Conceito de Polícia

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POLÍCIA – FUNÇÕES, ATIVIDADES E 
CARACTERÍSTICAS 
Cel. PM RR Wilson Odirley Valla 
 
Generalidades 
Definição de Polícia 
Polícia – Função e Atividade 
Polícia Administrativa 
Polícia Judiciária 
Características das polícias administrativas e judiciária 
Ciclo da persecução criminal e ciclo de polícia 
 
1. Generalidades - voltar 
 
O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público Interno que disciplina os serviços públicos, sua 
organização e funcionamento, condutas, atividades, funções e autoridades, em razão do exercício do 
poder do respectivo agente público, incluindo-se a função jurisdicional do Estado de dirimir litígios e 
reprimir delitos. 
 
Sendo, pois, a polícia uma das funções da Administração Pública, tem por habitat o seio do Direito 
Administrativo. Publicistas famosos, desde as primeiras tentativas de sistematização deste importante 
ramo do Direito, têm dedicado páginas e mais páginas à Polícia. É junto desses estudiosos que as 
instituições encarregadas de exercer a atividade policial encontram as linhas mestras de sua doutrina. Os 
ensinamentos de Waline Zanobini, Mayer, Merkl, Bielsa, e entre nós, as teses exemplares de Aurelino 
Leal, Hely Lopes Meirelles, José Cretella Júnior, Temístocles Cavalcanti, Álvaro Lazzarini, Diogo de 
Figueiredo Moreira Neto, Diógenes Gasparini, Caio Tácito, permanecem como páginas imorredouras de 
cultura, erudição e talento, bem como, inesgotáveis fontes de ensinamentos para o correto enfoque da 
notável função e imprescindível estatal. 
 
2. Definição de Polícia - voltar 
 
Conceituar polícia, segundo o entendimento de inúmeros publicistas do Direito Administrativo, não é 
tarefa muito fácil. Para uns, o vocábulo "polícia" não tem o mesmo significado na linguagem jurídica que 
na linguagem corrente. Para outros, tal vocábulo apresenta vários sinônimos. 
 
Assim, numa primeira tentativa, tem-se o vocábulo polícia como sinônimo de regras de polícia, isto é, o 
conjunto de normas impostas pela autoridade pública aos cidadãos, seja no conjunto da vida normal 
diária, seja no exercício de atividade específica. Desta forma, no sentido mais amplo do termo, toda regra 
de Direito, a exemplo do Código Penal ou da Lei das Contravenções Penais, poderia ser compreendida 
como regra de polícia. Numa segunda acepção, denomina-se polícia o conjunto de atos e execução dos 
regulamentos assim feitos, bem como das leis, mediante ações preventivas ou repressivas. Aqui se 
distingue a Polícia Administrativa da Polícia Judiciária. Já, numa terceira acepção, polícia é o nome que 
se reserva às forças públicas encarregadas da fiscalização das leis e regulamentos, ou seja, aos agentes 
públicos, ao pessoal, de cuja atividade resulta a ordem pública. 
 
Três elementos estão presentes na definição de polícia. São eles: 
 
a. Estado – na qualidade de elemento subjetivo, orgânico, instrumental, fonte de onde provém toda a 
organização que deve preservar a ordem; 
 
b. Finalidade – como elemento teleológico, que é a preservação da ordem, da segurança individual e 
coletiva, sendo essencial para caracterizar a polícia; 
 
c. Conjunto de restrições – elemento objetivo, as limitações legais à expansão individual ou coletiva que 
possa perturbar vida em sociedade. 
 
De acordo com José Cretella Júnior, é possível estruturar uma definição completa que, de modo sintético 
e acertado, descreva o instituto da polícia. Para tanto, tendo como suporte o tema anterior – os elementos 
presentes no conceito de polícia – o ilustre Professor ressalta alguns aspectos resultantes da conjugação 
de tais elementos, ou seja: primeiro, o Estado (como detentor único do poder de polícia); segundo, a 
tranqüilidade pública (a condição indispensável para que os agrupamentos humanos progridam); terceiro, 
as restrições jurídicas à liberdade (necessárias para que a ação abusiva de um não cause embaraços à 
ação de outro). De sorte que, a partir de tais percepções, é que José Cretella Júnior admite a 
possibilidade de pôr em prática a seguinte definição de polícia: "Conjunto de poderes coercitivos 
exercidos pelo Estado sobre as atividades do cidadão mediante restrições legais impostas a essas 
atividades, quando abusivas, a fim de assegurar-se a ordem pública". 
 
