1 Accountability e Transparência

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Accountability e Transparência
Accountability é a capacidade de prestar contas, de se fazer transparente. Na gestão pública, parte de uma
perspectiva ampla, surgindo como um instrumento a serviço da manutenção dos ideais democráticos de um
país, controlando tanto os processos como os resultados a serem alcançados.
 
Portanto, a primeira dimensão que encontramos no conceito é a de TRANSPARÊNCIA. Diversos autores
ampliaram esse conceito em duas outras dimensões: a responsividade e a coerção (sanção). A
RESPONSIVIDADE (responsiveness) é a obrigação legal de responder a questionamentos e pedidos de
informações, com responsabilização pelos próprios atos; a capacidade de SANÇÃO e COERÇÃO
(enforcement) é a capacidade, também legal e institucional, de o agente que exige as informações e contas de
outro agente fazer valer essa exigência, tornando-a obrigatória, por meio de sanções e incentivos).
 
Segundo O'Donnell (1998)[1], esse instrumento de análise pressupõe, de um lado, a conformidade da
organização às leis que regulam suas atividades e, de outro lado, o desempenho ou performance aderente
às expectativas e aos desejos da sociedade como um todo. É a obrigação que o governante tem de prestar
contas dos seus atos com transparência suficiente para que a sociedade, sob a análise da conformidade e do
desempenho, possa avaliar a sua gestão e, em razão disso, ratificá-la ou refutá-la.
 
A accountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em
prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena
para o não cumprimento desta diretiva (PINHO; SACRAMENTO, 2008)[2].
(FCC/AJ-TRT1/2013) O conceito de accountability, que passou a ser bastante difundido no âmbito da
Gestão de Resultados na produção de serviços públicos, corresponde a
 
a) métrica específica para apuração dos resultados obtidos com a atuação pública, de acordo com
indicadores de desempenho e performance.
b) obrigação dos governantes de prestar contas de sua atuação aos administrados, envolvendo as
dimensões de conformidade e de desempenho. (10277?exercicio=1) (10275) (10278)  ✏    
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c) sistema de avaliação interna para aferir a atuação do agente público, que objetiva a produção do
melhor resultado com o menor dispêndio de recursos públicos.
d) avaliação, pelas instâncias superiores da Administração, de acordo com parâmetros estabelecidos a
priori, dos resultados obtidos com programas e ações públicas.
e) forma de implementação de remuneração por resultados, de acordo com indicadores e metas
claramente estabelecidos e voltados à melhoria dos serviços oferecidos ao usuário.
 
Comentários
 
O termo accountability, na gestão pública, refere-se à obrigação que o governante tem de prestar
contas dos seus atos para que a sociedade possa avaliar a sua gestão, sob a análise da conformidade e
do desempenho.
 
Gabarito: B
A expressão accountability ou accountable é o mesmo que responsabilidade, ou seja, uma pessoa que
assume a responsabilidade por seus atos e pelas consequências de suas ações (aspecto positivo - fazer) e
inações (aspecto negativo - deixar de fazer). Com isso, o agente mantém sua integridade e resguarda sua
reputação. 
 
Indo um pouco além, accountability é um termo que não tem tradução exata para a língua portuguesa,
mas envolve três dimensões na administração dos recursos públicos, quais
sejam: justificação (prestação de contas); informação (transparência); e sanção (responsabilidade pelos
atos). Essas são utilizadas como formas básicas para se prevenir o abuso de poder do gestor público.
Sendo a governança um conjunto de procedimentos que se relacionam com a dimensão participativa da
sociedade, incorporando visões dos seus vários segmentos, uma alta accountability afeta positivamente a
capacidade de governança. Isso porque o grau de governança democrática de um Estado depende,
diretamente, do “quantum” de accountability existente na sociedade e da natureza e abrangência do controle
público sobre a ação governamental.
 
O princípio da soberania popular pressupõe não apenas o governo do povo e para o povo, mas também pelo
povo. Esse ponto coloca diretamente a questão da accountability no mesmo centro da prática democrática.
 
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A accountability democrática pode ter um exemplo nas leis de acesso à informação, que podem levar
governos a se tornarem mais abertos à sociedade civil. É um passo importante no processo de transformar
o acesso a informações em governos mais “accountables”.
 
