Planejamento_e_Orçamento_na_Administração_Pública

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Planejamento e 
Orçamento na 
Administração 
Pública 
 
 
 
 
Circulação Interna 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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"A administração é 
uma questão de 
habilidades, e não 
depende da técnica 
ou experiência. Mas 
é preciso antes de 
tudo saber o que se 
quer." 
 
Sócrates 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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http://www.citador.pt/frases/citacoes/a/socrates
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Sumário 
 
 
Apresentação....................................................................................................................... 3 
Introdução............................................................................................................................ 4 
 
CAPÍTULO 1 
Planejamento na administração pública................................................................................ 5 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
12 
CAPÍTULO 2 
Base legal e orçamento público............................................................................................ 14 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
26 
CAPÍTULO 3 
Princípios fundamentais do orçamento público.................................................................... 27 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
30 
CAPÍTULO 4 
Receitas e despesas públicas................................................................................................. 33 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
51 
CAPÍTULO 5 
Discussão, votação e aprovação da lei do orçamento........................................................... 52 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
56 
CAPÍTULO 6 
Acompanhamento da execução orçamentária e financeira................................................... 57 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
63 
CAPÍTULO 7 
Controle e avaliação da execução orçamentária e 
financeira.............................................................................................................................. 64 
Atividades de Síntese............................................................................................................ 
 
68 
Considerações finais............................................................................................................. 69 
Referências............................................................................................................................ 70 
Gabarito.............................................................................................................................. 73 
Atividades Avaliativas........................................................................................................... 74 
 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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Apresentação 
 
tualmente, o contexto social exige que repensemos a forma de atuação do Estado e o 
seu papel frente à sociedade, adotando-se princípios mais adequados de gestão, a fim 
de se aumentar a eficiência da ação estatal, sem abandonar a eficácia e a função de coordenação das 
políticas públicas. 
Com o intuito de adequar-se a essa nova conjuntura, o Estado brasileiro deu início, por 
meio da Constituinte de 1988, à revisão de sua forma de planejamento, instituindo a 
obrigatoriedade da elaboração de Planos Plurianuais (PPAs) e a integração entre planejamento e 
orçamento. 
Contudo, essa medida constitucional não produziu os impactos esperados e, mesmo com os 
PPAs, não conseguiu apresentar mudanças significativas em relação às formas antigas de 
planejamento e orçamento que se praticavam no país, 
A partir de 1998, novos requerimentos constitucionais/legais definem inovadoras 
metodologias para o planejamento, o orçamento e a gestão publica no Brasil, levando a atual forma 
de planejar e organizar o orçamento: o modelo de gestão por programas. 
Neste módulo, apresentamos os aspectos gerais relacionados ao modelo de planejamento, 
orçamento e gestão, sintetizando as questões mais relevantes e indispensáveis para o estudo do 
planejamento e do orçamento público, 
Elaborado de uma forma didático-evolutiva, o presente estudo foi preparado para auxiliar o 
processo de ensino e aprendizagem relacionado à temática do planejamento orçamentário na 
administração pública. No primeiro capítulo, apresentamos vários conceitos de planejamento para 
administração pública e suas características, bem como os princípios e os elementos inerentes a 
esse processo, 
No segundo capítulo, apresentamos as bases legais do orçamento público e seus respectivos 
instrumentos de planejamento, são eles: Plano Diretor, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes 
Orçamentária e Lei Orçamentária Anual. 
No terceiro capítulo, apresentamos os princípios fundamentais da administração pública e 
seus respectivos embasamentos de sustentação ao planejamento e ao orçamento. 
No quarto capítulo, enfocamos as principais práticas da elaboração do orçamento na 
administração pública por meio do entendimento do contexto geral das receitas e das despesas 
públicas. 
No quinto capítulo, apresentamos o processo de discussão, votação e aprovação da lei do 
orçamento, destacando suas principais etapas e características. 
No sexto capítulo, abordamos os principais aspectos referentes ao acompanhamento da 
execução orçamentária e financeira no exercício financeiro. 
Por fim, no sétimo e último capítulo, abordamos as práticas de controle e avaliação da 
execução orçamentária e financeira na gestão 
 
 
 
 
 
A 
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Introdução 
 
A sociedade brasileira passou por uma série de transformações nos últimos anos, como o 
processo de democratização política, as comodidades tecnológicas, o aumento da capacidade de 
escolha e qualidade no consumo, a estabilidade econômica, a liberação dos mercados e as 
privatizações (Casarotto; Pires, citados por Cruz, 2008). 
Nesse contexto, destaca-se a gestão do “estado de poder” com implicações diretas na 
sinergia com a sociedade no intuito de discutir alternativas de reação às disfunções decorrentes do 
crescimento descontrolado e da falta de recursos (Cruz, 2008). 
Camargo et aL (2001) afirmam que a chamada implementação do “Estado mínimo” gerou 
uma tendência à descentralização da responsabilidade social em uma nação caracterizada pela 
complexidade de culturas, extensão territorial e uma série de necessidades sociais oriundas das 
mais diversas origens. 
Nesse sentido, nas últimas décadas, surgiram disfunções em relação à atuação 
governamental, emergindo a necessidade da adequação do modelo de planejamento adotado pelo 
Estado brasileiro. 
Atualmente, o orçamento público em todas as suas esferas de governo (União, Estado e 
Municípios) é dispostopor meio de um interessante ciclo de eventos, que precede um processo de 
reflexão, planejamento, discussão, aprovação, execução, controle e análise de desempenho. 
Nesse contexto, este módulo destaca-se no sentido de expor, de forma didática e objetiva, 
as principais características do planejamento orçamentário na administração pública, apresentando 
suas principais especificidades legais, práticas e operacionais para possibilitar o bom entendimento 
dos temas propostos. 
 
A todos, bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capítulo 1 
 
Planejamento na 
administração 
pública 
 
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O processo de planejamento é uma atividade de extrema relevância para as organizações 
publicas e privadas, haja vista a necessidade de adequação às realidades sociais contemporâneas. 
Conteúdos do capítulo: 
 Fases do planejamento na administração pública, 
 Princípios da administração pública. 
 Níveis do planejamento na administração pública. 
 Elementos do planejamento público. 
 
Após o estudo deste capítulo, você será capaz de: 
 Compreender o contexto geral do planejamento aplicado administração 
pública. 
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Nesse sentido, o planejamento pode ser compreendido como um processo lógico que 
auxilia o comportamento racional na consecução de atividades intencionais voltadas para o futuro. 
Esse compor mento racional, objetivando a ação futura, constitui a essência do planejamento 
(Sertek; Guíndani; Martins, 2009). 
Segundo Schein, citado por Weick (1973), “uma organização é a coordenação racional das 
atividades de algumas pessoas que procuram chegar a algum objetivo comum e explícito”. 
Partindo-se da premissa de que a vida organizacional pode ser dominada a partir de critérios de 
racionalidade, o processo de planejamento atua como instrumento capaz de conduzir racionalmente 
as organizações na direção almejada. 
Para as organizações modernas é muito importante o uso do planejamento. Planejar é 
escrever o que se pretende para o futuro. E algo que deve ser definido pelas organizações para que 
essas possam traçar/delinear um caminho a ser seguido. 
Dessa forma, planejar é saber o que fazer, quando fazer, onde fazer, como fazer, com 
quanto (R$) fazer e para quem fazer. Portanto, o planejamento deve conter, entre outros elementos, 
um plano, programas, ações, projetos, atividades, valores, aspectos que serão analisados neste 
capítulo. Planejamento em geral deve partir do geral (planejamento estratégico) para o específico 
(planejamento operacional). Entretanto, para que esses dois extremos se comuniquem, deve haver 
um planejamento intermediário, integrador (planejamento tático). 
 
