DIREITO E DESENVOLVIMENTO

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FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRÃO PRETO 
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO 
 
 
 
 
 
VICTOR MICHEL SAVATOVSKY 
n. USP - 9298962 
 
 
 
 
O Direito como ferramenta de atuação do Estado para garantia da cultura e sua 
importância para o desenvolvimento nacional 
 
Avaliação para conclusão da disciplina Direito e 
Desenvolvimento 
 
Orientador: Prof. Dr. Gustavo Assed 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RIBEIRÃO PRETO 
2020 
Segundo José Afonso da Silva (2001, p.48), observa-se que a cultura é reconhecida 
como um direito humano fundamental de estatura constitucional. Sendo assim é papel do 
Estado não só protegê-la, como também garantir o seu livre exercício dentro de uma 
perspectiva democrática, de forma que atinja a toda a sociedade. 
O art. 215 da Constituição da República (BRASIL, 1988) estabelece em seu ​caput que 
o "Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes de 
cultura nacional", e em seu §3º, prevê a existência de lei que estabeleça o Plano Nacional de 
Cultura, "visando ao desenvolvimento cultural do país e à integração das ações do poder 
público". 
Neste sentido, observamos o surgimento de uma preocupação maior com o 
desenvolvimento de políticas públicas que se relacionassem com o setor cultural na nova 
ordem constitucional trazida pela Carta Magna de 1988. Esta enfatizou o direito de acesso à 
cultura, a legitimidade da diversidade cultural brasileira e o papel do Estado nessa construção 
(Carvalho, Silva e Guimarães, 2009). 
Ao se realizar um panorama comparativo com a Inglaterra, podemos observar a 
importância do investimento cultural para a economia e desenvolvimento de um país. De 
acordo com texto de Rodrigo Pinto, publicado no periódico GLOBO em 2010, observamos: 
Cultura no Reino Unido é setor estratégico, jamais visto como supérfluo. O fato é 
que desde os anos 90 os ingleses intensificaram o destaque ao setor cultural para dar 
solidez à economia. E o governo faz questão de segurar as pontas mesmo quando 
investidores privados, envenenados pela maior crise do capitalismo desde os anos 
30, cortam recursos para a arte e afins em 7%. Afinal, no Reino Unido, o emprego 
na cultura cresce 2% ao ano, contra 1% no resto da economia. A riqueza gerada 
avança 5%, contra 3% nos demais segmentos. (PINTO, 2010, apud WAGNER, 
2016) 
Ademais, podemos encontrar dados dentro do Brasil que se referem à demanda da 
população por investimento em cultura. Em pesquisa nacional realizada pelo DataSenado 
(2011) foi constatado que a maioria dos brasileiros já deseja investimento para além daqueles 
considerados como prioritários, como as questões de saúde, educação e segurança. Se 91% 
dos entrevistados atribuíram importância máxima às áreas de saúde e educação (nota 10, em 
uma escala de 1 a 10), nada menos que 56% deram essa mesma nota à cultura. Saúde, 
educação e segurança são prioridades, na avaliação da esmagadora maioria dos brasileiros. 
Desta análise, podemos inferir que o investimento em cultura vem apresentando papel 
relevante no cenário nacional, requerendo a devida atenção. 
O investimento cultural possui grande dependência do estado, como observa Botelho 
(2001, p.8): 
As políticas culturais no Brasil têm nas leis de incentivo seu principal marco 
institucional, de modo que “a produção cultural brasileira hoje deve sua atividade 
basicamente às leis de incentivo fiscal federal, estaduais e municipais. 
É incontroverso o entendimento, inclusive nas convenções internacionais, que a cultura 
é um dos principais fatores de desenvolvimento da sociedade. Assim, verifica-se que os 
direitos culturais se encontram presentes nas concepções jurídicas da contemporaneidade e se 
constituem como importantes instrumentos jurídicos. Excelente exemplo disto é a Declaração 
Universal sobre a Diversidade Cultural, adotada pela Conferência Geral da Unesco, em 2002 
na qual os direitos culturais são mencionados em seu quinto artigo, denominado “Direitos 
culturais como um ambiente que possibilita a prática da diversidade cultural” 
O texto estabelece: 
Os direitos culturais são elementos integrantes dos direitos humanos, que 
são universais, indivisíveis e interdependentes. O florescimento da 
diversidade criativa requer a completa implementação dos direitos culturais, 
conforme definido no Artigo 27 da Declaração Universal dos Direitos 
Humanos e nos Artigos Socais e Culturais. Portanto, todas as pessoas têm o 
direito de expressar-se e de criar e disseminar seu trabalho na língua de sua 
escolha, e especialmente em sua língua materna; todas as pessoas têm o 
direito à educação e à capacitação de qualidade que respeitem plenamente 
sua identidade cultural; e todas as pessoas têm o direito de participar da vida 
cultural de sua escolha e de conduzir suas próprias práticas culturais, sujeitas 
ao respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais 
(DECLARAÇÃO UNIVERSAL SOBRE A DIVERSIDADE CULTURAL, 
2002) 
Herman Heller (1968, p. 136-137), demonstra através de seus estudos em Teoria do 
Estado que a cultura em sua totalidade não é mais que uma forma que se alcança e mantém e 
que depois atua formativamente sobre as gerações que a sucedem. É cabalmente nessa forma 
impressa, psíquico-espiritual, que vivendo se desenvolve, e na garantia e no progresso 
unitários de um estilo de vida que dá fama ao material sócio-vital com que se encontra, no 
que consiste a cultura, e não em uma espécie de museu do espírito objetivo. Em virtude dessa 
"capacidade peculiar de reação as diversas funções sociais" surge o problema de determinar o 
sentido de cada uma das particulares funções de vida dentro da totalidade social. Assim, o 
autor estabelece como papel da Teoria do Estado investigar a função do Estado dentro da 
realidade social concreta. 
Como realidade produzida por unidades humanas de alma e corpo, a unidade estatal 
acha-se necessariamente inserta na conexão total das condições naturais e culturais da vida 
social (HELLER, 1968, p.173). 
Assim observamos a importância do investimento em cultura para o desenvolvimento 
da sociedade: 
Daí a essencialidade da cultura. Não apenas de educação, em que as pessoas saibam 
ler e escrever. Mas as informações que possam aproveitar tornam-nas menos 
suscetíveis de ilusão. Ao saberem quem são seus governantes, ao estarem instruídas 
sobre as formas de acesso ao poder, ao conhecerem os mecanismos de produção das 
leis e da tomada de resoluções administrativas, estão mais aparelhadas para defesa 
de seus interesses e dos coletivos e públicos (OLIVEIRA, 2017, p.134) 
A maneira de concretização destes direitos pela atuação positiva do Estado, se dá 
através das chamadas "políticas públicas". William Clune (1993, p.1) traz a definição do 
termo como uma via de mão dupla atuando junto ao sistema legal, através da qual os 
interesses coletivos da sociedade se concretizam no universo jurídico e vice versa: ​"By 
definition, all law is public policy, in that is the collective will of society expressed in binding 
norms; and all public policy is law, in that it depends on laws and lawmakingfor at least 
some aspect of its existence." 
Assim, não basta a existência da previsão legal para que a proteção e incentivo à cultura 
(bem como todos os outros direitos fundamentais) se concretize, devendo o Estado se utilizar 
de ferramentas externas para atingir o objetivo constitucionalmente consolidado. 
Apesar de a exeqüibilidade da Constituição depender de quanto o seu texto 
corresponde ao equilíbrio real de forças políticas e sociais em determinada 
momento não basta uma Constituição bem escrita para que ela seja cumprida 
e obedecida há possibilidade de se travar, pelas vias do direito e com base na 
Constituição, uma batalha própria, capaz de melhorar as condições sociais, 
por meio da garantia do exercício de direitos individuais e de cidadania a 
todos, da forma mais abrangente possível. Nesse sentido, uma ordem jurídica 
bem estabelecida pode ser instrumento significativo de melhoria social. 
Desde que se admita esse pressuposto, isto é, o de que há uma arena jurídica 
para a solução dos conflitos políticos e sociais, é preciso, então, dotar o 
direito de instrumentos adequados para a concretização dos direitos e a 
promoção social. (BUCCI, 2001, p. 9) 
 