No Brasil, a Lei nº 12.527/2011, diploma legal conhecido como “Lei de Acesso à Informação Pública”
apresenta-se como uma espécie de “marco regulatório” da transparência governamental. Pelo fato de uma
democracia recente, o Brasil tornou-se o 89º país dotado de uma Lei de Acesso a Informações.
 
Para O’Donnell (2011)[3], a accountability pode assumir as formas vertical e horizontal; a
accountability societal foi desenvolvida por diversas concepções de autores. Vamos ver isso?
 
A accountability vertical ocorre quando os cidadãos controlam os políticos e governos através de plebiscito,
referendo e voto, ou mediante o exercício do controle social, pressupondo uma ação entre desiguais. As
eleições e voto são seus mecanismos mais expressivos. São os mecanismos institucionais que possibilitam
ao cidadão e à sociedade civil exigir a prestação de contas pelos agentes públicos.
 
A accountability horizontal ocorre através da mútua fiscalização e controle existente entre os poderes (os
freios e contrapesos), ou entre os órgãos, por meio dos Tribunais de Contas ou Controladorias Gerais e
agências fiscalizadoras – pressupõe uma ação entre iguais ou autônomos - ação entre iguais. Pressupõe
órgãos próprios de Estado, detentores de poder e capacidade, legal e de fato, para realizar ações, tanto de
monitoramento de rotina quanto de imposição de sanções criminais ou de impeachment, em relação a ações
ou omissões ilegais exercidas por outros órgãos ou agentes do Estado. Há autores que também incluem a
imprensa em geral.
 
A accountability societal se origina da sociedade e atinge as estruturas do Estado, a exemplo da atuação da
sociedade em ações de associações de cidadãos, movimentos sociais, Conselhos Temáticos
Institucionalizados ou, ainda, a atuação da mídia. É um mecanismo de controle não eleitoral, que utiliza
ferramentas institucionais e não institucionais. Esse tipo de accountability não aplica sanções contra os
agentes públicos em casos de transgressões, pois não possui competência/poder legal para isso. Pressupõe a
existência de liberdade de expressão para denunciar os erros/falhas dos governose gestores públicos.
 
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É importante destacar que os meios de comunicação, e atualmente a Internet, atuam como infalíveis
mecanismos de accountability. As inovações tecnológicas são as grandes responsáveis pelo aumento da
importância do discurso do controle.
 
A internet e o computador são os principais responsáveis por essa mudança, pois, a partir deles, tornou-se
possível a junção das diversas formas de comunicação (escrita, oral e audiovisual) em apenas um
instrumento. Essa dinamização midiática foi muito importante para se configurar um novo tipo de relação
entre os cidadãos e os governos em vários países (CASTELLS, 1999)[4].
(CESPE/ACE-TC-DF/2012) Mudanças na organização pública Alfa estão sendo implementadas para
propiciar o alcance de resultados, seguindo modelos adotados por organizações privadas. A Alfa também
facilitará o acesso do cidadão aos seus atos, resultados, processos, custos operacionais e administrativos
por meio de portal na Internet, o que elevará suas despesas com investimentos em TI.
Com respeito a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
Infere-se da situação apresentada que a Alfa está se alinhando com os pressupostos de accountability.
 
Comentários
 
As inovações tecnológicas, a exemplo da internet, são as principais responsáveis pelas mudanças
conceituais de accountability, inovando no tipo de relação entre os cidadãos e os governos em vários
países.
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Gabarito: Certo
O termo accountability tem sido tratado de forma abrangente e variado. Deleon (1998)[5], por exemplo, aplica
o termo quando apresenta quatro tipos de estruturas organizacionais, classificadas de acordo a clareza e
conhecimento das metas e dos meios para alcançá-las: burocrática ou hierárquica, política, anárquica e
profissional.
 
A accountability burocrática ou hierárquica ocorre quando os meios e os objetivos são claros e
conhecidos e o controle hierárquico é a melhor forma de accountability. A clareza do objetivo ocorre ou
porque há apenas uma pessoa ou grupo - monarquia, ditadura, oligarquia, ou porque um único grupo saiu
vitorioso de um confronto de poder. A clareza sobre os meios ocorre quando os problemas são simples ou
quando há uma boa teoria para orientar a prática. Nestes casos, a responsabilidade é estrita às regras e
acompanhada de perto pelos superiores hierárquicos, possibilitando decisões codificadas em procedimentos
operacionais padrão.
 
