Livro Orçamento Publico

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autor 
CRISTÓVÃO ARARIPE MARINHO
1ª edição
SESES
rio de janeiro 2016
ORÇAMENTO PÚBLICO
Conselho editorial jose dario menezes, roberto paes e paola gil de almeida
Autor do original cristóvão araripe marinho
Projeto editorial roberto paes
Coordenação de produção paola gil de almeida, paula r. de a. machado e aline 
karina rabello 
Projeto gráfico paulo vitor bastos
Diagramação bfs media
Revisão linguística bfs media
Revisão de conteúdo joaquim augusto souza de menezes
Imagem de capa nattapol sritongcom | shutterstock.com
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida 
por quaisquer meios (eletrônico ou mecânico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em 
qualquer sistema ou banco de dados sem permissão escrita da Editora. Copyright seses, 2016.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (cip)
M338o Marinho, Cristóvão Araripe
 Orçamento público / Cristóvão Araripe Marinho. 
 Rio de Janeiro: SESES, 2016.
 168 p: il.
 isbn: 978-85-5548-379-0
 1. Orçamento público. 2. Planejamento estratégico.3. Licitação. 
 I. SESES. II. Estácio.
cdd 350
Diretoria de Ensino — Fábrica de Conhecimento
Rua do Bispo, 83, bloco F, Campus João Uchôa
Rio Comprido — Rio de Janeiro — rj — cep 20261-063
Sumário
Prefácio 7
1. Orçamento Público 9
1.1 Atividade financeira do Estado 11
1.1.1 Intervenção do Estado na atividade economia (funções do 
orçamento) 13
1.2 Aspectos relacionados ao orçamento público 14
1.3 Conceito de orçamento público 15
1.3.1 Tipos e espécies de orçamento 16
1.3.2 Esferas orçamentárias 19
1.3.3 Princípios orçamentários 19
1.4 Evolução do orçamento dentro das Constituições Federais 
Brasileiras. 21
1.5 Lei orçamentária anual (LOA) 24
1.5.1 Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) 24
1.5.2 Prazos para envio e aprovação do PLOA 31
2. Planejamento e Orçamento 39
2.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal 40
2.1.1 Plano Plurianual (PPA) 41
2.1.2 Elaboração do PPA 49
2.1.3 Breve histórico do PPA 50
2.2 Lei de diretrizes orçamentárias 51
2.2.2 Características e prazos da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) 52
2.2.3 Conteúdo da LDO 53
2.2.4 A LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 54
2.3 Ciclo orçamentário ampliado 56
2.3.1 Dinâmica do ciclo orçamentário ampliado 63
4
3. Receita Pública 71
3.1 Conceito de receita pública 72
3.1.1 Receita orçamentária – afetação patrimonial 74
3.1.2 Princípio orçamentário da Universalidade 75
3.2 Classificação da receita orçamentária 76
3.2.1 Classificação da receita quanto à procedência 77
3.2.2 Classificação por natureza econômica da receita 78
3.2.3 Classificação por Identificador de resultado primário 84
3.2.4 Classificação por fonte/destinação de Recursos 85
3.2.5 Classificação por esfera orçamentária 88
3.3 Etapas e estágios da receita pública 89
3.3.1 Planejamento 90
3.3.2 Execução 90
3.3.3 Controle e Avaliação 92
4. Despesa Pública 97
4.1 Conceito de despesa pública 98
4.2 Programação orçamentária da despesa pública 100
4.2.1 Programação qualitativa 100
4.2.2 Programação quantitativa 109
4.3 Estágios de execução da despesa pública 113
4.3.1 Planejamento 114
4.3.2 Licitação 114
4.3.3 Execução 115
4.3.4 Controle e avaliação 115
5. A Dinâmica Orçamentária 121
5.1 Créditos adicionais 122
5.1.1 Conceito 123
5.1.2 Elaboração e formalização dos atos legais 123
5.1.3 Efetivação das alterações orçamentárias – quantitativas e 
qualitativas 124
5.1.4 Características dos créditos adicionais 125
5.2 Programação e descentralização – orçamentária e financeira 129
5.2.1 Descentralização orçamentária 129
5.2.2 Programação financeira 132
5.2.3 Descentralização de recursos financeiros 138
5.3 Conta Única do Tesouro Nacional 139
5.4 Descentralização orçamentária x descentralização financeira 140
6. Licitações Públicas 145
6.1 Licitações 146
6.2 Conceito 147
6.3 Objetivo da licitação 147
6.4 Entidades sujeitas à licitação 148
6.5 Princípios administrativos aplicáveis às licitações públicas 148
6.6 Processo licitatório 150
6.6.1 Fases da licitação 151
6.6.3 Modalidades de licitação 153
6.7 Sistema de Registro de Preços (SRP) 155
6.8 Contratação direta - Dispensa e Inexigibilidade de licitação 156
7
Prefácio
Prezados(as) alunos(as),
O estudo da disciplina Orçamento Público reveste-se de singular importân-
cia, não apenas para a formação acadêmica, mas especialmente para aqueles 
que têm a intenção de atuar profissionalmente na área pública, notadamente 
nas funções com mais forte interface com as finanças públicas.
A importância do orçamento público decorre da sua utilização como instru-
mento para condução do processo de formulação e execução das suas políticas. 
Se bem elaborado e gerenciado, o orçamento pode promover a transparência, 
atenuar as consequências de políticas injustas, destinando recursos às cama-
das menos favorecidas da sociedade, caracterizando-se como um verdadeiro 
instrumento de redistribuição de renda e promoção de justiça social.
Além disso, historicamente o orçamento tem sido uma tentativa de restrin-
gir o poder de arbítrio dos governantes, estabelecendo o controle legislativo so-
bre suas atividades.
Neste contexto, este livro busca proporcionar uma visão ampla e atualizada 
do processo orçamentário brasileiro, com foco na esfera federal.
Procurando solidificar as bases para um amplo entendimento, o capítulo 1 
situa orçamento público no contexto da atividade financeira do Estado e apre-
senta os principais aspectos relacionados: conceito, tipos, espécies, esferas, 
princípios, funções orçamentárias de intervenção na atividade econômica e 
evolução dentro das Constituições Brasileiras. Além disso, ainda no capítulo 
inicial, é apresentado o processo de elaboração, discussão, alteração e aprova-
ção do projeto de lei orçamentária anual (PLOA) e sua transformação em lei 
orçamentária anual (LOA). 
O capítulo 2 apresenta a estrutura do Plano Plurianual (PPA), os principais 
aspectos relacionados com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), e analisa a 
relação entre os três instrumentos de planejamento e programação orçamentá-
ria, instituídos pela Constituição Federal de 1988 – PPA, LDO e LOA. 
O capítulo 3 é dedicado ao estudo da receita pública e suas estruturas de 
classificação utilizadas no processo de programação orçamentário, bem como 
à análise dos estágios e etapas de sua execução. 
Na sequência, da mesma forma, o capítulo 4 é dedicado ao estudo da despe-
sa pública e suas estruturas de classificação utilizadas no processo de progra-
mação orçamentária, bem como à análise dos estágios de sua execução.
8
O capítulo 5 trata da dinâmica orçamentária que é materializada através 
das alterações realizadas na LOA por meio dos créditos adicionais, das des-
centralizações e transferências de recursos orçamentários e financeiros, ocor-
ridas no âmbito dos orçamentos das entidades que integram a estrutura da 
Administração Pública Federal.
Finalmente, no capítulo 6 são abordados os principais aspectos relaciona-
dos com as licitações, utilizadas pela Administração Pública para aquisição e 
contratação de bens, obras ou serviços.
Ao tempo em que externamos nosso desejo de que os temas tratados neste 
livro possam contribuir para que você alcance os seus objetivos, desejamos o 
seu sucesso profissional!
 
Bons estudos!
Orçamento 
Público
1
10 • capítulo 1
1. Orçamento Público
O orçamento público é o principal instrumento que o governo utiliza para aten-
der às demandas sociais, pois através dele são formuladas e executadas as po-
líticas que devem visar ao bem comum da população. Se elaborado de forma 
apropriada, o orçamento pode atenuar as consequências de políticas injustas, 
destinando recursos às pessoas carentes e aos setores de interesse da popula-
ção, caracterizando-se assim como um verdadeiro instrumento de redistribui-
ção de renda epromoção de justiça social. Atualmente, o orçamento público 
tomou expressiva dimensão e tem atuado como mola propulsora para o desen-
volvimento do Estado.
Sob essa perspectiva instrumental e social, este primeiro capítulo inicia-se 
procurando prover uma base sólida e abrangente que permita situar o orça-
mento público no âmbito da atividade financeira do Estado, destacando sua 
influência sobre a atividade econômica. Na sequência, relativamente ao orça-
mento público, são apresentados o conceito, os tipos, os princípios, as espécies 
e as esferas. O tópico seguinte discorre, de forma resumida, sobre a evolução 
do orçamento público no Brasil. O último assunto tratado refere-se às questões 
referentes ao processo de elaboração, discussão e aprovação do projeto de lei 
orçamentária anual. 