Da análise da definição de polícia, o aludido mestre admite a colocação material ou concreta que se vê na 
organização policial, seja através das pessoas ou dos meios que atuam, in concreto, na prática, para 
atingir fins de segurança coletiva. Com efeito, é digno de destaque, in verbis, seu primeiro elemento, 
como marco de sua gênese, ou seja: "O primeiro elemento, de obrigatória presença na definição de 
polícia é o da fonte de que provém, o Estado, ficando, pois, de lado qualquer proteção de natureza 
particular. Isso porque o exercício do poder de polícia é indelegável, sob pena de falência virtual do 
Estado". 
 
É possível visualizar, pelos elementos constantes da definição de polícia, que o Estado é o seu gerador, 
isto é, a fonte da polícia, como também, o limitador das ações do indivíduo com vistas a manter a 
segurança das pessoas. Polícia, portanto, sendo uma idéia indissociável do Estado, apenas poderá ser 
exercida por órgãos da Administração Pública e por pessoas devidamente investidas em cargos públicos. 
 
Egon Bittner define a Polícia como: "Aquela organização que tem a legitimidade de intervir quando 
alguma coisa que não devia estar acontecendo, está acontecendo, e alguém tem de fazer alguma coisa 
agora!". Com efeito, segundo esta ótica, a essência da ação policial está centrada na decisão, ou seja, 
escolher alternativas de ações para eliminar a causa contingente ou reduzir os seus efeitos. 
 
Por outro lado, os melhores tratadistas reconhecem que a determinação da natureza, objeto e conteúdo 
do poder de polícia e da atividade policial apresentam dificuldades quase intransponíveis. 
 
Entretanto, contrariando a doutrina de que o Estado é o detentor do monopólio do poder de polícia de 
ordem pública, a Lei Federal n.º 6.149/74, que dispõe sobre a segurança do METRÔ, pelo parágrafo 
único do art. 5º, estendeu a seus empregados - celetistas de pessoa jurídica de direito privado - 
capacidade para exarar Boletim de Ocorrência, equiparado ao registro policial para todos os efeitos 
legais. 
 
Situação semelhante ocorreu no Paraná, e com similitude gravidade. Por iniciativa da Administração, 
mediante processo de licitação, uma empresa particular, isto é, pessoa jurídica de direito privado, passou 
a operar com um sistema móvel de radares fotográficos nas rodovias paranaenses ou, naquelas federais, 
sob a administração estadual. Com esta decisão, foi implantada, no Estado, a terceirização das 
notificações das infrações de trânsito por motoristas que excedam, a velocidade máxima permitida nas 
mencionadas estradas de rodagem. Este procedimento é totalmente ilegal. Reforçando o que já foi visto, 
de acordo com art. 144 da Constituição Federal, o poder de polícia é indelegável, o que, segundo alguns 
administrativistas, torna inconstitucional o parágrafo 4º do art. 280 do Código de Trânsito Brasileiro, 
permitindo que servidores civis façam a fiscalização. Ainda assim, admitindo-se a sua constitucionalidade, 
o próprio dispositivo citado não faz qualquer alusão à delegação para pessoa jurídica de direito privado. A 
conclusão é óbvia: ao Estado é vedado terceirizar o poder de polícia, transferindo-o para uma empresa 
particular. Trata-se de um serviço público de sua exclusiva competência. 
 
Devido à intensa pressão da mídia, com várias manifestações contrárias da opinião pública e de juristas 
locais, vários Deputados apresentaram projeto de lei para reverter tal equívoco. Assim, tal situação 
perdurou até a aprovação da Lei n.º 12.826, de 28 de dezembro de 1999, proibindo o Departamento de 
Estrada de Rodagens (DER) de contratar a prestação de serviço de empresas privadas que tenham por 
finalidade exercero controle e a fiscalização do trânsito em rodovias estaduais, bem como, a participação 
destas empresas no produto de arrecadação de multas por excesso de velocidade. 
 
