Administracao financeira orcamentaria

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA
Elaboração
Professor José Wesley
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
3
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................. 5
1. CONCEITO ..........................................................................................................................................................................................................................................6
1.1. FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................................................................................................................................................................6
1.2. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS ..................................................................................................................................................................................................................................7
1.3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ...........................................................................................................................................................................................................................12
1.4. PRINCÍPIO DA UNIDADE (TOTALIDADE) .........................................................................................................................................................................................................14
1.5. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (GLOBALIZAÇÃO) .................................................................................................................................................................................14
1.6. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (PERIODICIDADE) ..........................................................................................................................................................................................15
1.7. PRINCÍPIO DA CLAREZA ........................................................................................................................................................................................................................................15
1.8. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO / ESPECIALIZAÇÃO / DISCRIMINAÇÃO ............................................................................................................................................16
1.9. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE (PUREZA) .....................................................................................................................................................................................................17
1.10. PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO-VINCULAÇÃO .......................................................................................................................................................................17
1.11. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ..............................................................................................................................................................................................................................18
1.12. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ............................................................................................................................................................................................................................19
1.13. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ................................................................................................................................................................................................................................20
1.14. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO ...................................................................................................................................................................................................................................20
1.15. PRINCÍPIO DA FLEXIBILIDADE ..........................................................................................................................................................................................................................20
1.16. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO OU PLANEJAMENTO ............................................................................................................................................................................21
1.17. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO .............................................................................................................................................................................................................21
1.18. PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE .......................................................................................................................................................................................................................22
2. CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS .................................................................................................................................................................... 22
2.1. TIPOS DE CRÉDITOS ADICIONAIS ......................................................................................................................................................................................................................23
2.2. FONTES DE RECURSOS ..........................................................................................................................................................................................................................................26
2.3. ORÇAMENTO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ............................................................................................................................................................28
3. PLANO PLURIANUAL (PPA) ...................................................................................................................................................................................................... 30
3.1. ESTRUTURA PROGRAMÁTICA .............................................................................................................................................................................................................................32
3.2. OPERAÇÕES ESPECIAIS .........................................................................................................................................................................................................................................33
3.3. DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS (DOM).......................................................................................................................................................................................................35
3.4. PRAZOS PARA O PPPA ............................................................................................................................................................................................................................................36
4. DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ............................................................................................................................................................................................... 36
4.1. LDO - A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LEI ORIENTADORA) ...................................................................................................................................................36
4.2. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA ...................................................................................................................................................................................................................41
5. CICLO ORÇAMENTÁRIO ............................................................................................................................................................................................................47
5.1. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ...............................................................................................................................................................................................................................47
5.2. ELABORAÇÃO DAS PROPOSTAS/PLANEJAMENTO: ...................................................................................................................................................................................49
6. DEMAIS PODERES E DO MINISTÉRIO PÚBLICO ............................................................................................................................................................... 53
6.1. MINISTÉRIO PÚBLICO .............................................................................................................................................................................................................................................54
7. INCONGRUÊNCIA (PPA E LDO) ............................................................................................................................................................................................... 56
7.1. REJEIÇÃO DA LDO E PPA .......................................................................................................................................................................................................................................58
8. DISCUSSÃO/APRECIAÇÃO .................................................................................................................................................................................................... 58
8.1. APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO ..........................................................................................................................................................................................................................58
8.2. VOTAÇÃO NO CN ......................................................................................................................................................................................................................................................60
8.3. AUMENTO DE DESPESA.........................................................................................................................................................................................................................................60
9. DESPESA PÚBLICA ...................................................................................................................................................................................................................... 60
9.1. CLASSIFICAÇÃO DE DESPESAS: .........................................................................................................................................................................................................................61
9.2. CLASSIFICAÇÃO ATUAL DE DESPESA ..............................................................................................................................................................................................................65
10. ESMIUÇANDO OS CONCEITOS: ........................................................................................................................................................................................... 66
10.1. DESPESA CORRENTE ............................................................................................................................................................................................................................................66
10.2. DESPESA DE CAPITAL .........................................................................................................................................................................................................................................68
10.3. ETAPAS DA DESPESA PÚBLICA .......................................................................................................................................................................................................................70
10.4. ESTÁGIOS DA EXECUÇÃO DA DESPESA .......................................................................................................................................................................................................71
10.5. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA .........................................................................................................................................................................................................................74
10.6. DESCENTRALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA .........................................................................................................................................................................77
10.7. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES (DEA) ........................................................................................................................................................................................82
10.8. SUPRIMENTO DE FUNDOS REGIME DE ADIANTAMENTO (SF) ............................................................................................................................................................84
10.9. CARTÃO DE PAGAMENTO DO GOVERNO FEDERAL (CPGF) .................................................................................................................................................................87
11. RECEITAS PÚBLICAS ................................................................................................................................................................................................................. 88
11.1. CONCEITOS: .............................................................................................................................................................................................................................................................88
11.2. CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DA RECEITA: ........................................................................................................................................................................................88
4
12. RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS ................................................................................................................................................................................................. 95
13. RECEITAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS ................................................................................................................................................................................... 95
14. ESTÁGIOS DA RECEITA ............................................................................................................................................................................................................ 97
14.1. PLANEJAMENTO OU PREVISÃO DAS RECEITAS .......................................................................................................................................................................................97
14.2. LANÇAMENTO: .......................................................................................................................................................................................................................................................97
14.3. ARRECADAÇÃO ......................................................................................................................................................................................................................................................99
14.4. RECOLHIMENTO .....................................................................................................................................................................................................................................................99
15. PRINCIPAIS TÓPICOS DA LEI COMPLEMENTAR 101/2000(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF) ...............................................100
15.1. LRF ........................................................................................................................................................................................................................................................................... 102
15.2. LDO ......................................................................................................................................................................................................................................................................... 104
15.3. ANEXO DE METAS FISCAIS E DE RISCOS FISCAIS ................................................................................................................................................................................. 109
15.4. VEDAÇÕES DA LRF ............................................................................................................................................................................................................................................ 111
15.5. DÍVIDA FUNDADA ............................................................................................................................................................................................................................................. 111
16. OPERAÇÃO DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA (ARO) ....................................................................................112
16.1. CARACTERÍSTICAS DA ARO ........................................................................................................................................................................................................................... 112
16.2. VINCULAÇÃO DA RECEITA DE ALIENAÇÃO DE BENS ART. 44 DA LRF .......................................................................................................................................... 113
17. LEI 4320/64 ................................................................................................................................................................................................................................114
18. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF ....................................................................................................................................................................126
19. EXERCÍCIOS ...............................................................................................................................................................................................................................146
19.1. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ..................................................................................................................................................................................................................... 146
19.2. CONCEITO/FUNÇÕES DO ESTADO ............................................................................................................................................................................................................. 162
19.3. ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL ........................................................................................................................................................................................... 164
19.4. DESEMPENHO ..................................................................................................................................................................................................................................................... 164
19.5. PROGRAMA .......................................................................................................................................................................................................................................................... 165
19.6. BASE ZERO ........................................................................................................................................................................................................................................................... 169
19.7. PARTICIPATIVO .................................................................................................................................................................................................................................................... 169
19.8. QUANTO À FORMA DE GOVERNO .............................................................................................................................................................................................................. 170
19.9. CRÉDITOS ORDINÁRIOS E ADICIONAIS .................................................................................................................................................................................................... 170
19.10. ORÇAMENTO NA CF/88 – PPA, LDO E LOA ........................................................................................................................................................................................... 180
19.11. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO - _CICLO ORÇAMENTÁRIO ................................................................................................................................................................ 196
19.12. DESPESA PÚBLICA .......................................................................................................................................................................................................................................... 213
19.13. DESCENTRALIZAÇÃO DE CRÉDITOS E RECURSOS ............................................................................................................................................................................ 233
19.14. RECEITAS PÚBLICAS ....................................................................................................................................................................................................................................... 236
19.15. DÍVIDA ATIVA .................................................................................................................................................................................................................................................... 242
19.16. SUPRIMENTO DE FUNDOS .......................................................................................................................................................................................................................... 243
19.17. DEA, RESTOS A PAGAR .................................................................................................................................................................................................................................. 245
19.18. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF/2000 ................................................................................................................................................................................. 247
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APRESENTAÇÃO
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se 
entendem necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. 