OBJETIVOS
•  Situar o orçamento no contexto da atividade financeira do Estado;
•  Conhecer os principais aspectos relacionados com o orçamento público: conceito, tipos, 
espécies, esferas e princípios;
•  Conhecer as funções orçamentárias de intervenção na atividade econômica;
•  Estudar a evolução do orçamento dentro das Constituições Federais Brasileiras;
•  Conhecer os aspectos relacionados com o projeto de lei orçamentária anual (PLOA), desde 
a sua elaboração, passando pela análise, discussão e aprovação, até o início da sua vigência 
na forma de lei orçamentária anual (LOA). 
capítulo 1 • 11
1.1 Atividade financeira do Estado
A organização e a administração das finanças públicas são disciplinadas pelo 
Direto Financeiro, compreendendo um conjunto de atividades que engloba re-
ceita, crédito, despesa e orçamento público.
A gestão dos elementos desse conjunto tem como objetivo atender às cres-
centes necessidades das diferentes camadas sociais e promover o bem comum, 
tarefas que constituem verdadeiros desafios, para os quais o Estado necessita 
obter recursos financeiros e alocá-los para a realização de despesas que têm por 
finalidade superá-los.
Dessa forma, o processo de obtenção, alocação e gasto dos recursos públi-
cos constitui-se no que chamamos de atividade financeira do Estado, cujo estu-
do insere-se no contexto da teoria das finanças públicas, que, além de abordar 
aspectos relacionados com a tributação, com a dívida pública e com os gastos 
públicos, tem por base a existência de falhas de mercado, cuja superação de-
manda a atuação governamental através da implementação de ações relaciona-
das com as funções do governo.
Falhas de mercado são situações de desequilíbrio que impedem o desen-
volvimento econômico através da livre concorrência, sem a interferência do 
governo. A literatura especializada normalmente cita como exemplos de falhas 
de mercado:
•  Existência de bens indivisíveis (bens públicos);
•  Externalidades;
•  Falhas de competitividade (monopólios naturais);
•  Existência de mercados incompletos;
•  Assimetria de informação (falhas de informação);
•  Ocorrência de desemprego e inflação.
Estimando as receitas e autorizando a realização das despesas, para o pe-
ríodo de um ano, o orçamento público constitui-se como eixo central da ati-
vidade financeira do Estado, em torno do qual gravitam, de forma perma-
nente, os processos de execução das receitas e das despesas públicas, que 
ocorrem basicamente por meio da arrecadação e do gasto dos recursos públi-
cos, respectivamente.
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12 • capítulo 1
Além disso, esta dinâmica de obtenção, alocação e gasto de recurso públi-
cos se desenvolve sob o acompanhamento das funções de registro e controle, 
exercidas pela contabilidade, e pelos órgãos de controle interno e externo.
Orçamento público
Necessidades Públicas
ControleRegistro
Gasta
recursos
Obtém
recursos
Aloca
recursos
Gasta
recursos
Figura 1.1 – Fonte: Elaborada pelo autor.
Além dessa abordagem relacionada com as finanças públicas, as atividades 
exercidas pelo Estado também podem ser classificadas, quanto à sua natureza, 
em dois grupos:
A atividade financeira do estado é um ciclo que funciona permanentemente, buscando 
promover o bem-estar comum e a justiça social. Este ciclo está sujeito a diferentes 
tipos de controle (tribunais de contas, controladorias, controle popular e controle da 
imprensa especializada).
1. Atividades típicas de Estado – cuja execução é inalienável por ser atri-
buição direta e exclusiva do Estado, seja por imposição constitucional ou legal, 
seja por necessitar da aplicação do poder de polícia. Exemplos: defesa nacio-
nal, justiça, segurança pública, saúde pública, diplomacia etc.
2. Atividades complementares – são aquelas que, embora o Estado neces-
site para o seu bom funcionamento e para propiciar o bem-estar comum dos 
cidadãos, podem ser exercidas indiretamente, através de concessão a particu-
lares ou de empresas criadas pelo próprio Estado para tal fim. Exemplos: comu-
nicações, energia elétrica, transporte, educação etc. 
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capítulo 1 • 13
1.1.1 Intervenção do Estado na atividade economia (funções do orçamento)
O crescimento e a estabilidade econômica são alicerces do bem-estar comum. 
Para preservá-los, o Estado pode intervir na atividade econômica estimulando 
ou coibindo determinadas atividades através da utilização de três mecanismos 
básicos: 
a) O estabelecimento de normas que visam a coibir o abuso do poder eco-
nômico e a proteção dos consumidores; 
b) O fomento às atividades de interesse através de agências de financia-
mento; e 
c) A exploração direta de atividade econômica que os particulares não po-
dem ou não têm interesse em suprir e que são de interesse coletivo.
O reconhecimento da necessidade de intervenção do Estado na economia 
tem origem na depressão econômica de 1930, nas duas grandes guerras mun-
diais e na instabilidade gerada pelo acúmulo de capital que leva à concentração 
de renda e faz perder de vista a justiça social.
Richard Musgrave, apud Giacomoni (2013), propôs uma classificação das 
funções econômicas do Estado, que se tornaram clássicas no gênero, denomi-
nadas “funções fiscais”, também conhecidas como “funções do orçamento”. 
São elas:
•  Função alocativa – Consiste basicamente em destinar recursos para pro-
dução de bens ou serviços necessários à população e que não são supridos pelo 
mercado, geralmente em decorrência de duas situações: 
a) Desequilíbrios na concorrência - normalmente observados em merca-
dos monopolistas ou oligopolistas, o que pode levar à majoração artificial de 
preços, causando efeitos maléficos aos consumidores; e 
b) Excesso de risco - normalmente decorrente de incertezas geradas por 
falta de regulamentação ou consolidação dos mercados, o que afugenta o capi-
tal privado.
•  Função distributiva - O sistema capitalista tende a gerar concentração de 
riquezas, uma vez que o “sucesso” na aplicação do capital atrai mais capital. 
Além disso, fatores como: políticas econômicas setoriais; falta de igualdade 
nas oportunidades e mercados com estruturas regionalizadas, entre outros, 
também causam acúmulo de riquezas. A função distributiva tem por objetivo 
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14 • capítulo 1
ajustar a distribuição das riquezas em níveis que permitam levar o bem-estar 
social à população, o que normalmente é feito através do sistema de tributação, 
diferenciando as cobranças segundo os níveis de renda e acúmulo patrimonial. 
Além disso, podem ser criados mecanismos de subsídios, isenções tarifárias, 
renúncia fiscal e políticas de remuneração mínima; e, 
•  Função estabilizadora - Tem por objetivo evitar a perda das conquistas de-
correntes da aplicação das outras duas funções, assegurando a manutenção de 
níveis adequados de empregos, de estabilidade de preços e dos fatores produti-
vos. Esta função está fortemente ligada à gestão devariáveis macroeconômicas, 
buscando o pleno emprego, a ausência de inflação e um fluxo adequado e per-
manente de entradas e saídas de recursos na economia.
Função Distributiva Minimizar a concentração de riqueza gerada pelo capitalismo.
Distribuir as riquezas em níveis que gerem o bem-estar social.
U�lização do sistema de tributação e de polí�cas de remuneração mínimo.
Estabilizadora
Evitar a perda das conquistas decorrentes das outras duas funções.
Gestão de variáveis macroeconômicas: emprego; inflação e fluxo de capital.
Alocativa
Superar o excesso de risco para atrair capital privado.
Equilibrar os mercados monopolistas, oligopolistas ou não regulamentados.
Figura 1.2 – Funções do orçamento. Fonte: Elaborada pelo autor.
1.2 Aspectos relacionados ao orçamento público
Fartamente tratado e regulado pela Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 
1964, nas três esferas de governo, o orçamento público ganhou força a partir da 
Constituição Federal de 1988 (CF/88) e da Lei Complementar nº 101, de 04 de 
maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 
O texto constitucional vinculou o orçamento público ao processo de plane-
jamento, sistematizando as boas práticas de elaboração, discussão e aprova-
ção da lei orçamentária, ao passo que, ao seu tempo, a Lei de Responsabilidade 
Fiscal passou a exigir maior responsabilidade dos gestores públicos, nas dife-
rentes esferas de governo – União, estados, municípios e Distrito Federal.
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capítulo 1 • 15
Institucionalizado pela legislação e utilizado como meio de execução das 
políticas públicas, o orçamento tem obtido cada vez mais visibilidade junto à 
sociedade e se mostrado um instrumento eficiente para a gestão das finanças 
públicas, razão pela qual a sua compreensão constitui um dos pilares de sus-
tentação do exercício da cidadania. 
1.3 Conceito de orçamento público
Podemos definir Orçamento Público como um instrumento de alocação de re-
cursos e de gestão de políticas públicas, materializado em lei, que contém, para 
certo período, a previsão das receitas e a autorização para realização de despesas.
