentes no direito brasileiro” (STF. Plenário. ADI 3026. Rel. 
Min, Eros Grau, j. em 08/6/2006). 
“Os Conselhos Profissionais são criados por lei e possuem 
personalidade jurídica de direito público, exercendo uma atividade 
tipicamente pública, qual seja, a fiscalização do exercício profissional. 
Os Conselhos são dotados de poder de polícia e poder arrecadador”. 
STF. 1ª Turma. MS 28469, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 09/6/2015. 
 
“As anuidades cobradas pelos Conselhos Profissionais possuem 
natureza de “tributo”, da espécie de “contribuições de interesse das 
categorias profissionais”, também chamadas de “contribuições 
profissionais ou corporativas”, estando prevista no art. 149 da CF/88: 
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições 
sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das 
categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua 
atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III 
e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, §6º, relativamente 
às contribuições a que alude o dispositivo. 
Vale ressaltar que, nos termosdo art. 5º da Lei nº 12.514/2011, o fato 
gerador para cobrança de anuidades de conselho de fiscalização 
profissionais é o registro, sendo irrelevante o exercício da profissão.” 
STJ. 2ª Turma. REsp 1387415/SC, Rel. Min. Og Fernandes, j. em 
05/03/2015. 
 
Como a anuidade é um tributo e os Conselhos Profissionais são 
autarquias, em caso de inadimplemento, o valor devido é cobrado por 
meio de uma execução fiscal. A execução fiscal, nesse caso, é de 
competência da Justiça Federal, tendo em vista que os Conselhos são 
autarquias federais (Súmula 66 do STJ). 
 
 
 
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“Para o exercício de toda e qualquer profissão, é necessário que a 
pessoa se inscreva no respectivo Conselho Profissional? NÃO. Nem 
todos os ofícios ou profissões podem ser condicionados ao 
cumprimento de condições legais para o seu exercício. Na verdade, a 
regra é a liberdade. Assim, apenas quando houver potencial lesivo na 
atividade é que pode ser exigida inscrição em conselho de fiscalização 
profissional (ex.: advogado, médico, etc).” 
STF. Plenário. RE 414426. Rel. Min. Ellen Gracie, j. em 01/08/2011. 
 
“Os Conselhos Profissionais estão submetidos à fiscalização do 
Tribunal de Contas? SIM. Por serem autarquias federais, os Conselhos 
Profissionais têm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da 
União (art. 71, II, CF/88).” 
STF. MS 28469 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Relator para o 
acórdão: Min. Luiz Fux, j. em 19/02/2013. 
Exceção: OAB (STF ADI 3026). 
 
“Os Conselhos Profissionais, para contratarem “funcionários”, precisam 
fazer concurso público? SIM. Como os Conselhos Profissionais são 
autarquias exercendo uma atividade tipicamente pública (fiscalização 
do exercício profissional), precisam respeitar as regras do art. 37, II, da 
CF/88, que exige concurso público para a contratação de servidores. 
Assim, quando os Conselhos de Fiscalização Profissional vão fazer a 
contratação de seu pessoal é imprescindível a realização de concurso 
público”. 
STF. 1ª Turma. MS 28469, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 09/06/2015. 
STF. 2ª Turma. RE 758168 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 
24/06/2014. 
Exceção: OAB. O STF decidiu que a OAB, quando vai contratar seus 
empregados, não precisa realizar concurso público (STF ADI 3026). 
 
“Para que o Conselho Profissional demita servidor seu, é necessário 
processo administrativo? SIM. Como os Conselhos de Fiscalização 
Profissional têm natureza de autarquia, devem ser aplicados aos seus 
servidores os arts. 41 da CF/88 e 19 do ADCT, razão pela qual não 
podem ser demitidos sem a prévia instauração de processo 
administrativo. 
Assim, o servidor de órgão de fiscalização profissional não pode ser 
demitido sem a prévia instauração de processo administrativo 
disciplinar”. 
STF. 2ª Turma. RE 838648 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 
07/04/2015. 
 
 
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Exceção: OAB (STF ADI 3026). 
 
“Os Conselhos de Fiscalização Profissional, se forem de âmbito 
nacional, podem ajuizar ADI, ADC e ADPF? NÃO. Os Conselhos 
Federais de Fiscalização Profissional não podem propor ações de 
controle concentrado de constitucionalidade porque não estão no rol do 
art. 103 da CF/88, que é taxativo. 
Os Conselhos de Fiscalização profissional têm como função precípua 
o controle e a fiscalização do exercício das profissões regulamentadas, 
exercendo, portanto, poder de polícia, atividade típica de Estado, razão 
pela qual detêm personalidade jurídica de direito público, na forma de 
autarquias. Sendo assim, tais conselhos não se ajustam à noção de 
entidade de classe, expressão que designa tão somente aquelas 
entidades vocacionadas à defesa dos interesses dos membros da 
respectiva categoria ou classe de profissionais”. 
STF. Plenário. ADC 34 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 05/03/2015. 
STF. Plenário ADPF 264 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 18/12/2014. 
Exceção: o Conselho Federal da OAB é legitimado para propor ADI, 
ADC e ADPF (art. 103, VII, da CF/88). 
 