 
 
 
 
 
 
O planejamento estratégico apresenta-se sob o mapeamento e alinhamento dos objetivos da 
organização e seus planos táticos e operacionais, alinhando a perspectiva do ambiente interno sob 
as influências do ambiente externo Nesse sentido, ele possibilita que todos os planos táticos e 
operacionais da instituição sejam elaborados de maneira integrada e articulada, tendo as seguintes 
características: é projetado para longo prazo; implica maior interação entre a organização e os seus 
ambientes interno e externo; é sistêmico e envolve a organização como um todo. 
Já o planejamento tático consiste na elaboração de planos, programas e projetos para a 
implementação das estratégias (planeja-
mento estratégico). O 
planejamento tático é sistêmico e 
interativo, Compreende as 
decisões organizacionais e 
institucionais, determinando os 
objetivos funcionais específicos, 
as metas e as táticas baseadas no planejamento estratégico, Para que o planejamento estratégico 
seja levado a efeito, ele precisa ser implementado no nível operacional da organização, local onde 
as tarefas são executadas. Entretanto, entre o nível institucional e o nível operacional existe uma 
considerável diferença de comportamento e de conhecimento, necessitando-se de um nível 
intermediário (planejamento tático) para que as decisões estratégicas ali contidas sejam traduzidas e 
adaptadas em planos capazes de serem entendidos e, consequentemente, executados, apresentando 
as seguintes características: um processo contínuo e permanente, tendo seu foco no futuro; é 
projetado a curto e médio prazo; orienta o processo de tomada de decisão; é sistêmico, interativo e 
flexível. 
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Por fim, o planejamento operacional é orientado para áreas funcionais ou para tarefas 
específicas, Ele está voltado a “o que fazer" e a como fazer”. Os planos operacionais então referem-
se à eficiência (ênfase nos meios), pois a eficácia (ênfase nos fins) é problema dos níveis 
institucional e intermediário da organização. Enfim, todos os três níveis devem orientar os esforços 
internos das organizações com o objetivo de alinhar com o ambiente externo sob o preceito de 
agregar valor e gerar economia. 
 
1.1- Fases do planejamento na administração pública 
 
De forma geral, podemos destacar duas principais fases do planejamento na área pública; 
são elas: 
 
♦ fase de preparação; 
♦ fase de execução. 
 
Observe a seguir o contexto geral de cada uma das fases propostas: 
 
 
1.2- Princípios do planejamento a administração pública 
 
Os princípios do planejamento aplicados à área pública constituem nas premissas que têm 
como objetivo direcionar de forma integrada a atividade de planejar, e nesse sentido, seis princípios 
se apresentam: racionalidade, previsão, universalidade, unidade, inerência e continuidade. 
 
Figura 1.2- Ciclo de princípios do planejamento 
 
 
 FASE DE PREPARAÇÃO: de caráter político, vai da formulação à aprovação do plano. É 
uma fase essencial, a qual deve ser precedida de pesquisa, a fim de dar condições ao 
órgão planejador para um diagnóstico, visando à fixação dos objetivos e das metas, 
com vistas aos programas e projetos. 
 
 FASE DE EXECUÇÃO: de caráter técnico, envolve a implantação, o controle e a 
avaliação do plano. Nessa fase, o planejamento está intimamente ligado ao 
orçamento, tanto que, sem aquele elemento, é impossível a sua existência pela falta 
do elemento principal, o planejamento. 
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Observe a seguir o contexto geral de cada um dos princípios: 
 
 RACIONALIDADE - E a própria essência do planejamento. Consiste na relação de alternativas de 
ação, com a finalidade de fixar uma conduta final que propicie o máximo aproveitamento dos 
recursos empregados. 
 PREVISÃO - Os programas devem ser dimensionados no tempo, ou seja, deve-se fixar o período 
dentro do qual os objetivos serão atingidos em curto, médio e longo prazos. 
 UNIVERSALIDADE - Deve abranger todas as etapas do processo econômico, social e 
administrativo para que se tenha orientação coerente e disciplinada dentro do quadro de constam 
mutação que se observa na vida econômica. 
 UNIDADE - Deve formar um todo orgânico e compatível, para evitar duplicidade de esforços e 
desperdícios de recursos, sendo a continuidade o princípio da universalidade. 
 INERÊNCIA - O planejamento deve ser inerente, poisnada será realizado com eficiência se não 
houver planejamento de suas diretrizes em acordo com as mutações do meio social. 
 CONTINUIDADE - Deve ser permanente, de duração ilimitada. 
 
1.3- Níveis de planejamento 
 
Os níveis de planejamento consistem em delimitar o campo de abrangência das atividades 
de planejamento na administração pública; nesse sentido, apresentam os seguintes níveis em seu 
planejamento; 
Figura 13 - Níveis de planejamento 
 
Continuidade 
Racionalidade 
Inerência Previsão 
Universalidade 
Unidade 
Planejamento global 
Planejamento regional 
Planejemento 
setorial 
 
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Conforme apresentado na Figura 1.3, os níveis de planejamento público tem início em uma 
relação mais ampla, por meio do planeja- mento global, passando para uma abordagem regional e, 
de certa forma, customizada por meio do planejamento regional e, por fim, por meio do 
planejamento setorial apresenta-se sob um determinado segmento. Observe a seguir o contexto 
geral de cada um dos níveis de planejamentos: 
 
 PLANEJAMENTO global: Delimita, em seu sentido amplo, a política de desenvolvimento, ou 
seja, políticas para o crescimento do bem-estar econômico, medido pelo produto nacional total e 
produto nacional per capita; para a redução dos níveis de pobreza, desemprego e desigualdades e 
para a melhoria das condições de saúde, educação, moradia e transporte para a população. O 
planejamento global preocupa-se com os dados referentes ao produto nacional bruto, renda 
nacional, níveis de poupança e investimentos. 
 
 PLANEJAMENTO REGIONAL: Objetiva solucionar problemas de determinada região, corrigindo 
o desequilíbrio entre áreas regionais, com vistas sempre à expansão econômica. Desde a década de 
1970 observa-se uma tendência de desconcentração econômica de regiões e estados mais ricos do 
Sul e Sudeste para o Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O mesmo aconteceu com as regiões 
metropolitanas em relação ao interior do estado. Isso se deu em função das políticas regionais como 
a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e a Superintendência da Amazônia 
(Sudam) e de políticas setorias (de apoio à agricultura) implantadas pelos governantes. 
 
 PLANEJAMENTO SETORIAL: Abrange um determinado segmento social e econômico, tais como 
saúde pública, habitação, educação, segurança pública, entre outros. Um governante pode dar 
maior ênfase para um setor (por exemplo, apoio à agricultura, à assistência social) em detrimento a 
outros. 
 