Caracteriza-se pela atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela 
interatividade e modernidade de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da 
Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos 
conhecimentos a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da 
área e atuar de forma competente e conscienciosa, como convém ao profissional que 
busca a formação continuada para vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica 
impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-lasubsídio valioso, de modo 
a facilitar sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na 
profissional. Utilize-a como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
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1. CONCEITO
O orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças do 
Estado. Também é um instrumento destinado à estimativa das Receitas e à fixação das 
Despesas públicas. 
O orçamento propriamente dito – Consignado pela CF/88 como Lei Orçamentária 
Anual - materializa-se numa norma legal na qual representa uma prévia autorização 
do Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e execute as despesas num 
exercício financeiro, que de acordo com a legislação em vigor, deve ser igual ao ano civil 
(1º de janeiro a 31 de dezembro). 
Embora tenha sido promulgada a Emenda Constitucional Nº 86 em 17 de Março de 2015, 
denominada Orçamento Impositivo, veremos que essencialmente o orçamento 
público no Brasil tem caráter mais autorizativo do que impositivo, ou seja, mais associado 
à autorização de gastos do que a imposição dos mesmos. 
O orçamento público representa um dos instrumentos de que o Poder Legislativo dispõe 
para pôr em prática sua missão de controlador dos gastos públicos, principalmente os do 
Poder Executivo, contemplado com a maior parcela do orçamento, além de constituir um 
instrumento necessário para revelar as ações e metas governamentais para determinado 
período de tempo, de forma a delimitar e orientar a ação dos administradores públicos 
no seu papel de executores do orçamento. 
Francisco Glauber Mota. Contabilidade aplicada ao setor público. 
1.ª ed., Brasília: Estefania Gonçalves, p. 18 (com adaptações). 
1.1. FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Essas são também denominadas funções do Estado. Os Estados normalmente intervêm 
ou participam da economia de várias formas, uma delas é por meio do orçamento 
público. A condução da política monetária, a administração das empresas estatais e 
a regulamentação dos mercados privados são outras formas de participação na vida 
econômica e até social do país. No Brasil, desde as décadas de 50 e 60 o Estado teve um 
perfil de maior intervenção na vida econômica e social do país. Assim, podemos afirmar 
que existem 3 funções do Estado ou do Orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.
a. Alocativa
Essa função está associada à oferta de bens públicos e bens meritórios à sociedade. 
Também se desta nesta função as ações do Estado em prol do desenvolvimento 
de certos setores econômicos em relação a outros. 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/emc%2086-2015?OpenDocument
7
CONCEITO | AFO
Bens Públicos: são aqueles cujo consumo/uso é indivisível (consumo coletivo) 
ou «não rival» e que não estão sujeitos ao princípio da exclusão. Exemplos: 
Segurança Pública, Defesa nacional, ruas, iluminação pública etc.
Bens meritórios ou quase-públicos: são aqueles cujo consumo, individual 
ou coletivo, ainda que sujeitos ao princípio da exclusão, são providos pelo Poder 
Público, pelo fato de gerarem altos benefícios sociais e externalidades positivas. 
Em alguns casos, o consumo destes é obrigatório, como por exemplo na Educação 
Primária, Vacinação etc.
b. Distributiva ou Redistributiva
Com um nome bastante sugestivo, essa função está relacionada ao papel do governo 
de tentar reduzir os desequilíbrios ou desigualdades no país. Consequentemente 
isso justifica o porquê do Governo promover o desenvolvimento das regiões e 
classes menos favorecidas, por exemplo.
Aqui se incluem tanto a tentativa de reduzir desigualdades sociais como inter-
regionais.
c. Estabilizadora
Essa função está relacionada à intervenção direta do Estado na economia do 
país, ou seja, busca o pleno emprego dos recursos econômicos, a estabilidade 
de preços eo equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, por 
exemplo. 
1.2. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS
Dentre as diversas técnicas de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar: 
 » Orçamento tradicional. 
 » Orçamento de desempenho.◊ Orçamento-programa.◊ Orçamento participativo.◊ 
Orçamento de base zero.◊ Orçamento incremental.
 » Orçamento com teto fixo.
1.2.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL OU CLÁSSICO
No Brasil, a prática orçamentária federal baseou-se na técnica tradicional, ou seja, no 
orçamento clássico. Isso ocorreu antes mesmo do advento da Lei 4320/64.
8
AFO | CONCEITO
O orçamento clássico ou tradicional se restringe à previsão da receita e à fixação 
(autorização) de despesas. Ou seja, não há uma preocupação com objetivos sociais, por 
exemplo. Na verdade, o foco é o objeto de gasto (R$). 
Não se verifica uma preocupação com o atendimento às demandas da sociedade e não 
há uma vinculação com um sistema de planejamento. Os objetivos econômicos e sociais 
que motivaram a elaboração da peça orçamentária não são claros e nem evidenciados.