“O Conselho de Fiscalização Profissional pode ajuizar ação civil 
pública? SIM. O art. 5º da Lei nº 7347/85 (Lei da ACP) elencou o rol dos 
legitimados concorrentes para a propositura de ação civil pública, nos 
quais se incluem as autarquias, em cuja categoria estão os conselhos 
profissionais”. 
STJ. 2ª Turma. REsp 1388792/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 
06/5/2014. 
 
“Os Conselhos de Fiscalização Profissional estão isentos de custas 
processuais? NÃO. Os Conselhos Profissionais, apesar de sua 
natureza autárquica, não estão isentos do pagamento de custas 
judiciais, conforme previsão expressa do art. 4º, parágrafo único, da Lei 
nº 9289/96. 
Assim, o benefício de isenção do preparo conferido aos entes públicos 
previstos no art. 4º, caput, da Lei nº 9289/1996 é inaplicável aos 
Conselhos de Fiscalização Profissional”. 
STF. 1ª Turma. RMS 33572 AgR, Min. Roberto Barroso, j. em 
09/08/2016. 
STJ. 1ª Seção. REsp 1338247/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 
10/10/2012 (recurso repetitivo). 
 
 
 
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“Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos 
Conselhos de Fiscalização não se submetem ao regime de 
precatórios.” 
STF. Plenário. RE 938837/SP, Rel. Min. Edson Fachin, red. para o 
acórdão Min. Marco Aurélio, j. em 19/4/2017 (repercussão geral) (info 
861). 
 
“A Lei nº 12.514/2011, que trata sobre as contribuições (anuidades) 
devidas aos Conselhos Profissionais, é constitucional. 
Sob o ponto de vista formal, esta Lei, apesar de ser fruto de uma MP 
que originalmente dispunha sobre outro assunto, não pode ser 
declarada inconstitucional porque foi editada antes de o STF declarar 
ilegítima a prática do “contrabando legislativo” (ADI 5127/DF). 
Ainda quanto ao aspecto formal, esta Lei não trata sobre normas gerais 
de Direito Tributário, motivo pelo qual não precisava ser veiculada por 
lei complementar. 
Sob o ponto de vista material, a Lei respeitou os princípios da 
capacidade contributiva, da vedação ao confisco e da legalidade”. 
STF. Plenário. ADI 4697/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. em 06/10/2016 
(info 842). 
 
“Segundo o art. 8º da Lei nº 12514/2011, para que os Conselhos 
Profissionais ajuízem execução fiscal cobrando anuidades em atraso, 
é necessário que o total da quantia executada seja de, no mínimo, 
quatro vezes o valor da anuidade. 
Mesmo sem poder executar a dívida, o Conselho Profissional poderá 
adotar uma outra sanção contra o inadimplente: poderá suspender ou 
cancelar seu registro profissional. 
Assim, o fato de os conselhos não poderem executar dívidas inferiores 
a quatro vezes o valor cobrado anualmente da pessoa física ou jurídica 
inadimplente, não impede que seja feita a suspensão ou o 
cancelamento do registro profissional que deixar de efetuar o 
pagamento das anuidades. Isso está previsto no art. 8º, parágrafo 
único, da Lei nº 12514/2011”. 
STJ. 2ª Turma. REsp 1659989/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 
25/4/2017 (info 603). 
“Qual o prazo prescricional que o Conselho profissional possui para 
punir o profissional liberal a ele vinculado e a partir de quando é 
contado? 5 anos. Esse prazo começa a ser contado, não da data em 
que a infração disciplinar ocorrer, mas sim do dia em que o Conselho 
Profissional tiver conhecimento do respectivo fato (art. 1º da Lei nº 
6838/80)”. 
 
 
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STJ. 1ª Turma. REsp 1263157/PE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. em 
05/3/2015 (info 557). 
 
6.2.4. Autarquias fundacionais 
Criadas mediante a afetação de determinado patrimônio público a certa finalidade. 
São conhecidas como fundações públicas. Ex.: PROCON, FUNASA e FUNAI. 
 