Na verdade, são variadas as formas pelas quais podemos conceituar orça-
mento público. Então vamos ver duas:
Para o professor Aliomar Baleeiro1:
O orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao 
Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcio-
namento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral 
do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Na página eletrônica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 
encontramos a seguinte conceituação de orçamento público2:
É um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da 
administração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas pre-
vistas. É o documento onde o governo reúne todas as receitas arrecadadas e programa 
o que de fato vai ser feito com esses recursos. É onde aloca os recursos destinados a 
hospitais, manutenção das estradas, construção de escolas, pagamento de professo-
res. É no orçamento onde estão previstos todos os recursos arrecadados e onde esses 
recursos serão destinados.
1 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. revista e atualizada por Dejalma de 
Campos, Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 411.
2 Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-sobre-orcamento/
o-que-e-orcamento-publico. Acesso em 14 mar. 2016.
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16 • capítulo 1
O conceito de orçamento pode ser estratificado sob quatro aspectos, con-
forme a análise seja técnica, legal, contábil ou política:
a) Conceito técnico – orçamento é um instrumento dinâmico que autori-
za a realização de despesas e estima a arrecadação das receitas, para um exercí-
cio financeiro, coincidente, no Brasil, com o ano civil.
b) Conceito legal – existem divergências doutrinárias quanto à natureza 
jurídica do orçamento. Atualmente é posição dominante,  conforme já deci-
diu diversas vezes o Supremo Tribunal Federal, considerar o orçamento como 
uma lei formal, que somente prevê as receitas públicas e autoriza os gastos pú-
blicos, não criando direitos subjetivos nem tampouco modificando as leis fi-
nanceiras e tributárias, não sendo, portanto, possível se exigir, por via judicial, 
que uma despesa prevista no orçamento seja realizada. Sob esta perspectiva le-
gal, podemos definir orçamento como uma lei (lei orçamentária anual) de ini-
ciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, que estima as receitas e autoriza 
a execução das despesas para o período de um ano.
c) Conceito contábil – orçamento é um instrumento que facilita o con-
trole e o registro dos atos e fatos derivados da previsão e da autorização das 
receitas e despesas públicas e dos fluxos decorrentes dos processos de execu-
ção orçamentária.
d) Conceito político – orçamento é um instrumento que possibilita quan-
tificar os recursos necessários à condução do processo de formulação e poste-
rior execução das políticas públicas.
1.3.1 Tipos e espécies de orçamento
Incialmente é importante esclarecer que não há consenso entre os autores 
quanto à aplicação dos termos “tipos” e “espécies” de orçamento, o que pode 
levar a certa dificuldade de entendimento. Por exemplo, Deusvaldo Carvalho 
refere-se a três “tipos” de orçamento: legislativo, executivo e misto. Já para Sér-
gio Mendes Jund, os “tipos” de orçamento são: tradicional, desempenho, base-
zero, programa e participativo, ao passo que considera como “espécies” aque-
las citadas como “tipos” por Deusvaldo.
Sem entrar no mérito de qual seria a melhor forma de abordar os tipos e as 
espécies de orçamento, vamos seguir a linha adotada por Sérgio Jund.
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capítulo 1 • 17
1.3.1.1 Tipos de orçamento
O tipo de orçamento adotado por um país está vinculado ao regime político e à 
forma de governo. O processo legislativo orçamentário brasileiro segue regras 
próprias que o diferencia do processo legislativo ordinário, constituindo-se, 
portanto, em um processo legislativo especial, com regras específicas estabele-
cidas em nível constitucional, observadas as especificidades de cada esfera de 
governo – União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
No Brasil, em épocas diferentes, já foram adotados os três tipos de orça-
mento a que a literatura especializada da área se refere.
a) Legislativo – utilizado em países parlamentaristas. A elaboração, a vo-
tação e a aprovação são de competência do Poder Legislativo, e a execução é de 
competência do Poder Executivo. No Brasil, este tipo de orçamento foi adota-
do por meio da Constituição Federal de 1891, durante o governo do Presidente 
Deodoro da Fonseca. Esta foi a segunda Constituição do Brasil e a primeira da 
república então recém-proclamada em 15 de novembro de 1889, marcando a 
transição da monarquia para o regime de governo republicano.
b) Executivo – utilizado em países onde impera o poder absoluto. A 
elaboração, a aprovação, a execução e o controle são de competência do 
Poder Executivo. No Brasil, este tipo de orçamento foi adotado por meio da 
Constituição Federal de 1937, durante o governo do Presidente Getúlio Vargas. 
A Constituição de 1937 foi a quarta Constituição do Brasil e foi outorgada pelo 
presidente Getúlio Vargas em 10 de novembro de 1937, data em que foi implan-
tada a ditadura do Estado Novo. 
c) Misto – utilizado em países com funções legislativas exercidas pelo 
Congresso ou Parlamento, que através de votação aprova o orçamento e exer-
ce o controle sobre a sua execução. A sanção elaboração e a execução são de 
competência do Poder Executivo. Este é o tipo atualmente utilizado no Brasil. 
Já havia sido adotado anteriormente, tendo sidoabandonado em função da 
vigência de regimes autoritários. A Constituição Federal de 1988, conhecida 
como Constituição Cidadã, promulgada em 05 de outubro de 1988, duran-
te o governo do Presidente José Sarney, consolidou a adoção do orçamento 
tipo misto.
1.3.1.2 Espécies de orçamento
a) Orçamento clássico ou tradicional – utilizado pelo governo federal an-
tes da edição da Lei nº 4.320/1964, caracterizava-se pela falta de planejamento, 
o que evidenciava um descompromisso dos gestores para com os resultados e 
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18 • capítulo 1
as necessidades da população. Tratava-se de uma peça meramente contábil e 
financeira, na qual a previsão das receitas e as autorizações para realização de 
despesas eram baseadas apenas no orçamento do exercício anterior, descon-
siderando importantes variáveis, como inflação, taxa de crescimento e taxa de 
câmbio, entre outras.
b) Orçamento de desempenho ou por realizações – caracteriza-se pela 
preocupação do resultado produzido pelo gasto dos recursos públicos, execu-
tado dentro de um programa de trabalho. Apesar de representar uma evolução 
no processo de elaboração orçamentária, esta espécie de orçamento não estava 
vinculada a um instrumento central de planejamento.
c) Orçamento base zero ou por estratégia – consiste basicamente em uma 
dinâmica na qual os órgãos preparam suas respectivas propostas orçamentá-
rias, incluindo a totalidade das suas reais necessidades, devidamente justifi-
cadas, sem compromisso com qualquer montante preestabelecido de dotação 
e sem utilização do ano anterior como referência de valor inicial mínimo. Em 
seguida é feita uma análise crítica de todos os recursos solicitados, após o que 
é estabelecido um teto limite de gastos, a partir do qual são definidas as priori-
dades que poderão ser atendidas considerando-se os recursos disponíveis para 
tal fim. 
d) Orçamento-programa – introduzido no Brasil através da Lei nº 
4.320/1964 e do Decreto-Lei nº 200/1967, essa espécie de orçamento funciona 
como um instrumento de planejamento e execução da ação governamental, 
quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho, 
através da alocação de recursos em projetos, atividades e operações especiais, 
vinculados a objetivos e metas definidos no processo de planejamento. Ao vin-
cular, através da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o orçamento ao processo de 
planejamento contido no Plano Plurianual – PPA, a CF/88 consolidou a adoção 
do orçamento-programa como a técnica orçamentária a ser adotada no Brasil.
e) Orçamento participativo – com base nos princípios democráticos e no 
exercício da cidadania, esta espécie de orçamento é um importante instrumen-
to de complementação das práticas democráticas. O processo de elaboração 
dessa espécie de orçamento consiste basicamente em franquear a participação 
direta das comunidades envolvidas por meio de conselhos e associações na de-
finição dos investimentos em obras e serviços que integrarão os programas de 
trabalho do governo e, portanto, serão objeto de alocação de recursos orçamen-
tários para realização. Esta espécie de orçamento se alinha com o parágrafo 
único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000).
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capítulo 1 • 19
1.3.2 Esferas orçamentárias
A esfera orçamentária tem por finalidade identificar a que orçamento a receita 
ou a despesa pertence – Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social, ou 
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais, conforme disposto no § 5º 
do art. 165 da CF/88.
a) Orçamento fiscal – referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público. 
b) Orçamento da seguridade social – abrange todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O § 2º do art. 195 da 
CF/88 estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será ela-
borada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência 
social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas 
na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias, assegurada a cada área a gestão 
de seus recursos.
c) Orçamento de investimento das empresas estatais – é o orçamento das 
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capi-
tal social com direito a voto.
Adicionalmente, o § 7º do art. 165 da CF/88 determina que os orçamentos, 
fiscal e de seguridade social, devem ser compatíveis com o plano plurianual e 
ter entre as suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
critério populacional.
1.3.3 Princípios orçamentários
Os princípios orçamentários visam a estabelecer regras norteadoras básicas, a 
fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de 
elaboração, execução e controle do orçamento público. Válidos para os Poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos, os princípios 
orçamentários são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, 
infraconstitucionais e pela doutrina em geral. A seguir vamos ver os conceitos 
dos principais princípios orçamentários. 