Mas, deixando-se de lado tal controvérsia, pode-se afirmar que a polícia, entendida de maneira simples, 
consiste no órgão da administração direta do Estado, responsável pela segurança pública, cujos 
contornos e limites, no País, estão fixados pela Constituição Federal. Torna-se dispensável a obrigação 
de apresentar sínteses ou transcrições das inúmeras definições e conceitos de poder de polícia e da 
polícia, o que, aliás, deverá acontecer no decorrer deste estudo. 
 
3. Polícia - Função e Atividade - voltar 
 
Com uma ou outra modificação, não essencial, a maioria dos manuais de Direito Administrativo apresenta 
o conceito de Polícia como a atividade administrativa que, valendo-se da coerção, ora tem por fim 
prevenir a perturbação da ordem pública, através da limitação da liberdade individual e coletiva (conceito 
negativo), ora se destina a promover a paz, a tranqüilidade pública, através da proteção e socorro 
comunitários (conceito positivo). 
 
Quebrando a generalidade desta conceituação, também aparece nos tratados de Direito Administrativo a 
grande divisão entre a chamada polícia administrativa e a judiciária, que se tornou clássica e vem 
influenciando a legislação sobre a matéria. A origem dessa distinção funcional da policia encontra-se no 
Direito Processual Francês, segundo a citação do Cel. PMMG Leonel Archanjo Affonso: 
 
O fundamento desse bifrontismo da função policial se encontra no Direito Processual Penal Francês, ´pai 
da maioria dos diplomas processuais penais da Europa e mesmo do mundo, preocupado em demarcar os 
campos da Justiça e da Polícia, atendendo à doutrina da separação de poderes, introduzida com a 
Revolução Francesa. O Código de Instrução Criminal daquele país determinava que a Polícia recebesse 
a comunicação das infrações cometidas, ouvisse testemunhas e praticasse atos que a lei atribuíra ao 
Procurador do Rei (hoje Procurador da República), tanto no caso de flagrante, quanto no de requisição de 
qualquer das partes´. 
 
Daí, a doutrina foi transplantada para os principais países da Europa, sobretudo a Alemanha e Itália, 
tendo aqui chegado, na metade do século passado, por intermédio do Regulamento n.º 120, de 31 de 
janeiro de 1842. Em seu art. 1º, menciona claramente a divisão da Polícia em Administrativa e Judiciária, 
definindo as atribuições de cada uma, através dos art. 2º e 3º, abaixo transcritos, mantendo-se a grafia da 
época: 
 
Art. 1º A Policia Administrativa e Judiciaria é incumbida, na conformidade das Leis e Regulamentos: 
 
1º ............................................................................................................................... 
 
Art. 2º São da competência da Policia Administrativa geral, além das que se achão encarregadas ás 
Camaras Municipaes pelo Tit. 3º da Lei de 1º de Outubro de 1828: 
 
1º As atribuições comprehendidas nos arts. 12 §§ 1º, 2º e 3º do Codigo do Processo. 
 
2º As atribuições de julgar as contravenções ás Posturas das Camaras Municipaes. (Código do Processo 
Criminal art. 12 § 7º). 
 
3º ............................................................................................................................... 
 
Art. 3º São da competência da Policia Judiciaria: 
 
1º A atribuição de proceder a corpo de delito comprehendida no § 4º do art. 12 do Codigo do Processo 
Criminal. 
 
3º A de conceder mandados de busca. 
 
