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Aula revista e atualizada em 21/09/2020 
AULA 01 - 
ORIGEM, CONCEITOS E FONTES DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
COMO ESTUDAR AS ORIGENS, OS CONCEITOS E AS FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO........................ 3 
O DIREITO ADMINISTRATVO ........................................................................................................................ 3 
ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................................................................... 3 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................................................................ 5 
Critério legalista ou exegético .............................................................................................................. 6 
Critério do Poder Executivo .................................................................................................................. 6 
Critério do Serviço Público ................................................................................................................... 7 
Critério finalístico ou teleológico.......................................................................................................... 7 
Critério das relações jurídicas ............................................................................................................... 8 
Critério negativista ou residual ............................................................................................................ 8 
Critério da Administração Pública ........................................................................................................ 9 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................................................................... 11 
Funções administrativas e funções políticas (ou de governo) ............................................................ 13 
Administração Pública em sentido subjetivo ..................................................................................... 14 
Administração Pública em sentido objetivo ....................................................................................... 15 
Administração Pública em sentido operacional ................................................................................. 18 
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS .................................................................................................................... 18 
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (SISTEMA FRANCÊS) ......................................................................... 19 
JURISDIÇÃO UMA (SISTEMA INGLÊS) ..................................................................................................... 19 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATVO ...................................................................................................... 21 
FONTES ESCRITAS E NÃO ESCRITAS ........................................................................................................ 21 
LEIS (JURIDICIDADE) ............................................................................................................................... 21 
Tratados internacionais ...................................................................................................................... 22 
DOUTRINA .............................................................................................................................................. 23 
JURISPRUDÊNCIA .................................................................................................................................... 23 
Jurisprudência oriunda de controle concentrado de constitucionalidade e súmulas vinculantes ..... 24 
COSTUMES .............................................................................................................................................. 25 
PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS.......................................................................................................... 26 
 
 
 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR EM DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................................. 27 
RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR.......................................................................................................... 30 
CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO .......................................................................... 32 
RESUMO DO TEMA ............................................................................................ Erro! Indicador não definido. 
 
COMO ESTUDAR AS ORIGENS, OS CONCEITOS E AS 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Vamos iniciar os estudos do Direito Administrativo com alguns temas que, 
embora não sejam os mais cobrados em provas, servem de alicerce para construir um 
conhecimento sólido e capaz de suportar o “peso” dos temas complexos que veremos 
nos demais capítulos. 
De tudo que veremos nesta aula inicial, peço sua especial atenção para os 
conceitos de Direito Administrativo e de administração pública, tais temas 
influenciarão diversos outros ao longo desta obra, de modo que a correta 
compreensão da evolução histórica desses institutos facilitará muito a aprendizagem 
de tudo que vem ao longo do curso. 
Portanto, atenção redobrada e vamos iniciar a caminhada para gabaritarmos 
Direito Administrativo. 
 
 
O DIREITO ADMINISTRATVO 
 
ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Como aponta de forma praticamente uníssona toda a doutrina, o Direito 
Administrativo surge com a consagração dos ideais liberais da Revolução Francesa de 
1789 e o surgimento do Estado de Direito. 
A partir destes ideais liberais (separação de poderes, princípio da legalidade e 
 
 
 
 
direitos e garantias fundamentais), o poder estatal é limitado e o Direito 
Administrativo é concebido como ramo especial do Direito, ao lado do Direito Privado, 
regulador das relações envolvendo o Estado e o exercício das atividades 
administrativas. 
Rafael Oliveira é muito feliz ao observar que as limitações ao poder estatal e a 
proteção dos cidadãos podem ser justificadas por três conquistas revolucionárias: 
a) Princípio da legalidade: submissão do Estado à lei (Estado de Direito), 
deixando de lado a liberdade absoluta e arbitrária do Antigo Regime, 
substituindo-se o governo dos homens pelo governo das leis; 
b) Princípio da separação de poderes: mecanismo de limitação do 
exercício do poder estatal, uma vez que evitava a concentração de 
poderes nas mãos de um mesmo órgão; 
c) Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão: consagra direitos 
fundamentais que são oponíveis pelo indivíduo contra o Estado. 
A partir destes marcos, a França criou tribunais administrativos com a 
finalidade precípua de decidir os conflitos envolvendo a Administração Pública e os 
particulares, excluindo-os da análise do Poder Judiciário. Surge então o contencioso 
administrativo francês, sistema que funda o Direito Administrativo e que iremos rever 
posteriormente. 
No mais, considera-se um dos marcos do surgimento do Direito Administrativo 
a instituição do Conselho de Estado Francês, órgão máximo da jurisdição 
administrativa francesa, que, a partir de 1872, passou a proferir decisões soberanas 
sobre questões administrativas, insuscetíveis de revisão pelo Poder Judiciário. 
E para que você não pense que estes temas não têm interesse para concursos, 
veja essa questão da prova para Procurador da Assembleia Legislativa do Amazonas: 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
(ISAE – ALE/AM – 2011) Considera-se um dos marcos do surgimento do Direito 
Administrativo: 
a) o New Deal. 
b) a Primeira Guerra Mundial. 
 
 
 
 
c) o caso Marbury x Madison. 
d) a instituição do Conselho de Estado Francês. 
e) a Revolução Americana. 
Comentário: Fica claro, pelo que vimos até aqui, que a instituição do Conselho de 
Estado Francês é o único marco do Direito Administrativo dentre as cinco alternativas. 
Gabarito: D. 
 