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20 • capítulo 1
a) Unidade ou totalidade – previsto no caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, 
determina a existência de um único orçamento para cada um dos entes federa-
dos – União, estados, Distrito Federal e municípios.
b) Universalidade – estabelecido no caput do art. 2º da Lei nº 4.320/1964, 
recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da CF/88, determina que a 
LOA de cada ente federado deve conter todas as receitas e despesas de todos 
os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público.
c) Anualidade ou Periodicidade – estipulado pelo caput do art. 2º da Lei 
nº 4.320/1964, delimita em um ano o período durante ao qual a previsão das 
receitas e a fixação das despesas registradas na lei orçamentária anual irão se 
referir. Complementarmente, o art. 34 dessa mesma Lei estabelece que o exer-
cício financeiro coincidirá com o ano civil.
d) Exclusividade – previsto no § 8º do art. 165 da CF/88, estabelece que a 
LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despe-
sa, ressalvada a autorização para abertura de crédito suplementar e a contrata-
ção de operações de crédito.
e) Orçamento bruto – previsto no art. 6º da Lei nº 4.320/1964, determina 
que as receitas e as despesas sejam registradas na lei orçamentária anual pelo 
valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
f) Legalidade – previsto no caput do art. 37 da CF/88, infere que cabe ao 
Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente 
autoriza, ou seja, subordina-se inteiramente aos ditames da lei. Nessa mesma 
direção, o art. 165 do texto constitucional estabelece a necessidade de formali-
zação legal das leis orçamentárias.
g) Publicidade – previsto no caput do art. 37 da CF/88, constitui-se como 
um princípio básico da atividade da Administração Pública no regime democrá-
tico e, no caso do orçamento, justifica-se pelo fato de ser o mesmo fixado em lei.
h) Transparência – aplica-se também ao orçamento público, pelas dispo-
sições contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, que determinam ao gover-
no, por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; 
publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibili-
zar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a exe-
cução da despesa.
i) Especificação– as receitas e as despesas devem ser discriminadas, de 
forma que seja possível saber, detalhadamente, a origem dos recursos e sua 
aplicação. 
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capítulo 1 • 21
j) Clareza – o orçamento público deve ser apresentado em linguagem cla-
ra e compreensível. Este princípio é de difícil aplicação em função da burocra-
cia e da linguagem complexa que é utilizada no orçamento.
k) Uniformidade – Os dados apresentados devem ser homogêneos nos di-
ferentes exercícios, ou seja, um padrão deverá ser obedecido de forma que seja 
possível realizar comparações.
l) Não vinculação (não afetação) da Receita de Impostos – o inciso IV do 
art. 167 da CF/88 veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, salvo exceções estabelecidas no próprio texto.
1.4 Evolução do orçamento dentro das Constituições Federais 
Brasileiras.
Há muito utilizado pela Administração Pública, o orçamento sempre foi um 
dos mais tradicionais instrumentos de gestão das finanças públicas, cuja con-
cepção original configurava uma mera formalidade desconectada do processo 
de planejamento e execução das políticas públicas. 
Ao longo do tempo, o orçamento foi se aperfeiçoando, acabando por se 
transformar em uma das mais importantes ferramentas de gestão das finan-
ças Públicas, através da qual o governo expressa o seu programa de trabalho e 
executa as políticas públicas, dentro dos padrões técnicos e de transparência 
impostos pela própria técnica orçamentária. Se bem utilizado, o orçamento pú-
blico constitui-se em mola propulsora do desenvolvimento econômico e social 
dos entes públicos, nas diferentes esferas de governo.
No Brasil, o aprimoramento dos conceitos e das técnicas orçamentárias 
sempre esteve fortemente atrelado às constituições federais, razão pela qual 
vamos apreciar os principais aspectos relacionados com essa evolução.
•  Constituição Federal de 1824 – Ainda no império, foi na Constituição de 
1824 que surgiram as primeiras exigências de formalização na elaboração dos 
orçamentos por parte das instituições imperiais, nascendo assim a necessida-
de de aprovação, através de voto parlamentar, de lei que autorize a realização de 
gastos públicos. A elaboração da proposta de orçamento era uma atribuição do 
Poder Executivo que, depois de pronta, era encaminhada para aprovação pela 
Assembleia Geral.
A primeira lei orçamentária brasileira foi editada em 1827. Entretanto, 
como na época não haviam recursos tecnológicos que permitissem dar um mí-
nimo de agilidade ao processo de elaboração dos orçamentos e como também 
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22 • capítulo 1
os mecanismos arrecadadores se mostravam ineficientes, o primeiro orçamen-
to brasileiro somente foi aprovado em 1830 por decreto legislativo, que fixava a 
despesa e estimava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831 (de 
01/07/1831 a 30/06/1832). 
•  Constituição Federal de 1891 – Foi a primeira constituição republicana. 
Com a proclamação da República, as províncias foram transformadas em Estados 
regidos por constituições próprias, o que lhes proporcionou elevada autonomia. 
A Constituição de 1891 promoveu alterações nas competências relaciona-
das com o processo orçamentário. A elaboração da proposta de orçamento pas-
sou a ser privativa do Congresso Nacional. Uma importante inovação introduzi-
da pelo texto constitucional de 1891 foi a criação de um tribunal de contas para 
auxiliar o Congresso no controle de gastos. Apesar de a iniciativa de elaboração 
da proposta de lei orçamentária ter ficado como atribuição da Câmara, na práti-
ca o gabinete do ministro da Fazenda sempre executou tal tarefa, mediante en-
tendimentos mantidos com a Comissão Parlamentar de Finanças, encarregada 
da elaboração da proposta de lei orçamentária.
•  Constituição Federal de 1934 – “A Revolução de 1930 representou o 
rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na moder-
nização do aparelho do Estado. A autonomia dos estados e o federalismo da 
Constituição Federal de 1891 cederam lugar à centralização da maior parte das 
funções públicas na área federal”.3 
O texto constitucional de 1934 atribuiu ao Chefe do Poder Executivo com-
petência para elaborar a proposta orçamentária, ficando o Poder Legislativo 
encarregado da sua votação e do julgamento das contas do Presidente, com 
auxílio do Tribunal de Contas da União. O orçamento passou a ser tratado em 
capítulo próprio, ganhando destaque. 
•  Constituição Federal de 1937 – Outorgada sob a vigência do regime di-
tatorial imposto pelo Estado Novo. O texto constitucional de 1937 atribuiu 
competência para a elaboração da proposta orçamentária a um departamen-
to administrativo ligado à Presidência da República e a votação à Câmara dos 
Deputados e ao Conselho Federal que, entretanto, nunca se reuniu, fazendo 
com que o orçamento fosse elaborado e decretado pelo Poder Executivo, o que 
na prática ocorria através do DASP – Departamento Administrativo do Serviço 
Público. Após a conclusão, o DASP encaminhava a proposta de orçamento para 
aprovação do Presidente da República.
3 Página eletrônica da Câmara dos Deputados Federais, <http://www2.camara.leg.br>. Acesso em 14 de março 
de 2016.
capítulo 1 • 23
•  Constituição Federal de 1946 – Com a retomada do regime democrático, 
o orçamento voltou a ser do tipo misto. O Poder Executivo tinha competência 
para elaborar o projeto de lei orçamentária e encaminhá-lo ao Poder Legislativo 
para discussão, alteração através de emendas e votação. 
Um aspecto que se mostrou ineficiente no processo orçamentário estabele-
cido pelo texto constitucional de 1946 foi a não regulamentação das emendas, 
que se multiplicaram por não exigirem que fossem apontados os recursos que 
seriam utilizados para atendê-las. Como consequência, em 1959 o número de 
emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcançou quase 100.4
Em contrapartida, um aspecto positivo foi a consolidação de alguns princí-
pios orçamentários como: unidade, universalidade, exclusividade e especifica-
ção, além da clara evidenciação do papel do Tribunal de Contas da União.
Ainda sob a vigência da Carta Magna de 1946, evidenciam-se iniciativas na 
direção de estruturar um sistema de planejamento conectado com o orçamento. 
Da mesma forma, outro fato importante foi a edição da Lei Geral de Finanças 
Públicas (Lei 4.320/64) que foi aprovada dentro de um regime autoritário e bus-
cou dotar o Poder Executivo de maior força diante dos avanços conquistados 
pelo Poder Legislativo, notadamente no que se refere à imposição de restrições 
às possibilidades de alterar a proposta orçamentária através de emendas.
•  Constituição Federal de 1988 – Conhecida como Constituição Cidadã, o 
texto constitucional de 1988 trouxe importantes novidades na questão relacio-
nada com o orçamento, dentre as quais merecem destaque:
•  A consolidação e a adoção do orçamento-programa;
•  A vinculação dos processos de planejamento e orçamento através da 
instituição de três leis: (a) plano plurianual (PPA); (b) lei de diretrizes 
orçamentárias (LDO) e (c) lei orçamentária anual (LOA);
•  Restituiu ao Poder Legislativo a prerrogativa de propor emendas aos 
projetos de lei do orçamento.
