Carga Tributária e Gastos públicos

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FUNDAMENTOS 
DE ECONOMIA
Rosangela Aparecida
da Silva
Carga tributária e 
gastos públicos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer o papel do setor público na economia.
  Identificar os instrumentos de política fiscal.
  Analisar a utilização da política fiscal expansionista e contracionista.
Introdução
Neste capítulo, você vai entender quais são as funções do governo e os 
objetivos que ele teoricamente deseja alcançar para atender ao bem-
-estar da sociedade. Você também vai estudar as políticas fiscais e as 
políticas tributárias e vai verificar de que maneira estas, juntamente com 
os gastos públicos, afetam o funcionamento da economia de uma região 
e de seus indicadores.
O papel do governo na economia 
O governo é um agente econômico muito importante em economias tanto 
socialistas quanto capitalistas — apesar de ter sua atuação limitada no segundo 
caso. No que se refere às economias capitalistas, o governo é mais resistente 
em interferir nos mercados. Isso só tende a acontecer quando os desequilíbrios 
em alguns mercados, em termos de preços e distribuição de bens e serviços, 
forem grandes demais a ponto de o próprio mercado não conseguir ajustá-lo, 
como no caso de monopólios.
O governo atua também no sentido de tentar equilibrar os mercados fi-
nanceiros, de onde provém o dinheiro para o financiamento da economia, e 
os mercados produtivos, de onde surgem o que se produz em termos de bens 
e serviços em uma economia, dando origem ao emprego e ao Produto Interno 
Bruto (PIB) nacional.
Logo, trata-se de um papel difícil e passível de controvérsias, visto que, 
em toda política macroeconômica governamental, existirão partes que se 
beneficiam e partes que recebem o ônus das intervenções do setor público. 
Isto é importante salientar: nenhuma política macroeconômica é feita só de 
benefícios; o importante é escolher o que acarreta mais benefícios aos agentes 
econômicos do que custos. Mas como o governo deve escolher o que fazer, 
então?
De acordo com a teoria da escolha pública (TEP), destacada por Samuel-
son e Nordhaus (2012) e Biderman e Arvate (2004), não existe mecanismo 
ideal que possa transformar as escolhas individuais em escolhas públicas. A 
verdade é que fatores como regras e instituições públicas adequadas podem 
sim melhorar a qualidade das decisões públicas e diminuir suas disparidades 
quanto à eficiência econômica e à distribuição de renda. Mas quais são essas 
regras? Entre outras, são:
  A garantia de procedimentos e regras democráticas previstas em lei 
que facilitem que as decisões sejam de acordo com o que a maioria da 
sociedade deseja, e não por interesses individuais que não refletem o 
desejo da população.
  O tempo de atuação do gestor público eleito.
  Como são financiadas as eleições.
  A forma como são aprovados os projetos pelos poderes governamentais.
  O intercâmbio de votos para projetos dentro do poder legislativo e entre 
o poder executivo e o legislativo, que pode acabar distorcendo aquilo 
que a sociedade deseja de fato.
Para saber mais sobre a teoria da escolha pública (TEP) e a teoria da escolha social (TES) 
no Brasil e suas nuances, leia o livro Economia do setor público no Brasil, de Biderman e 
Arvate (2004), que trata de vários fatores a serem considerados na escolha de políticas 
públicas do país.
Em uma economia de mercado capitalista, a tendência é o governo só 
interferir quando há falhas de mercado, tentando corrigi-las, e é isso que 
veremos agora.
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Falhas de mercado
As falhas de mercado existem porque a grande maioria dos mercados são 
organizados de forma imperfeita, e há assimetria de informações. Se todos 
os mercados funcionassem como Adam Smith previa em seu livro célebre A 
riqueza das nações (1776), o governo não precisaria interferir, pois o mercado, 
por si só, por meio do equilíbrio da oferta e demanda de bens e serviços, 
se autoajustaria — trata-se da chamada mão invisível. Ocorre que não há 
concorrência perfeita em todos os mercados, como previa o pensador, e nem 
todos os agentes de mercado (consumidores, produtores e governo) possuem 
informações iguais para tomarem decisões ditas racionais, já que a informação 
é assimétrica, segundo Samuelson e Nordhaus (2012).