Outro marco daorigem do Direito Administrativo é o “Arret Blanco” (Caso 
Blanco). Trata-se da história de uma menina francesa, Agnès Blanco, que morava em 
Bordeaux, na França, e, em 1873, foi atropelada por um vagonete da Companhia 
Nacional de Manufatura de Tabaco. A companhia, que pertencia ao Estado francês, foi 
acionada judicialmente pelo pai de Àgnes, que alegava que o Estado deveria responder 
pelo prejuízo que sua atividade e seus agentes causassem a terceiros. 
Esse foi o primeiro caso prático em que o Tribunal de Conflitos da França 
decide que, por se tratar de um serviço público, a situação deveria ser resolvida a 
partir da incidência de normas de Direito Público (o Arret Blanco será analisado com 
bastante profundidade no capítulo referente à responsabilidade civil do Estado). 
Vencidas essas noções históricas sobre a origem do Direito Administrativo, 
vejamos agora a conceituação atual da disciplina. 
 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
Como você já deve imaginar, não existe uniformidade sobre a conceituação do 
Direito Administrativo (nunca temos esse tipo de concordância doutrinária), que irá 
variar em razão do critério adotado por cada autor. 
Para concursos públicos, o tema não é muito frequente. Contudo, a banca 
CESPE costuma explorar o assunto, principalmente nos concursos de alto nível. 
Vejamos a conceituação conforme cada um dos critérios apresentados pela 
doutrina. 
 
 
 
 
 
Critério legalista ou exegético 
 
Os adeptos do critério legalista ou exegético restringem o estudo do direito 
administrativo às leis e normas administrativas interpretando-as de acordo com a 
jurisprudência criada nos próprios Tribunais Administrativos. Nesse caso, o objeto do 
direito administrativo exclui de sua abrangência a doutrina, os costumes e os princípios 
gerais do direito. 
É obvio que, atualmente, não é mais possível estudar a legislação 
administrativa de forma estanque e isolada, por isso, esse critério tem valor histórico, 
mas não é aceito pela doutrina moderna. 
 
Critério do Poder Executivo 
 
Este é mais um critério que tem valor histórico, porém não condiz com a 
realidade atual brasileira. 
Isso porque, pelo critério do Poder Executivo, o Direito Administrativo se 
restringiria a estudar os atos editados pelo Poder Executivo, desconsiderando os 
demais poderes. 
E, como todos nós sabemos e veremos com detalhes ao longo do livro 
(especialmente no capítulo de poderes administrativos), todos os poderes e órgãos 
exercem funções típicas e atípicas, sendo certo que os poderes legislativo e judiciário 
(além do Ministério Público e dos tribunais de contas) exercem a função administrativa 
de forma atípica. Nesse contexto, o conceito de Direito Administrativo não pode se 
restringir ao Poder Executivo. 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Diversos Cargos TCE SC - 2016, foi considerado errado: 
Na CF, o conceito de administração pública coincide com o de Poder Executivo e, 
consequentemente, com o de administração direta, razão por que é impróprio utilizar 
o termo administração pública em referência aos Poderes Legislativo e Judiciário. 
 
 
 
 
 
 
Critério do Serviço Público 
 
Segundo esse critério, o Direito Administrativo seria o conjunto de regras de 
organização e gestão do serviço público, seja essa expressão considerada em sentido 
amplo, seja no sentido estrito (Edmir Netto de Araújo). 
Tendo como objeto o Serviço Público, caberia ao Direito Administrativo 
disciplinar relações tipicamente pertencentes a outros ramos da ciência jurídica, por 
exemplo, a exigibilidade e aplicabilidade das normas constitucionais que previssem 
direitos de particulares a prestação de serviços pelo Estado. Ademais, o Direito 
Administrativo abrangeria ainda as atividades comercial e industrial do Poder Público, 
matéria que, é cediço, submete-se ao Direito Privado, por força do princípio da livre 
concorrência (art. 170, IV da CF/88). 
As complicações interpretativas se devem ainda ao fato de que o serviço 
público abrange apenas a atividade material do Estado, ou seja, sua atuação para a 
satisfação de necessidades coletivas da comunidade. Ocorre que, além da atividade 
material, o Poder Público possui também uma atuação jurídica, por exemplo, quando 
exerce seu poder de polícia. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro é bastante perspicaz ao detectar a inadequação 
deste critério. A autora afirma que na realidade, qualquer que seja o sentido que se 
atribua à expressão serviço público, ela não serve para definir o objeto do Direito 
Administrativo. Pelo conceito de uns ultrapassa o seu objeto e, pelo conceito de 
outros, deixa de lado matérias a ele pertinentes. 
 
Critério finalístico ou teleológico 
 
Pelo critério teleológico, define-se o Direito Administrativo como o sistema 
dos princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus 
fins. 
Assim, o Direito Administrativo compreenderia normas que disciplinam a 
 
 
 
 
atividade concreta do Estado para consecução de fins de utilidade pública. 
Esse critério chegou a ser adotado por parte da doutrina clássica brasileira, com 
destaque para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Analista Judiciário de Procuradoria (PGE PE)/2019, foi 
considerado errado: 
De acordo com o critério teleológico, o direito administrativo é um conjunto de 
normas que regem as relações entre a administração e os administrados. 
Comentário: Como acabamos de ver, pelo critério teleológico, o direito administrativo 
é um sistema de princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o 
cumprimento de seus fins. Não corresponde, portanto, ao que descreve o comando do 
item. 
Em verdade, o examinador apresenta o critério da Administração Pública (veremos 
logo mais). 
Para o critério da Administração Pública, o Direito Administrativo é entendido como o 
ramo do direito que rege a Administração Pública como forma de atividade; define 
suas pessoas administrativas, organização e agentes e lhes regula direitos e 
obrigações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho da 
atividade administrativa. 
 
Critério das relações jurídicas 
 
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há ainda os que consideram o Direito 
Administrativo como o conjunto de normas que regem as relações entre a 
Administração e os administrados. 
Esse critério também se revelou inaceitável, já que outros ramos do direito, 
como o constitucional, o penal, o processual, o eleitoral, o tributário, também têm por 
objeto relações entre a Administração e os administrados. 
Além disso, o critério é insuficiente, porque reduz o objeto do Direito 
Administrativo, que abrange ainda a organização interna da Administração Pública, a 
atividade que ela exerce e os bens de que se utiliza. 
 
Critério negativista ou residual 
 
 
 
 
 
Por este critério, conceito de Direito Administrativo é definido por 
exclusão. Assim, o Direito Administrativo teria por objeto todas as atividades 
estatais que não fossem legislativas ou jurisdicionais. 
Contudo, essa concepção do Direito Administrativo também sofre severas 
críticas, pois nunca deixou de ser aplicado o direito privado à Administração Pública. 
Não há dúvidas de que a Administração, com muita frequência, utiliza institutos do 
direito privado em suas atividades (voltaremos a esse assunto quando falarmos de 
contratos administrativos, especialmente a distinção entre “contratos administrativos” 
e “contratos da administração”). 
 