Há uma preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo 
detalhamento da despesa.
Essa técnica tem um aspecto incremental, que procura introduzir pequenos ajustes 
nas receitas e despesas. Ou seja, a distribuição de recursos se dará na proporção dos 
recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que 
pretendem realizar.
Busca-se a distribuição dos recursos para unidades orçamentárias e não para programas 
ou para atender demandas da sociedade. 
1.2.2. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO
O orçamento de desempenho, também denominado orçamento por realizações ou 
funcional, é considerado uma evolução do orçamento clássico. Agora não negligencia mais 
os propósitos e objetivos dos gastos. Há nessa técnica orçamentária uma preocupação 
muito grande com “coisas que o governo faz”. Daí chamamos de orçamento por realizações.
Assim, saber o que a administração pública compra tornou-se menos relevante, mas 
ainda é algo presente no orçamento de desempenho.
Consequentemente o orçamento de desempenho é elaborado com base em duas 
perspectivas:
 » Objetos de Gasto
 » Programa de Trabalho
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, ainda não pode ser 
considerado um orçamento-programa porque não há uma vinculação com um sistema 
de planejamento.
9
CONCEITO | AFO
1.2.3. ORÇAMENTO-PROGRAMA
É a técnica orçamentária que vigora no BRASIL. Também é denominado orçamento 
Moderno.
O orçamento programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a 
realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. 
Ele representa o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as ações concretas 
que se pretende realizar durante um exercício financeiro. 
IMPORTANTE
O orçamento-programa é a única técnica orçamentária que promove uma integração 
entre PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, logo está intimamente ligado aos objetivos 
que o governo pretende alcançar. A ênfase é nos resultados, ou seja, nos objetivos 
a serem realizados. 
Características 
O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento 
público. Esse tipo de orçamento representa uma ligação entre o planejamento (PPA) e as 
ações executivas da administração pública, isso com uma ênfase maior no cumprimento 
de metas e objetivos. 
As despesas são realizadas por meio de programas de governo, ou seja, esse é o orçamento 
elaborado com base em programas de governo.
O principal critério classificatório é o Funcional e o Programático, o que se traduz 
resumidamente como a busca por atender à demanda da sociedade.
Implementação e aplicação do orçamento-programa
O orçamento programa já surge timidamente no Brasil mediante sua inclusão na Lei 
nº 4.320/64. 
Porém, foi efetivamente IMPLANTADO três anos após a aprovação da Lei n o 4.320/64 
por meio do Decreto-Lei nº 200/67. Essa técnica orçamentária foi introduzida na esfera 
federal pelo Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o orçamento-
programa como plano de ação do governo federal, ou seja, o referido decreto reforçou 
a ideiade orçamento programa ao estabelecer, em seu art. 16, que:
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AFO | CONCEITO
“em cada ano será elaborado um orçamento programa que pormenorizará 
a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e 
que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.” 
A efetiva implementação ocorreu após a edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais 
normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003).
O orçamento programa possibilita:
 » A integração do planejamento (PPA) com o orçamento (LOA).A quantificação de 
objetivos e a fixação de metas.Informações relativas a cada atividade ou projeto, 
quanto e para que vai gastar.Identificação dos programas de trabalho, objetivos 
e metas compatibilizados com o PPA, LDO e LRF.O acompanhamento físico-
financeiro.A avaliação de resultados e a gerência por objetivos.A interdependência 
e conexão entre os diferentes programas do trabalho.Atribuir responsabilidade 
aos gestores públicos. 
 » Melhor controle.Identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, 
recursos etc.Ênfase no que se realiza e não no que se gasta.
ATENÇÃO
Originalmente o orçamento-programa integrava o Sistema de Planejamento, 
Programação e Orçamentação introduzido nos Estados Unidos, no final da década 
de 1950, sob a denominação PPBS (Planning Programming Budgeting System).
IMPORTANTE
De acordo com o regime político adotado em cada país, o orçamento também poderá 
ser classificado em:
 » Legislativo.
 » Executivo. Misto.
No Brasil o orçamento tem caráter MISTO. Orçamento misto é o orçamento cuja 
competência para elaboração das propostas e envio ao Legislativo é privativa do 
Poder Executivo, competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. 
É o tipo de orçamento democrático, onde os representantes do povo (Deputados) e 
dos Entes Federados (Senadores) autorizam o Executivo a realizar os gastos públicos 
conforme aprovado em lei – princípio da legalidade.
11
CONCEITO | AFO
1.2.4. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Tradicionalmente os orçamentos públicos nas democracias representativas são elaborados 
pelo poder Executivo e aprovados pelo Legislativo. 
O orçamento participativo traz a população ao processo decisório da elaboração 
orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, das audiências públicas 
ou por outras formas de consultas diretas à sociedade. 
Isso representa uma gestão participativa para resolução dos problemas considerados 
prioritários pela sociedade.
O orçamento participativo é exercitado no Brasil em alguns estados da federação e em 
algumas prefeituras. 
ATENÇÃO
Na União, não se verifica sua aplicação de forma sistemática, embora, durante a 
tramitação legislativa, haja, esporadicamente, audiências públicas.
Em resumo, podemos afirmar que no Brasil dada a quantidade de despesas obrigatórias 
e a grande vinculação das receitas públicas para o redirecionamento das ações 
governamentais, os processos que contemplam a participação popular na definição 
dos orçamentos são bastante raros.
1.2.5. ORÇAMENTO BASE ZERO (OBZ)
É uma técnica orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos, pela Texas Instruments 
Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), 
com vistas ao ano fiscal de 1973.
É também denominado orçamento por estratégia e tem como característica fundamental 
a não existência de direito adquirido, ou seja, exige uma nova aprovação (autorização) 
de todas as despesas toda vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
Por isso, também é criticado por ser lento e oneroso, além de questionar todas as despesas, 
mesmo aquelas que nem ultrapassaram o limite de gastos.
Ou seja, analisa, revê e avalia todas as despesas propostas e não apenas as das solicitações 
que ultrapassam o nível de gasto já existente.
12
AFO | CONCEITO
QUESTÕES
(CESPE - 2018 - TCE-MG - Analista de Controle Externo – Administração) A respeito das 
técnicas orçamentárias, julgue os itens a seguir. O orçamento base-zero pressupõe 
um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental após cada ciclo 
orçamentário, de modo que não haja direitos adquiridos sobre o montante dos gastos 
do exercício anterior, salvo no caso de despesas de caráter obrigatório.
Comentário: No orçamento base zero não há direito adquirido, nem mesmo para despesas consideradas 
obrigatórias. Item errado.