O termo “Procedimento Operacional Padrão – POP” é um exemplo de accountability burocrática. É um
documento que define a padronização de um processo, atividade ou tarefa. O termo padrão refere-se a
tudo que se unifica e simplifica para que seja controlado.
 
Foi uma prática bastante difundida na Administração Pública. Uma de suas aplicações práticas pôde ser
comprovada na substituição de pessoal em diversos setores dos órgãos públicos. O servidor substituto
muitas vezes recorria a esse documento para analisar determinado procedimento em relação à
determinada situação.
 
A accountability política ocorre no pluralismo competitivo, quando cada partido defende um objetivo
diferente dos outro, muitas vezes conflitante. Nessa estrutura, a accountability pode se referir apenas aos
processos, e não aos resultados, pois os meios são claros, mas os objetivos não, ou seja, os meios para
atingir qualquer um dos objetivos são entendidos, mas as metas não são claras ou são conflitantes entre si.
 
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O novo Código Florestal, aprovado no ano de 2012, é exemplo de aplicação da modalidade de
accountability política delineada pela autora. Esse foi um Projeto de Lei debatido no Congresso por mais
de uma década sob intensos debates e campanhas sociais, na tentativa de harmonização entre interesses
desenvolvimentistas e protecionistas. Ou seja, o debate gira em torno de objetivos conflitantes, indefinidos
e, muitas vezes, mascarados.
 
A accountability anárquica ocorre quando as metas são obscuras ou contraditórias, não há acordo sobre
quais resultados devem ser obtidos, não podendo haver responsabilização por resultados. Nesse caso,
um indivíduo ou grupo não pode justificadamente ser penalizado por selecionar os meios errados para
alcançar um objetivo, uma vez que ninguém sabe qual é a melhor opção. No entanto, há incentivos para que
cada indivíduo ou grupo não prejudiquem outros e todos são responsáveis, como um grupo, cada um com os
outros.
 
A expressão “anárquica”, no contexto delineado pela autora, refere-se a algo não hierarquizado. É um
exemplo de accountability muito comum em grupos ou redes que se organizam com foco em determinado
objetivo. Há objetivos definidos, mas os resultados a que se podem chegar são desconhecidos. Cada grupo
adota um linha de ação que pode ou não atingir o objetivo. Ressalta-se que, nesse caso, há o
comprometimento de os grupos não se prejudicarem entre si.
 
A accountability profissional ocorre onde os objetivos são claros, mas meios não o são. É o sistema de
prestação de contas profissionais mais adequados à situação de organizações públicas contemporâneas.
Nessa estrutura há liberdade para as escolhas dos meios, cujas regras podem ser informais, mas baseadas e
justificadas com base em certos princípios.
 
Aplicam-se como exemplo da accountability profissional, os médicos cujos pacientes morrem, de
advogados que têm ações improcedentes, de professores cujos alunos não alcançam aprovação. Esses
profissionais não estão sujeitos à punição por não atingir a meta, apesar de esta ter sido clara. No entanto,
quando houver negligência, poderá haver sanções.
 
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Ainda, outra classificação merece destaque: a accountability política e a accountability democrática.
 
A accountability política (perspectiva da sociedade - cidadãos) é uma avaliação retrospectiva,
principalmente quando se trata de representantes eleitos que não podem ser forçados a cumprir as
promessas e programas enquanto estiverem no cargo, mas podem ser punidos por seus atos e omissões nas
próximas eleições (ARATO, 2002)[6].
 
Já a accountability democrática (perspectiva dos governantes) não é opcional; ela é uma característica
essencial de qualquer abordagem para a estruturação do Poder Executivo. Governos devem ser responsáveis
perante todo o Estado, e não só perante alguns poucos stakeholders interessados.
(CESPE/ACE-TCU/2011) Processos de accountability, tanto política quanto democrática, são formas
escolhidas pelos governos eleitos para estruturar o Poder Executivo.
 
Comentários
 
É a abordagem democrática, por ser uma perspectiva dos governantes, que é considerada para fins de
estruturação do Poder Executivo.
 