Desta forma, de acordo com a supracitada autora (2001, p.13), as políticas públicas 
funcionam como instrumentos de aglutinação de interesses em torno de objetivos comuns, 
que passam a estruturar uma coletividade de interesses. Desta forma, servem como um 
instrumento de planejamento, racionalização e participação popular, através do qual se firma 
o fim da ação governamental, as metas nas quais se desdobra esse fim, os meios alocados 
para a realização das metas e, finalmente, os processos de sua realização. 
No mesmo sentido para Régis Fernandes de Oliveira (2006, p. 64), políticas públicas 
referem-se a “providências para que os direitos se realizem, para que as satisfações sejam 
atendidas, para que as determinações constitucionais e legais saiam do papel e se 
transformem em utilidades aos governados” 
Com o papel intervencionista que o Estado Democrático de Direito assumiu após a 
Revolução Francesa, tornou-se essencial que o mesmo permanecesse a todo tempo 
atualizando-se e renovando-se para possibilitar o acompanhamento da evolução constante da 
sociedade, para que assim pudesse sempre atender às necessidades desta que passaram a 
surgir a todo tempo. Isto porque o Estado contemporâneo passou a caracteriza-se por uma 
mudança política direcionada para a sociedade e pela sua intervenção no que diz respeito ao 
domínio econômico e social. 
Para tanto, passou a utilizar-se, o Estado, a todo tempo do Direito, que é ferramenta 
adequada para atender a tal necessidade de dinamismo requerida, podendo assim materializar 
os interesses políticos desejados. As políticas públicas hoje são instrumentos de ação dos 
governos – o government by policies que desenvolve e aprimora o ​government by law 
(COMPARATO, 1989, p.102). Assim, através do mecanismo de políticas públicas trazido 
pelo Direito o Estado deixa de ter uma conduta abstencionista para estabelecer um modelo 
intervencionista e prestacional (BUCCI, 2006, p. 2-5) 
Por este ângulo, precípua é a realização de uma análise jurídica das políticas públicas 
para estudo de sua efetividade, como nos ensina Maria Paula Dallari Bucci, em sua obra “O 
conceito de política pública em direito”: 
Não obstante, definir as políticas públicas como campo de estudo jurídico é um 
movimento que faz parte de uma abertura do direito para a interdisciplinariedade. 
Alguns institutos e categorias jurídicas tradicionais, hoje despidos de seu sentido 
legitimador original, buscam novo sentido ou nova força restabelecendo contato 
com outras áreas do conhecimento, das quais vinha se apartando desde a caminhada 
positivista que se iniciou no século XIX (BUCCI, 2006, p. 02) 
 