1.4- Elementos do planejamento 
 
O sistema de planejamento na administração pública está estruturado de forma a atender 
aos três instrumentos de planejamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA). 
Dessa forma, o sistema de planejamento se norteia por um conjunto de elementos (planos, 
programas e ações) que dão sustentação ao processo de tomada de decisão e de alocação de 
recursos. Observe a seguir o contexto geral de cada um desses elementos: 
 
 PLANO: Consiste na definição das diretrizes gerais do governo, Deve ser orientado por uma 
visão estratégica capaz de conferir foco às principais demandas, que deverão ser atendidas em um 
determinado horizonte temporal. 
 PROGRAMAS: Os programas decorrem sempre de um plano mestre. Consistem em um conjunto 
de ações denominadas de projetos, atividades, operações especiais e ações não orçamentárias, 
com objetivos preestabelecidos, visando à solução de um problema da sociedade e/ou ao 
aproveitamento de uma oportunidade de investimento. Os programas se constituem em instrumento 
de organização da atuação governamental que se apresentam classificados nas três esferas, por 
quatro tipos, são eles: finalísticos, serviços ao Estado, gestão de políticas públicas e de apoio 
administrativo. Observe a seguir o contexto geral de cada um dos tipos de programas: 
 FINALÍSTICO: São programas cujo produto final é ofertado diretamente à sociedade. Ex.: 
atenção básica em saúde, erradicação do trabalho infantil etc. 
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 SERVIÇOS AO ESTADO: São programas advindos de instituições criadas especificamente para 
prestar serviços ao Estado, Ex,: Companhia de Informática do Paraná (Celepar), que presta serviços 
de informática a todos os órgãos do governo do Estado do Paraná. 
 GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: Compreende ações de formulação, coordenação e execução 
de políticas públicas, Ex,: Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão dos Estados 
Brasileiros e do Distrito Federal (Pnage). 
 APOIO ADMINISTRATIVO: Envolve ações de manutenção da estrutura da organização e de 
apoio administrativo aos demais programas, Ex,: gerenciamento da estrutura do centro social 
urbano. 
 
Com essa classificação é possível saber quanto de recurso o governo está destinando para 
cada tipo de programa. 
Como todo plano da administração pública é estruturado por programas, estes precisam 
indicar que situação será modificada com a sua implementação, que bens e serviços serão gerados, 
quem vai fazer, quem será beneficiado, como será feito, por quanto tempo, quanto em valor 
custará, quanto será produzido e como será avaliado, Todos esses atributos estão assim definidos e 
estruturados no PPA: 
 
 TÍTULO DO PROGRAMA: Em uma palavra ou frase-síntese, o título deve remeter a sociedade 
aos objetivos do programa, Ex.: erradicação do trabalho infantil. Órgão responsável: quem fará? E 
o órgão que executará o programa, Ex,: Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome, 
 JUSTIFICATIVA: Identifica o problema, a demanda ou a oportunidade, descrevendo o cenário 
atual, uma vez que é a partir daí que se estabelece toda a estratégia de desenvolvimento do 
programa, cuja solução proposta será traduzida pelos seus objetivos, 
 OBJETIVO: Onde chegar? Estabelece o compromisso com o resultado desejado. Sempre inicia 
com um verbo de ação, Ex,: manter as crianças nas escolas, 
 PÚBLICO-ALVO: Quem será beneficiado? Determina os segmentos da sociedade 
beneficiados pela ação do programa, Ex,: alunos da rede estudantil; pequenos e microempresários. 
Estratégia de implementação: como fazer? Estabelece, passo a passo, a estratégia a ser utilizada, 
especificando a forma de ação para alcançar os resultados do programa. Horizonte temporal: por 
quanto tempo? Determina o período de duração do programa, que pode ser de natureza contínua ou 
temporária, Entretanto, um único programa pode apresentar as duas formas de ação. Se o programa 
se classificar como temporário, a sua previsão (mês e ano) de início e de término deverá ser 
informada. 
 VALOR DO PROGRAMA: Quanto custará? O valor total do programa é estabelecido levando-se 
em conta os recursos do Tesouro e de outras fontes. Para os programas temporários, considera-se o 
valor para a execução total Para os de duração continuada, considera-se apenas o período de 
governo da administração atual 
 META FÍSICA: Refere-se à quantificação do que se pretende desenvolver, E o estabelecimento 
de ações possíveis de serem atingidas em um determinado período, definidas a cada ano, inclusive 
de forma regionalizada, quando for o caso, 
 INDICADOR: Como medir o resultado? E o parâmetro apurável em tempo oportuno que 
possibilita a mensuração das ações de acordo com os objetivos estabelecidos. Ex.: número de crian-
ças em situação de risco; número de beneficiários do programa; número de novas escolas etc. 
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11 
Biblioteca online - sem valor comercial, proibida a reprodução e vendaDessa forma, pode-se verificar que os propósitos de um programa são definidos pelo 
conjunto de seus atributos, que são de fundamental importância no processo decisório para inclusão 
do programa no PPA. 
Nesse sentido, os indicadores propostos devem observar alguns atributos, são eles: 
 
 DESCRIÇÃO: Consiste na forma como o indicador é apresentado à sociedade, Ex,: número de 
crianças em situação de risco. 
 UNIDADE DE MEDIDA: E o referencial escolhido para a mensuração do indicador, Ex,: número 
de alunos, km2 etc. 
 ÍNDICE: E a aferição do indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida 
escolhida, O índice pode ser de referência e final (índice que se pretende atingir ao término do 
programa). 
 FONTE: É O órgão responsável pela apuração e divulgação dos índices. Ex,: Instituto Brasileiro 
de Geografia Estatística (IBGE). 
 PERIODICIDADE: E a frequência da apuração e da divulgação do índice, Ex,: mensal, trimestral, 
semestral ou anual. 
 BASE GEOGRÁFICA: Consiste no menor nível de agregação geográfica da apuração do índice, 
Ex,: municipal, regional, estadual, nacional. 
 FÓRMULA DE CÁLCULO: Definição da fórmula matemática ou de uma explicação necessária à 
compreensão do índice. 
 
Os atributos dos indicadores do programa possibilitam identificar a forma como será 
mensurada determinada ação governamental sendo que a identificação deles torna mais 
transparente a avaliação dos resultados do programa, 
 
 AÇÃO: compreende os projetos, as atividades, as operações especiais e as ações não 
orçamentárias de um determinado programa, 
 PROJETO: E um instrumento de programação para a consecução do objetivo de um programa, E 
limitado no tempo e seu produto final concorre para expansão ou aperfeiçoamento da ação 
governamental Ex,: implantação da Estrada de Ferro Norte. 
 ATIVIDADE: E um instrumento de programação que é utilizado para atingir o objetivo de um 
programa, A atividade é uma ação de natureza contínua e permanente cujo produto final é 
necessário à manutenção da ação governamental Ex,: manutenção das ferrovias estaduais, 
 OPERAÇÕES ESPECIAIS: São obrigações que não geram produto e também não colaboram para 
a manutenção da ação governamental Ex,: encargos da dívida, financiamentos, indenizações, 
ressarcimentos. 
 AÇÕES NÃO ORÇAMENTÁRIAS: Contribuem para a consecução dos objetivos do programa, 
porém não compõem o orçamento do Estado. Ex,: parcerias com outras esferas de governo, com 
instituições não governamentais e/ou privadas, edição de instrumentos normativos etc. 
 