6.2.5. Autarquias territoriais 
São departamentos geográficos administrados diretamente pela União. Nossa 
Constituição Federal as nomeia como territórios federais (art. 33, da Constituição Federal). 
 
6.2.6. Autarquiasassociativas ou contratuais 
São as associações públicas criadas após a celebração de consórcio entre entidades 
federativas (art. 6º, Lei nº 11.107/2005). As associações públicas integram a Administração 
Indireta de todas as entidades consorciadas com natureza de Autarquias transfederativas 
(art. 6º, §1º). 
 
7. AGÊNCIAS REGULADORAS 
As agências caracterizam-se por um alto grau de especialização técnica no setor 
regulado. São autarquias com regime especial, possuem todas as características 
jurídicas das autarquias comuns, mas possuem duas peculiaridades em seu regime 
jurídico: 
 
7.1. Dirigentes estáveis 
Nas agências reguladoras os dirigentes são protegidos contra o desligamento 
imotivado (art. 9º, da Lei 9.986/2000). 
A perda do cargo de direção de uma agência reguladora só poderá ocorrer: a) 
encerramento do mandato; b) por renúncia; c) por sentença judicial transitada em julgado. 
Essa proteção contra a exoneração imotivada ou ad nutum representa uma 
estabilidade mais acentuada, permitindo ao dirigente exercer tecnicamente suas funções 
sem preocupação com influências políticas ou partidárias. 
 
 
 
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7.2. Mandatos fixos 
Nas agências reguladoras os dirigentes permanecem na função por prazo 
determinado, sendo desligados automaticamente após o encerramento do mandato. A 
duração dos mandatos varia entre as diversas agências reguladoras e pode ser: 
a) 3 anos: ANVISA E ANS; 
b) 4 anos: ANEEL, ANP, ANA, ANTT, Antaq e Ancine; 
c) 5 anos: ANATEL. 
A legislação prevê uma alternância na substituição dos dirigentes de modo que o 
encerramento dos mandatos ocorre em datas diferentes, obrigando uma renovação parcial 
na cúpula diretiva. 
 
De modo geral, a legislação de algumas agências reguladoras permite a recondução 
de dirigentes, como: 
a) ANP: art. 11, §3º da Lei nº 9.478/97; 
b) ANVISA: art. 11 da Lei nº 9782/99; 
c) ANS: art. 7º da Lei nº 9961/2000; 
d) ANA: art. 9º, caput da Lei nº 9984/2000; 
e) ANTT e Antaq: art. 54, caput da Lei 10233/2001. 
Nas demais agências tal disposição é vedada por falta de autorização legal. 
 
7.3. Quarentena 
Trata-se do período de 4 meses, contado da exoneração ou do término do mandato, 
durante o qual o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar 
qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência (art. 8º, Lei 9986/2000), sob 
pena de incorrer na prática do crime de advocacia administrativa. 
Durante o período de quarentena, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo 
jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos 
benefícios a ele inerentes (art. 8º, §2º, Lei 9986/2000). 
O objetivo primordial da quarentena é prevenir a contratação, por empresas privadas, 
de ex-agentes públicos para defesa de interesses contrários ao interesse público. Tal 
prática é conhecida como “captura”. 
 
 
 
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7.4. Diretoria Colegiada 
A Lei nº 9.986/2000 determina a obrigatoriedade de Diretorias Colegiadas nas 
agências reguladoras. Essas diretorias são compostas por cinco, quatro ou três diretores, 
conforme a entidade, nomeados pelo Presidente da República com aprovação do Senado 
Federal, caracterizando-se tal forma de investidura como um ato administrativo complexo. 
Nas agências estaduais, a nomeação é feita pelo Governador com aprovação da 
Assembleia Legislativa. Nas agências distritais, cabe ao Governador realizar a nomeação 
e à Câmara Legislativa aprovar. Em âmbito municipal, o ato complexo exige o concurso de 
vontades entre o Prefeito e a Câmara Municipal. 
Embora a escolha do dirigente da agência envolva uma margem de 
discricionariedade, a característica especialização técnica das agências reguladoras proíbe 
a nomeação de indivíduos cuja atividade profissional seja claramente desvinculada do setor 
objeto da regulação. 
Para tanto, o art. 5º, da Lei nº 9986/2000, determina que os membros das Diretorias 
colegiadas serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado 
conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados. 
 
7.5. Jurisprudência 
 
“Não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multa 
previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que 
elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços 
públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência 
reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu 
âmbito de atuação” STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 825.776/SC, Rel. Min. 
Humberto Martins, julgado em 05/04/2016. 
 