No que se refere aos mercados, o setor público tende a interferir em setores 
onde a concorrência é imperfeita — como nos monopólios e oligopólios onde 
há formação de cartéis —, atuando com políticas institucionais de regulação e 
fiscalização — com agências específicas por setor ou órgão regulador central, 
como o Conselho Administrativo de Direito Econômico — e talvez até no 
provimento de bens públicos. Ele faz isso porque, nesses mercados, há uma 
tendência de os consumidores serem prejudicados em relação aos preços e, 
talvez, à qualidade dos bens e serviços e ao tipo de distribuição, devido à 
falta de concorrência.
Os chamados bens públicos são oferecidos pelo governo quando o setor 
privado não tem interesse econômico em oferecê-los, porque não dão retorno 
em termos de lucro ou porque não há regras institucionais adequadas que 
garantam a manutenção de retornos financeiros nesses mercados.
Os chamados bens públicos de uso comum da sociedade, em seu sentido puro, são 
aqueles a que todos têm acesso e não são rivais, ou seja, não excluem ninguém do 
seu uso. Exemplos de bens tangíveis são ruas, praças, mares, rios, entre outros. São 
exemplos de bens intangíveis: justiça, segurança pública e defesa nacional, segundo 
Giambiagi e Além (2011).
Também podem ser oferecidos bens dentro da esfera pública quando estes 
envolvem o uso dos recursos naturais não recuperáveis do país, bens que são 
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considerados essenciais para a sociedade e que têm que ser utilizados de forma 
a garantir a sustentabilidade dos mesmos no longo prazo (é o caso do petróleo, 
dos minérios, da água, entre outros). 
Porém, é importante salientar que o oferecimento de bens públicos deve 
ser amplamente debatido entre todas as esferas da sociedade, para evitar que 
a sua operacionalização, em vez de gerar eficiência econômica, gere mais 
custos futuros para a Nação. Nesse caso, ao tentar corrigir uma falha de 
mercado, pode estar sendo criada uma falha de governo, e, assim, também 
podem ser geradas diferenças de renda e de acesso a bens e serviços por parte 
da população, conforme Biderman e Arvate (2004).
Funções do governo
De acordo com o que vimos até o momento, pode-se inferir que o governo tem, 
no geral, funções específi cas. Mas quais são essas funções, explicitamente? 
São elas, de acordo com Giambiagi e Além (2011):
  Função alocativa: refere-se ao fornecimento de bens públicos que a 
iniciativa privada, por algum motivo, não oferece e também ao provi-
mento de recursos públicos, como serviços de educação e saúde, que 
atendam às necessidades da sociedade.
  Função distributiva: está ligada à distribuição de renda dentro da socie-
dade. O governo deve trabalhar de forma a fazer ajustes que permitam 
que prevaleça uma distribuição de renda considerada justa pela socie-
dade. Em tese, essa função visa a diminuir as disparidades de renda 
entre os cidadãos de um país ou região.
  Função estabilizadora: conforme Giambiagi e Além (2011, p. 10), “[...] 
tem como objetivo a política econômica visando a um alto nível de 
emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada 
de crescimento econômico”.
Nesse sentido, como o governo pode realizar essas funções? Existem vários 
instrumentos de políticas macroeconômicas, mas um dos principais e que pode 
atingir no curto e longo prazo esses objetivos é a adoção de políticas fiscais. 
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São instrumentos de políticas macroeconômicas praticadas pelo governo, segundo 
Vasconcellos e Garcia (2014):
  Política monetária: mexe com a quantidade de dinheiro em circulação na economia 
e é feita por meio do BancoCentral.