O desdobramento das ações dos programas em projetos, atividades, operações especiais e 
ações não orçamentárias permite uma maior articulação e integração com o orçamento anual, 
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possibilitando maior controle do governo e da sociedade sobre o desenvolvimento de políticas 
públicas, que devem observar os seguintes atributos: 
 
 TÍTULO: Em uma palavra ou frase-síntese, o título deve remeter a sociedade aos objetivos do 
programa. 
 DESCRIÇÃO: E expressa no orçamento, de forma concisa, o que é efetivamente feito no âmbito 
da ação, do seu escopo e de suas delimitações. 
 PRODUTO: E o bem ou o serviço, destinado ao público-alvo, que resulta da ação. 
 UNIDADE DE MEDIDA: E O referencial para mensurar a produção do bem ou do serviço. 
 FINALIDADE: Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação. 
 ESPECIFICAÇÃO DO PRODUTO: Define as características do produto acabado. 
 FORMA DE IMPLEMENTAÇÃO: Refere-se às estratégias de ação, isto é, à forma como a ação vai 
ser executada, que pode ser direta (não requer transferência de recursos), descentralizada (envolve 
o repasse de recursos) e linha de crédito (requer empréstimo de recursos). 
 
Assim como acontece com os programas, as ações também têm seus atributos associados 
aos objetivos do programa, e o conjunto desses atributos possibilita traçar o perfil de cada ação, isto 
é, dos projetos, das atividades e das operações especiais que formam o programa. 
Por parte do planejador, o processo de planejamento pressupõe uma visão holística de todo 
o cenário que envolve as políticas publicas, como também uma capacidade de gestão para integrar 
toda a estrutura da administração (organização, pessoas, equipamentos e recursos financeiros), 
possibilitando a proposição de um conjunto de ações une atendam aos anseios da sociedade em 
geral. 
 
Síntese 
 
Neste primeiro capítulo, abordamos alguns conceitos indispensáveis à evolução do 
processo de planejamento, constatamos que a atividade de planejamento é uma 
função essencial na administração pública, sendo o ponto de partida para uma 
administração eficiente e eficaz. A compreensão geral da perspectiva do 
planejamento a prática da administração pública é de extrema importância para o 
pleno entendimento da gestão pública tal qual a conhecemos hoje. Nesse sentido, a 
compreensão do planejamento sob a abordagem das suas fases, princípios, níveis e 
elementos nos possibilita refletir sobre suas principais funcionalidades sociais e de 
gestão nas organizações publicas contemporâneas sob o aspecto gerencial e legal. O 
planejamento é um instrumento de gestão de fundamental importância para avaliar 
os resultados de uma boa ou má administração. 
 
 
Atividades de Síntese 
 
1- Consiste na definição das diretrizes gerais do governo, Deve ser orientada por uma visão 
estratégica capaz de conferir foco às principais demandas que deverão ser atendidas em um 
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determinado horizonte temporal. O presente conceito representa qual dos elementos de 
planejamento da administração pública? 
a. ações; 
b. planos; 
c. programas; 
d. missão, 
 
2- Entre as principais reflexões acerca da aplicabilidade e da funcionalidade do planejamento 
aplicado à gestão pública, percebe-se a obediência dos aspectos gerenciais e legais ao mesmo 
tempo. Nesse sentido, após a leitura do presente capítulo, discuta com amigos, familiares e colegas 
de trabalho acerca da questão apresentada a seguir: 
- Quais os principais desafios do planejamento aplicado à gestão pública no contexto brasileiro? 
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 Capítulo 2 
 
Base legal e 
orçamento público 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Com base no principio da legalidade, apresentaremos neste capítulo o conjunto de normas 
que estão intimamente ligadas ao processo orçamentário, tais como: Plano Plurianual (PPA), Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF), Estatuto das Cidades, Plano Diretor Lei n° 4320/1964, entre outras, 
A Constituição Federal de 1988 enfatizou a função de planejamento ao introduzir 
significativas mudanças durante o processo de orçamentação, aliando o orçamento público ao 
planejamento e integrando os instrumentos de planejamento, o PPA, a LDO e a LOA, 
A partir da publicação da Lei Complementar n° 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF), novas e importantes atribuições foram dadas à LDO, no sentido de garantir uma gestão 
fiscal responsável, 
Além desses instrumentos, culminando com o processo de planejamento municipal, a 
Constituição Federal de 1988 definiu, em seus arts. 182 e 183, as regras básicas de política urbana, 
destacando a necessidade de elaboração e aprovação do Plano Diretor, que é instrumento norteador 
da política de desenvolvimento e expansão urbana. A regulamentação desses artigos foi dada pela 
Lei Federal n° 10.257/2001, que instituiu o Estatuto das Cidades, assegurando a todos os cidadãos 
o direito às cidades sustentáveis em seu crescimento econômico, populacional e territorial, 
garantindo o bem-estar da coletividade e integrando a área urbana com a área rural. 
 
2.1- Princípios constitucionais da administração pública 
 
O art. 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a administração pública de 
qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos 
princípios constitucionais da: 
 legalidade; 
 impessoalidade; 
 moralidade; 
 publicidade; eficiência. 
 
Observe a seguir o contexto geral de cada um dos princípios constitucionais da 
administração pública: 
 
 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: O princípio da legalidade, como o próprio nome já menciona, 
consiste no fato de a administração pública estar rigorosamente subordinada à constituição e à lei. 
Conteúdos do capítulo: 
♦ Contexto geral das bases legais do orçamento público, 
♦ Principais legislações aplicadas ao orçamento público. 
♦ Principais características do Plano Diretor. 
♦ Principais características do Plano Plurianual. 
♦ Principais características da Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
♦ Principais características da Lei Orçamentária Anual. 
 
Após o estudo deste capítulo, você será capaz de: 
 Compreender o contexto geral das principais legislações acerca do orçamento, bem 
como as principais ferramentas de operacionalização do orçamento público. 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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Para o administrador público, o princípio da legalidade significa que ele só pode fazer aquilo que a 
lei determina, ao contrário do administrador privado, para quem aquilo que não é proibido é 
permitido fazer, 
 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE: O princípio da impessoalidade determina que a atividade 
pública deve ser destinada, indistintamente, a todos os cidadãos, sem a determinação de pessoas ou 
discriminação de qualquer natureza. 
 PRINCÍPIO DA MORALIDADE: Esse princípio vai além da legalidade, pois analisa o mérito 
da ação administrativa. Verifica se é pertinente ao interesse público ou apenas aos interesses do 
administrador público. 
 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Consiste na obrigatoriedade da divulgação dos atos de governo, 
dando ampla publicidade aos contratos e a outros instrumentos celebrados pela administração 
pública. 
 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA: Introduzido pela Emenda Constitucional n° 19/1998, o princípio 
da eficiência estabelece o dever de trabalhar com produtividade, economicidade, eficiência, 
presteza e competência, A finalidade da inclusão da eficiência como princípio constitucional 
expresso é permitir que a administração ofereça ao cidadão mais serviços, com melhor qualidade, 
em menor tempo e com redução de custos. 
 