Critério da Administração Pública 
 
Por fim, chegamos ao critério da Administração Pública, que, embora também 
possa sofrer algumas críticas, é adotado por nomes de peso da doutrina nacional, 
como Hely Lopes Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho. 
Portanto, este é o conceito que deve ser melhor compreendido e memorizado parafins de concursos. 
Como dito, Hely Lopes Meirelles conceitua o Direito Administrativo pelo critério 
da Administração, considerando-o como o conjunto harmônico de princípios jurídicos 
que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar 
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
Celso Antônio Bandeira de Mello define o Direito Administrativo levando em 
conta os aspectos subjetivo e objetivo da noção de Administração Pública. Para o 
autor, Direito Administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função 
administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem. 
Marçal Justen Filho também dá uma definição levando em conta os dois 
aspectos da Administração, orgânico e material, porém combinando-os com o da 
finalidade (realização dos direitos fundamentais) e acrescentando, do lado subjetivo, 
as estruturas não estatais. O autor, no entanto, faz uma crítica ao critério por 
 
 
 
 
considerar difícil a conceituação de “função administrativa”, que, muitas vezes é 
exercida por organizações não governamentais, não constituindo, pois, um monopólio 
do Estado. (por não ser esta monopólio do Estado, já que muitas vezes ela é exercida 
pelas organizações não governamentais), 
Portanto, para Marçal, o Direito Administrativo é o conjunto das normas 
jurídicas de Direito Público que disciplinam as atividades necessárias à realização dos 
direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não 
estatais encarregadas de seu desempenho. 
Merece destaque o conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem 
Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a 
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a 
consecução de seus fins, de natureza pública. 
E aqui vai uma dica: se você tiver que escolher um único conceito para decorar, 
fique com o da Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Veja só em quantas provas o examinador 
cobrou a literalidade da lição dessa doutrinadora: 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova FMP – Juiz do TJ-MT – 2014, foi considerado correto: 
Em face da formação histórica do Direito Administrativo e do modelo de Estado 
vigente, é correto afirmar que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade não contenciosa 
que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza 
pública. 
 
Na prova AOCP – Diversos Cargos PC-ES – 2019, foi considerado correto: 
O Direito Administrativo, dentre outros conceitos, pode ser definido como o ramo do 
direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de 
natureza pública. 
 
Assim, podemos afirmar que, para a doutrina amplamente majoritária, o objeto 
do direito administrativo é o estudo da função administrativa (administração pública). 
 
 
 
 
RESUMO DAS ESCOLAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
CRITÉRIO CONCEITO E OBJETO 
Legalista ou exegético: 
Conjunto de leis administrativas que regulam a 
Administração Pública de um Estado. 
Poder Executivo: 
Disciplina a organização e a atividade apenas do Poder 
Executivo. 
Serviço Público: 
Regras de organização e gestão dos serviços públicos, 
tanto em sentido amplo, quanto em sentido estrito. 
Finalístico ou teleológico: 
Sistema formado por princípios jurídicos que 
disciplinam a atividade do Estado para o cumprimento 
de seus fins. 
Relações jurídicas: 
Conjunto de regras que regem as relações entre a 
Administração e os administrados. 
Negativista ou residual: 
Toda atividade do Estado que não seja legislativa ou 
jurisdicional. 
Administração Pública: 
Conjunto de princípios que regem a Administração, 
considerando as atividades, os órgãos e entidades, sua 
organização e as relações com os administrados. Este é 
o critério mais aceito pela doutrina. 
 
Visto que o critério da Administração Pública é o que prevalece para a 
conceituação do Direito Administrativo, é hora de analisarmos em detalhes o que 
significa a expressão “Administração Pública”. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A primeira coisa que você precisa ter em mente é que, no Direito 
Administrativo, as expressões Administração Pública grafada com letra maiúscula ou 
minúscula apresentam significados diversos. 
 
 
 
 
Administração Pública com letra maiúscula significa a estrutura administrativa, 
ou seja, representa o conjunto de órgãos, entidades e agentes que exercem a função 
administrativa e representa o sentido subjetivo da palavra. 
Por outro lado, administração pública grafada com letras minúsculas significa a 
atividade administrativa e é utilizada para representar o sentido objetivo da palavra. 
Dirley da Cunha Junior, afirma que Administração Pública corresponde à face 
do Estado (Estado-Administração) que atua no desempenho da função administrativa, 
objetivando atender concretamente os interesses coletivos. 
Portanto, no sentido subjetivo, formal e orgânico, Administração Pública, 
grafada com letras maiúsculas é o conjunto de entidades jurídicas, seja de direito 
público ou privado, de órgãos e agentes que formam o aparelho orgânico da 
administração, representando a estrutura administrativa. 
Por sua vez, no sentido objetivo, material ou funcional, administração pública, 
escrita com letras minúsculas, corresponde ao conjunto de atividades ou funções de 
caráter essencialmente administrativo, que têm como objetivo realizar de forma 
concreta, direta e imediata os fins constitucionais atribuídos ao Estado. 
Um quadro esquemático ajuda a visualizar a distinção: 
 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova CEBRASPE (CESPE) Procurador do Município de Belo Horizonte – 2017, foi 
considerado errado: 
Em sentido objetivo, a administração pública se identifica com as pessoas jurídicas, os 
órgãos e os agentes públicos e, em sentido subjetivo, com a natureza da função 
administrativa desempenhada. 
Conceitos: 
Administração 
Pública 
Sentido 
subjetivo, 
orgânico ou 
formal 
Entes e órgãos 
administrativos 
administração 
pública 
Sentido 
objetivo, 
material ou 
funcional 
Funções 
administrativas 
 
 
 
 
 
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Analista Judiciário de Procuradoria (PGE PE)/2019, foi 
considerado errado: 
Em sentido objetivo, administração pública designa os entes que exercem a atividade 
administrativa de forma a balizar a execução da função administrativa. 
Comentário: em sentido objetivo a expressão “administração pública” se refere à 
função administrativa, atividade exercida pelo Poder Público. Quem designa os entes 
que exercem esta atividade é o sentido subjetivo. 
 