 
8. AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
Agência executiva é um título atribuído pelo governo federal a autarquias, fundações 
públicas e órgãos que celebrem contrato de gestão para ampliação de sua autonomia 
mediante a fixação de metas de desempenho. Elas são definidas pelo art. 37, §8º, da 
Constituição Federal. 
As agências executivas não são uma nova espécie de pessoa jurídica da 
Administração Pública, mas uma qualificação obtida por entidades e órgãos públicos. 
O instituto da agência executiva foi uma tentativa de aumentar a eficiência da 
Administração Pública por meio da flexibilização de exigências legais em benefício na 
gestão do interesse público. 
 
 
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São características fundamentais das agências executivas: 
a) são autarquias, fundações e órgãos que recém à qualificação por decreto do 
Presidente da República ou portaria expedida por Ministro de Estado; 
b) celebram contrato de gestão com o Ministério supervisor para ampliação da 
autonomia; 
c) possuem um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para a redução de custos. 
 
IMPORTANTE!!! 
Nos termos do art. 24, parágrafo único da Lei 8666/93, as agências executivas têm o 
dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação. Assim, obras e serviços 
de engenharia de até R$ 30.000,00 e demais objetos de até R$ 16.000,00 podem ser 
contratados pelas agências executivas sem licitação [VERIFICAR SE AINDA É ESTE 
VALOR] 
 
9. FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
São pessoas jurídicas de direito público interno, instituídas por lei específica mediante 
a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma finalidade pública. Ex.: Fundação 
Biblioteca Nacional, IBGE, FUNARTE. 
Para a maioria da doutrina, elas são espécies de autarquias, revestindo-se das 
mesmas características jurídicas aplicáveis às entidades autárquicas, podendo exercer 
todas as atividades típicas da Administração Pública, como prestar serviços públicos e 
exercer poder de polícia. 
Há um ponto divergente sobre as Fundações Públicas, segundo o art. 5º, II do 
Decreto-lei nº 200/67, sobre a natureza de pessoa de direito público seria negada às 
Fundações Públicas: 
 
“A entidade é dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins 
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de 
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e outras fontes.” 
 
Criticada pela doutrina, tal conceituação não foi recepcionada pela nossa 
Constituição, uma vez que em seu art. 37, XIX, trata das fundações públicas como figuras 
simétricas às autarquias, reconhecendo assim a natureza pública das entidades 
 
 
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fundacionais. 
 
10. ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS 
 
As associações públicas decorrem da edição da lei 11.107/05 que criaram os 
chamados consórcios públicos. A lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de 
objetivos de interesse comum e estabeleceque a nova entidade criada, ou seja, o consórcio 
público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. A associação 
pública terá natureza jurídica de entidade autárquica. 
Quando o consórcio público for formalizado com personalidade jurídica de direito 
público, será parte integrante da administração indireta de cada um dos entes federativos 
consorciados e terá qualificação jurídica de autarquia. Nesse sentido, o art. 41 do Código 
Civil estabelece: 
 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
IV – as autarquias, inclusive as associações públicas 
 
Desse modo, todas as regras aplicáveis às autarquias se espelham para as 
associações públicas. 
Por sua vez, os consórcios públicos podem ter personalidade jurídica de direito 
privado, quando terão regime semelhante ao das entidades da administração indireta de 
direito privado, sem gozar das prerrogativas estatais, mas devendo suportar as restrições 
decorrentes dos princípios inerentes à atuação administrativa. 
 
A Lei nº 11.107/2005 disciplinou o instituto do consórcio público que é, o negócio 
jurídico plurilateral de direito público que tem por objeto medidas de mútua cooperação 
entre entidades federativas, resultando na criação de uma pessoa jurídica autônoma com 
natureza de direito privado ou de direito público. 
Esta lei regulamenta o art. 241 da Constituição Federal que prescreve que a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios 
públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão 
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
As entidades consorciadas podem optar por suas naturezas para a sociedade de 
propósito específico criada após a celebração do contrato (art. 6º): a) consórcio com 
natureza de direito privado sem fins econômicos; ou b) associação pública. 
 
 
 
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10.1. Consórcio com natureza de direito privado sem fins econômicos 
 
Os consórcios de direito privado não integram a Administração, sendo submetidos às 
regras do direito civil. No entanto, deverá seguir a legislação administrativa no tocante à 
licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal sob o regime 
celetista (não estatutário). 
 
 
10.2. Associação pública 
 
Caso as entidades consorciadas optarem por conferir natureza jurídica de direito 
público, a nova pessoa jurídica recebe a denominação de associação pública. 
A associação pública integra a Administração Pública Indireta de todos os entes 
consorciados (art. 6º da Lei 11.107/2005) e, com isso, nos traz a figura da entidade 
transfederativa porque a associação pública poderá ser ao mesmo tempo federal, estadual 
e municipal, integrando todas as esferas federativas das pessoas consorciadas. 
 