1.2.6. ORÇAMENTO INCREMENTAL
Também pode ser denominado inercial ou estático. Essa técnica consiste basicamente 
em repetição do orçamento anterior acrescido da variação de preços ocorrida no período, 
ou acrescido da projeção da inflação. 
Orçamento é elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.
1.3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
As duas primeiras Constituições, a de 1824 e a de 1891 não trazem, no seu texto, qualquer 
referência a princípios orçamentários, o que somente é observado a partir da Emenda 
Constitucional de 3 de setembro de 1926.
A Lei nº 4.320/64, já a partir do seu art. 2º, consagrou três princípios orçamentários: 
os da unidade, universalidade e anualidade, que são expressos, além de outros como 
especificação, orçamento bruto e equilíbrio, que estão implícitos ou tácitos.
Os princípios orçamentários são as bases que irão nortear todo o processo orçamentário. 
Vale ressaltar que eles não são absolutos, pois não se aplicam a todo universo político 
e econômico de um país. Em outras palavras, podemos dizer que os princípios são, em 
sua maioria, dotados de exceções.
Os princípios orçamentários, segundo Sanches (2004, p. 277), são: 
Um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas 
orçamentárias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência, sobretudo no que se 
refere e à sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas demais 
instituições da sociedade.
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CONCEITO | AFO
Sanches divide os princípios em clássicos e complementares:
Segundo o mesmo autor, os princípios orçamentários clássicos seriam 
(2004, p. 277):
 » Anualidade (ou Periodicidade).
 » Clareza.
 » Especificação (ou Discriminação).
 » Exclusividade.
 » Não-Vinculação (ou Não-Afetação) de receitas.
 » Prévia Autorização (ou Legalidade).
 » Publicidade.
 » Unidade.
 » Universalidade.
E os Complementares:
 » Equilíbrio.
 » Exatidão.
 » Flexibilidade.
 » Programação.
 » Regionalização.
Na Lei nº 4.320/64 tem-se três princípios explícitos: 
1. Princípio da unidade (Totalidade).
2. Princípio da universalidade (Globalização). 
3. Princípio da anualidade (Periodicidade).
No artigo Art. 2° temos a seguinte redação:
“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de 
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de 
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade 
e anualidade.”
14
AFO | CONCEITO
1.4. PRINCÍPIO DA UNIDADE (TOTALIDADE)
Deve existir um único orçamento, uma única peça orçamentária (orçamento uno). O 
orçamento é uma peça uma.
Portanto, cada ente da Federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) deverá 
elaborar um único orçamento, uma única Lei Orçamentária Anual –LOA.
ATENÇÃO
Apesar da LOA ser dividida em três partes, tal divisão não descaracteriza a Princípio 
Orçamentário da Unidade.
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a 
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Só existe um orçamento, uma Lei Orçamentária Anual, o qual é apenas 
dividido em três partes. 
Conforme determina o princípio orçamentárioda Unidade (art. 2º, Lei 4.320/64), cada 
ente da Federação deve elaborar apenas uma proposta de orçamento público.
1.5. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (GLOBALIZAÇÃO)
Todas as receitas e despesas devem estar contidas no orçamento.
Relação entre Princípio da Unidade e Princípio da Universalidade
Existe um único orçamento (Princípio da Unidade), o qual deverá englobar todas as 
receitas e despesas (Princípio da Universalidade).
15
CONCEITO | AFO
IMPORTANTE
Este princípio está incorporado à Legislação Orçamentária Brasileira. Possibilita ao 
legislador conhecer todas as receitas e despesas do governo, dar uma autorização 
prévia para a arrecadação e impedir o executivo de realizar qualquer operação de 
receita de despesa sem prévia autorização parlamentar.
Vale destacar que além do artigo 2º da Lei 4320/64, os artigos 3º e 4º trazem que:
Art. 3º. A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive 
as de operações de crédito autorizadas em Lei. 
Parágrafo Único. Não se consideram para os fins deste artigo as 
operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-
moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros. 
Art. 4º- A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias 
dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que por 
intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2º.
Para complementar:
Art. 167 da CF/88
São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária 
anual.
1.6. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (PERIODICIDADE)
O orçamento tem vigência de um exercício financeiro, que de acordo com a legislação em 
vigor, obrigatoriamente deverá coincidir com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).
FIQUE ATENTO
A reabertura de créditos adicionais (especiais e extraordinários) no exercício financeiro 
seguinte é considerada exceção ao Princípio da Anualidade.
1.7. PRINCÍPIO DA CLAREZA
O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada, completa e acessível à sociedade, 
observados os parâmetros técnicos exigidos pela norma legal.
16
AFO | CONCEITO
Lembre-se de que não adiantaria publicar o orçamento sem que ninguém o entendesse. 
Sanches (2004, p. 62), define o princípio da clareza como: 
Princípio orçamentário clássico segundo o qual a Lei Orçamentária deve 
ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua 
compreensão até mesmo por pessoas de limitado conhecimento técnico 
no campo das finanças públicas.
1.8. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO / ESPECIALIZAÇÃO / 
DISCRIMINAÇÃO
Dispõe que as receitas e despesas deverão constar no orçamento devidamente discriminadas, 
de forma que seja possível saber qual foi, de fato, o objeto do gasto ou a fonte de recursos.
Portanto, haverá eventuais dotações globais que constam na LOA, como, por exemplo, 
as Reservas de Contingências, que são exceções ao Princípio da Especificação.
OBSERVAÇÃO
Dotação orçamentária, ou simplesmente dotação, é o limite de crédito consignado 
na lei de orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa.
Cada despesa constante na LOA é uma dotação orçamentária, um valor previamente 
autorizado pelo Legislativo para ser utilizado em determinado projeto.
Para que o Legislativo autorize a despesa, ela deve constar detalhadamente no 
orçamento, com, além da classificação da natureza da despesa (até o 3º nível), todas as 
demais codificações utilizadas: é o chamado Princípio Orçamentário da Especificação 
ou Especialização. 
Assim, poderá ser precisamente identificado em que o recurso público está sendo 
utilizado.
Dotação global é uma dotação orçamentária que não consta de forma precisa e 
detalhada onde o recurso público será aplicado.
Segundo Giacomoni, (2005, p.82), o princípio da especialização, discriminação ou 
especialização: 
É mais uma das regras clássicas dispostas com a finalidade de apoiar 
o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. 
17
CONCEITO | AFO
De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de 
maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem 
dos recursos e sua aplicação.
1.9. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE (PUREZA)
A lei orçamentária anual não poderá conter matéria estranha à previsão da receita e à 
fixação da despesa. 