Além da distinção que acabamos de ver, é importante saber diferenciar as 
funções administrativas das funções políticas. 
 
Funções administrativas e funções políticas (ou de governo) 
 
É preciso estar atento às diferenças conceituais entre as expressões 
“função administrativa” e “função de governo”. 
A função administrativa é atividade subordinada à lei (infralegal) e que tem por 
finalidade a satisfação das necessidades coletivas através de atos concretos (interdição 
de um comércio ou o asfaltamento de uma rua, por exemplo). 
A função política (ou função de governo), por sua vez, está pautada 
diretamente no texto constitucional, caracterizando-se pela independência e 
discricionariedade (decretação de intervenção federal ou edição de medidas 
provisórias, por exemplo). 
Nesse sentido, a função de governo é responsável pelo estabelecimento de 
metas, objetivos e diretrizes que devem orientar a atividade administrativa, 
apresentando-se como soberana (porque somente se subordina ao textoconstitucional), de comando, coordenação, direção e planejamento. 
Como explica muito bem Maria Sylvia Zanella Di Pietro, existe uma 
preponderância do Poder Executivo no exercício das atribuições políticas; mas não 
existe exclusividade no exercício desta atribuição. 
Bastante atenção com este detalhe: nem sempre a administração pública é 
objeto do Direito Administrativo. Somente a administração pública em sentido estrito 
 
 
 
 
é objeto do Direito Administrativo porque ela se restringe às funções administrativas. 
Porém, em sentido amplo, a administração pública é objeto também do Direito 
Constitucional porque envolve as funções governamentais. 
 
Administração Pública em sentido subjetivo 
 
Fazem parte da Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos 
integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas. São os órgãos 
da Administração Direta do Estado. 
Mas, não é só isso. Como veremos no capítulo referente à organização 
administrativa, a lei pode optar pela execução indireta da atividade administrativa, 
transferindo-a a pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado, 
que compõem a chamada Administração Indireta do Estado. 
Portanto, é correto definir Administração Pública, em sentido subjetivo, como o 
conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função 
administrativa do Estado. 
É válido lembrar que há uma norma legal que enumera os entes que compõe a 
Administração Pública. É o art. 4º do Decreto-Lei 200/67: 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes 
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica 
própria: 
a) Autarquias; 
b) Emprêsas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
 
 
 
 
d) fundações públicas. 
 
Note que atualmente também compõem a Administração Indireta os 
consórcios públicos com personalidade jurídica de Direito Público disciplinados pela Lei 
11.107/05: 
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade 
jurídica: 
I – de direito público, no caso de constituir associação 
pública, mediante a vigência das leis de ratificação do 
protocolo de intenções; 
II – de direito privado, mediante o atendimento dos 
requisitos da legislação civil. 
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de 
direito público integra a administração indireta de todos 
os entes da Federação consorciados. 
 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova UNISISP - Procurador Jurídico (Pref Guzolândia)/2020, foi considerado 
errado: 
O termo "Administração Pública" (como iniciais maiúsculas) é um conselho que 
coincide com Poder Executivo, designando a "atividade" que consiste na defesa 
concreta do interesse público. 
Comentário: Administração Pública com letras maiúsculas representa o conjunto de 
entidades e órgãos. Em letras minúsculas é a atividade. Em nenhum caso temos 
administração pública como um “conselho que coincide com Poder Executivo”. 
 
Administração Pública em sentido objetivo 
 
Quando nos referimos ao sentido objetivo, a administração pública abrange as 
atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender 
concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função administrativa, 
atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo. 
 
 
 
 
Assim, a administração pública abrange as atividades finalísticas 
(administração pública extroversa) de fomento, a polícia administrativa, serviço 
público e intervenção. Vejamos rapidamente cada um destes conceitos: 
a) fomento: abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada 
de utilidade pública, tais como o financiamento com juros subsidiados em programas 
voltados ao atendimento do interesse público (Programa Minha Casa, Minha Vida, por 
exemplo). 
b) polícia administrativa: compreende medidas de polícia, como ordens, 
notificações, licenças, autorizações, fiscalização e sanções, além de toda atividade de 
execução das chamadas limitações administrativas, que são restrições impostas por 
lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo. 
c) serviço público: “toda atividade que a Administração Pública executa, direta 
ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico 
predominantemente público. Abrange atividades que, por sua essencialidade ou 
relevância para a coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem 
exclusividade” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro). 
d) intervenção: compreende a regulamentação e fiscalização da atividade 
econômica de natureza privada (intervenção indireta – art. 174 da CF/88), bem como a 
atuação direta do Estado no domínio econômico (intervenção direta – art. 173 da 
CF/88), o que se dá normalmente por meio das empresas estatais. 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição, a exploração direta de atividade econômica 
pelo Estado só será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
(...) 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade 
econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções 
de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este 
determinante para o setor público e indicativo para o 
 
 
 
 
setor privado. 
 
Essas atividades listadas são as atividades finalísticas da Administração Pública. 
Contudo, é preciso ressaltar que há também algumas atividades que ocorrem no 
interior da estrutura administrativa, são as chamadas “atividades-meio” 
(administração introversa ou instrumental). Bons exemplos destas atividades são a 
nomeação de servidores públicos ou a realização de licitação para a compra de 
materiais de expediente. 
Assim, quando o Estado presta alguma atividade finalística, estamos falando 
em administração extroversa; quando realiza atividades internas dos órgãos, atuando 
para o regular funcionamento da máquina pública, falamos em administração 
introversa. 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
FUNDATEC - Procurador (ALERS)/2018 
NÃO é característica da administração pública extroversa: 
a) O fomento econômico. 
b) A intervenção na propriedade privada. 
c) O exercício do poder de polícia administrativa. 
d) A prestação dos serviços públicos. 
e) A gestão de pessoal. 
Comentário: chamamos de extroversa a atuação da administração pública que visa ao 
atendimento dos interesses públicos primários, em benefício dos administrados. 
É uma atividade prestada diretamente aos cidadãos. 
Observe que a alternativa “E” não é uma atividade prestada para a coletividade, é uma 
ação interna da administração, é o que chamamos de administração pública 
introversa. 
GABARITO: E 
 