4º A de julgar os crimes, a que não esteja imposta pena maior que multa até 100$000, prisão, degredo ou 
desterro até seis mezes com multa correspondente á metade desse tempo, ou sem ella, e três mezes de 
Casa de Correcção, ou officinas publicas, onde as houver. (Cod. Proc. Crim. art. 12 § 7º). 
 
a. Polícia Administrativa - voltar 
 
Com algumas variações, a polícia administrativa tem sido definida como função da administração 
destinada a assegurar o bem-estar geral, impedindo através de ordens, proibições e apreensões, o 
exercício anti-social dos direitos individuais, o uso abusivo da propriedade ou a prática de atividades 
prejudiciais à sociedade e ao meio ambiente. A polícia administrativa manifesta-se no conjunto de órgãos 
e serviços públicos incumbidos de fiscalizar, controlar e impor limites às liberdades individuais (não aos 
indivíduos) que se revelem contrárias, inconvenientes ou nocivas ao interesse público ou social, no 
tocante à segurança, à higiene, à saúde pública, à moralidade, ao sossego, aos transportes, às diversões 
públicas, às posturas urbanas e até mesmo à estética urbana. A polícia administrativa é 
preponderantemente preventiva e excepcionalmente repressiva. Sua maneira normal de atuar é a 
prevenção, cujo objetivo maior é evitar a perturbação da ordem pública nas respectivas áreas em que 
atua a administração geral. 
 
José Cretella Júnior, no ensaio "Polícia Militar e Poder de Polícia no Direito Brasileiro", assim escreve em 
relação à polícia administrativa: "A polícia administrativa é também denominada polícia preventiva. Exerce 
atividade a priori, antes dos acontecimentos, procurando evitar que as perturbações se verifiquem". 
 
Na continuidade do referido trabalho, e com base nos ensinamentos de Viveiros de Castro, o autor acima 
citado destaca a atividade de polícia administrativa como sendo multiforme e imprevisível, acrescentando: 
 
[...] não podendo estar limitada em todos os setores em que deve desdobrar-se. Sendo infinitos os 
recursos de que lança mão o gênero humano, a polícia precisa intervir sem restrições, no momento 
oportuno, pois que sua ação é indefinida como a própria vida, não sendo possível aprisioná-la em 
fórmulas, motivo porque certa flexibilidade ou a livre escolha dos meios é inseparável da polícia. 
 
A afirmação do autor de que a "polícia precisa intervir sem restrições" não deve ser tomada no sentido 
absoluto da expressão. Restrições existem. São as limitações legais quanto à competência, à forma e a 
finalidade do ato que caracterizam a ação da polícia num Estado Democrático de Direito. A polícia deve 
agir energicamente, mas sempre dentro dos limites legais. Portanto, a referida ênfase diz respeito à 
infinita variabilidade de situações que a polícia administrativa se depara e a conseqüente impossibilidade 
da previsão quanto ao modo de realização das ações, sua conveniência e oportunidade para cada 
situação ou para cada tipo de ousadia das violações. Neste particular, deve-se considerar a implicit power 
doctrine – doutrina dos poderes implícitos - de utilização e validade universais. Em outras palavras, se à 
polícia administrativa é atribuída a preservação da ordem pública, é necessário que se lhe coloquem à 
disposição os meios compatíveis com a sua responsabilidade. Entretanto, não pode, em momento algum, 
afastar-se de sua missão, respondendo o Estado pelos excessos e abusos praticados pelos seus 
agentes. 
 
E, ainda, evocando os ensinamentos de Vedel, complementa: "No conceito de polícia administrativa, está 
presente a noção de ordem pública, não a de infração. Tem por finalidade a polícia administrativa a 
manutenção da ordem pública, independente da repressão das infrações". 
 
Por outro lado, Sérgio de Andrea Ferreira, ao discorrer sobre o "Poder e Autoridade da Polícia 
Administrativa", insere a Polícia Militar num ciclo abrangente de polícia administrativa, preceituando: 
 
A Polícia Militar, como Corporação, insere-se, como podemos ver, entre as instituições que exercem 
poder de polícia administrativa, praticando atos administrativos de polícia, notadamente ordens e 
proibições, que envolvem, não apenas a atuação estritamente preventiva, mas, igualmente, a fiscalização 
e o combate aos abusos e às rebeldias, às mesmas ordens e proibições, no campo, por exemplo, da 
polícia de costumes, do trânsito e do tráfego, dasreuniões, dos jogos, das armas, dos bens públicos, etc. 
Destacam-se, nessa área, suas funções de policiamento ostensivo e de contenção de movimentos 
multitudinários. 
 