Esses princípios determinam como a administração pública de?c funcionar e 
consequentemente regem a conduta do gestor público, que deve agir sempre em conformidade com 
o ordenamento jurídico e com a moral administrativa. 
 
2.2- Legislação pertinente à administração pública 
 
Para compreender a correta prática da administração pública, torna-se necessário 
compreender o contexto geral e específico da Lei n° 4320/1964. Ela foi a precursora do processo de 
planejamento governamental, estabelecendo normas gerais de direito financeiro para a elaboração e 
o controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito 
Federal. 
Com ela, adotou-se o modelo orçamentário padrão e um plano de contas para as três esferas 
de governo, determinando que as receitas as despesas de capital deveriam projetar-se trienalmente, 
ou seja, por dois exercícios além daquele coberto pelo orçamento anual. 
 
2.3- Lei de responsabilidade fiscal 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, é a Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 
2000, que introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação ao 
processo de orçamentação, limitando gastos com pessoal, proibindo criar despesas de duração 
continuada sem indicação de fonte segura de receita e criando a disciplina fiscal para o Executivo, 
o Legislativo e o Judiciário. 
A LRF é considerada um marco na história das finanças públicas do Brasil, pois, ao 
disciplinar as finanças publicas controlando o crescimento da despesa de acordo com as receitas de 
cada ente federativo preencheu importante lacuna para a obtenção do equilíbrio fiscal. É possível, 
por meio dela, avaliar melhor a gestão de prefeitos, governadores e do presidente da República, 
haja vista a redução dos passivos financeiros deixados de um governo para o outro. 
O planejamento é o ponto de partida da LRF, pois com ele são definidas as normas da 
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gestão fiscal, estabelecendo novas e importantes funções para a LDO e para a LOA, cuja aprovação 
está condicionada à participação da população, inclusive em audiências publicas, o que faz 
aproximar o governo da sociedade em geral, assegurando .assim maior transparência da ação 
governamental. 
A LRF apóia-se em quatro eixos: o planejamento, a transparência, o controle e a 
responsabilização, conformeabordado na figura a seguir: 
 
Figura 21 - Eixos da Lei de Responsabilidade Fiscal 
 
 
Observe a seguir o contexto geral de cada um dos quatro eixos da Lei de Responsabilidade 
Fiscal: 
 
 O PLANEJAMENTO é aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e condições 
para a renúncia de receita, para a agregação de despesas - inclusive com pessoal e de 
seguridade, para assunção de dívidas, realização de operação de crédito incluindo a 
Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) e concessão de garantias. 
 A TRANSPARÊNCIA é concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela internet, de quatro 
novos relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar as, receitas e 
as despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da 
Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal. 
 O CONTROLE é aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo 
uma ação fiscalizadora mais afetiva e contínua dos tribunais de contas. 
 A responsabilização deve ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a 
suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de 
crédito, inclusive ARO, Os responsáveis sofrem as sanções previstas na legislação, que trata 
dos crimes de responsabilidade fiscal. 
 
Fonte: Araújo et al.; 2010. 
 
Podemos considerar esses quatro eixos como os propósitos da LRF com base nos quais 
essa lei busca atingir um controle mais efetivo de políticas e ações previamente estabelecidas pelo 
planejamento, assim como da gestão responsável dos recursos financeiros, fazendo cumprir a 
missão da administração pública dentro dos preceitos morais e éticos que todo cidadão espera. 
LRF 
Planejamento 
Transparência 
Controle 
Responsabilização 
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2.4- Estatuto das cidades 
 
Após dez anos de tramitação no Congresso Nacional, foi aprovada em 10 de julho de 2001 
o Estatuto das Cidades, representado Lei Federal n° 10,257/2001, que passou a vigorar a partir do 
dia ;e outubro desse mesmo ano, regulamentando os arts, 182 e 183 da instituição Federal de 1988, 
que tratam da política urbana. Estabelece, também em seu art. 4o, que os municípios devem utilizar 
entre outros instrumentos, o PPA, a LDO, a LOA e o Plano Diretor para atingir os fins definidos na 
referida lei. No art, 40, parágrafo 1o, o Estatuto das Cidades determina que o Plano Diretor é parte 
integrante e integrador do processo de planejamento municipal, devendo o PPA, a LDO e a LOA 
incorporarem as diretrizes e as prioridades nele contidas. A lei destaca em seu art. 44 a necessidade 
de realização de debates, audiências públicas sobre as propostas do PPA, da LDO e da LOA, como 
condicionante à sua aprovação pela Câmara Municipal. 
 
Nesse sentido, é inquestionável o avanço que o Estatuto das Cidades trouxe na integração 
de ações de planejamento e controle urbano e na gestão de cidades. Entretanto, não foi 
contemplada a integração das ações de planejamento para o desenvolvimento regional, ficando 
pendente a gestão de questões comuns que envolvem mais de um município. 
 
2.5- Instrumentos legais de planejamento público orçamentário 
 
O Estado tem como principal função a promoção e a regulação da justiça social da 
igualdade entre regiões e da viabilidade econômica, social, política, ambiental, cultural e territorial. 
Nesse sentido, as esferas governamentais utilizam o orçamento como ferramenta do alinhamento 
entre os municípios, estados e união na gestão pública. 
O orçamento público tem como objetivo principal o alinhamento entre as necessidades 
sociais e as ações de curto, médio e longo prazo do estado. No orçamento público, é elaborado em 
quatro etapas distintas: 
 
1. Elaboração do Plano Plurianual 
2. Elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
3. Elaboração da Lei Orçamentária Anual 
4. Elaboração do Plano Diretor 
 
Cada uma dessas etapas sugere um nível de discussão entre os poderes do Estado, que 
refletem sobre as futuras ações do Estado por meio do entendimento das ações passadas e 
tendências futuras. Elaborado pelos três poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), 
tem como característica principal o equilíbrio entre as receitas e despesas, não podendo fixar 
despesas cujo valor previsto seja maior do que as previsões de recursos disponíveis. Tal limitação 
reforça a necessidade dos gestores públicos de definir prioridades na aplicação dos recursos, 
prioridades estas que são analisadas por meio das etapas previstas. Observe a seguir o contexto 
geral de cada uma das etapas: 
A partir do Estatuto das Cidades, os municípios passam utilizar de forma obrigatória 
o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual e o 
Plano diretor. 
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Plano Diretor 
 
De acordo com a Constituição Federal de 1988, o processo de planejamento municipal 
inicia-se, para os municípios com mais de 20 mil habitantes, com o Plano Diretor. Ele deve ser 
concebido em conformidade com a Lei Orgânica do Município e com a LRF, incluindo atualização 
e revisão pelo menos a cada dez anos. 
Constitui-se no principal instrumento de planejamento sustentáveis desses municípios, 
contribuindo na formação de diretrizes para expansão urbana e desenvolvimento nas mais diversas 
áreas, visando sempre ao interesse da coletividade. É por meio do Plano Diretor que as normas para 
utilização dos demais instrumentos da política urbana municipal são inseridas no planejamento 
municipal, possibilitando que estes sejam utilizados. 
De acordo com o Estatuto das Cidades, a obrigatoriedade para a elaboração do Plano 
Diretor cabe aos municípios, que se enquadram nos itens abaixo: 
 
 
Fonte: Gasparini, 2002. 
 