  Política fiscal: é a política de receitas (política tributária) e de gastos do governo.
  Política de renda: interfere diretamente na renda da população.
  Política comercial e cambial: refere-se à política de comércio exterior do país e 
também ao valor da moeda nacional em moeda estrangeira.
Instrumentos de política fiscal 
Para alcançar os objetivos macroeconômicos — quais sejam, estabilização 
da economia, crescimento do emprego e da renda nacional, desenvolvimento 
econômico e equidade de renda —, precisamos dos chamados instrumentos 
de política macroeconômica, no caso, aqui, a política fi scal.
As políticas fiscais só podem ser implementadas pelo poder executivo 
(presidente, no caso do Brasil) depois de aprovadas pelo Congresso Nacional 
(no caso do Brasil, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal), o que 
pode demorar muito, dependendo da base de interesse dessas casas, de suas 
agendas e da legislação vigente. 
Essas políticas fiscais, que são as políticas de receitas (tributos) e gastos 
do governo, servem para estimular ou inibir os gastos do setor privado em 
consumo e em investimento e, assim, ajudar a alcançar alguns dos objetivos 
governamentais antes mencionados, conforme Vasconcellos e Garcia (2014).
Política tributária
Para atender à população no que se refere às suas funções, o governo precisa 
cobrar impostos, tarifas e multas, que são suas principais fontes de receitas, 
para, assim, obter recursos que teoricamente servirão para fi nanciar suas ações.
Receita pública é o conjunto de recursos financeiros que ingressam nos cofres 
públicos e tem por finalidade atender às diversas demandas da sociedade, 
como saúde, educação, segurança, infraestrutura, dentre outras. O ente pú-
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blico obtém recursos financeiros a partir da cobrança de impostos, taxas, 
contribuições, aquisição de empréstimos, alienação de bens, transferências 
de outros entes públicos ou privados etc. (TRIBUNAL DE CONTAS DE 
SANTA CATARINA, [2018]). 
A forma como são cobrados os impostos é motivo de controvérsia em vários 
países, sobretudo no Brasil. Teoricamente, a cobrança de impostos deveria 
atender às funções do governo, principalmente no que se refere à distribuição 
de renda. Mas, dependendo da implementação e de como é fiscalizada a 
arrecadação do tributo, a distribuição de renda pode até piorar.
Giambiagi e Além (2011) afirmam que, pelo conceito de equidade, cada 
contribuinte deve ‘colaborar’ com uma parcela justa de impostos para suprir a 
necessidade que o governo tem de gastos. Mas o que seria uma parcela justa? 
Para melhorar o entendimento sobre o assunto, entram dois princípios, de 
acordo com os mesmos autores:
  Princípio do benefício: segundo esse princípio, o cidadão deveria pagar 
impostos de acordo com aquilo que ele tem de benefícios do setor pú-
blico. Esse princípio é de difícil implementação, visto que é complicado 
mensurar quanto cada pessoa usufrui de bens ou recursos públicos, e 
não contribui efetivamente para uma melhor da distribuição de renda; 
funciona mais no que se refere à função alocativa.
  Princípio da capacidade de pagamento: é o mais utilizado, pois a inci-
dência tributária se dá sobre a capacidade de pagamento do cidadão, 
seja via imposto sobre a renda, sobre o consumo ou mesmo sobre a 
riqueza, o que, teoricamente, cumpre melhor a função de distribuição 
de renda. O problema aqui está sobre a implementação do imposto, que 
pode ficar em cascata (imposto sobre imposto), pois, se o governo já 
cobra imposto sobre a renda, por exemplo, a riqueza de certa forma já 
está sendo taxada se foi implementado o imposto de forma abrangente, 
o que é bem complicado. 