Não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, pois ambos 
os casos se tratam de um dispositivo que consta no §8º, art. 165, CF.
RESUMINDO
Em regra, a lei orçamentária deverá tratar apenas de previsão de receita e fixação 
da despesa.
No entanto, existem exceções!
Podem estar contidas na LOA as autorizações para:
 » Abertura de créditos suplementares.Contratação de operações de crédito.
 » Contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária 
(A.R.O).
FIQUE ATENTO
A exceção é para os créditos SUPLEMENTARES, e não para os especiais ou extraordinários. 
1.10. PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO-VINCULAÇÃO
Pautado na Constituição de 1988, este princípio dispõe que não poderá haver vinculação 
da receita de IMPOSTO a nenhum tipo de despesa, fundo ou órgão.
De acordo com Sanches (2004, p.224):
Princípio orçamentário clássico, também conhecido como Princípio da 
Não-Afetação de Receitas, segundo o qual todas as receitas orçamentárias 
18
AFO | CONCEITO
devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação 
em termos de destinação. 
OBSERVAÇÃO
Sobre a Desvinculação de Receitas da União (DRU) o site do Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão afirma que as finalidades da DRU são:
1. Permitir a alocação mais adequada de recursos orçamentários.
2. Não permitir que determinados itens de despesas fiquem com excesso de 
recursos vinculados, ao mesmo tempo que outras áreas apresentam carência 
de recursos.
3. Permitir o financiamento de despesas incomprimíveis sem endividamento 
adicional da União.
Exceções:
 » Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
 » Fundo de Participação dos Estados (FPE).
 » Ações e Serviços Públicos de Saúde.
 » Manutenção e Desenvolvimento do ensino.
 » Atividades da Administração Tributária.
 » Prestação de Garantias a ARO.
 » Prestação de contra garantia à União e para pagamento de débitos para com ela.
 » Fundo de Financiamento do Setor Produtivo das regiões NORTE, NORDESTE e 
CENTRO-OESTE.
 » Impostos de Municípios repartidos pela União e Estados.
Observação Importante: EMENDAS CONSTITUCIONAIS poderão acrescentar exceções.
1.11. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
É também um princípio da Administração Pública como um todo e pode ser denominado 
princípio da PRÉVIA AUTORIZAÇÃO. 
Conforme observa Silva (1973, p.153), “o princípio da legalidade em matéria 
orçamentária tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade geral, segundo o 
qual a administração se subordina aos ditames da lei”.
19
CONCEITO | AFO
Segundo Sanches (2004, p. 274-275), o princípio da legalidade é um “princípio 
orçamentário clássico, segundo o qual a arrecadação de receitas e a execução de despesas 
pelo setor público deve ser precedida de expressa autorização do Poder Legislativo.”
Neste contexto dispõe que o orçamento deverá ser também uma norma legal, em respeito 
a este princípio temos: (Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
e Lei Orçamentária Anual - LOA), as são denominadas de leis do ciclo orçamentário.
Somente através de normas legais poderão ser criadas obrigações e direitos à população, 
mas cabe ao poder Legislativo a missão constitucional da aprovação dos projetos de lei 
relativos ao orçamento e suas emendas.
1.12. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Também é um princípio expresso da administração pública, na nossa CF/88. Dispõe 
que o orçamento deverá ser público para toda a sociedade. Aliás, está é uma condição 
para que o orçamento tenha validade.
De acordo com Sanches (2004, p. 288):
Princípio orçamentário clássico,segundo o qual as leis de natureza 
orçamentária (LOAs e Créditos Adicionais), como qualquer outra lei, só 
adquirem validade depois de publicadas em veículo com abrangência 
suficiente para propiciar o conhecimento do seu conteúdo pelos 
funcionários públicos e pela população em geral.
ATENÇÃO
As leis de orçamento deverão ser divulgadas através dos meios oficiais de comunicação, 
garantindo assim, inclusive, a sua validade.
Vejam exemplo de artigo da nossa CF/88 que representa o respeito à publicidade:
Art. 165 da CF/88: 
O poder executivo deverá PUBLICAR até 30 dias após o encerramento de cada 
bimestre o Relatório Resumido da Execução do Orçamento.
O projeto de lei orçamentário deverá vir acompanhado de demonstrativo regionalizado 
de efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
20
AFO | CONCEITO
1.13. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
Na definição de Sanches (200, p.141), “princípio orçamentário, de natureza 
complementar, segundo o qual, no orçamento público, deve haver equilíbrio financeiro 
entre receita e despesa”.
O total das despesas previstas no orçamento não poderá superar o valor total das 
receitas estimadas para o exercício financeiro respectivo. Trata-se de uma regra de 
responsabilidade fiscal.
Nunca o total das despesas poderá ser superior ao total das receitas, todavia, a LOA 
poderá ser aprovada com o total das receitas superior ao das despesas.
Segundo o §8º do art. 166 da CF, a LOA pode ser aprovada com receitas MAIORES que 
as despesas fixadas, as quais serão utilizadas durante a execução orçamentária através 
da abertura de créditos adicionais.
1.14. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO
Para Sanches (2004, p. 149), o princípio da exatidão é o:
Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual as estimativas 
orçamentárias devem ser tão exatas quanto possível, a fim de dotar o Orçamento da 
consistência necessária para que esse possa ser empregado como instrumento de gerência, 
de programação e de controle.
Vários dispositivos legais corroboram para o cumprimento do princípio supracitado, por 
exemplo, as leis de diretrizes orçamentárias da União, por exemplo, exigem do Governo 
Federal a apresentação de dados e informações que comprovem a factibilidade de suas 
estimativas de receitas e despesas.
No âmbito do Congresso Nacional, a Comissão Mista de Orçamento (CMO) orienta suas 
assessorias técnicas a fim de verificar a exatidão dos números apresentados, tanto na 
proposta orçamentária anual, como nos projetos de créditos adicionais, promovendo 
as devidas correções.
1.15. PRINCÍPIO DA FLEXIBILIDADE
Conforme argumenta Giacomoni (2005, p. 272):
Seria impraticável se, durante sua execução, o orçamento não pudesse ser retificado, 
visando a atender às situações não previstas quando de sua elaboração ou mesmo 
21
CONCEITO | AFO
viabilizar a execução de novas despesas, que só se configuraram como necessárias 
durante a própria execução orçamentária. 
Na nossa legislação, esse princípio está nos seguintes dispositivos: 
Art. 7º da Lei nº 4.320/64: “A lei de orçamento poderá conter autorização 
ao Executivo para abertura de créditos suplementares até determinada 
importância.”.
Art. 165, § 8º: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho 
à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição 
a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos 
da lei.”