As associações públicas possuem alguns privilégios, também extensivos aos 
consórcios com natureza de direito privado: 
a) poder de promover desapropriações e de instituir servidões (art. 2º, §1º, II) 
b) possibilidade de serem contratadas pela Administração Direta ou Indireta, com 
dispensa de licitação (art. 2º, §1º, III); 
c) o dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação em razão do valor 
(art. 24, I e II da Lei 8666/93). 
 
 
11. EMPRESAS ESTATAIS 
 
Empresas estatais são pessoas jurídicas de direito privado que pertencem à 
Administração Pública Indireta. São elas: empresas públicas e sociedades de economia 
mista. 
Apesar de suas peculiaridades, elas possuem as seguintes características em 
comum: 
a) sofrem controle pelos Tribunais de Contas, Poder Legislativo e Judiciário; 
b) tem o dever de contratar mediante prévia licitação. A exceção a esta regra são as 
empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica 
que não precisam licitar para a contratação de bens e serviços relacionados diretamente 
com suas atividades finalísticas, sob pena de inviabilizar a competição com as empresas 
privadas do mesmo setor. 
c) obrigatoriedade de realização de concurso público; 
d) proibição de acumulação de cargos, empregos e funções públicas; 
e) contratação de pessoal pelo regime celetista de emprego público, com exceção dos 
dirigentes, uma vez que estes são sujeitos ao regime comissionado (possuem cargo de 
 
 
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“confiança”). 
f) remuneração dos empregos não sujeita ao teto constitucional, exceto se receberem 
recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral; 
g) jurisprudência do Supremo Tribunal Federal considerado inconstitucional a 
exigência de aprovação prévia, no âmbito do Poder Legislativo, como requisito para 
nomeação de seus dirigentes pelo Chefe do Executivo; 
h) impossibilidade de falência (art. 2º, I, da Lei nº 11.101/2005). 
 
Ainda devemos observar as características conforme a atuação preponderante da 
entidade, são elas: 
 
a) prestadoras de serviço públicos: são imunes a impostos, seus bens são públicos e 
sua responsabilidade é objetiva pelos prejuízos causados, mas se submetem a execução 
por precatórios. O Estado, neste caso, responde subsidiariamente pela quitação da 
condenação indenizatória (caso o ente não tenha subsídios suficientes para pagamento). 
Também estão sujeitas à impetração de mandado de segurança. 
 
b) exploradoras de atividade econômica: não têm imunidade tributária, seus bens são 
privados e sua responsabilidade é subjetiva (depende de comprovação de culpa) pelos 
prejuízos causados. A execução é comum e o Estado não é responsável para garantir o 
pagamento da indenização. 
 
 
11.1. Empresas subsidiárias e empresas controladas 
 
Empresas subsidiárias são pessoas jurídicas de direito privado criadas para integrar 
um grupo empresarial encabeçado por uma holding estatal (empresa-matriz), como é o 
caso da Petrobras (holding), que possui empresas subsidiárias principais a ela vinculada, 
como a Petrobras Distribuidora e a Petroquisa. 
As empresas subsidiárias são aquelas controladas por empresas públicas ou 
sociedades de economia mista, e, em princípio, não integram a Administração Pública, 
exceto se preencherem todas as condições exigidas para instituição de empresas públicas 
ou sociedades de economia mista. 
Segundo o art. 37, XX da CF, “depende de autorização legislativa, em cada caso, a 
criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a 
participação de qualquer delas em empresa privada”. 
No entanto, segundo entendimento do STF, é dispensável a autorização legislativa 
para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria 
lei que instituiu a empresa estatal matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria 
medida autorizadora (ADIn 1.649/DF). 
Empresas controladas são pessoas jurídicas de direito privado adquiridas 
integralmente ou com parcela de seu capital social assumido por empresa estatal. Como 
sua instituição realiza-se independentemente de autorização legislativa, as empresas 
 
 
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controladas não integram a Administração Pública. 
 
 
11.2. Fundações governamentais de direito privado 
 
O art. 5º, IV, do Decreto-Lei nº 200/67 admite essa possibilidade ao conceituar 
fundação pública como “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem 
fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de 
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes”. 
As fundações governamentais são conceituadas como pessoas jurídicas de direito 
privado, criadasvia autorização legislativa, por meio de escritura pública, tendo estatuto 
próprio e instituídas mediante a afetação de um acervo de bens a determinada finalidade 
pública. 
Importante lembrar que há diferenças entre fundações públicas e fundações 
governamentais de direito privado. 
 