Mas quais são as principais legislações pertinentes ao Plano Diretor? 
O Plano Diretor é o principal instrumento de planejamento para execução da política 
urbana dos municípios, cujas normas para sua elaboração estão definidas nas seguintes legislações: 
 
 Constituição Federal de 1988 - arts. 182 e 183 - capítulo II, que trata da política urbana; 
 Lei n° 10.257/2001 - Estatuto das Cidades, Normatiza os arts. 182 e 183 da Constituição 
Federal de 1988; 
 Resoluções do Conselho das Cidades - ConCidades. 
 
Além dessas principais, algumas resoluções tratam da relação operacional do Plano 
Diretor, entre elas a Resolução n° 34 do Conselho das Cidades - ConCidades, que em seu art. 1o 
estabelece que o Plano Diretor deve prever no mínimo os seguintes conteúdos: 
 
I. ações e medidas para assegurar o cumprimento das funções sociais da cidade, 
considerando o território rural e urbano; 
IL ações e medidas para assegurar o cumprimento da função social da propriedade 
urbana, tanto privada como pública; 
III. objetivos, temas prioritários e estratégias direcionados ao desenvolvimento da 
 cidades com mais de 20.000 habitantes; 
 cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas nas quais 
o Poder Público pretenda utilizar os instrumentos previstos no parágrafo 4o, do art. 
182 da Constituição Federal (parcelamento ou edificação compulsórios; Imposto 
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) - progressivo no tempo; 
desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública); 
 cidades integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
 cidades inseridas em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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cidade e à reorganização territorial do município, considerando sua adequação aos 
espaços territoriais adjacentes; 
IV. os instrumentos da política urbana prevista pelo art. 42 do Estatuto das Cidades, 
vinculando-os às estratégias e aos objetivos estabelecidos no Plano Diretor. 
 
Respeitadas as peculiaridades de cada município, a exigência para conter esse conteúdo 
mínimo no Plano Diretor objetiva, fundamentalmente, garantir que a efetividade da função social 
da cidade e da propriedade urbana seja feita em prol do bem comum, proporcionando a todos os 
cidadãos o direito ao saneamento básico, à moradia, à segurança, entre outros serviços. 
Essas necessidades devem preceder uma abordagem de controle sob as ações de gestão e 
administração pública realizadas no município. Nesse sentido, o Plano Diretor prevê a 
operacionalização de um sistema de acompanhamento e controle que se constitui no 
monitoramentro dos resultados obtidos, verificando o cumprimento das regras estabelecidas. 
O Estatuto das Cidades garante à população a participação direta nas atividades 
relacionadas ao Plano Diretor, tanto da elaboração quanto do acompanhamento e controle das 
ações. 
Os instrumentos de indução de desenvolvimento atribuem ao Poder Público ferramentas 
que possibilitam regulamentar e controlar os processos de formação da cidade. Com eles, é possível 
controlar o processo especulativo, regulando o preço do mercado imobiliário e estimulando o 
exercício da função social da propriedade urbana. 
 
Plano Plurianual (PPA) 
 
O Plano Plurianual tem como objetivo principal estabelecer metas de continuidade dos 
programas e projetos de longo prazo, percebendo novas expectativas de desenvolvimento. 
Realizado a cada quatro anos, o PPA alinha as metas do Poder Executivo em seus mandatos, pois 
tem início e término ao final do primeiro ano do executivo - ano em que o plano deve ser aprovado 
pelo Congresso Nacional. 
De forma geral o PPA é compreendido como o plano que expressa o planejamento de 
médio prazo. Constitui-se em uma peça formal da administração pública, representando a tradução 
do Plano de Governo em programas e ações que atendem aos anseios da sociedade dentro dos 
princípios da eficiência, eficácia, efetividade e equidade. Com vigência entre o início do segundo 
ano de mandato e o final do primeiro ano do mandato subsequente, ou seja, um mandato não 
coincide com o período de duração de um plano; o próximo chefe do Executivo herda sempre o 
último ano de vigência do PPA do mandato anterior. 
Qualquer ação governamental somente poderá ser realizada durante a execução 
orçamentária se o programa estiver contemplado no PPA. De acordo com a Constituição Federal de 
1988 (art. 165 lei que instituir o PPA estabelecerá, “de forma regionalizada, as diretrizes, os 
objetivos e as metas da administração pública federal paias despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para os programas de duração continuada. 
Dessa forma, o PPA deve ser elaborado de forma regionalizada, isto é, por região. A 
regionalização define a abrangência geográfica da ação governamental. A União adota a 
regionalização macroeconomia (Centro-Oeste, Norte, Nordeste, Sudeste e Sul) e a maioria dos 
estados também, guardando suas respectivas especificações. 
 
Mas como operacionalizar a regionalização do PPA em municípios pequenos? 
Nos casos dos municípios, a regionalização do PPA apresenta dificuldades - 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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principalmente naqueles com dimensões pequenas, que podem ser solucionadas 
adotando-se a divisão por zona urbana e zona rural e, no caso de essa divisão ser 
impraticável, recomenda-se informar que a ação é municipal, isto é, abrange todo o 
território. 
 
Com relação às diretrizes do PPA, estas são orientações estratégicas que norteiam as ações 
dos entes governamentais durante a vigência do Plano, com vistas a alcançar os seus objetivos, 
resultando no bem comum da coletividade. 
Por exemplo: “a estratégia de desenvolvimento de longo prazo constitui a orientação 
estratégica do governo Lula - PPA 2004/2007 subdividida em três megaobjetivos: 
 
1. inclusão social e redução das desigualdades sociais; 
2. crescimento com geração de emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor 
das desigualdades regionais; 
3. promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia. 
 
Para o melhor entendimento dos aspectos gerais do PPA, dois conceitos são essenciais, e 
são eles: objetivos e metas para a administração pública. 
 
OBJETIVOS: Os objetivos expressam os problemas diagnosticados que se pretende 
solucionar e as demandas existentes as quais se espera atender, consistindo basicamente na 
definição dos programas de governo. É possível dizer que os desafios são decompostos em função 
dos megaobjetivos do PPA que serão vencidos pelos programas de governo. Um exemplo é o que 
encontramos no "Plano Brasil: para educação e inclusão". Megaobjetivo: inclusão social e redução 
das desigualdades sociais. Desafio: promover o acesso universal com qualidade e equidade à 
seguridade social (saúde, previdência e assistência). Programa: Atenção Básica em Saúde. 
METAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: As metas referem-se aos resultados (bens e/ou 
serviços) que se espera obter com a execução dos programas e de suas respectivas ações 
governamentais, quais sejam: projeto, atividade ou operação especial. Assim, as metas serão as 
referências mensuráveis que permitem completar o caminho, ou seja, partindo-se de diretrizes 
gerais, através da escolha de prioridades e de ações operacionalizarão as mesmas, será possível 
vislumbrar até que ponto o planejamento foi bem sucedido e se os resultados verificáveis estão à 
altura das expectativas, (Chalfun; Mello, 2001) 
As metas especificam e quantificam fisicamente os objetivos de um programa. Um 
exemplo é o Programa da Erradicação da Febre Aftosa no Paraná: especificação da meta: 
vacinação de bovinos; quantidade: 100% dos bovinos. 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
 