No ordenamento jurídico pátrio, as políticas públicas podem ser encontradas em 
“normativas constitucionais, ou em leis, ou ainda em norma infralegais, como decretos e 
portarias e até mesmo em instrumentos jurídicos de outra natureza, como contratos de 
concessão de serviço público” (BUCCI, 2006, p. 11). 
Dessa forma, verifica-se mais uma vez a íntima relação entre Direito e políticas 
públicas existentes, e o porquê da realização de uma análise jurídica da mesma, uma vez que 
“se teorizar juridicamente o entendimento das políticas públicas reside no fato de que é sobre 
o direito que se assenta o quadro institucional no qual atua uma política”. (BUCCI, 2006, p. 
37). 
Seja para corrigir falhas e insuficiências de mercado, para garantir as necessidades 
culturais dos indivíduos e coletividades ou para promover o desenvolvimento cultura o estado 
possui um amplo leque de formas de atuação. 
Nesse sentido, Celso Furtado (2012) explica que a política cultural dizia respeito à 
ordem superior de necessidades do homem: 
Em princípio, ela [a política cultural] pressupõe, para ter credibilidade, uma política 
econômica e social que assegure o emprego, o crescimento da economia e a 
satisfação das necessidades básicas da população. Mas não tem fundamento 
imaginar que somente as sociedades que já satisfazem suas necessidades de base 
instintiva têm aspirações de ordens superiores. Não se pode desconhecer que o 
desenvolvimento cultural contribui para a tomada de consciência do atraso 
acumulado na própria satisfação das necessidades básicas e da urgência de que 
sejam introduzidas mudanças estruturais na matriz do sistema 
econômico.(FURTADO, 2012, p.63-4). 
 