 
11.3. Fundações de apoio 
As fundações de apoio são pessoas jurídicas de direito privado, instituídas sob a forma 
de fundações privadas para auxiliar instituições federais de ensino superior e de pesquisa 
científica e tecnológica. Sua atuação dá apoio a projetos de pesquisa, ensino, extensão e 
desenvolvimento institucional, científico e tecnológico (art. 1º, Lei nº 8958/94). 
As fundações de apoio submetem-se à fiscalização do Ministério Público, contratam 
em regime trabalhista e dependem de prévio registro e credenciamento no Ministério da 
Educação e do Desporto e no Ministério da Ciência e Tecnologia, renováveis bienalmente. 
Podem ser contratadas por dispensa de licitação pelas instituições federais de ensino 
superior e de pesquisa científica e tecnológica (art. 24, XIII, da Lei nº 8666/93). 
 
 
11.4. Empresas públicas 
As Empresas Públicas são pessoas jurídicas de direito privado, com patrimônio 
próprio, com totalidade de capital público, criada por lei e com regime organizacional livre. 
O art. 5º, II do Decreto-Lei nº 200/7 conceitua empresas públicas: 
 
“Empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criadas por lei para 
exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de 
contingência, ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de quaisquer 
formas admitidas em direito”. 
 
As empresas públicas possuem como características fundamentais: 
a) criação autorizada por lei específica: ao contrário das autarquias criadas por lei, 
 
 
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a personalidade jurídica das empresas públicas não surge com a simples promulgação do 
diploma legislativo, mas com o registro de sua constituição no cartório competente, ou seja, 
na Junta comercial. É o que determina o art. 45 do Código Civil: 
 
“Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição 
do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de 
autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as 
alterações por que passar o ato constitutivo”. 
 
Trata-se de forma de criação imposta pela natureza privada das empresas públicas. 
Por essa mesma razão, a extinção de uma empresa pública exige idêntico procedimento: 
uma lei autorizando a extinção; um decreto regulamentando sua extinção e a baixa dos atos 
constitutivos no registro competente (Junta Comercial). 
 
b) todo capital é público: significa que o capital da empresa pública deve ser 
exclusivamente público. Sua origem poderá ser federal, distrital, estadual ou municipal, 
desde que seja exclusivamente público. 
 
c) forma organizacional livre: o art. 5º do Decreto-Lei nº 200/67 determina que a 
estrutura organizacional das empresas públicas pode adotar qualquer forma admitida pelo 
direito empresarial, como a sociedade anônima, limitada ou até mesmo a comandita. 
 
d) suas demandas são de competência da Justiça Federal: nos termos do art. 109 
da Constituição, cabe à Justiça Federal julgar as causas de interesse da União, entidade 
autárquica ou empresa pública federal. Nas empresas públicas distritais, estaduais ou 
municipais, em regra, as demandas são julgadas em varas especializadas da Fazenda 
Pública na justiça comum estadual. 
 
 
11.5. Sociedades de economia mista 
 
São pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, com 
maioria de capital público e organizadas obrigatoriamente como sociedades anônimas. 
O art. 5º, III, do Decreto-Lei nº 200/67 conceitua sociedades de economia mista como: 
 
“A entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração 
Indireta”. 
 
As sociedades de economia mista possuem as seguintes características: 
a) criação autorizada por lei: a personalidade jurídica surge com o registro dos atos 
constitutivos em cartório, assim como ocorre com as empresas públicas, não sendo criadas 
diretamente pela lei; 
 
 
 
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b) a maioria do capital é público: na composição do capital votante, pelo menos 
50% mais uma das ações com direito a voto devem pertencer ao Estado. É obrigatória, 
entretanto, a presença de capital votante privado, ainda que amplamente minoritário, sob 
pena de a entidade converter-se em empresa pública. 
A lei preocupou-se apenas em garantir ao Poder Público o controle administrativo da 
entidade, o que depende somente da composição do capital votante. Ao contrário, se o 
Estado detiver minoria do capital votante, estaremos diante de empresa privada com 
participação estatal. Neste caso, a entidade não pertence à Administração Pública. 
 
c) forma de sociedade anônima: por expressa determinação legal, as sociedades 
de economia mista devem ter, obrigatoriamente, a estrutura de Sociedade Anônima. 
 
d) demandas são julgadas na justiça comum estadual: ainda que federais, as 
sociedades de economia mista demandam e são demandadas perante a justiça estadual 
(art. 109, CF) 
 
 
12. ENTES DE COOPERAÇÃO 
 
São pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado exercendo 
atividades não lucrativas e de interesse social. Para doutrina, os entes de cooperação são 
divididos em entidades paraestatais e terceiro setor. 
 