O § 9º do art. 165 da CF/88 determina que questões como: exercício finan-
ceiro, prazos, vigência, elaboração, organização dos orçamentos, normas de 
gestão financeira e patrimonial sejam tratadas através de lei complementar, o 
que ainda não ocorreu. A ausência de tal lei complementar faz com que, a cada 
ano, a lei de diretrizes orçamentárias dê tratamento a algumas dessas questões. 
4 Página eletrônica daCâmara dos Deputados Federais, <http://www2.camara.leg.br>. Acesso em 14 de março 
de 2016.
24 • capítulo 1
Da mesma forma, os Atos das Disposições Constitucionais Transitórias e a Lei 
nº 4.320/1964 buscam superar as lacunas decorrentes da ausência de edição da 
lei complementar a qual o texto constitucional se refere.
1.5 Lei orçamentária anual (LOA)
Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2016, publicado pela Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Ges-
tão, o processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) se 
desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e 
envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma geren-
cial e operacional com especificação de etapas, de produtos e da participação 
de diferentes agentes. 
Esse processo compreende a participação do órgão central, dos órgãos seto-
riais e das unidades orçamentárias, o que pressupõe a constante necessidade 
de tomada de decisões nos seus vários níveis.
Depois de elaborado pelo Poder Executivo, o PLOA é discutido e votado pelo 
Poder Legislativo, transformando-se na Lei Orçamentária Anual (LOA). 
1.5.1 Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa)
O processo de preparação e aprovação do orçamento da União, dos estados, dos 
municípios e do DF é regido pelos artigos 165 a 167 da CF/88, bem como pela 
Lei nº 4.320/1964. Este processo tem início com a elaboração do PLOA, pelo 
Poder Executivo, que o envia ao Poder Legislativo para discussão, alteração e 
aprovação e posterior devolução para sanção do Chefe do Poder Executivo, por 
ter a lei orçamentária natureza de lei ordinária. 
Por força da Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, a elaboração do PLOA 
ocorre no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, que 
tem como finalidade:
I. Formular o planejamento estratégico nacional; 
II. Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento 
econômico e social; 
III. Formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamen-
tos anuais; 
IV. Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal; 
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capítulo 1 • 25
V. Promover a articulação com os estados, o Distrito Federal e os municí-
pios, visando à compatibilização de normas e tarefas assemelhadas nos diver-
sos Sistemas.
O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal é integrado pelo 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central, pelos 
órgãos setoriais e pelos órgãos específicos. 
A SOF, na condição de órgão específico do Sistema de Planejamento e de 
Orçamento Federal, no cumprimento de sua missão institucional, tem, entre 
outras, a competência para coordenar, consolidar e supervisionar a elabora-
ção da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da União, 
compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade social. Essa missão 
pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos na tarefa de 
elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas instâncias da 
Administração Pública Federal e dos demais Poderes da União.
Os órgãos setoriais desempenham a função de articuladores no âmbito das 
suas respectivas estruturas, coordenando o processo no nível das suas unidades 
orçamentárias (UOs) subordinadas ou vinculadas. A atuação dos órgãos setoriais 
no processo orçamentário envolve, entre outras iniciativas, o estabelecimento 
de diretrizes setoriais para elaboração e alterações orçamentárias e a definição e 
divulgação de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âm-
bito do órgão durante o processo de elaboração e alteração orçamentária. 
As UOs desempenham o papel de coordenação do processo de elaboração 
da proposta orçamentária nos seus respectivos âmbitos de atuação, integrando 
e articulando o trabalho das suas unidades administrativas, com base no pro-
grama de trabalho do órgão. 
•  Órgãos setoriais são unidades de planejamento e orçamento dos ministérios, da ad-
vocacia-geral da união, da vice-presidência e da casa civil da presidência da república. 
•  Órgãos específicos são aqueles vinculados ou subordinados ao órgão central do sis-
tema, cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento.
•  Unidades orçamentárias são entidades da administração direta, inclusive fundos ou 
órgãos autônomos, da administração indireta (autarquias, fundações ou empresas es-
tatais) em cujo nome a lei orçamentária ou crédito adicional consigna, expressamente, 
dotações com vistas à sua manutenção e à realização de um determinado programa de 
trabalho. Constituem desdobramentos dos órgãos orçamentários.
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26 • capítulo 1
A SOF utiliza o Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (Siop), que 
substituiu Sidor, para a elaboração da proposta orçamentária do governo, sen-
do o PLOA o seu produto final.
O Siop registra toda a programação orçamentária planejada para a execu-
ção no ano seguinte, compreendendo as ações e os programas de governo, com 
seus respectivos valores e destinações geográficas. 
A seguir, a partir do diagrama que demostra o fluxo de elaboração do PLOA, 
vamos analisar suscintamente cada uma das suas etapas e, na sequência, pas-
saremos a analisar a tramitação no âmbito do Congresso Nacional.
Fluxo de Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA
SOF ORGÃO SETORIAL UO MP/PR
Define
▪ Diretrizes Estratégicas
▪ Parâmetros Quantitativos
▪ Normas para Elaboração
Fixa
Diretrizes
Setoriais
Programas
▪ Ações
▪ Subtítulos
Consolida
Valida
Proposta
Formaliza
Proposta
Formaliza
Proposta
Início
Estuda, define e
divulga limites
Compara Limites
Programação
Ajusta Propostas
Setoriais
Consolida e formaliza
PLOA
Decide
Envia ao CN
Figura 1.3 – Fluxo de Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA. Fonte: 
Adaptado do MTO 2016, página 90.
1. O processo de elaboração do PLOA é iniciado em duas frentes. A primei-
ra consiste na definição das diretrizes estratégicas, com aderência ao PPA, dos 
parâmetros quantitativos e das normas de elaboração, que tratam dos prazos e 
da atuação de cada unidade no processo de elaboração da proposta. A segunda 
consiste no estudo e definição dos limites de gastos que cada órgão setorial de-
verá observar.
2. Os órgãos setoriais recebem da SOF as diretrizes, os parâmetros quan-
titativos, as normas de elaboração e os limites de gastos e, a partir dessas 
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capítulo 1 • 27
informações, considerando as especificidades das respectivas áreas de atua-
ção, estabelecem diretrizes setoriais que são enviadas para as UOs.
3. A UOs, a partir das diretrizes setoriais, que contém orientações neces-
sárias para elaboração da proposta, especificam e lançam no Siop os valores, 
detalhados por ação, categoria econômica de despesa, fonte de recursos, iden-
tificador de resultado primário e subtítulo (regionalização). No âmbito de sua 
atuação no processo orçamentário, as UOs, entre outras iniciativas, estabele-
cem diretrizes para elaboração da proposta e promovem estudos de adequação 
das suas respectivas estruturas programáticas. De posse da programação, as 
UOs formalizam e enviam-na de volta ao órgão setorial correspondente.
4. Os órgãos setoriais, de posse das propostas de todas as suas respectivas 
UOs, consolidam, formalizam e encaminham a proposta consolidada para a SOF. 
5. A SOF recepciona as propostas setoriais, verifica os limites e demais 
aspectos relativos às diretrizes e orientações, promove eventuais ajustes nas 
propostas setoriais e remete para apreciação da Presidência da República do 
Ministério, que, assessorada pelo Ministério do Planejamento, decide e devolve 
a proposta à SOF para consolidação.
6. A SOF recepciona a proposta, promove eventuais ajustes, consolida em 
forma de projeto de lei e remete à Presidência da República.
7. A Presidênciada República envia o projeto de lei orçamentária (PLOA) 
ao Congresso Nacional, para análise, discussão e aprovação através de votação.
No âmbito do Poder Legislativo Federal, a tramitação da proposta de lei or-
çamentária foi regulamentada pelo Congresso Nacional, através da Resolução 
01/2006-CN, de 22 de dezembro de 2006, que no art. 26 estabelece que o PLOA 
seja dividido nas seguintes áreas temáticas: 
I. Infraestrutura; 
II. Saúde; 
III. Integração Nacional e Meio Ambiente; 
IV. Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte; 
V. Planejamento e Desenvolvimento Urbano; 
VI. Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; 
VII. Justiça e Defesa; 
VIII. Poderes do Estado e Representação; 
IX. Agricultura e Desenvolvimento Agrário; 
X. Trabalho, Previdência e Assistência Social.
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28 • capítulo 1
São seis as etapas do processo de criação de uma Lei Orçamentária Anual 
(LOA), como no geral de qualquer lei: iniciativa, discussão, votação, sanção, 
promulgação e publicação.
1.5.1.1 Iniciativa
Consiste na apresentação do PLOA ao Poder Legislativo. A CF/88 estabelece que 
a competência para apresentação de um projeto de lei pode ser do Poder Execu-
tivo ou Legislativo. No caso do PLOA, essa competência é exclusiva do Chefe do 
Poder Executivo, nos termos do art. 166 da Carta Magna.