Considerada uma inovação no sistema orçamentário brasileiro, a LDO dita as regras para o 
equilíbrio de receita e despesa para cada ano, além de dar mais transparência ao processo 
orçamentário, ampliando-se inclusive a participação do Poder Legislativo no disciplina- mento e na 
fiscalização das finanças publicas, Além de manter caráter de orientação à elaboração da LOA, a 
LDO fornece também as instruções e as regras a serem cumpridas na execução do orçamento. 
Considerada o elo entre o PPA e a LOA, a LDO deve conter as metas e as prioridades para 
o exercício financeiro subsequente, as orientações à elaboração da LOA, as disposições sobre 
alteração na legislação tributária e o estabelecimento da política de aplicação das agências 
financeiras de fomento. 
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De acordo com a Constituição Federal de 1988, cabe à LDO disciplinar outros importantes 
assuntos, como no parágrafo 1o do art. 169: 
concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, para criação de cargos, 
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como para admissão ou 
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta 
ou indireta [...]. 
Também disciplina questões como os parâmetros para iniciativa de lei de fixação de 
remunerações no âmbito do Poder Legislativo, os limites para elaboração das propostas 
orçamentárias do Poder Judiciário e do Ministério Público, por exemplo, Uma definição antecipada 
desses assuntos representa importante apoio na preparação do Projeto de Lei Orçamentária,A LDO passou a ter importância ainda mais significativa a partir da edição da LRF, pois 
esta lhe deu a atribuição de disciplinar inúmeros temas, tais como: 
 
 
Fonte: Santos, 2005. 
 
A Constituição Federal e a LRF determinam ainda que o texto do projeto da LDO deve ser 
acompanhado dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, Observe a seguir o contexto gerai 
do anexo de metas e de riscos fiscais, 
Esse documento é introduzido no processo de planejamento governamental por meio da 
LRF, a qual determina que o seu conteúdo deve conter: 
 
Art. 4o [...] 
§ 1o metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, a despesas, aos 
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se 
referirem e para os dois seguintes. 
 equilíbrio entre receitas e despesas; 
 metas fiscais; 
 riscos fiscais; 
 programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso, a 
serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta dias após a publicação da lei 
orçamentária; 
 critérios e forma de limitação de empenho a serem efetivados quando da 
hipótese de risco do não cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do 
limite da dívida consolidada; 
 normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos dos orçamentos; 
 condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas; 
 forma de utilização e montante da reserva de contingência a integrar a LOA; 
 demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o 
custo fiscal das suas operações; 
 concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual 
decorra renúncia de receita. 
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§2° O Anexo conterá, ainda: 
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo 
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercí-
cios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da 
política econômica nacional; 
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a 
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; 
IV - avaliação da situação financeira e atuarial: 
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo 
de Amparo ao Trabalhador; 
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; 
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de 
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, 
[...] 
 
Contém avaliação sobre os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas 
públicas, informando as providências a tomadas, caso se efetivem. 
Entende-se por passivo contingente a possibilidade de um fato externo à administração 
ocorrer ou não (ex.: ações trabalhistas, cíveis, comerciais, tributárias etc, em trâmite no Poder 
Judiciário), sendo que a incerteza de sua realização gera uma situação de risco. 
Os riscos fiscais refletem as possibilidades de as receitas arrecadadas serem inferiores aos 
valores previstos na LOA (ex.: queda da arrecadação de tributos em decorrência de fatores 
conjunturais) ou de as despesas empenhadas serem superiores aos valores fixados nela (ex.: 
expansão das despesas em decorrência da discrepância entre valores de projeções versus realização, 
como variáveis de inflação, taxa de juros, entre outros). 
O Anexo de Riscos Fiscais tem como objetivos: 
 
 servir como parâmetro para fixação do percentual mínimo de reserva de contingência na LDO; 
 avaliar e mensurar financeiramente os passivos contingentes e os riscos fiscais capazes de 
afetarem o equilíbrio das contas públicas; 
 apresentar as providências que devem ser adotadas caso os passivos contingentes e/ou riscos 
fiscais se concretizem. 
 
Lei Orçamentária Anual (LOA) 
 
Constitui-se na proposta orçamentária anual, que apresenta, em termos monetários, as 
receitas e as despesas públicas que o governo pretende realizar no período de um exercício 
financeiro, devendo ser elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo. 
O governo (federal, estadual e municipal) define na LOA as prioridades contidas no PPA e 
as metas que devem ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do governo, sendo 
que nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento. É uma lei autorizativa e não 
impositiva, uma vez que o gestor de cada orçamento tem a faculdade de realizar ou não as despesas 
nela contidas. 
Conforme disposição constitucional, a LOA é constituída por três orçamentos; fiscal, 
seguridade social e investimentos das empresas. 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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Observe a seguir o contexto geral de cada um dos tipos de orçamentos constantes na Lei 
Orçamentária Anual: 
 
Orçamento fiscal 
 
Dada a sua dimensão, o orçamento fiscal constitui-se no principal dos três orçamentos e 
refere-se aos Poderes, com seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. A administração direta é constituída 
nos municípios, por prefeituras, Câmara Municipal, secretarias e Procuradoria-Geral do Município. 
Já a administração indireta abrange entidades criadas para a expansão ou aperfeiçoamento da ação 
executiva de atividade econômica ou social de interesse Público, tais como autarquias, fundações, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Cada entidade da administração indireta, de acordo com a sua área de atuação, vincula-se 
politicamente a uma secretaria municipal, como por exemplo o Instituto Municipal de Saúde 
(autarquia), vinculado à Secretaria Municipal de Saúde. 
 
Orçamento da seguridade social 
 
Abrange as entidades e os órgãos vinculados à seguridade social - saúde, previdência social 
e assistência social -, tanto da administração direta quanto da indireta, bem como os fundos e as 
fundações, os quais são instituídos e mantidos pelo Poder Público. Refere-se ao orçamento de áreas 
funcionais, cobrindo todas as despesas classificáveis como seguridade social (pagamento de 
inativos, assistência à de servidores etc.) e não apenas entidades e órgãos da seguridade social. 
 
Orçamento de investimentos das empresas 
 
Refere-se aos investimentos realizados pelas empresas em que o Poder Público, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
Nesse caso, separam-se do orçamento as receitas e as despesas operacionais, 
contemplando-se somente os investimentos das estatais, visto que as fontes de recursos que 
financiam esses investimentos possuem natureza de receita pública. Alguns exemplos são os divi-
dendos retidos, o aumento de capital por parte do Poder Público, a transferência de recursos do 
Figura 22 - Orçamentos pertinentes a LOA 
 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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orçamento, as operações de financiamento com aval do Poder Público etc. Desse modo, o Poder 
Público pode exercer maior acompanhamento e controle desses investimentos. 
Planejamento, mais do que uma necessidade, é uma obrigação legal na administração 
pública. Tanto assim que várias leis dedicaram-lhe atenção especial, inclusive a Constituição 
Federal, que, mesmo antes se referir a orçamento, trata do PPA. 
Dessa forma, pode-se concluir que todo o processo de planejamento- elaboração, 
execução, acompanhamento, avaliação e controle - constitui-se não só de fundamental importância 
para uma boa condução das finanças públicas, mas também são imposições legais aos 
administradores públicos. 
 