12.1. Entidades paraestatais. Serviços sociais do Sistema “S” 
 
A ideia central do conceito de paraestatais remete a pessoas privadas colaboradoras 
da Administração Pública. Entretanto, não existe um conceito legislativo de entidades 
paraestatais, o que desperta uma controvérsia doutrinária a respeito de quais pessoas 
fazem parte da categoria das paraestatais, o que, neste caso, não aprofundaremos. 
Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, criadas 
mediante autorização legislativa e que compõem o denominado sistema “S”. 
O nome sistema “S” deriva do fato de tais entidades estarem ligadas à estrutura 
sindical e terem sempre sua denominação iniciando com a letra “S” de serviço, como por 
exemplo, o Senai (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), Sesi (Serviço Social da 
Indústria) e Senac (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial), dentre outras. 
Os serviços sociais autônomos possuem as seguintes características fundamentais: 
a) são pessoas jurídicas de direito privado; 
b) são criados mediante autorização legislativa; 
c) não têm fins lucrativos; 
d) executam serviços de utilidade pública, mas não serviços públicos; 
e) produzem benefícios para grupos ou categorias profissionais; 
f) não pertencem ao Estado. 
g) são custeados por contribuições pagas pelos sindicalizados (art. 240, CF). Após a 
 
 
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reforma trabalhista (Lei nº 13.467/2017), o pagamento das contribuições sindicais deixou 
de ser obrigatório; 
h) os valores remanescentes dos recursos arrecadados constituem superávit e não 
lucro, devendo ser revertidos nas finalidades essenciais da entidade; 
i) estão sujeitos a controle estatal, inclusive por meio dos Tribunais de Contas; 
j) não precisam contratar pessoal mediante concurso público (RE 789.874); 
k) estão obrigados a realizar licitação (art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 8666/93). No 
entanto, há o entendimento do Tribunal de Contas da União no sentido de que o 
procedimento licitatório adotado pelos serviços sociais visa garantir transparência na 
contratação de fornecedores, podendo os regimentosinternos de cada entidade definir 
ritos simplificados próprios, desde que não contrariem as regras gerais previstas na Lei nº 
8666/93. 
l) são imunes a impostos incidentes sobre patrimônio, renda e serviços (art. 150, VI, 
c, da CF). 
 
12.2. Jurisprudência relacionada ao Serviços sociais do Sistema “S” 
 
“De quem é a competência para julgar as causas envolvendo os 
serviços sociais autônomos? Em regra, a competência é da Justiça 
Comum Estadual.” 
STF. RE 414375/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 31/10/2006. 
Súmula 516, STF: O Serviço Social da Indústria (SESI) está sujeito à 
jurisdição da justiça estadual. 
 
“Os serviços sociais autônomos gozam das prerrogativas processuais 
inerentes à Fazenda Pública? NÃO. As entidades paraestatais não 
gozam dos privilégios processuais concedidos à Fazenda Pública.” 
STF. AI 841548 RG, j. em 09/6/2011. 
 
“Os serviços sociais autônomos gozam de imunidade tributária? SIM. O 
art. 150, VI, “c” da CF/88 prevê que as instituições de educação e de 
assistência social, sem fins lucrativos, gozam de imunidade tributária 
quanto aos impostos, desde que atendidos os requisitos previstos na 
lei. 
As entidades do chamado “Sistema S”, tais como SESI, SENAI, SENAC 
e SEBRAE, também gozam de imunidade porque promovem cursos 
para a inserção de profissionais no mercado de trabalho, sendo 
consideradas instituições de educação e assistência social. 
Se o SENAC adquire um terreno para a construção de sua sede, já 
havendo inclusive um projeto nesse sentido, deverá incidir a imunidade 
nesse caso considerando que o imóvel será destinado às suas 
finalidades essenciais” 
 
 
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STF. 1ª Turma. RE 470520/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 17/9/2013 
(info 720). 
 
“Os recursos geridos pelos serviços sociais autônomos são 
considerados recursos públicos? NÃO. Segundo entende o STF, os 
serviços sociais autônomos de denominado sistema “S”, embora 
compreendidos na expressão de entidade paraestatal, são pessoas 
jurídicas de direito privado, definidos como entes de colaboração, mas 
não integrantes da Administração Pública. 
Assim, quando o produto das contribuições ingressa nos cofres dos 
Serviços Sociais Autônomos, perde o caráter de recurso público.” 
STF. Plenário. ACO 1953 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 
18/12/2013. 
 