Ainda discutindo formas de tributação que atendam melhor à equidade 
de renda do país e gerem receitas para o governo, Giambiagi e Além (2011) 
introduzem os conceitos de impostos progressivos e regressivos:
  Impostos progressivos: são aqueles que têm alíquotas maiores de acordo 
com a renda da pessoa, ou seja, quem tem renda maior tende a pagar 
maiores impostos do que as pessoas de baixa renda.
Carga tributária e gastos públicos6
  Impostos regressivos: são o contrário dos progressivos e têm a tendência 
de piorar a distribuição de renda.
Para saber mais sobre a política tributária no Brasil e suas peculiaridades, leia a parte 
da teoria da tributação do livro de Giambiagi e Além (2011), Finanças Públicas: teoria e 
prática no Brasil, pp. 17 a 31.
Ainda dentro da discussão sobre política tributária, está a discussão de 
imposto com alíquota única, que, no Brasil, não tende a melhorar a equidade 
de renda e ainda pode piorar a função alocativa de bens e serviços, já que os 
setores são diferentes, têm número de concorrentes e consumidores distintos e, 
portanto, devem ser analisados em separado, para o bem da sociedade no todo.
Alguns impostos do Brasil
Impostos diretos: são aqueles que incidem direto sobre a renda das pessoas físicas e 
jurídicas. Exemplo: Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF), em que o imposto é cobrado 
de forma progressiva, ou seja, quanto maior sua renda, maior a alíquota do imposto.
Impostos indiretos: são aqueles que incidem sobre produção e consumo. Exemplo: 
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que incide apenas sobre 
o consumo. 
O problema que muitos discutem é que talvez o ICMS e outros impostos indiretos 
sejam regressivos, pois recaem apenas sobre o consumo, e não sobre o dinheiro que 
poupamos. Logo, a classe mais baixa, que ocupa quase toda sua renda com consumo 
(pois ganha pouco), sobretudo de alimentos, acaba pagando muitos impostos indiretos 
(estes acabam sendo regressivos no país, não melhorando a distribuição de renda).
Veja mais sobre o tema nos links abaixo: 
https://goo.gl/SYRDX5
https://goo.gl/SRREUB
7Carga tributária e gastos públicos
É necessário estudar profundamente a economia, a cultura e a legislação de 
um país ou região para elaborar uma política tributária para o mesmo. Cargas 
de impostos maiores, em uma situação de crise econômica, por exemplo, podem 
diminuir a arrecadação, e não aumentar. Isso pode ocorrer por vários motivos: 
porque as pessoas tendem a incorrer em inadimplência devido à crise e/ou 
porque as rendas e, consequentemente, o consumo realmente diminuíram e 
a receita tributária total tende a diminuir (mesmo com aumento da alíquota 
ou, até mesmo, por causa dela).
Finalizando, Giambiagi e Além (2011, p. 20) colocam que “a passagem da 
teoria para a prática é complexa tendo em vista a necessidade de se adaptar a 
legislação tributária às realidades do sistema econômico”.
Política de gastos
As políticas de gastos se referem às despesas e aos custos que o setor público 
tem para manter a máquina pública em funcionamento. São exemplos de gastos 
públicos os gastos com previdência social, funcionalismo público, subsídios 
governamentais, prédios públicos, empresas estatais, administração pública, 
juros da dívida pública, infraestrutura, justiça, educação, saúde e segurança, 
entre outros, conforme explicam Samuelson e Nordhaus (2012).
Para saber mais sobre os gastos públicos no Brasil, acesse o 
link ou código a seguir:
https://goo.gl/rwCaZd
Gastos a mais do governo, em qualquer área, vão gerar necessidades a mais 
de receitas atuais ou futuras, que, em geral, o governo não tem recursos para 
suprir, o que incorrerá em maior dívida pública. Organismos internacionais, 
como o Fundo Monetário Internacional, defendem a diminuição dos gastos 
públicos, requisito imprescindível quando um país faz pedidos de empréstimos.