Em conseqüência dos argumentos, é inquestionável a afirmação de que o órgão incumbido da polícia 
administrativa da ordem pública, isto é, da polícia preventiva, no ordenamento constitucional e 
infraconstitucional vigentes, em relação às esferas estadual e municipal, é a Polícia Militar que, além de 
ser a mais visível a todos, é, também, a primeira linha de defesa da sociedade contra o crime. 
 
b. Polícia Judiciária - voltar 
 
Por sua vez, a polícia judiciária "é aquela que se destina principalmente a reprimir as infrações penais 
(crimes e contravenções) e apresentar os infratores à Justiça, para a necessária punição", ressalvando-se 
as militares, (art. 144, §§ 1º e 4º da Constituição Federal). É exercida pelas polícias civis estaduais ou 
pela Polícia Federal e por outros órgãos do poder público. O inquérito policial, por sua vez, nem sempre é 
necessário para instruir a denúncia oferecida pelo Ministério Público. 
 
A bem da verdade, a polícia judiciária investiga os delitos que a polícia administrativa não conseguiu 
evitar que fossem cometidos, coligindo provas e entregando os autores aos tribunais incumbidos de puni-
los, cujos procedimentos são regulados pelo Direito Processual Penal. 
 
Álvaro Lazzarini, ao delimitar os campos da atuação das autoridades policiais, resguarda à polícia 
judiciária, o papel de auxiliar da repressão criminal: 
 
A polícia judiciária é repressiva: a autoridade policial que a exerce, tem uma atuação tipicamente 
administrativa de auxiliar da repressão criminal, pois quem esta exerce é o Poder Judiciário, através da 
Justiça Criminal, detentora do monopólio estatal de distribuir a justiça criminal. Por este motivo é que a 
atuação da autoridade policial de polícia judiciária é balizada pelas normas e princípios do Direito 
Processual Penal, que, neste ponto, relaciona-se. 
 
O saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles, na edição do trabalho "Polícia de Manutenção da 
Ordem Pública e suas Atribuições", assim distinguiu a polícia judiciária: 
 
Polícia judiciária é a que o Estado exerce sobre as pessoas sujeitas a sua jurisdição, através do Poder 
Judiciário e de órgãos auxiliares, para a repressão de crimes e contravenções tipificadas nas leis penais. 
Essa polícia é eminentemente repressiva, pois só atua após o cometimento do delito e visa, 
precipuamente, a identificação do criminoso e de sua condenação penal. Para tanto, o Poder Judiciário é 
auxiliado pela Polícia Civil, cuja missão primordial é investigar os fatos e a autoria do delito, para a 
conseqüente ação penal. 
 
Conquanto, a polícia judiciária se localize na estrutura administrativa, vinculada ao Executivo, como o 
nome indica, é órgão auxiliar e preparatório da ação do Poder Judiciário. Portanto, a polícia judiciária, até 
mesmo possa usar de meios coercivos para averiguação dos delitos e captura dos delinqüentes, não é, 
segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, nem preventiva e nem repressiva, mas preparatória da 
repressão criminal. 
 
c. Características das polícias administrativa e judiciária - voltar 
 
Segundo o enfoque do Desembargador Álvaro Lazzarini, não é o rótulo do órgão policial que deve 
qualificar a atividade. O que a qualifica em polícia administrativa (preventiva) ou polícia judiciária 
(repressiva ou auxiliar) será, sempre, a atividade de polícia em si mesma. "Isto está a demonstrar que a 
linha de diferenciação entre o que seja polícia administrativa e polícia judiciária é bem precisa, porque 
será sempre a ocorrência ou não de um delito penal". 
 
De outro lado, a jurisprudência já tem definido que o órgão policial que está agindo preventivamente, na 
presença de uma infração penal ou contravencional, deve passar, imediatamente, para a ação policial 
repressiva, o que se denomina de repressão imediata, a qual pode ser exercida pela Polícia Militar, a 
quem cabe, por mandamento específico, a preservação da ordem pública. 
 