Gabarito: Errado
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Também, segundo um estudo do Conselho Científico do Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo – CLAD (2000), os mecanismos de responsabilização podem ser divididos em quatro grupos e seus
responsáveis:
responsabilização pelo controle parlamentar (políticos); 
responsabilização pelo controle de procedimentos (agentes ocupantes de cargos
públicos);
responsabilização pelo controle social (sociedade); e
responsabilização pelo controle de resultados (políticos, agentes ocupantes de cargos
públicos e sociedade).
O princípio da transparência da gestão pública,por sua vez, surgiu a partir da necessidade de a sociedade
conhecer como foram utilizados os recursos que ela transferiu ao Estado para que este gerisse a máquina
pública. A expressão transparência possui sonoridade de límpido, claro, visível, sem mácula. 
 
Na linguagem cotidiana, transparência pode referir-se a alguém ou alguma coisa sobre a qual não paira
quaisquer dúvidas. A transparência permite que se veja por entre - para além da visualização da primeira
imagem. Como regra, o termo transparência pode ser visto ou interpretado com o sentido de clareza,
visibilidade. 
 
Os pressupostos que dizem respeito à evolução e consecução do controle social se encontram intimamente
relacionados às atividades desenvolvidas pelo Estado em prol da transparência pública.
 
Assim, pela transparência, as informações produzidas no Setor Público terão ressonância positiva na
sociedade, se esta, em contrapartida dispuser de meios para interpretá-las, avaliá-las e, assim, puder
influenciar o ciclo de decisão governamental. 
 
Recentemente, o Governo federal implementou o Portal da Transparência, uma iniciativa da CGU que
apresenta os dados que estão sob a competência deste órgão, responsável pelo controle sobre o Poder
Executivo Federal. Assim, os dados relativos ao poderes Judiciário e Legislativo não estão no Portal e
devem ser acessados nas páginas dos respectivos órgãos.
 
Segundo o sítio, no Portal da Transparência é possível obter dados sobre:
gastos diretos do Governo Federal (desde 2004 – exceto Cartão de Pagamentos – desde 2002);
transferências de recursos a Estados e Municípios (desde 2004);
convênios com pessoas físicas, jurídicas ou entes governamentais (desde 1996);
previsão e arrecadação de receitas (desde 2009); e
servidores do Governo Federal.
O Portal da Transparência também relaciona as empresas que sofreram sanção pela Administração Pública
Federal e também por Estados brasileiros, no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS). 
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Além disso, todas as informações do Portal da Transparência são obtidas dos sistemas estruturadores e
informatizados da Administração Pública Federal, como o Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal (SIAFI). Assim, vale destacar que órgãos e entidades que não utilizam o SIAFI não têm
seus dados publicados no Portal.
 
Também, os dados relativos a receitas e despesas próprias de Estados e Municípios não estão
contemplados no site. Essas informações deverão ser obtidas nos sites de transparência dos Estados ou
Municípios.
 
Destaca-se que há informações que não podem ser divulgadas. No Brasil, existe legislação que regula o sigilo
sobre determinados dados. A Controladoria-Geral da União não faz qualquer tipo de classificação em relação
ao sigilo de informações publicadas no Portal da Transparência. Essa informação – se um dado é sigiloso ou
não – cabe ao próprio órgão gestor dos recursos, de onde provêm as informações que alimentam o Portal.
Contudo, vale destacar que, apesar de não serem detalhadas no Portal, as ações classificadas como sigilosas
são todas passíveis de fiscalização pelos órgãos de controle, inclusive pela CGU.
 
Pode acontecer de uma informação anteriormente divulgada deixar de ser publicada no Portal. Isso ocorre
quando há uma iniciativa de nova classificação do órgão gestor quanto ao sigilo daquele dado.
 
As informações do Portal da Transparência são atualizadas mensalmente, sempre no final do mês
posterior ao dos dados, entre os dias 25 e 30. O prazo é necessário uma vez que os órgãos devem tornar
disponíveis as informações para a CGU até o 15º dia do mês subsequente ao dos dados. Então, a CGU precisa
de 10 a 15 dias para carregar todas as informações dos órgãos no sistema. A exceção fica por conta dos dados
de convênios, que são atualizados semanalmente, e da consulta Informações Diárias, que possui atualização
diária.
 