Por último, como bem aponta a doutrina, a administração pública em sentido 
objetivo tem as seguintes características: 
 é uma atividade concreta, no sentido de que põe em execução a 
vontade do Estado contida na lei; 
 a sua finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado; 
 o seu regime jurídico é predominantemente de direito público, 
 
 
 
 
embora possa também submeter-se a regime de direito privado, 
parcialmente derrogado por normas de direito público. 
 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova UNISISP - Procurador Jurídico (Pref Guzolândia)/2020, foi considerado 
errado: 
O termo "administração pública" (com iniciais minúsculas) designa o conjunto de 
órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente 
de pertencer ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário. 
Comentário: a banca inverteu os conceitos. Tenho certeza que, com a leitura que fezaté aqui, você acertou essa. 
 
Administração Pública em sentido operacional 
 
Embora menos conhecido, é importante que você saiba o significado de 
Administração Pública em sentido operacional. 
Para Hely Lopes Meirelles (doutrinador que difundiu esta expressão), em 
sentido operacional, a Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos e benefício da 
coletividade. 
Assim, para Hely Lopes, administração pública pode significar o “quem faz” 
(sentido formal), o “o que se faz” (sentido material) e o “ato de fazer” (sentido 
operacional). 
 
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 
 
Outro tema introdutório e que merece alguma atenção é a questão dos 
sistemas administrativos. Em linhas gerais, podemos afirmar que os atos editados pela 
Administração Pública podem ser submetidos a dois sistemas distintos de controle 
jurisdicional, variando em razão do ordenamento jurídico sob análise: o contencioso 
https://www.tecconcursos.com.br/concursos/procurador-juridico-pref-guzolandia-2020
 
 
 
 
administrativo (também chamado de sistema francês) e o sistema judiciário ou de 
jurisdição única (também conhecido como sistema inglês). 
 
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (SISTEMA FRANCÊS) 
Também conhecido como “sistema francês” ou “sistema da dualidade de 
jurisdição”, a principal característica desse sistema é que os ordenamentos jurídicos 
que o adotam conferem a determinadas decisões administrativas a natureza de coisa 
julgada oponível ao próprio Poder Judiciário. Ou seja, as decisões proferidas pela 
jurisdição administrativa não podem ser revistas pelo Poder Judiciário, fazendo coisa 
julgada material. 
Assim, o sistema consagra duas ordens de jurisdição: 
1) ordinária ou comum: exercida pelo Judiciário sobre os atos dos 
particulares em geral; e 
2) administrativa: exercida por juízes e Tribunais administrativos, que tem 
na cúpula o denominado Conselho de Estado, dotado de forte 
independência em relação ao Poder Executivo. 
No Brasil, todas as decisões provenientes dos órgãos e entidades 
administrativas podem ser revistas pelo Poder Judiciário, ainda que proferidas por 
agências reguladoras (ANP, ANATEL, ANS, etc.). Portanto, o sistema contencioso 
administrativo não é adotado no Brasil. 
 
JURISDIÇÃO UMA (SISTEMA INGLÊS) 
Também conhecido como “sistema inglês” ou “sistema judicial”, impõe que 
todos os litígios surgidos no âmbito social, de interesse da Administração Pública ou 
exclusivamente de particulares, sejam solucionados pela jurisdição comum 
(Poder Judiciário). 
 
 
 
 
No ordenamento jurídico brasileiro, apenas o Poder Judiciário possui a 
prerrogativa de proferir decisões com definitividade (com força de coisa julgada 
material), por isso se fala em jurisdição única. 
Assim, nenhuma decisão proferida pela Administração Pública possui caráter 
definitivo em relação aos administrados, que podem ainda buscar o judiciário com o 
objetivo de alterar a decisão administrativa que não lhes tenha sido favorável. 
No direito processual, chamamos esta característica de princípio da 
inafastabilidade da jurisdição que tem previsão constitucional: 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de 
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito 
à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito; 
 
Assim, ainda que a Administração Pública tenha proferido decisão sobre 
determinada matéria (por exemplo: aplicação da penalidade de demissão a um 
servidor público ou a confirmação de uma multa trânsito), assegura-se àquele que se 
sentir prejudicado recorrer ao Poder Judiciário para discutir novamente a questão. 
Portanto, fique especialmente atento com a expressão coisa julgada 
administrativa, ela “significa tão somente que determinado assunto decidido na via 
administrativa não mais poderá sofrer alteração nessa mesma via administrativa, 
embora possa sê-lo na via judicial” (José dos Santos Carvalho Filho). 
Ou seja, quando falamos em coisa julgada administrativa não estamos falando 
de coisa julgada material no sentido processual (questão julgada em definitivo), mas 
tão somente de uma espécie de preclusão (o assunto não comporta mais discussão na 
esfera administrativa). 
 
 
 
 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova COPS-UEL - Procurador do Município de Londrina – 2019, foi considerado 
correto: 
O lesado em seu direito poderá pleitear tutela administrativa através de defesas e 
recursos administrativos e, caso não tenha sucesso, poderá ingressar com medida 
judicial. 
 
 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATVO 
 
Fontes do direito não é dos temas mais relevantes para concursos públicos, por 
isso, nossa abordagem neste assunto será bastante direta e focada naqueles aspectos 
que, de fato, interessam a quem se prepara para provas. Problemas e debates com 
interesse exclusivamente acadêmico ficam de fora dessa nossa abordagem. 
O Direito Administrativo tem a lei como sua fonte principal, mas também conta 
com a doutrina, a jurisprudência, os costumes e os precedentes administrativos. 
 
FONTES ESCRITAS E NÃO ESCRITAS 
Em relação ao Direito Administrativo, as fontes escritas são as chamadas 
genericamente de lei (Constituição, Emenda Constitucional, Lei Complementar, 
Lei Ordinária, Medida Provisória, tratados internacionais e outras formas legislativas). 
As não escritas, por sua vez, são a jurisprudência, os princípios gerais de direito 
e os costumes e os precedentes judiciais. 
 