1.5.1.2 Discussão
No Poder Legislativo, o PLOA é analisado conjuntamente pela Câmara e pelo 
Senado através da Comissão Mista de Orçamento (CMO) formada por Senado-
res e Deputados. Essa análise conjunta é uma peculiatridade do processo de 
discussão do PLOA, pois só ocorre quando se trata de matéria orçamentária. 
Com o objetivo de facilitar a apreciação final pelo Plenário das duas Casas 
do Congresso Nacional, a CMO emite parecer sobre o PLOA. Nessa etapa tam-
bém são apresentadas emendas ao PLOA, cabendo adicionalmente à CMO 
emitir parecer sobre emendas parlamentares, por atribuição decorrente do art. 
166, § 2º da CF/88.
Entre 31 de agosto, quando a proposta de orçamento é enviada ao Congresso 
Nacional, e 22 de dezembro, quando são encerrados os trabalhos legislativos, 
os parlamentares podem, mediante apresentação de emendas, remanejar, in-
cluir e cancelar gastos de acordo com o que consideram necessário para o País, 
cabendo ser observado o que estabelece o art. 166, §§ 3° e 4º, da CF/88:
“§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que 
o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretri-
zes orçamentárias;
II. Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes 
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) Dotações para pessoal e seus encargos;
b) Serviço da dívida;
c) Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios 
e Distrito Federal; ou
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capítulo 1 • 29
III. sejam relacionadas:
a) Com a correção de erros ou omissões; ou
b) Com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão 
ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual”.
Além disso, é possível a alteração do PLOA já encaminhado ao Poder 
Legislativo, desde que ainda não tenha sido iniciada sua votação, pela Comissão 
Mista Permanente, da parte que trata da alteração proposta, nos termos previs-
tos no art. 166, §5°, da Carta Magna:
“§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso 
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo en-
quanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração 
é proposta”.
A Resolução nº 1/2006-CN, define conceitos e estabelece procedimentos 
que devem ser seguidos durante o processo de discussão e alteração do PLOA. 
Alguns deles dizem respeito aos tipos de emenda à despesa: 
•  Emenda de apropriação – é a que propõe acréscimo de dotação em pro-
gramação existente no PLOA ou inclusão de nova programação e, como fonte 
de recursos, a anulação de dotações da Reserva de Recursos e de outras defini-
das no Parecer Preliminar; 
•  Emenda de remanejamento – é a que propõe acréscimo de dotação em 
programação existente no PLOA ou inclusão de nova programação e, como fon-
te exclusiva de recursos, a anulação de dotações constantes do projeto de lei, 
exceto as da Reserva de Contingência; e 
•  Emenda de cancelamento – é a que propõe, exclusivamente, a redução de 
dotações constantes do projeto. 
Quanto à origem da sua emissão, as emendas ao PLOA podem ser classifi-
cadas em três tipos:
•  Emendas de bancada - são as emendas de cada estado. O número de al-
terações varia de 18 a 23, de forma proporcional ao número de deputados do 
estado que, por sua vez, é proporcional à população da unidade da federação; 
•  Emendas das comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara 
dos Deputados - são emendas que devem abordar despesas relacionadas às 
áreas temáticas de cada comissão, podendo chegar a 5 para cada comissão;
30 • capítulo 1
•  Emendas individuais - cada Deputado Federal (513 no total) e cada 
Senador (81 no total) podem apresentar até 20 emendas individuais para modi-
ficar a programação de despesas propostas no PLOA.
•  Orçamento impositivo
A partir do exercício financeiro 2014, instituiu-se na União (primeiro, me-
diante as LDO; depois, por força da Emenda Constitucional nº 86/2015) o regi-
me do “orçamento impositivo” em relação às emendas individuais. 
Até aquele momento, as despesas previstas nessas emendas eram conside-
radas discricionárias. A partir desse regime, passaram a ser consideradas de 
execução de montante obrigatório (no limite de 1,2% da receita corrente líqui-
da realizada no exercício anterior), devendo o governo separar um valor fixo 
para financiá-las. Do valor total, 50%, ou seja, 0,6% devem ser aplicados na área 
de saúde.
A execução das programações impositivas deve ocorrer de forma igualitária 
e impessoal, independentemente da autoria.
O orçamento impositivo dá mais independência para deputados federais e 
senadores porque direciona recursos para municípios e estados sem depender 
da boa vontade do Executivo. Ela modifica os artigos 165,166 e 198 da CF/88. 
(Fonte: Entenda o Orçamento, pág. 9).
1.5.1.3 Votação
Consite na aprovação ou rejeição do PLOA. A LOA é uma lei ordinária e sua 
aprovação ocorre através de votação conjunta das duas Casas do Congresso Na-
cional, por maioria simples, que consite na obtenção de 50% dos votos + 1.
1.5.1.4 Sanção
É um ato de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo e consiste na 
concordância com o texto legal do PLOA que vem aprovado do Poder Legisla-
tivo. O Chefe do Poder Executivo pode concordar e sancionar ou discordar e 
vetar parcialmente ou totalmente o PLOA. No caso de veto, o PLOA retorna ao 
Legislativo para nova discussão e votação. Caso o veto seja derrubado, o projeto 
não volta mais para o Executivo e o próprio Legislativo, deverá aprová-lo e pro-
mulgá-lo. Com a sanção pelo Poder Executivo, o PLOA torna-se a chamada ei 
Orçamentária Anual – LOA.
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capítulo 1 • 31
1.5.1.5 Promulgação
Consiste na confirmação de que a lei foi aprovada pelas etapas anteriores. É 
como uma declaração de que o projeto de lei passa definitivamente a ser exe-
cutado como lei, que entrará em vigorar após a publicação. A promulgação, de-
pendendo da espécie de matéria tratada pelo projeto de lei, pode ser um ato 
do Chefe do Poder Executivo ou do Poder Legislativo. No caso do orçamento, é 
competência do Executivo.
1.5.1.6 Publicação
Consiste na divulgação oficial do texto da LOA, de forma que seja possível que 
todos tenham conhecimento, não sendo permitido alegar desconhecimento da 
LOA para não cumpri-la. Publicada a LOA, inicia-se o processo de execuçãodo 
orçamento, que consiste no processo de arrecadação das receitas previstas e de 
gasto das dotações autorizadas, dentro dos limites fixados.
1.5.2 Prazos para envio e aprovação do PLOA
O § 6°, do art. 166, da CF/88, estabelece que os projetos de lei do plano pluria-
nual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo 
Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complemen-
tar a que se refere o § 9º do art. 165.
Em decorrência da não edição, até o momento, da precitada lei comple-
mentar, a elaboração e o controle dos orçamentos têm sido tratados pela Lei 
n° 4.320/64 e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, as quais, entretanto, não 
estabelecem os prazos para envio das propostas das leis orçamentárias, o que 
faz com que seja adotado o disposto no § 2° do art. 35, do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT).
“Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, 
no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroe-
conômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada 
no biênio 1986-87.
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 
9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I. o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primei-
ro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será 
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro 
maaga
Destacar
maaga
Destacar
maaga
Destacar
maaga
Destacar
32 • capítulo 1
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da ses-
são legislativa;
II. o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até 
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e de-
volvido para sanção até o encerramento do primeiro período da ses-
são legislativa;
III. o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento da sessão legislativa”. 
Dessa forma, o Poder Executivo deve encaminhar o PLOA ao Poder 
Legislativo até quatro meses antes do encerramento de cada exercício (31 de 
agosto) e, na sequência, o PLOA deve seguir para discussão, alteração e apro-
vado do Poder Legislativo, após o que deve ser devolvido para sanção do Chefe 
do Poder Executivo até o final da sessão legislativa (22 de dezembro), de forma 
a que este se transforme em lei orçamentária anual e passe a vigorar a partir de 
1o de janeiro.
A sessão legislativa ordinária é o período de atividade normal do Congresso a cada ano, 
de 02 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Cada quatro ses-
sões legislativas, a contar do ano seguinte ao das eleições parlamentares, compõem 
uma legislatura. Já a sessão legislativa extraordinária compreende o trabalho realizado 
durante o recesso parlamentar, mediante convocação. Cada período de convocação 
constitui uma sessão legislativa extraordinária. (Fonte: Senado Federal)
Uma questão a ser considerada é: o que acontece se esses prazos são des-
respeitados? Neste aspecto a CF/88 é omissa. Vamos analisar o que os gestores 
têm feito nessas situações.
1.5.2.1 Não envio da proposta orçamentária
Caso o Chefe Poder Executivo não encaminhe ao Poder Legislativo o PLOA no 
prazo estipulado, o art. 32 da Lei n° 4320/64 dá o seguinte tratamento “Se não 
receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis 
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei 
de Orçamento vigente”.
capítulo 1 • 33
O não envio do PLOA pelo Chefe do Poder Executivo caracteriza crime de 
responsabilidade, pois tal fato é considerado grave, pois o país não pode ficar 
sem orçamento.
1.5.2.2 Rejeição da proposta orçamentária
O § 8º do art. 166 da CF/88 prevê a possibilidade de rejeição do PLOA pelo Po-
der Legislativo e de veto, total ou parcial, pelo Poder Executivo. Em ambas as 
situações, os recursos que ficarem sem destinação devem ser utilizados me-
diante abertura créditos especiais ou suplementares, com prévia autoriza-
ção legislativa.