Por fim, qual a diferença entre o Portal da Transparência e as Páginas de Transparência Pública?
 
O Portal da Transparência apresenta ao cidadão informações sobre a aplicação de recursos públicos federais,
a partir da consolidação de milhões de dados oriundos de diversos órgãos do Governo Federal relativos a
Programas e Ações de Governo.
 
Lançado em novembro de 2004, no Portal da Transparência é possível verificar os dados consolidados
oriundos da Secretaria do Tesouro Nacional, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil S.A. e do Fundo
Nacional de Saúde (FNS). Cabe a CGU, gerenciar as informações contidas no Portal.
 
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As Páginas de Transparência Pública apresentam os dados referentes às despesas realizadas por cada órgão e
entidade da Administração Pública Federal com informações sobre execução orçamentária, licitações,
contratações, convênios, diárias e passagens.
 
As páginas de Transparência Pública dão continuidade às ações de governo voltadas para o incremento da
transparência da gestão e do controle social e, ainda, complementam as informações disponíveis no Portal da
Transparência.
 
Por meio do Decreto Presidencial nº 5.482, de 30.05.2005, o Governo Federal determinou a divulgação, na
Internet, de informações relativas à execução orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, direta e indireta. A Portaria Interministerial nº 140, de 16 de março de 2006,
que disciplina a matéria, estabelece que os citados órgãos e entidades deverão manter em seus respectivos
sítios eletrônicos na Internet página denominada “Transparência Pública”, tendo por conteúdo mínimo
informações sobre a execução orçamentária e financeira, licitações, contratos, convênios e despesas com
passagens e diárias que ocorrerem em seus respectivos âmbitos.
 
Hoje, todos os órgão da administração direta já dispõem de Página da Transparência em seus sites. Nas
entidades da administração indireta as Páginas de Transparência também estão sendo implementadas.
[1] O’DONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, São Paulo, CEDEC, n. 44, 1998.
 
[2] PINHO, J. A. G. de; SACRAMENTO, A. R. S.. Accountability Já podemos traduzi-la para o Português. Anais do EnAPG-2008. Salvador, nov. 2008.
 
[3] O’DONNELL, G. Accountability Horizontal: La Institucionalización legal de la desconfiança política, Buenos Aires, Revista de Reflexión y análisis
político, 2011.
 
[4] CASTELLS, M.. A sociedade em rede: a era da informação: economia, sociedade e cultura, v. 1. São Paulo: Paz e Terra, 1999.
 
[5] DELEON, L.. Accountability in a Reinvented Government, Public Administration, 1998.
 
[6] ARATO, A.. Representação, soberania popular e accountability. Lua Nova, São Paulo, 2002.
Resumo do capítulo
Quadro Sinóptico
 
Tópico Accountability, Transparência e Controle da Administração Pública
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MARCAR CAPÍTULO COMO LIDO
Accountability
e Transparência
Capacidade de prestar contas e ser transparente.
Instrumento a serviço da manutenção dos ideais democráticos.
Pressupõe a conformidade e o desempenho.
Alta accountability afeta positivamente a capacidade de governança.
- Accountability vertical: representação pela eleição.
 
- Accountability horizontal: controle e vigilância recíprocos de um poder sobre o outro.
 
- Accountability societal: atuação da sociedade e mídia.
- Accountability burocrática ou hierárquica: quando os meios e os objetivos são claros
e conhecidos.
 
- Accountability política: quando cada partido defende um objetivo diferente dos
outros.
 
- Accountability anárquica:metas são obscuras ou contraditórias.
 
- Accountability profissional: objetivos são claros, mas os meios não o são.
- Accountability política: avaliação retrospectiva, onde representantes eleitos podem
ser punidos por seus atos e omissões nas próximas eleições.
 
- Accountability democrática: característica essencial de qualquer estruturação do
poder executivo, onde governos devem ser responsáveis perante todo o Estado
- Responsabilização pelo controle parlamentar (políticos).
 
- Responsabilização pelo controle de procedimentos (agentes ocupantes de cargos
públicos).
 
- Responsabilização pelo controle social (sociedade).
 
- Responsabilização pelo controle de resultados (políticos, agentes ocupantes de cargos
públicos e sociedade).