“Os serviços sociais autônomos precisam realizar concurso para 
contratar seu pessoal? NÃO. Os serviços sociais autônomos, por 
possuírem natureza jurídica de direito privado e não integrarem a 
Administração Pública, mesmo que desempenhem atividade de 
interesse público em cooperação com o ente estatal, NÃO estão 
sujeitos à observância da regra de concurso público (art. 37, II, da 
CF/88) para contratação de seu pessoal. 
OBS.: vale ressaltar, no entanto, que o fato de as entidades do Sistema 
“s” não estarem submetidas aos ditames constitucionais do art. 37, não 
as exime de manterem um padrão de objetividade e eficiência na 
contratação e nos gastos com seu pessoal.” 
STF. Plenário. RE 789874/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, j. em 17/9/2014 
(repercussão geral) (info 759). 
 
 
12.3. Terceiro setor 
 
O nome “terceiro setor” designa atividades que não são nem governamentais (primeiro 
setor), nem empresariais e econômicas (segundo setor). O terceiro setor é composto por 
entidades privadas da sociedade civil que exercem atividades de interesse público sem 
finalidade lucrativa. 
A Administração Pública incentiva o desenvolvimento das atividades do terceiro setor 
em razão do alcance social dessa atuação. O estímulo a tais entidades enquadra-se na 
função administrativa denominada fomento. 
No âmbito federal, duas qualificações podem ser atribuídas para entidades do terceiro 
setor: a) organizações sociais (Oss) e; b) organizações da sociedade civil de interesse 
público (Oscips). 
 
 
 
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12.3.1. Organizações sociais - Oss 
 
Criada pela Lei nº 9637/98, organização social é uma qualificadora especial outorgada 
pelo governo federal a entidades de iniciativa privada, sem fins lucrativos, cuja outorga 
autoriza a fruição de vantagens peculiares, como isenções fiscais, destinação de recursos 
orçamentários, repasse de bens públicos, bem como empréstimo temporário de servidores 
governamentais. 
As áreas de atuação das organizações sociais são ensino, pesquisa científica, 
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e 
saúde, desempenhando atividades de interesse público, mas que não se caracterizam 
como serviços públicos. 
O instrumento de formalização da parceria entre a Administração e a organização 
social é o contrato de gestão, cuja aprovação deve ser submetida ao Ministro de Estado 
ou outra autoridade supervisora da área de atuação da entidade. 
Este contrato de gestão discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações 
do Poder Público e da organização social. Sua fiscalização será exercida pelo órgão ou 
entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada, devendo 
a organização social apresentar, ao término de cada exercício, relatório de cumprimento 
das metas fixadas no contrato de gestão. 
Se descumpridas as metas previstas no contrato de gestão, o Poder Executivo poderá 
proceder à desqualificação da entidade como organização social, desde que precedida 
de processo administrativo com garantia de contraditório e ampla defesa. 
Importante destacar, o art. 24, XXIV da Lei nº 8666/93 prevê hipótese de dispensa de 
licitação para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações 
sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades 
contempladas no contrato de gestão. 
 
12.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público - Oscips 
 
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa 
dos particulares, para desempenhar serviços não exclusivos do Estado, com a fiscalização 
do Poder Público, formalizando a parceria com a Administração Pública por meio de termo 
de parceria. 
Disciplinada pela Lei nº 9790/99 que permite a concessão de benefícios especiais, 
como a destinação de recursos públicos. 
O campo de atuação das Oscips é mais abrangente do que das organizações sociais, 
e o termo de parceria firmado entre o Poder Público federal e a Oscip discriminará direitos, 
responsabilidades e obrigações das partes signatárias, prevendo especialmente metas a 
serem alcançadas, prazo de duração, direitos e obrigações das partes e formas de 
fiscalização. 
A outorga do título de Oscip é decisão vinculada, podendo-se falar em direito 
adquirido à qualificação para todas as entidades que preencherem os requisitos exigidos 
na legislação. 
 
 
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O art. 2º da Lei nº 9790/99 veda a concessão do título de Oscip para as seguintes 
pessoas jurídicas: 
a) as sociedades comerciais; 
b) os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria 
profissional; 
c) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, 
práticas e visões devocionais e confessionais; 
d) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive as fundações; 
e) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um 
círculo restrito de associados ou sócios; 
f) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; 
g) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; 
h) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras; 
i) as organizações sociais; 
j) as cooperativas; 
k) as fundações públicas; 
l) as fundações, sociedades civil ou associações de direito privado criadas por órgão 
público ou por fundações públicas; 
m) as organizações creditícias que tenham qualquer tipo de vinculação com o sistema 
financeiro nacional