1.16. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO OU PLANEJAMENTO
Propõe que todos os projetos de gastos devem estar devidamente contemplados nos 
instrumentos de planejamento, em especial no orçamento propriamente dito, a LOA.
Esse princípio consiste basicamente em programar a execução de despesas conforme a 
entrada de receitas no caixa do tesouro nacional. 
Isso será efetivado através do SIAFI e sob supervisão do STN e órgãos setoriais de 
programação financeira e ministérios.
A LRF fortalece esse princípio ao estabelecer que a responsabilidade na gestão fiscal 
pressupõe ação PLANEJADA e TRANSPARENTE e ainda prevê que até 30 após a 
publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o poder EXECUTIVO 
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
1.17. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Todas as receitas e despesas deverão estar demonstradas no orçamento pelos seus totais, 
vedada quaisquer deduções.
Exemplo: recursos a serem repartidos e transferidos para outros entes. Deve-se lançar 
o valor que, de fato, recebeu, sem realizar deduções.
Esse princípio foi devidamente ressaltado na redação do art. 6º: 
“Todas as despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer 
deduções.” 
22
AFO | CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS
Podemos afirmar que é uma extensão do princípio da Universalidade, busca-se assegurar 
a transparência e exatidão dos números orçamentários. 
1.18. PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE
O orçamento deve manter uma padronização na forma de sua elaboração e configuração 
de seus dados ao longo do tempo, possibilitando assim comparações entre diferentes 
anos (exercícios financeiros). Podendo haver mudanças para futuras melhorias.
Vale ressaltar que o princípio da Uniformidade não deseja uma uniformidade entre os 
entes da federação. Ou seja, mesmo que dois entes utilizem classificações diferentes, 
isso não fere o princípio da uniformidade.
2. CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS
Os créditos orçamentários são em regra aqueles referentes às despesas inicialmente 
aprovadas no orçamento. Na hipótese desses créditos se revelarem insuficientes ou 
de haver despesas não previstas na LOA inicialmente aprovadas, teremos os créditos 
adicionais.
A legislação traz o seguinte conceito:
Art. 40 da Lei 4.320/1964, são créditos adicionais as autorizações 
de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na 
Lei de Orçamento.
OBSERVAÇÃO
O que é dotação?
É o limite de crédito concedido na Lei Orçamentária Anual ou crédito adicional para 
uma determinada despesa.
Então fixa isso!
As dotações inicialmente aprovadas na LOA podem ser insuficientes para realizar 
os programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade de realização de despesa 
inicialmente não autorizada. 
23
CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS | AFO
Como prova de que o orçamento no Brasil é flexível, a LOA poderá ser alterada no 
decorrer de sua execução por meio de créditos adicionais.
Os créditos adicionais são alterações realizadas no orçamento. Podemos afirmar que 
nem todo crédito orçamentário é um crédito adicional, mas todo crédito adicional é um 
crédito orçamentário. 
OBSERVAÇÃO
Segundo o art. 166 da CF/1988, “os projetos de lei relativos ao plano plurianual, 
às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão 
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum.”.
Segundo o art. 46 da Lei 4.320/1964:
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a 
espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.
2.1. TIPOS DE CRÉDITOS ADICIONAIS
 » Suplementares: são os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária; 
ou seja, despesas previstas no orçamento, mas cujo recurso foi insuficiente.
 » Especiais: são os créditos destinados a despesas para as quais não haja dotação 
orçamentária específica.
 » Extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, 
como em caso de guerra, calamidade pública ou comoção interna (comoção intestina).
2.1.1. CRÉDITOS SUPLEMENTARES: 
São os destinados a reforço de dotação orçamentária. Ou seja, são destinados a despesas 
cuja dotação disponível se revelou insuficiente, necessitando de recursos suplementares.
Regra: Os créditos suplementares terão vigência limitada ao exercício em que forem 
autorizados. 
A LOA poderá conter autorização ao Poder Executivo paraabertura de créditos 
suplementares até determinada importância ou percentual, sem a necessidade de 
nova submissão do crédito ao Poder Legislativo.
24
AFO | CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS
ATENÇÃO
O único crédito adicional que poderá ser autorizado por meio da L.O.A é o adicional 
suplementar. Por isso, constitui uma exceção ao princípio da exclusividade.
Autorização:
São autorizados por Lei (podendo ser a própria LOA ou outra Lei especial).
Abertura:
Em regra, se dará por decreto do executivo.
OBSERVAÇÃO
A LDO dispõe que os créditos adicionais aprovados mediante lei, estarão 
automaticamente abertos após a sanção e publicação. 
Ou seja, o decreto do executivo seria dispensável para a abertura do referido crédito, 
nessa ocasião.
RESUMINDO
LOA pode autorizar a abertura de créditos suplementares durante o exercício financeiro 
de execução do respectivo orçamento até determinada importância ou percentual, 
sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo (LEMBRANDO QUE 
O LEGISLATIVO JÁ APROVOU O ORÇAMENTO). A outra forma é uma autorização por 
meio de lei especial.
2.1.2. CRÉDITOS ESPECIAIS: 
São os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, 
devendo ser autorizados por lei, mas jamais será autorizado por meio da LOA, pois não 
constitui exceção ao princípio da exclusividade. 
São para despesas não previstas na LOA inicialmente aprovada. São os “NOVOS” 
programas de governo.
Note que sua abertura depende da existência de recursos disponíveis e de exposição 
que a justifique. 
25
CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS | AFO
Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, 
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses 
daquele exercício, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão 
viger até o término do exercício financeiro subsequente. 
São autorizados por lei especial (não pode ser na LOA), porém são abertos por 
decreto do Poder Executivo. 
OBSERVAÇÃO
A LDO dispõe que os créditos adicionais aprovados mediante lei estarão 
automaticamente abertos após a sanção e publicação. 
Ou seja, o decreto do executivo seria dispensável para a abertura do referido crédito, 
nessa ocasião.
IMPORTANTE
Segundo o art. 168 da nossa Constituição, os créditos suplementares e especiais, 
destinados aos órgãos dos Poderes Legislativos e Judiciários, do Ministério Público 
e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de 
cada mês.
2.1.3. CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS: 
São os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em caso de guerra 
ou calamidade pública, conforme o art. 167 da CF/1988. 
Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal e de entes que possuem 
tal instrumento, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, 
dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. 
Os créditos extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem 
autorizados.
Exceção!
Se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, 
casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do 
exercício financeiro subsequente.
26
AFO | CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS
Ou seja, o saldo não aplicado no ano de sua promulgação poderá ser reaberto e incorporado 
ao orçamento do exercício seguinte.