Para tornar mais convincente a diferenciação entre polícia judiciária e polícia administrativa, implora-se, 
novamente, o auxílio de anotações do ilustre mestre em Direito Administrativo, Diogo de Figueiredo 
Moreira Neto: 
 
Para a Polícia Judiciária, o poder de polícia é um meio, um instrumento de ação, para atingir a um 
objetivo: apresentar um delinqüente à justiça. Para a Polícia Administrativa, o poder de polícia é um meio, 
um instrumento, para restabelecer, pela dissuasão, de preferência, pela força, se necessário, o império da 
ordem pública. 
 
Outra conseqüência diferenciatória, é que o uso da força pela Polícia Judiciária se volta à coação legal de 
pessoas singularmente consideradas (indiciados e acusados) absolutamente necessária à sua condução 
à barra dos tribunais, que faz a repressão a posteriori. O uso de força pela Polícia Administrativa, 
preventiva e repressivamente, se dirige contra a ação de pessoas, singularmente ou coletivamente 
consideradas, que, na prática de ações, criminais ou não, ocasionem perturbação da ordem pública, 
fazendo a repressão no momento que ela ocorra, até restabelecê-la [Sem grifo no original]. 
 
É importante salientar que a polícia administrativa, no caso a Polícia Militar, geralmente age sobre coisas 
e atividades, de forma preventiva ou repressiva imediata. Está voltada para o caráter coletivo de sua 
atuação, tais como: controle e repressão de tumultos, guarda e segurança de instalações públicas, 
controle de trânsito, resgates, combate a incêndios, além de outras atribuições. Ao passo que a polícia 
judiciária, Polícia Civil, atua diretamente sobre as pessoas cuja conduta possa caracterizar infração penal 
ou se revelar anti-social - repressiva mediata. Está voltada para o indivíduo, ou seja: proteção à pessoa, 
investigação, processamento, indiciamento e custódia. 
 
Entretanto, no Brasil, esta divisão, na função policial, jamais foi aceita pacificamente, sobretudo pelos 
administrativistas, para os quais a polícia é eminentemente preventiva e faz parte do Poder Executivo. 
Para outros, a polícia judiciária não é verdadeiramente polícia. Enfim, para os demais, a distinção entre 
polícia administrativa e judiciária, não tem aplicação integral, porque a polícia, no Brasil, é mista, cabendo 
ao mesmo órgão, atividades preventivas e repressivas. 
 
Alguns juristas já romperam com essa doutrina, sugerindo conceitos, tais como polícia administrativa 
propriamente dita, polícia de preservação da ordem pública, polícia de segurança, aliás, conforme induz a 
própria Constituição Federal. 
 
Com sua argúcia, Álvaro Lazzarini, discorrendo sobre algumas disfunções da Polícia Civil, questiona seus 
desvios em relação à discrição, advertindo: 
 
Ao contrário do esperado após o advento da Constituição de 1988, a Polícia Civil não se voltou para a 
investigação com o ímpeto que uma determinação constitucional recomenda; ao invés, viu-se proliferar a 
prática de atos típicos de polícia ostensiva executados por seus integrantes, mediante o uso de viaturas, 
coletes, e bonés, todos caracterizados, para a identificação imediata do policial, numa ostensividade 
contrastante com o caráter discreto que qualquer investigação policial bem conduzida requer. Da mesma 
forma, é impróprio à Polícia Civil efetuar rondas com viaturas ostensivas, sob o pretexto de que a polícia 
tem que estar nas ruas. Por certo deve estar, mas no caso, será mais importante que estivesse 
investigando discretamente milhares de infrações penais que permanecem com autoria desconhecida. 
Deixo claro que minha posição não é isolada, o próprio Delegado Divisionário Paulo de Almeida Vinhas 
demonstrou, em ofício enviado a cúpula da Polícia Civil de São Paulo, sólida argumentação para a 
descaracterização das viaturas do órgão. 
 
d. Ciclo da persecução criminal e ciclode polícia - voltar 
 
Outra vez busca-se o patrocínio do eminente Desembargador Álvaro Lazzarini, que com meridiana 
clareza demonstrou o ciclo de persecução criminal e o ciclo de polícia no Estado moderno incluindo, ao 
final, uma elaborada representação gráfica: 
 
6. 1 Visão geral dos dois ciclos. 
 