1.5.2.3 Não devolução no prazo para sanção
Um fato que tem ocorrido com frequência no Brasil é a não aprovação do PLOA 
dentro do prazo estabelecido no art. 35 dos ADCT da CF/88. 
A aprovação do PLOA tem ocorrido no mesmo exercício em que a LOA deve 
ser executada, o que caracteriza uma afronta ao princípio da anualidade, por-
que esta situação faz com que a LOA tenha duração inferior a 12 meses. 
Uma consequência da não aprovação do PLOA dentro do prazo é a liberação 
mensal de frações (1/12 ou 1/18) do valor das despesas “inadiáveis”, contidas 
no projeto em discussão. Entretanto, esta é uma prática que não está regula-
mentada e decorre da impossibilidade de paralisação da máquina pública. 
De forma geral, o administrador público tem procurado suprir esta lacuna 
normativa, utilizando, a cada ano, as leis de diretrizes orçamentárias, como 
meio de autorizar o Poder Executivo a gastar frações do PLOA que ainda se en-
contra em discussão. 
O quadro a seguir apresenta de forma resumida os prazos de tramitação do 
PLOA e as consequências do descumprimento.
 ENVIO PELO PODER EXECUTIVO AO 
PODER LEGISLATIVO
 DEVOLUÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO AO 
PODER EXECUTIVO
PRAZO
Até 4 meses antes do encerra-
mento do exercício financeiro (31 
de agosto).
Até o encerramento da sessão legislativa 
(22 de dezembro), do exercício em que 
for encaminhado.
CONSEQUÊNCIA DO 
DESCUMPRIMENTO
A LOA em vigor passa a ser 
considerada como PLOA para o 
próximo exercício.
A cada mês é liberada uma fração, des-
pesas “inadiáveis” contidas no PLOA.
Tabela 1.1 – Fonte: Elaborada pelo autor (2016)
34 • capítulo 1
O diagrama a seguir apresenta uma visão abrangente do processo de elabo-
ração e aprovação do PLOA.
Processo de Elaboração e Aprovação do PLOA
Identificação
das
necessidades
Legislativo
Discute
Emenda e
Aprova
Executivo
Sanciona e
Publica
PPA
PLOA
PLOA
Aprovado
LOA
LDO
Nível atual de
satisfação
Padrões
especificados
Dimensionamento
dos Déficits
Materiais
Humanos
Tecnológicos
Decisão
Política
Objetivos
do
Estado
VETO
Identificação
dos
recursos
Figura 1.4 – Processo de Elaboração e Aprovação do PLOA. Fonte: Elaborada pelo autor.
1. A partir dos objetivos do Estado, destacadamente o de gerar o bem 
comum da população, o governo, com a utilização dos órgãos que integram a 
estrutura da Administração Pública, promove a identificação dos recursos que 
poderão ser utilizados no exercício seguinte. 
2. Na sequência, são identificadas as necessidades dentro de padrões e 
níveis aceitáveis de satisfação e, da comparação entre as necessidades e os re-
cursos disponíveis, é possível dimensionar o déficit, característico dos países 
pobres ou em desenvolvimento. 
3. Estando estimados os recursos (receita) e mapeadas as necessidades 
(despesa), o Poder Executivo decide politicamente as ações prioritárias que se-
rão atendidas e elabora o PLOA, de forma alinhada com o planejamento defi-
nido no Plano Plurianual (PPA), em conformidade com as diretrizes estabeleci-
das pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 
4. Na sequência, Chefe do Poder Executivo envia o PLOA ao Poder Legislativo 
para que seja discutido, aprovado e devolvido ao Poder Executivo para sanção e 
publicação, transformando-se na Lei Orçamentária Anual, que passa a vigorar. 
capítulo 1 • 35
EXERCÍCIO RESOLVIDO
01. Para atender às necessidades públicas, o Estado executa diversas atividades que são 
classificadas em dois grupos. Dentre as alternativas abaixo, assinale aquela que representa 
essas atividades.
a) Atividades Típicas e Atividades Complementares.
b) Atividades Principais e Atividades Correlatas.
c) Atividades Principais e Atividades Secundárias.
d) Atividades de Governo e Atividades Particulares.
e) Atividades Indelegáveis e Atividades Delegáveis.Feedback: Além de administrar o processo de obtenção e destinação dos recursos, a 
atividade financeira do Estado também constitui um importante mecanismo de gestão eco-
nômica, que pode estimular o crescimento e melhorar a distribuição de renda.
Para atender às necessidades públicas, o Estado executa diversas atividades que são 
classificadas em dois grupos:
•  Atividades Típicas de Estado – a execução é inalienável por ser atribuição direta do 
Estado, seja por imposição constitucional ou legal, seja por necessitar da aplicação do poder 
de polícia. Exemplos: Defesa Nacional; Justiça; Segurança Pública etc.
•  Atividades Complementares – são atividades que o Estado muito embora necessite 
para seu bom funcionamento e para propiciar o bem-estar comum, podem ser exercidas in-
diretamente, através de concessão a particulares ou a empresas criadas pelo próprio Estado 
para tal fim. 
Gabarito: “a”
02. O conceito de orçamento público pode ser estratificado. Dessa forma, a descrição “or-
çamento é um instrumento dinâmico que fixa a despesa e estima a receita para um exercício 
financeiro” refere-se ao conceito:
a) Legal.
b) Contábil.
c) Político.
d) Técnico.
e) Constitucional. 
Feedback: São muitas as formas de conceituar Orçamento Público, sendo que podemos 
estratificá-las sob quatro aspectos:
•  Conceito técnico – orçamento é um instrumento dinâmico que fixa a despesa e estima a 
receita para um exercício financeiro.
•  Conceito legal – orçamento é uma lei que estima a receita e fixa a despesa.
36 • capítulo 1
•  Conceito contábil – orçamento é um instrumento que visa a facilitar o controle dos fluxos 
de receitas e despesas.
•  Conceito político – orçamento é um instrumento que possibilita conduzir o processo de 
formulação e posterior execução das políticas públicas. 
Gabarito: “d”
03. Dentre as opções abaixo, assinale a que indica a espécie de orçamento que foi introdu-
zida no Brasil através da Lei nº 4.320/1964 e do Decreto-Lei nº 200/1967, funcionando 
como um instrumento de planejamento da ação do governo, quantificando e qualificando 
receitas e despesas nos programas de trabalho.
a) Orçamento clássico ou tradicional. 
b) Orçamento-programa.
c) Orçamento de desempenho ou por realizações. 
d) Orçamento de base zero ou por estratégia. 
e) Orçamento de integração.
Feedback: Introduzido no Brasil através da Lei nº 4.320/1964 e do Decreto-Lei nº 
200/1967, o orçamento-programa funciona como um instrumento de planejamento da ação 
do governo, quantificando e qualificando receitas e despesas nos programas de trabalho, 
através da alocação de recursos em projetos, atividades e operações especiais, vinculados a 
objetivos e metas. Ao vincular o orçamento ao planejamento expresso no Plano Plurianual – 
PPA, a Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa no Brasil.
Gabarito: “b”
04. Dentre as opções abaixo, assinale aquela que indica o princípio orçamentário que deter-
mina que a LOA de cada ente federado deva conter todas as receitas e despesas de todos 
os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
a) Unidade. 
b) Anualidade. 
c) Orçamento Bruto.
d) Legalidade.
e) Universalidade. 
Feedback: O princípio da universalidade está estabelecido de forma expressa no caput 
do art. 2º da Lei nº 4.320/1964 e foi recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da 
Constituição Federal, que determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas 
as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituí-
das e mantidas pelo Poder Público.
Gabarito: e
capítulo 1 • 37
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. revista e atualizada por 
Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 1997.
CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública: Teoria, Prática e mais 800 Exercícios. 
4ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
FERREIRA, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho. O Processo Legislativo Orçamentário e 
suas Peculiaridades. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 26 jun. 2012. Disponível em: <http://www.
conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.37751&seo=1>. Acesso em: 15 mar. 2016.
BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento aplicado ao setor público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16ª. ed. ampliada, revista e atualizada, São Paulo: Atlas, 
2013.
JUND, Sérgio. AFO – Administração Financeira e Orçamentária: Teoria e 730 Questões. 2ª ed. Rio 
de Janeiro: Elsevier, 2007.
MENDES, Sérgio. Administração financeira e orçamentária: teoria e questões. 1ª ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2010.
PALUDO, Augustinho; Orçamento público, AFO e LRF: teorias e questões. 5ª. ed. Rio de Janeiro: 
Método, 2015. (Disponível também em edição digital)
 
RESUMO
A importância da compreensão do processo orçamentário público tem sido cada vez mais 
percebida pelos gestores públicos e pela sociedade em geral.
Foi no sentido de capacitar o aluno para um melhor entendimento do orçamento pú-
blico que apresentamos, neste capítulo, os principais aspectos relacionados com o proces-
so orçamentário.