LEIS (JURIDICIDADE) 
Para a doutrina atual não há dúvida de que a lei, como fonte do Direito 
Administrativo, deve ser considerada em seu sentido amplo para abranger as normas 
 
 
 
 
constitucionais (todo o bloco de constitucionalidade), a legislação infraconstitucional, 
os regulamentos administrativos e os tratados internacionais. 
Como explica Rafael de Oliveira, trata-se da ideia de juridicidade segundo a 
qual o administrador deve respeitar a lei e o Direito. 
Assim, em virtude do processo de constitucionalização do ordenamento 
jurídico, o Direito Administrativo deve ser (re)interpretado à luz do texto 
constitucional, fato que demonstra a necessidade de releitura de alguns institutos 
jurídicos clássicos para se adequarem aos direitos fundamentais e demais normas 
constitucionais vigentes. 
Portanto, a Administração Pública deve sempre observar os mandamentos 
previstos nesses instrumentos normativos para exercer a atividade administrativa. 
Toda conduta administrativa exercida sem amparo na lei (sentido amplo) é ilegítima, 
ensejando, assim, a respectiva anulação pela própria Administração ou pelo Poder 
Judiciário. 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova JBO – Procurador Jurídico da Câmara de Aparecida D’Oeste/SP – 2019, foi 
considerado correto: 
São fonte do direito administrativo os preceitos normativos do ordenamento jurídico 
sejam eles decorrentes de regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em 
atos normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei. 
 
Tratados internacionais 
 
Não há qualquer dúvida razoável na doutrina quanto ao fato de que os tratados 
e acordos internacionais, quando versarem sobre matérias afetas à Administração 
Pública, também serão fontes do Direito Administrativo. 
Um bom exemplo é a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, que 
impõe aos seus signatários (o Brasil é um deles) a adoção de vários instrumentos de 
controle da Administração Pública, além da necessidade de criação de outras medidas 
que aumentem a transparência dos gastos públicos e atos praticados por servidores. 
 
 
 
 
 
DOUTRINA 
A doutrina nada mais é do que o estudo científico e sistematizado dos juristas e 
professores emgeral sobre a aplicabilidade e interpretação das diversas normas 
administrativas. 
Tem por finalidade esclarecer e explicar o correto conteúdo das leis, bem como 
influenciar a criação de novas legislações. 
Trata-se de fonte secundária do Direito Administrativo, bastante utilizada 
para suprir omissões ou deficiências legislativas que, não raramente, apresentam alto 
grau de complexidade. 
 
JURISPRUDÊNCIA 
Por jurisprudência se compreende as reiteradas decisões de tribunais acerca 
de determinado problema jurídico. Representa, atualmente uma importante fonte do 
Direito. 
Como um bom exemplo da importância do papel da jurisprudência no processo 
de formação do Direito Administrativo, temos a decisão do Supremo que reconheceu a 
efetividade do direito de greve dos servidores estatutários, ainda que ausente a lei 
regulamentadora exigida pelo art. 37, VII, da CRFB, com fundamento na aplicação 
analógica da Lei 7.783/89 que trata da greve dos trabalhadores em geral. 
Segundo o STF, na falta de lei específica (lembre-se que a lei é a fonte principal 
do Direito Administrativo), pode o judiciário, em sede do mandado de injunção, 
determinar que se aplique a Lei 7.783/89 à greve no serviço público, enquanto a 
omissão não for devidamente regulamentada por lei própria para os servidores 
públicos civis (STF. MI 708, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado 
em 25/10/2007). 
Em outras palavras, como não há lei para o caso específico de greve de 
 
 
 
 
servidores públicos, a jurisprudência do citado Mandado de Injunção 708 servirá 
como fonte do Direito Administrativo, determinando a aplicação da lei de greve dos 
empregados privados para os servidores públicos. 
É claro que o assunto será melhor detalhado quando falarmos de servidores 
públicos, mas esse julgado já serve como um bom exemplo de jurisprudência 
funcionando como fonte do Direito Administrativo. 
Observe que, em regra, a jurisprudência não tem força vinculante, ou seja, os 
tribunais e a Administração Pública não estão obrigados a seguir os entendimentos dos 
tribunais superiores, mesmo o STF. 
Contudo, a situação é diferente quando falamos de decisões proferidas em 
controle de constitucionalidade concentrado e de súmulas vinculantes. 
 
Jurisprudência oriunda de controle concentrado de 
constitucionalidade e súmulas vinculantes 
 
Como explica Rafael Oliveira, a relevância do papel da jurisprudência é 
reforçada pelo fenômeno da judicialização do Direito e pelo reconhecimento da força 
vinculante de determinados entendimentos consagrados no âmbito do STF (teoria da 
vinculação aos precedentes), com destaque para as decisões de mérito proferidas nas 
ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade 
(art. 102, § 2.º, da CRFB), bem como na hipótese de aprovação de súmula vinculante 
(art. 103-A da CRFB, regulamentado pela Lei 11.417/2006). 
Vale a pena conferir os dispositivos constitucionais citados: 
Art. 102. (...) 
§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo 
Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de 
inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de 
constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e 
efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do 
 
 
 
 
Poder Judiciário e à administração pública direta e 
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. 
(...) 
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício 
ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos 
seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua 
publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em 
relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à 
administração pública direta e indireta, nas esferas 
federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua 
revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 
 
Assim, enquanto a jurisprudência é considerada fonte secundária do Direito 
Administrativo, a súmula vinculante e as decisões proferidas em controle 
concentrado apresentam-se como fonte primária (direta ou principal), já que produz 
efeitos semelhantes ao da lei, obrigando todos os órgãos inferiores do Poder Judiciário 
e da Administração Pública brasileira. 
Os únicos órgãos que não se vinculam às decisões em controle concentrado e 
às súmulas vinculantes são o próprio STF e o Poder Legislativo. Toda a Administração 
Pública e os demais tribunais devem obediência a tais julgados. 
 