No Estado moderno, o ciclo de persecução criminal e o ciclo de polícia estão organizados de forma 
integrada e sistêmica, sendo inconveniente tratá-los isoladamente. É como um quebra-cabeça onde, 
alterada uma peça, forçosamente ter-se-á de rever outras que a cercam, ajustando o novo modelo. Daí a 
necessidade de conhecer em profundidade a questão antes de arriscar a proposição de mudanças, pois 
os problemas existentes em qualquer dos órgãos competentes desses ciclos, sejam estruturais ou 
circunstanciais, acabam por se refletir nos demais. Como regra, o modelo brasileiro de ciclo de polícia, 
fase onde ocorre a quase totalidade dos atos de polícia (por vezes há resquícios na fase processual), 
divide-se em três segmentos ou fases: 
 
a. situação de ordem pública normal; 
 
b. momento da quebra da ordem pública e sua restauração. 
 
c. fase investigatória. 
 
Por sua vez, o ciclo de persecução criminal, composto por quatro segmentos, começa na segunda fase 
do ciclo de polícia, havendo então a intersecção entre eles, dessa forma: 
 
a. momento da quebra da ordem pública ocorrendo ilícito penal; 
 
b. fase investigatória; 
 
c. fase processual; 
 
d. fase das penas. 
 
6. 2 Ciclo de Polícia - Início 
 
Distintos os segmentos, faz-se importante estudá-los e compreendê-los perfeitamente. Assim, começo 
pelos conceitos ilustrados da Situação de Ordem Pública Normal, os quais, para melhor efeito, distribuo 
em tópicos: 
 
a. é a situação de boa ordem, onde reinam a segurança pública, a tranqüilidade pública e a salubridade 
pública. As pessoas exercem suas atividades dentro da normalidade; 
 
b. nessa fase, atua a polícia preventiva, pondo em prática medidas asseguradoras da ordem pública, 
mediante ações dissuasivas pela presença do policial fardado. 
 
c. os atos são de polícia administrativa, chamada por Vedel e Rivero de Polícia Geral, pois encarregada 
da ordem pública; distingue-se da Polícia Especial, esta voltada para o uso da propriedade, ao comércio, 
a indústria e outras atividades onde a iniciativa privada sujeita-se ao controle do poder público; 
 
d. imperam nesse segmento os princípios do Direito Administrativo, exercido pelo Poder Executivo, sendo 
desnecessária a participação do Poder Judiciário, salvo se provocado para examinar ato administrativo 
específico, cuja legalidade seja questionada. 
 
6. 3 Início do Ciclo da Persecução Criminal - continuação do Ciclo de polícia. 
 
O segundo segmento ocorre entre o instante da quebra da ordem pública e sua restauração: é o de 
menor duração no ciclo, mas nem por isso menos importante, pois é nele que tem início a persecução 
criminal, como explico: 
 
a. a quebra de ordem ocorrerá quando um ou mais dos seus elementos - segurança, tranqüilidade e 
salubridade - for prejudicado. É a situação de anormalidade, comumente originária da ação perniciosa do 
homem, podendo excepcionalmente resultar de fatores naturais: nesse caso, as providências esgotam-se 
na esfera da polícia administrativa; 
 
b. quando a anormalidade resulta da ação humana, ela poderá configurar ou não um ilícito penal. Em 
havendo infringência de dispositivo tipificado nas leis penais, inicia-se a atividade de polícia judiciária, que 
pode ser comum ou militar, estadual ou federal dependendo da esfera de poder e competência do órgão 
judicial que apreciará o fato, até porque todo ilícito penal deveria ser levado ao conhecimento do Poder 
Judiciário; 
 
c. caso a ação humana violadora da ordem não configure ilícito penal, mas tenha ferido norma legal ou 
ainda a moralidade e os bons costumes imperantes na sociedade, a ação da Polícia no sentido de coibi-
la, ainda na esfera da polícia administrativa, enquadrando-se aí as chamadas sanções de polícia; 
 