Procuramos enfatizar o fato de que atualmente o orçamento público adquiriu dimensão 
de destaque e serve como mola propulsora para o desenvolvimento do Estado, constituin-
do-se desta forma na expressão financeira dos planos de trabalho do governo. 
Se elaborado de forma apropriada, o orçamento público pode atenuar as consequências 
de políticas injustas, destinando recursos às pessoas carentes e aos setores de interesse da 
população, caracterizando-se assim como um verdadeiro instrumento de redistribuição de 
renda e promoção de justiça social.
38 • capítulo 1
FONTES OFICIAIS DE CONSULTA
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil 1988. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 25 abr. 2016.
______Lei Complementar nº 101 (LRF), de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 21 abr. 2016.
______Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 21 abr. 
2016.
Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle – Senado Federal. Manual 
de Emendas Orçamento da União para 2014. Congresso Nacional. Brasília, novembro de 2013. 
Disponível em: http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2014/
emendas/Manual_emendas.pdf. Acesso em 13 mar. 2016.
CONOF - Câmara dos Deputados. Entenda o Orçamento. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/
atividade-legislativa/orcamentobrasil/entenda/cartilha/ 
cartilha.pdf>. Acesso 14 mar. 2016.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
servicos/faq/orcamento-da-uniao/conceitos-sobre-orcamento/ 
o-que-e-orcamento-publico. Acesso em 14 mar. 2016.
Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento 2016. 2ª versão. Disponível 
em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/
mto_2016_2aedicao_220915.pdf>. Acesso em 14 mar. 2016. 
Planejamento e 
Orçamento
2
40 • capítulo 2
2. Planejamento e Orçamento
O desenvolvimento sustentável de um país pressupõe a existência de um pro-
cesso de planejamento estruturado que direcione a Administração Pública 
para o atendimento das demandas sociais, promova o crescimento econômico 
sustentável e a melhoria da qualidade de vida. 
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabeleceu os três principais ins-
trumentos que compõem o processo de planejamento e programaçãoorça-
mentária do setor público, que são: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)
Este capítulo trata da relação entre esses três instrumentos, que ocorre den-
tro de um processo integrado, contínuo, dinâmico e flexível, no qual acontece a 
própria gestão financeira do Estado e a implementação das políticas públicas.
OBJETIVOS
•  Conhecer a estrutura e a abrangência do Plano Plurianual (PPA);
•  Conhecer principais aspectos relacionados com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO); 
•  Analisar a relação entre os instrumentos de planejamento e programação orçamentária – 
PPA, LDO e LOA, situando seus respectivos tempos e funções. 
2.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
O art. 174 da CF/88 estabelece que a função de planejamento para o setor públi-
co é um dever do Estado e um indicativo para o setor privado e define os princi-
pais documentos institucionais de planejamento e orçamento utilizados pelo 
governo federal.
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I. o plano plurianual; 
II. as diretrizes orçamentárias; 
III. os orçamentos anuais.”.
Essas três leis constituem-se nos instrumentos que formam a base sobre a 
qual se desenrola todo o processo de planejamento e programação orçamentá-
ria do governo federal.
capítulo 2 • 41
O artigo 1º da Lei nº 10.180/2001 determina que sejam organizadas, sob a 
forma de sistemas, as atividades de planejamento e de orçamento federal, de 
administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle inter-
no do Poder Executivo Federal. 
Para cumprir de forma eficaz essa determinação, o Governo Federal de-
senvolveu o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), que 
compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de 
planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas 
socioeconômicas. 
O SIOP é o sistema informatizado utilizado pelo Governo Federal que supor-
ta os processos de planejamento e orçamento. 
Sob a gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), 
o Sistema é composto por módulos e foi desenvolvido e implantado pela 
Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), em parceria com a Secretaria 
de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MP) e o Departamento 
de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST/MP). O SIOP 
substituiu ao antigo sistema usado para elaboração do Orçamento Federal, 
SIDOR.
O SIOP é um sistema estruturante e hoje tem mais de 3 mil usuários. O 
Sistema é o resultado da iniciativa de integração de diferentes sistemas e pro-
cessos a partir da necessidade de: 
•  Otimizar procedimentos; 
•  Reduzir custos; 
•  Integrar e oferecer informações para o gestor público e para os cidadãos.
Não devemos confundir o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal 
com o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP). O primeiro se 
refere à regulamentação e à sistematização dos processos de planejamento e 
programação orçamentária, enquanto o SIOP constitui-se na ferramenta atra-
vés da qual são materializadas as funções de tais processos.
2.1.1 Plano Plurianual (PPA) 
O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária que vigora pelo período de quatro 
anos. Atualmente, no momento em este livro está sendo escrito, encontra-se 
em vigor a Lei nº 13.249, de  13 de janeiro de 2016, que aprovou o PPA 2016 
- 2019. 
42 • capítulo 2
O PPA 2016 - 2019 contém 54 Programas Temáticos, que apontam os ca-
minhos a serem percorridos pela ação do governo federal até 2019, por meio 
de seus 303 objetivos e 1.118 Metas. (Fonte: Mensagem Presidencial PPA 2016 
- 2019)
O § 1º do art. 165 da CF/88, estabelece que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras 
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O PPA é o instrumento que orienta o Governo e a sociedade na direção dos 
objetivos do Estado, apresentando a visão de futuro para o País, os grandes 
desafios e os valores que guiam o comportamento da Administração Pública 
Federal. 
Vamos analisar cada um desses aspectos contidos no PPA. Iniciaremos des-
crevendo os conceitos de regionalização, de despesas de capital e outras delas 
decorrentes, e de programas de duração continuada. Na sequência discorrere-
mos sobre os valores e os grandes desafios e finalizaremos tratando dos demais 
elementos, quando abordarmos a estrutura do Plano.
•  Regionalização
O Brasil é um país de dimensões continentais, no qual o desenvolvimento 
regional é desigual. Gerar a igualdade é um desafio de longo prazo só possível 
através da contínua integração de vários planos plurianuais. 
Para além do PPA, a regionalização alcança todos os demais planos de go-
verno, conforme de depreende do § 4º, do art. 165 da CF/88: “Os planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão ela-
borados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso 
Nacional”. 
•  Despesas de capital e outras delas decorrentes
As despesas de capital são aquelas que contribuem diretamente para a for-
mação ou aquisição de um bem de capital que, via de regra, gera outras despe-
sas necessárias ao seu funcionamento e manutenção. Exemplo: a construção 
de um hospital é uma despesa de capital. Depois de pronto, para funcionar, 
capítulo 2 • 43
decorrem despesas relativas a pessoal, limpeza, vigilância, manutenção pre-
dial, medicamentos etc. 
•  Programas de duração continuada
Segundo o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, “Considera-se obriga-
tória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisó-
ria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de 
sua execução por um período superior a dois exercícios”.
•  Valores que guiam o comportamento da Administração Pública Federal
Com base nos superiores valores éticos e humanos, o PPA apresenta as es-
colhas do governo e da sociedade, indica os meios para a execução das políticas 
públicas e orienta ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos.
Como exemplo de valores que norteiam a elaboração do PPA, podemos 
citar: 
•  Soberania; 
•  Democracia; 
•  Justiça Social; 
•  Sustentabilidade; 
•  Diversidade Cultural e Identidade Nacional; 
•  Participação Social; 
•  Excelência na Gestão. 
•  Grandes desafios
As novas e crescentes exigências da sociedade fazem com que a cada desafio 
vencido outros se apresentem, o que demanda a continuidade de vários PPAs 
para que se obtenha sucesso.
Neste cenário abrangente, que engloba mais de um PPA, o crescimento eco-
nômico com inclusão social tem sido o pano de fundo para os grandes desafios 
que são evidenciados através dos eixos estratégicos dos Planos.
44 • capítulo 2
TRAJETÓRIA DAS ESTRATÉGIAS DOS PPAS 2004-2015
(CRESCIMENTO ECONÔMICO COM INCLUSÃO SOCIAL)
PPA 2004 – 2007 PPA 2008 – 2011 PPA 2012 – 2015
Inclusão social
Desconcentração de renda 
(valorização do salá-
rio mínimo)
Fortalecimento do merca-
do interno
Redução da vulnerabilida-
de extrema
Fortalecimento da democra-
cia e da cidadania
Investimento em 
infraestrutura
Manutenção e expansão dos 
investimentos em infraestru-
tura (PSC, MCMV)
Garantia para a educação de 
qualidade (PDE)
Agenda social
Ampliação do programa 
bolsa família
Erradicação da pobreza 
extrema (BSM)
Manutenção e expansão dos 
investimentos em infraestru-
tura (PAC 2 9MCMV)
Apoio à manutenção do 
emprego e da renda
Qualificação da mão de 
obra (Pronatec e Programa 
Ciência sem Fronteiras)
Tabela 2.1 – Fonte: Planos purianuais do governo federal. Elaboração: Ministério do Plane-
jamento, Orçamentário e Gestão.
O Plano Plurianual 2016–2019 apresenta como foco central a tríade 
Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social e apresenta quatro eixos