Para atuação no campo econômico da cultura, como conceitua Alem (2017, p.123-145), 
o Estado pode atuar de duas maneiras: através da ​prestação de serviço público, ​ou através de 
intervenção. ​A intervenção por sua vez, ocorrerá em quatro modalidades: (i) ​por absorção​; 
(ii) ​por participação​; (iii) ​por direção​; e (iv) ​por indução. ​Nos dois primeiros casos a 
intervenção ocorre ​no domínio econômico​, pois o Estado assume o papel de agente 
econômico no mercado. Já nos dois últimos, a intervenção ocorre ​sobre o domínio 
econômico​, visto que aqui o Estado atua através da ação regulatória da atividade econômica. 
O autor supracitado afirma em sua tese que, para se configurar determinada ação como 
serviço público ​a ação deve ser cumulativamente: uma prestação positiva do Estado, cujo 
aproveitamento seja destinado ao público em geral, com titularidade originária da 
Administração, sob o regime parcial ou total de direito público, e essencial à coesão social ou 
ao pleno exercício dos direitos fundamentais. Exemplo deste tipo de política está nas funções 
de preservação e promoção do patrimônio cultural brasileiro, bem como na promoção e 
manutenção de centros culturais e outras áreas de lazer voltadas à democratização do acesso e 
incentivo a práticas de sociabilidade. 
A respeito da intervenção por direção no campo da cultura, verifica-se que a mesma 
ocorre quando o Estado estabelece mecanismos e normas imperativas, ou seja, de caráter 
cogente. Através destas possibilita o direcionamento do comportamento dos agentes 
econômicose da própria atividade econômica em sentido estrito. Exemplo notável neste 
sentido é a fixação estabelecida pela MP nº2228-1/2001 a qual impôs que em um prazo de 
vinte anos contados a partir do ano de edição do diploma normativo, as empresas 
proprietárias, locatárias ou arrendatárias de salas, espaços ou locais de exibição pública 
comercial exibirão obras cinematográficas brasileiras de longa metragem, por um número de 
dias fixado, anualmente, por decreto, ouvidas as entidades representativas dos produtores, 
distribuidores e exibidores. Para o ano de 2018, o Decreto 9256/2017 estabeleceu como 
número mínimo de três títulos para complexos de uma sala aumentado progressivamente até 
vinte e quatro títulos para complexos com dezesseis ou mais salas. Outros exemplos de 
atuação estatal no mesmo sentido são a "Lei da meia-entrada" (Lei 12.933/2013), a qual 
obrigou a concessão de meia-entrada para estudantes em atividades e espetáculos culturais, 
bem como a "Lei da TV Paga" (Lei 12.485/2011) a qual criou reservas para canais e 
programação nacional e independente na "TV a cabo", tendo como resultado a elevação da 
demanda no mercado por conteúdo nacional, consequentemente aumentando o número de 
empregos, produtores e agentes envolvidos na produção de obras audiovisuais.​1 
No tocante à intervenção por indução, a mesma ocorre quando o Estado induz o 
comportamento dos agentes ou da atividade econômica em geral num dado sentido. É o tipo 
de política mais influente no país, onde se inserem os mecanismos de apoio financeiro a 
projetos e atividades artísticas e culturais através de subvenção, ou seja, transferência de 
recursos financeiros. É o âmbito onde se estabelece o Pronac instituído pela Lei nº 8.313, de 
23 de dezembro de 1991 - Lei Rouanet. Outro exemplo deste tipo de política é a concessão de 
linhas especiais de crédito mais adequadas à realidade do setor cultural (com taxas reduzidas, 
maior tempo de carência e amortização, bem como possível dispensa de garantias), como por 
exemplo o ​Programa BNDES para o Desenvolvimento da Economia da Cultura - Procult. 
No âmbito destas políticas o autor traz à baila um instrumento que ainda não fora incorporado 
em nosso ordenamento, mas que tem se mostrado de grande valia ao setor cultural: o ​rebate​, 
que é um reembolso das despesas de produção concedido pelo estado para a atração de 
produção artística para o seu território. A série brasileira "Narcos", por exemplo, valeu-se do 
mecanismo na Colômbia durante a sua produção. 
Já a respeito da ​intervenção por participação​, a mesma ocorre quando o Estado atua 
em regime de competição com empresas privadas de um dado setor, através das denominadas 
"empresas estatais". Um caso de sucesso onde há efetivo funcionamento de política pública 
através deste método é o da Distribuidora de Filmes S. A. - RIOFILME, empresa pública 
criada pela Lei nº 1.672/91. Referida empresa inovou por atuar no setor audiovisual não 
somente através do fomento de obras, mas com um modelo de coprodução onde há 
participação nos rendimentos da obra realizada com seu aporte, o que permitiu que a empresa 
utilizasse essas receitas para custear as atividades da empresa, o que lhe tornou a segunda 
maior investidora na área do audiovisual no país. Sua atuação é importante no cenário atual, 
pois é através de mecanismos como estes que o país consegue fortalecer a produção e 
distribuição do conteúdo nacionalmente produzido gerando riquezas para o país. 
Em conclusão, tem-se que o Estado se utiliza das ferramentas criadas pelo Direito para 
o alcance de seus objetivos para com o Desenvolvimento Nacional. Desta forma, há íntima 
relação entre a qualidade dos instrumentos jurídicos à disposição do Estado para atuação na 
1 Sobre a referida lei e seus efeitos conferir: 
<https://www.ancine.gov.br/sites/default/files/clipping/2013-06-14-leitvpaga.pdf>. Acesso em 08 dez. 2020 
sociedade, e a própria curva de Desenvolvimento Nacional. Sendo menosprezada e ignorada, 
portanto, a visão jurídica a respeito do tema, prejudica-se a política desenvolvimentista de 
forma generalizada. 
 
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