d. ocorrendo o ilícito penal, os atos de polícia que incidem sobre ele serão de polícia judiciária, conhecida 
por polícia repressiva, que na verdade auxilia a repressão criminal, privativa de Poder Judiciário, e feita 
através da imposição da pena. A linha de diferenciação entre a polícia administrativa e a polícia judiciária 
está na ocorrência ou não de ilícito penal. Neste caso o policial civil ou militar rege-se pelas normas do 
Direito Processual Penal, estando suas ações sob a égide do Poder Judiciário, destinatário final da 
ocorrência, além do controle externo pelo Ministério Público, uma inovação da nova Carta; 
 
e. esta fase tem dois momentos importantes: a eclosão e a duração. A primeira é o instante em que se 
deflagra a anormalidade, havendo ou não ilícito penal, e a segunda é o período em que persiste a 
alteração da ordem, enquanto não restabelecida. Em havendo ilícito penal, é o período de flagrância que 
se segue. A atitude policial é de repressão imediata. As medidas tomadas pela Polícia são de ofício, pois 
independem da autorização superior e visam, em qualquer hipótese, a restabelecer a ordem pública, 
sendo utilizadas, sempre, ações de contenção. 
 
A terceira fase ou segmento é a investigatória propriamente dita, apresentando as seguintes 
características: 
 
a. Inicia-se com a lavratura do auto de prisão em flagrante ou a instauração de inquérito policial, seja 
comum ou militar e, como na fase anterior, está sujeita às correições do Poder Judiciário e ao controle 
externo do Ministério Público; 
 
b. nela é dada continuidade aos trabalhos da fase anterior, coletando-se outras provas ou ainda 
ampliando e aperfeiçoando as iniciais, dando prosseguimento às medidas repressivas, agora mediatas, 
com o fito de restaurar também a ordem pública, isso mediante intensas investigações, feitas de forma 
discreta para permitir seu êxito; 
 
c. a atividade investigatória, continua tendo valor informativo e caracteriza-se por ser inquisitória, já não 
contempla o princípio do contraditório. Seu resultado é formalizado no relatório final do inquérito; 
 
d. é sem dúvida a fase mais trabalhosa do ciclo de polícia, exigindo exaustivas diligências na exploração 
de pistas e alto grau de especialização técnico-científica, em especial nos exames dos indícios das 
provas. Infelizmente, no Brasil, conforme demonstrei, as autoridades e a própria sociedade, entendo, não 
se têm apercebido da importância dessa fase policial, de alta relevância. 
 
6. 4 Fim do Ciclo de Polícia - continuação do Ciclo da Persecução Criminal 
 
A seguir entra-se na fase processual assim caracterizada: 
 
a. inicia-se pela denúncia do Ministério Público, oferecida com base no trabalho policial ou por iniciativa 
própria, se o caso comportar; 
 
b. neste segmento, reinam os princípios do contraditório e da ampla defesa, na completa acepção dos 
termos, que revestem de valor jurídico todos os atos e provas praticadas; 
 
c. a instrução do processo corre dentro das rígidas normas do Direito Processual, sob a presidência do 
Magistrado, atuando a acusação, feita pelo Ministério Público, e a defesa, mediante advogado; 
 
d. eventualmente, volta-se à fase investigatória do ciclo de polícia para o completamento ou produção de 
provas. 
 
Finalmente, chega-se ao último segmento da persecução criminal ou a fase da pena, que tem enorme 
importância, pois é o ponto culminante de todo o trabalho iniciado no ciclo de polícia, apresentando os 
seguintes detalhes: 
 
a. é onde se efetiva a repressão mediante a aplicação da pena, a qual tem caráter punitivo, intimidatório 
e, concomitantemente, de recuperação do condenado para torná-lo apto a retornar ao convívio social; 
 
b. nesta fase, ganha destaque o sistema prisional ou penitenciário, como instrumento materializador do 
ciclo de polícia e do ciclo da persecução criminal.Das condições carcerárias depende parte do êxito de 
todo esse trabalho.