2.2. FONTES DE RECURSOS
Os créditos suplementares e especiais exigem a indicação da fonte de recursos. 
Os créditos extraordinários não exigem a indicação da fonte de recursos.
Para autorizar a abertura dos créditos suplementares e especiais exige-se 
ainda a exposição justificativa. 
2.2.1. FONTES PARA A ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS
Segundo o art. 43 da Lei 4.320/1964
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de 
recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não 
comprometidos: 
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício 
anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias 
ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que 
juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.
IMPORTANTE SABER...
Segundo o art. 43 da Lei 4.320/1964
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o 
ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos 
dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles 
vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o 
saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação 
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
27
CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS | AFO
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso 
de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários 
abertos no exercício.
Temos mais uma fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais, segundo o § 
8.o do art. 166 da CF:
§ 8.º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou 
rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem 
despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, 
mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa.
ATENÇÃO
Neste texto do artigo 166 da CF/88, TEM-SE COM PRECISÃO A IDÉIA DE QUE É POSSÍVEL 
A REJEIÇÃO DA L.O.A
Reserva de Contingência e Reserva do Regime Próprio de Previdência 
do Servidor – RPPS
A Portaria Interministerial SOF/STN 163/2001 define ainda como fonte de recursos para 
créditos adicionais a reserva de contingência, que são os destinados ao atendimento 
de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos:
Art. 8.º A dotação global denominada Reserva de Contingência, permitida 
para a União no art. 91 do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, 
ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte 
de recursos para abertura de créditos adicionais [...]
A reserva do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) também poderá ser utilizada 
durante o exercício, caso necessário, para a abertura de créditos adicionais com o 
objetivo de atender a compromissos desse Regime.
Assim, é uma fonte específica para atender ao RPPS, que não pode ser utilizada em 
outras situações.
SOBRE A RESERVA DE CONTINGÊNCIA...
Vale ressaltar que a LOA conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização 
e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO.
28
AFO | CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS
QUADRO 1
Fonte:
2.3. ORÇAMENTO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 
1988
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente 
da República, não exigida esta para o especificado nos art. 49, 51 e 52, 
dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente 
sobre:
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, 
operações de crédito, dívida pública e emissão de curso forçado;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações 
de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades 
controladas pelo Poder Público Federal.
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de 
garantia da União em operações de crédito externo e interno;
Art. 57. O congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, 
de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro
§2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação 
do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
Art. 61
§1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as 
leis que:
29CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS E ADICIONAIS | AFO
II – disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e 
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios.
Art. 62.
§1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos 
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, s3º.
OBSERVAÇÃO
A ressalva se faz à abertura de crédito extraordinário que vise atender a despesas imprevisíveis e 
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, 
que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva 
do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos 
Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, 
nem a legislação sobre:
III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional 
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e 
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação 
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso 
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno 
de cada Poder.
Art. 84. Compete Privativamente ao Presidente da República:
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de 
lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas 
nesta Constituição;
30
AFO | PLANO PLURIANUAL (PPA)
OBSERVAÇÃO
As propostas são encaminhadas ao Congresso por meio de Mensagem presidencial 
em formado de projeto de Lei do Congresso Nacional – PLN.
XXIV – prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta 
dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício 
anterior;
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente 
da República que atentem contra a Constituição Federal e, 
especialmente, contra:
VI – a lei orçamentária;
Segundo o art. 165 da CF/1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
A organização das ações do Governo está sob a forma de programas!
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um 
conjunto de ações orçamentárias ou não-orçamentárias, que concorrem para:
 » a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores, 
visando à solução de um problema;o atendimento de determinada necessidade ou 
demanda da sociedade. 
Os programas podem abranger atividades desenvolvidas por diferentes Ministérios. 
3. PLANO PLURIANUAL (PPA)
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal 
que estabelece, de forma regionalizada, as Diretrizes, os Objetivos e as Metas da 
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e 
para as relativas aos programas de duração continuada. 
31
PLANO PLURIANUAL (PPA) | AFO
Ou seja, o PPA retrata em visão macro as intenções do gestor público para um período 
de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano.
OBSERVAÇÃO
Despesa de Capital: encargo que resulta em acréscimo do patrimônio do órgão/ 
entidade que a realiza, aumenta sua riqueza patrimonial.
Ex. Investimentos, Inversões Financeiras, Transferências de Capital; Aquisição de 
material de natureza permanente.
Despesas Correntes: encargos que não produzem acréscimo patrimonial, respondendo 
pela manutenção das atividades de cada órgão ou entidade.
Ex. Despesas com pessoal e encargos sociais; Aquisição de materiais de consumo.
ATENÇÃO
Os QUATRO ANOS DO PPA não se confundem com o mandato do chefe do Executivo. 
O PPA é elaborado no primeiro ano de governo e entrará em vigor no segundo 
ano. A partir daí, terá sua vigência até o final do primeiro ano do mandato seguinte. 
Isso ocorre a fim de manter a continuidade dos Programas. Um chefe do executivo 
(Presidente, por exemplo) até pode governar durante todo o seu PPA, desde que seja 
reeleito. Porém, como vimos, será o mesmo governante em mandatos diferentes.
OBSERVAÇÃO
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o 
planejamento operacional (LOA).
A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada 
por meio de diversos programas.
A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na administração 
pública brasileira. O papel do Plano Plurianual nesse contexto é o de implementar o 
necessário elo entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais. O planejamento 
de longo prazo encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais, as condições para 
sua materialização.
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamental, com o 
estabelecimento de prioridades e no direcionamento das ações do governo.
32
AFO | PLANO PLURIANUAL (PPA)
No entanto, entre os instrumentos de planejamento previsto na CF/88, o PPA é o que 
possui critérios de ação e decisão mais abstratos para a formulação geral dos 
objetivos e dos planos de trabalho.
3.1. ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
A Lei do Plano Plurianual é elaborada como um instrumento mais estratégico, no qual 
seja possível ver com clareza as principais diretrizes de governo e a relação destas com 
os Objetivos a serem alcançados nos Programas Temáticos.
O PPA contempla os Programas Temáticos e os de Programas de Gestão, Manutenção 
e Serviços ao Estado: 
 » Programa Temático: aquele que expressa e orienta a ação governamental para 
a entrega de bens e serviços à sociedade.
 » Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: aquele que 
expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação 
governamental.