Mas a principal questão a ser debatida é o quanto cada gasto traz de retorno 
futuro para a sociedade. Se o gasto é feito em setores que fazem desenvolver a 
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economia, provavelmente, no futuro, existirão mais recursos de tributos, devido 
ao desenvolvimento e ao aumento da renda da população. Todos os gastos 
têm que ser analisados individualmente e com indicadores de horizontesde 
tempo, para verificar a possibilidade de impactos positivos nas contas públicas.
O governo deve eleger setores prioritários para realizar os gastos públicos, 
e, provavelmente, uma parte da população não ficará satisfeita com isso — é 
a ótica de que bônus para uns geram ônus para outros. Por isso, é de vital 
importância a escolha racional, por parte da sociedade, dos administradores 
públicos de uma região.
John Maynard Keynes, em 1936, com o seu livro Teoria geral do emprego, dos juros e 
da moeda, conseguiu dar a largada para o que muitos chamam na economia de era 
keynesiana, conforme Vasconcellos e Garcia (2014). Keynes defendia o aumento dos 
gastos públicos para estimular a demanda agregada (consumo da população) e, assim, 
estimular a produção nacional e o emprego.
Após a Grande Depressão e a Segunda Guerra Mundial, as teorias de Keynes foram 
largamente utilizadas pelos países de modo a tentar sanar suas crises internas. Na 
atualidade, os novos keynesianos ajustaram essa teoria de forma a controlar a inflação 
(aumento do nível geral de preços), para que esta não afetasse negativamente a 
economia no longo prazo devido ao maior gasto público.
Veja mais em: 
https://goo.gl/94sTVT
Políticas fiscais expansionista e contracionista 
As políticas fi scais expansionistas estão ligadas ao aumento dos gastos do 
governo, de modo a aumentar o consumo na economia e, por consequência, 
a produção nacional (PIB) e o emprego no país ou região. São feitas por meio 
do aumento dos gastos do governo e/ou da diminuição da carga tributária, 
conforme Vasconcellos e Garcia (2014). Essas políticas expansionistas são 
nitidamente originárias da era keynesiana.
Já as políticas fiscais contracionistas tendem a fazer o contrário, ou seja, 
são restritivas e tendem a diminuir os gastos do governo e/ou aumentar a 
carga tributária, diminuindo o consumo na economia para diminuir a inflação 
(aumento do nível geral de preços).
9Carga tributária e gastos públicos
Fazer um planejamento fiscal não é fácil e requer muita habilidade do 
gestor público, pois ele não está servindo apenas a um dono de empresa 
ou a alguns consumidores, e sim a uma população de uma região, o que é 
bem mais complicado. Cabe a essa população escolher o gestor que melhor 
servirá aos seus anseios e que saiba gerir os recursos financeiros buscando 
permanentemente o bem-estar social.
BIDERMAN, C.; ARVATE, P. (Org.). Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2004.
GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. 4. ed. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 2011.
SAMUELSON, P. A.; NORDHAUS, W. D. Economia. 19. ed. Porto Alegre: AMGH, 2012.
TRIBUNAL DE CONTAS DE SANTA CATARINA. Portal do Cidadão. Receitas públicas. [2018]. 
Disponível em: <http://portaldocidadao.tce.sc.gov.br/homesic.php?id=420460&idme
nu=municipio&menu=govern.>. Acesso em: 1 out. 2018. 
VASCONCELLOS, M. A. S.; GARCIA, M. E. Fundamentos de economia. 5. ed. São Paulo: 
Saraiva, 2014.
Leituras recomendadas
DORNBUSCH, R.; FISCHER, S. Macroeconomia. 10. ed. São Paulo: McGraw-Hill, 2009.
MANKIW, N. G. Introdução à economia: edição compacta. São Paulo: Pioneira Thomson 
Learning, 2005.
VASCONCELLOS, M. A. S. Economia: micro e macro. São Paulo: Atlas, 2002. 
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