COSTUMES 
O costume pode ser entendido como o conjunto de regras informais, não 
escritas, praticado habitualmente no interior da Administração Pública (requisito 
objetivo) com a convicção generalizada de que é obrigatório (requisito subjetivo). 
Os costumes são considerados fontes do Direito Administrativo porque, em 
várias situações, proporcionam o suprimento de lacunas ou deficiências existentes na 
legislação administrativa. 
 
 
 
 
Os costumes podem ser divididos em três espécies: 
a) secundum legem: é o previsto ou admitido pela lei; 
b) praeter legem: é aquele que preenche lacunas normativas, sendo utilizado 
pelo juiz para decidir os casos na hipótese de omissão da lei, conforme previsão 
contida no art. 4.º da LINDB; e 
c) contra legem: é o que se opõe à norma legal. 
Se o costume estiver em desacordo com a legislação vigente (contra legem), 
não poderá prevalecer. Sobre os costumes praeter legem (além da lei), ainda que 
admitidos em algumas situações especiais com o objetivo de complementar o sistema 
normativo, não criam normas impostas obrigatoriamente aos agentes públicos. 
 
PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS 
Para fechar a análise das fontes, temos o precedente administrativo, que pode 
ser conceituado como a norma jurídica retirada de decisão administrativa anterior, 
válida e de acordo com o interesse público, que, após decidir determinado caso 
concreto, deve ser observada em casos futuros e semelhantes pela mesma entidade 
da Administração Pública. 
Em regra, o precedente administrativo somente é exigível quando estiver em 
compatibilidade com a legislação. É possível, contudo, que, excepcionalmente, mesmo 
em relação aos atos ilegais, os precedentes administrativos retirem a sua força 
vinculante dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da boa-fé. 
Por vezes, o caráter vinculante dos precedentes tem previsão legal expressa, 
como ocorre, por exemplo, no caso do art. 40, § 1.º, da Lei Complementar 73/93, que 
institui a Lei Orgânica da AGU: 
Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da União são por 
este submetidos à aprovação do Presidente da República. 
§ 1º O parecer aprovado e publicado juntamente com o 
 
 
 
 
despacho presidencial vincula a Administração Federal, 
cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel 
cumprimento. 
§ 2º O parecer aprovado, mas não publicado, obriga 
apenas as repartições interessadas, a partir do momento 
em que dele tenham ciência. 
 
Assim, o parecer aprovado e publicado com o despacho presidencial vincula a 
Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel 
cumprimento. 
Contudo, esse caráter vinculante previsto no art. 40 da LC 73/93 é excepcional. 
A regra é que os precedentes administrativos sejam mera fonte indireta do Direito 
Administrativo, ajudando apenas na interpretação das normas estabelecidas pelas 
fontes primárias (especialmente a lei). 
Portanto, em regra, os precedentes administrativos são fonte indireta do 
Direito Administrativo. A Administração não é obrigada a seguir as decisões 
anteriores, uma vez que esta serve apenas de orientação para as novas decisões. 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR EM DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
 
Conforme visto no tópico anterior, a lei é a fonte por excelência e primária do 
Direito Administrativo. Por esse motivo, é importante que você saiba de forma 
bastante clara como se organiza a competência para legislar em DireitoAdministrativo. 
Em regra, todos os entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal) detêm competência para legislar em Direito Administrativo. Isso decorre 
diretamente da autonomia que cada ente possui, isto é, capacidade de auto-
organização, autogoverno e autoadministração. 
 
 
 
 
A União, Estados e Distrito Federal podem legislar concorrentemente sobre o 
Direito Administrativo, nos termos do art. 24 da CF/88. Os Municípios, em 
contrapartida, possuem competência suplementar para legislar sobre a matéria, 
desde que pertinente a assuntos de interesse local, CF/88, art. 30, I: 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
 
 Sem prejuízo dessa divisão, é preciso reconhecer que diversos assuntos 
específicos do Direito Administrativo são de competência legislativa privativa da União. 
Trata-se dos temas previstos no art. 22 da CF/88, de leitura obrigatória para o 
candidato a concursos públicos(destacamos os que tem interesse especial para nossa 
disciplina): 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, 
agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 
II - desapropriação; 
III - requisições civis e militares, em caso de iminente 
perigo e em tempo de guerra; 
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e 
radiodifusão; 
V - serviço postal; 
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias 
dos metais; 
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de 
valores; 
VIII - comércio exterior e interestadual; 
IX - diretrizes da política nacional de transportes; 
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, 
marítima, aérea e aeroespacial; 
XI - trânsito e transporte; 
 
 
 
 
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; 
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização; 
XIV - populações indígenas; 
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e 
expulsão de estrangeiros; 
XVI - organização do sistema nacional de emprego e 
condições para o exercício de profissões; 
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do 
Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública 
dos Territórios, bem como organização administrativa 
destes; 
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de 
geologia nacionais; 
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da 
poupança popular; 
XX - sistemas de consórcios e sorteios; 
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material 
bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias 
militares e corpos de bombeiros militares; 
XXII - competência da polícia federal e das polícias 
rodoviária e ferroviária federais; 
XXIII - seguridade social; 
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional; 
XXV - registros públicos; 
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; 
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em 
todas as modalidades, para as administrações públicas 
diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 
37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; 
 
 
 
 
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa 
marítima, defesa civil e mobilização nacional; 
XXIX - propaganda comercial. 
 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova NC-UFPR – Procurador da Prefeitura de Curitiba, foi considerado incorreto: 
Segundo o texto constitucional expresso, a competência para legislar sobre processo 
administrativo é privativa da União para normas gerais. 
COMENTÁRIOS: importante não confundir, a ampla maioria dos assuntos dentro do 
Direito Administrativo são de competência concorrente, por isso a assertiva está 
errada. Contudo, diversos temas nesta disciplina são, de fato, de competência privativa 
da União, destaque para a desapropriação e as normas gerais de licitações e contratos. 
 
Voltaremos a falar sobre cada um desses temas destacados em seus 
respectivos capítulos. Por agora, preste muita atenção com a o inciso XXVII, a 
competência privativa da União é para legislar sobre normas gerais de licitações e 
contratos, ou seja, Estados e Municípios também podem legislar concorrente e 
suplementarmente sobre licitações e contratos, desde que respeitando a normas 
gerais fixadas pela União. 
 
RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR 
O Direito Administrativo é disciplinado quase que totalmente por meio de lei 
ordinária, promulgada pelo parlamento da entidade federativa competente para 
legislar a matéria objeto da lei. Desse modo, é possível a edição de medida provisória 
sobre quase todos os temas de Direito Administrativo, desde que, é claro, sejam 
observadas as vedações do art. 62, § 1º, da CF/88: 
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre 
matéria: 
I – relativa a: 
 
 
 
 
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos 
políticos e direito eleitoral; 
b) direito penal, processual penal e processual civil; 
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, 
a carreira e a garantia de seus membros; 
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento 
e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o 
previsto no art. 167, § 3º; 
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de 
poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; 
III – reservada a lei complementar; 
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo 
Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do 
Presidente da República. 
 
Contudo, temos alguns raros exemplos de temas do Direito Administrativo que 
estão constitucionalmente submetidos à reserva de Lei Complementar, só podendo ser 
veiculados por esta espécie normativa. 
É o caso da definição das áreas de atuação das fundações governamentais, art. 
37, XIX, da CF/88: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
(...) 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada 
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, 
de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo 
à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
 
 
 
 
sua atuação; 
 
Também é o caso da extensão da idade da aposentadoria compulsória para 75 
anos, como estabelecido pela Emenda Constitucional 88/2005 (PEC da bengala): 
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência 
de que trata este artigo serão aposentados, calculados os 
seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos 
§§ 3º e 17: 
I - por invalidez permanente, sendo os proventos 
proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se 
decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional 
ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; 
II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao 
tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, 
ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei 
complementar; 
(...) 
 
CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Para fechar essa primeira aula, é interessante conhecer um tema que, embora 
não tão presente em provas objetivas, pode ser importante para a construção de uma 
boa argumentação em provas discursivas e orais. 
Trata-se do fenômeno que a doutrina denomina de constitucionalização do 
Direito Administrativo. 
Com efeito, este fenômeno tem início na segunda metade do século XX, em um 
contexto social de descrédito na capacidade do Poder Legislativo de exercer seu papel 
de delegado da vontade popular nas democracias representativas. A chamada “crise” 
 
 
 
 
do princípio da legalidade traduz o crescente distanciamento do Legislativo para com a 
vontade do povo. 
Ou seja, devido à incorreta utilizaçãodo texto constitucional como instrumento 
legitimador de práticas autoritárias no contexto da II Guerra Mundial, o 
constitucionalismo sofreu modificações importantes e a Constituição nos países 
europeus passou a ter caráter normativo. Dessa forma, as normas previstas na 
Constituição poderiam ser passíveis de invocação perante os tribunais, assegurando-se 
sua aplicação direta ao caso concreto. 
É claro que já se reconhecia a força normativa da Constituição desde o caso 
Marbury vs Madison, em 1803 no Estados Unidos. Contudo, a partir das modificações 
proposta pelo neoconstitucionalismo do século XX, temos uma crescente aproximação 
entre o Direito e a moral, especialmente a partir do reconhecimento da força 
normativa dos princípios constitucionais e da valorização dos direitos fundamentais. 
Como muito bem apontado por Rafael Oliveira, os princípios constitucionais e 
os direitos fundamentais, nesse contexto, passam a ter posição de destaque na ordem 
constitucional, pois as Constituições procuram valer-se cada vez mais dos princípios 
como forma de amoldar, nos seus textos, interesses conflitantes existentes em uma 
sociedade pluralista. 
O citado professor aponta, ainda, quatro importantes mudanças que a 
constitucionalização trouxe para o Direito Administrativo: 
a) a redefinição da ideia de supremacia do interesse público sobre o privado 
e a ascensão do princípio da ponderação de direitos fundamentais; 
b) a superação da concepção do princípio da legalidade como vinculação 
positiva do administrador à lei e a consagração da vinculação direta à 
Constituição; 
c) a possibilidade de controle judicial da discricionariedade a partir dos 
princípios constitucionais, deixando-se de lado o paradigma da 
insindicabilidade do mérito administrativo; 
d) a releitura da legitimidade democrática da Administração, com a previsão 
de instrumentos de participação dos cidadãos na tomada de decisões 
 
 
 
 
administrativas (consensualidade na Administração). 
 
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS? 
 
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Procurador do Município de Manaus/2018, foi 
considerado correto: 
Um dos aspectos da constitucionalização do direito administrativo se refere à releitura 
dos seus institutos a partir dos princípios constitucionais. 
Comentário: é exatamente isso. A constitucionalização do Direito Administrativo 
provocou uma reanálise dos antigos institutos desta disciplina, especialmente nos 
quatro pontos acima apontados. 
 
Todos os temas elencados serão abordados com profundidade nas aulas 
subsequentes, sendo que os temas “a” e “b” já serão apreciados na aula 02 – Regime 
Jurídico Administrativo. 
No mais, deve ser acrescentado que parte da doutrina aponta que a 
constitucionalização do Direito Administrativo, sem prejuízo de seus pontos positivos, 
provocou alguns problemas. 
Em virtude da rigidez constitucional, o fenômeno acabou por causar um 
excessivo enrijecimento de normas que necessitariam de uma maior dinâmica, o que 
se denominou “ossificação” do direito administrativo. 
Ocasionou, ainda, um forte sentimento de reformismo constitucional, em que 
cada grupo dominante busca salvaguardar seus interesses na supremacia da 
constituição. 
Assim, como aponta Maria Lírida Calou, a constitucionalização do Direito 
Administrativo pode ser um mecanismo apto a conter abusos do Poder Legislativo 
desde que seja bem operacionalizada. 
Portanto, é necessário combinar essa ferramenta de controle com os demais 
mecanismos históricos de delimitação do poder, e não lhe confiar todo o escopo de 
limitar o poder político. 
https://www.tecconcursos.com.br/concursos/procurador-do-municipio-de-manaus-2018
 
 
 
 
A mera “fuga para a Constituição” desacompanhada de uma releitura sobre a 
separação dos poderes, o constitucionalismo, os direitos fundamentais e a democracia 
não será capaz de garantir a legitimidade do exercício da administração pública.