Veja na figura a seguir como se dará a integração das ações orçamentárias com o PPA:
FIGURA 2
Fonte: MTO
Observem que as ações orçamentárias integram exclusivamente a LOA. Existem programas 
que integram o PPA e a LOA, esses programas serão divididos em:
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PLANO PLURIANUAL (PPA) | AFO
3.1.1. PROGRAMAS TEMÁTICOS.PROGRAMAS DE GESTÃO.
É importante destacar que a LOA conterá programas que não constam do PPA, que 
são aqueles programas compostos exclusivamente pelas chamadas OPERAÇÕES 
ESPECIAIS.
3.2. OPERAÇÕES ESPECIAIS
Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das 
ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta 
sob a forma de bens ou serviços.
3.2.1. AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
As ações orçamentárias são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) 
que contribuem para atender ao objetivo de um programa. 
OBSERVAÇÃO
Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias 
a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, 
subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e os financiamentos.
As ações orçamentárias se dividem em atividade, em projeto e em operação especial. A 
grande e fundamental diferença entre atividade e projeto está no fato de que a primeira 
envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, já 
o segundo (projeto) envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo. Vejamos 
os conceitos:
3.2.2. ATIVIDADE: 
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, 
das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. 
Exemplo: ação 4339 - Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar. 
(Fonte: MTO)
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3.2.3. PROJETO:
Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações,limitadas no tempo, das quais resulta um produto 
que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. 
Exemplo: ação 7M64 Construção de Trecho Rodoviário - Entroncamento BR-472 - 
Fronteira Brasil/Argentina - na BR-468. (Fonte: MTO)
3.2.4. OPERAÇÃO ESPECIAL:
Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das 
ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta 
sob a forma de bens ou serviços.
IMPORTANTE
Segundo o MTO: As operações especiais caracterizam-se por não retratar a atividade 
produtiva no âmbito federal, podendo, entretanto, contribuir para a produção de 
bens ou serviços à sociedade, quando caracterizada por transferências a outros entes.
3.2.5. SUBTÍTULO
As atividades, os projetos e as operações especiais serão detalhados em subtítulos.
Os subtítulos são utilizados especialmente para identificar a localização física da 
ação orçamentária, não podendo haver, por conseguinte, alteração de sua finalidade, 
do produto e das metas estabelecidas. 
A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a 
implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos 
e os impactos da ação governamental. 
Vale a pena saber também....
Plano Orçamentário – PO é uma identificação orçamentária, de caráter gerencial 
(não constante da LOA), vinculada à ação orçamentária, que tem por finalidade permitir 
que, tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento físico e financeiro da 
execução ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo/localizador de gasto.
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3.3. DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS (DOM)
3.3.1. DIRETRIZES: 
As diretrizes são normas gerais, amplas, que mostram o caminho a ser seguido na 
gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.
Ex. A redução das desigualdades econômicas, sociais e regionais com sustentabilidade 
(que deve condicionar todas as demais); a integração nacional e sul-americana; o 
fortalecimento das capacidades regionais de produção e inovação e a inserção competitiva 
externa; a conservação/preservação do meio ambiente; o fortalecimento da inter-relação 
dos meios urbano e o rural; e a construção de uma rede equilibrada de cidades.
3.3.2. OBJETIVOS: 
Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo 
Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. 
Devem ser passíveis de mensuração, sendo assim acompanhados de indicadores e metas 
que permitam o monitoramento e a avaliação dos resultados alcançados por meio das 
políticas e programas a eles associados.
3.3.3. METAS: 
As metas correspondem à quantificação física dos objetivos.
IMPORTANTE
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF/1988:
§ 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano 
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime 
de responsabilidade.
Na linguagem orçamentária, portanto em todo o nosso conteúdo, é diferente! 
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AFO | DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
OBSERVAÇÃO
Investimentos são:
Software.Planejamento e a execução de obras.Aquisição de imóveis considerados necessários à 
realização das obras.Aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
3.4. PRAZOS PARA O PPPA
O prazo para encaminhamento do PPPA pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional é 
de até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro do primeiro ano de 
mandato, isto é, até 31de agosto, conforme destaca o Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT).
4. DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
4.1. LDO - A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LEI 
ORIENTADORA)
A LDO também surgiu por meio da Constituição Federal de 1988, almejando ser o elo 
entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento operacional (Lei 
Orçamentária Anual). 
A LDO foi instituída pela Constituição Federal de 1988, com faculdades que vão além 
da orientação para elaboração da lei orçamentária anual, quais sejam: 
 » Expressar metas e prioridades da administração pública federal.
 » Dispor sobre as alterações na legislação tributária.Estabelecer a política de aplicação 
das agências financeiras oficiais de fomento.
A relevância da LDO reside também no fato dela ter conseguido diminuir a distância 
entre o plano estratégico e os orçamentos (LOAs), os quais dificilmente conseguiam 
incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da CF/1988.
4.1.1. A LDO E A CONTRATAÇÃO DE PESSOAL...
No prazo final para votação do projeto de LDO no Congresso Nacional é comum encontrar 
GRANDE quantidade de representantes das mais diversas categorias presentes durante 
a votação para tentar “pressionar” os legisladores durante a votação. 
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DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS | AFO
Sabe o porquê disso?
É porque qualquer aumento de remuneração, criação de cargos, admissão ou contratação 
de pessoal a qualquer título, tanto da Administração Direta, como da Indireta, somente 
poderão ser feitas caso haja autorização ESPECÍFICA na LDO. Isso só não é exigido 
para Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. 
Veja como isso está disposto na nossa nobre CF/88:
Segundo o § 1.o, I e II, do art. 169 da CF/88
§ 1.º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, 
a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de 
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão 
ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às 
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista
4.1.2. PRAZOS PARA O PLDO
O prazo para encaminhamento do PLDO pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional 
é de até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, isto é, até 
15 de abril, conforme destaca o art. 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT)
Art. 35. (…) 
2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o 
art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: (…) 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado 
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício 
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do 
primeiro período da sessão legislativa (…).
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4.1.3. APROVAÇÃO DO PLDO
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) deve ser aprovado até o encerramento 
do primeiro período da sessão legislativa do Congresso Nacional, isto é, até 17 de julho.
E se não for aprovado dentro desse prazo, o que ocorre?
A sessão legislativa não poderá ser interrompida. Conforme determina a nossa Constituição 
Federal, veja:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, 
de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (…) 
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
Quando nasceu em 1988, a LDO recebeu diversas atribuições, graças à nossa CF, no 
art.165 da CF/1988:
§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de 
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração 
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento.
Mas no ano 2000, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a LDO recebeu 
novas e importantes atribuições, como, por exemplo...
Dispor sobre:
 » Equilíbrio entre receitas e despesas.
 » Formas de