Ciclo do Orçamento Público 
 
Após compreender o contexto geral de cada uma das etapas do processo do orçamento 
público de forma separada, é necessário compreender a forma operacional das etapas de forma 
conjunta. Assim, o ciclo orçamentário por meio de suas etapas (PPA, LDO, LOA e Plano Diretor) 
pressupõe a reflexão por parte de todos os poderes do Estado em vários níveis de discussão, 
inclusive com a participação do povo por meio dos orçamentos participativos, que, em nível 
municipal, vêm sendo utilizado com sucesso no Brasil, onde as comunidades são organizadas a fim 
de realizar um fórum de discussão que gere contribuições ao orçamento do município, procurando 
fazer a relação do Estado com o povo em sua fase mais importante, na Lei Orçamentária Anual - 
LOA. 
Uma das principais características do Orçamento Público é a relação coercitiva entre 
mandatos executivos determinada pelo fluxo do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, que pode ser observado na figura a seguir: 
 
Figura 2.3- Periodicidade do ciclo orçamentário em relação ao mandato executivo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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Dessa forma, o ciclo do orçamento público aborda uma série de processos articulados, 
todos com períodos fixados, observando uma relação contínua de elaboração, autorização, 
execução e avaliação e controla preconizando uma ferramenta contínua de planejamento e controle, 
alinhando os objetivos do Estado com suas reais finalidades. 
 
Síntese 
 
A compreensão geral das bases legais do orçamento sob a perspectiva da prática da 
administração pública é de extrema importância para o pleno entendimento das 
limitações empíricas das ferramentas do orçamento (Plano Diretor, Plano Plurianual, 
Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). Nesse sentido, a 
compreensão do alinhamento das ferramentas operacionais do orçamento em seu 
ciclo com os aspectos e preceitos legais da transparência e das ações do Estado no 
tempo e na dinamicidade dos mandatos do poder executivo torna-se o principal 
desafio para a criação de valor aos stackeholders da administração pública. 
 
 
Atividades de Síntese 
 
 
1. Quais são as etapas operacionais do ciclo orçamentário da administração pública brasileira? 
a. PPA, LDO, LOA e Plano Diretor. 
b. LOA, LODA, e Plano Orçamentário. 
c. Plano Orçamentário; Orçamento Atual e Planejamento Global. 
d. PPA, LDO e Orçamento Regional 
 
2. Entre as principais reflexões acerca das abordagens legais e operacionais do orçamento público, 
o alinhamento entre os planos de curto, médio e longo prazo apresenta-se ao centro das discussões. 
Nesse sentido, após a leitura do presente capítulo, discuta com amigos, familiares e colegas de 
trabalho acerca da questão apresentada a seguir: 
- Quais os principais desafios do alinhamento entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual e o Plano Diretor nas entidades de gestão pública 
brasileiras? 
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Capítulo 3 
Princípios fundamentais 
do 
orçamento público 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Nos capítulos anteriores, abordamos todo o processo de planejamento, como também o 
embasamento legal do sistema de planejamento e orçamento na administração pública e seu 
respectivo . No presente capítulo, enfocamos os princípios orçamentários, constituem as premissas, 
os padrões e as regras básicas que norteiam todo o processo orçamentário. 
Estabelecidos no art. 2o da Lei n° 4320/1964 e no parágrafo 8o do art.165 da Constituição 
Federal de 1988, os princípios orçamentários são regras que visam assegurar o cumprimento dos 
fins a que se propõe a LOA. Diante do disposto legal, apresentamos os seguintes princípios 
aplicados ao orçamento público: 
 
Figura 3.1 - Princípios do orçamento público 
 
 
 
Observe a seguir o conceito de cada um dos princípios do orçamento público. 
 
3.1 Princípio da universalidade 
 
O orçamento é integrado por dois componentes: receitas e despesas. Significa dizer que a 
Lei do Orçamento inclui a previsão de todas as receitas e a fixação de todas as despesas pelos seus 
Unidade 
Universalidade 
Anuidade 
Reserva 
legal 
Discriminação 
Exclusividade 
Equilíbrio 
Não 
Vinculação das 
receitas 
Orçamento 
bruto 
Conteúdos do capítulo: 
 Contexto geral da relação entre os princípios fundamentais e o 
orçamento público, 
 Principais características dos princípios fundamentais do orça¬mento 
público. 
Após o estudo deste capítulo, você será capaz de: 
 Compreender o contexto geral das premissas, padrões e regras básicas que norteiam 
o processo orçamentário. 
Princípios de orçamento público 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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valores globais, vedadas quaisquer deduções. 
 
3.2 Princípio da anualidade 
 
Também conhecido por princípio da anuidade, estabelece que o orçamento deve ter 
vigência limitada a um período anual No Brasil segundo o art. 34 da Lei n° 4320/1964, o exercício 
financeiro coincide com o ano civil 
 
3.3 Princípio da unidade 
 
“O princípio da unidade estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas 
em uma só lei orçamentária, independente da descentralização institucional e financeira das 
atividades governamentais realizada pela criação de entidades autárquicas ou por outros 
organismos descentralizados,”(Ortigueira, 2010) 
 
3.4 Princípio da exclusividade 
Decorre do aspecto jurídico do orçamento, significando que a Lei de Orçamento não pode 
conter dispositivo estranho à PREVISÃO DE RECEITAS E FIXAÇÃO DE DESPESAS, ressalvados os casos 
previstos no art. 7o da Lei n° 4320/1964, ou seja, a autorização para a abertura de créditos 
suplementares, a contratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, além da 
indicação da fonte de recursos para a cobertura de déficit, quando for o caso, 
A Lei Orçamentária deve tratar somente de assuntos ligados à estimativa das receitas e da 
fixação das despesas. 
 
3.5 Princípio do equilíbrio 
Deve haver um perfeito equilíbrio entre as receitas e as despesas,de modo a garantir uma 
condição de igualdade entre elas, A LRF também reforça esse princípio ao manter o equilíbrio das 
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas. 
 
3.6 Princípio do orçamento bruto 
 
Segundo esse princípio, todas as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento em 
seus valores brutos. Tem a finalidade de impedir a inclusão de importâncias líquidas, a fim de dar 
maior transparência aos gastos públicos. 
 
3.7 Princípio da não afetação das receitas 
 
Excluídas as exceções já previstas na Constituição Federal de 1988, o art, 167 da própria 
Constituição veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, Nenhuma parcela 
da receita de impostos pode ser reservada ou comprometida para atender a determinados gastos, 
Esse dispositivo visa garantir que o gestor possa alocar recursos para atender às despesas de acordo 
com as prioridades que cada circunstância requer. 
 
Textos extraídos Do Livro Planejamento e Orçamento na Administração Pública de Doralice Lopes Bernardoni, June Alisson Cruz 
 
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3.8 Princípio da discriminação, especialização ou especificação 
 
Classificações orçamentárias, tanto das receitas quanto das despesas, por categorias 
econômicas e por grupo de despesas, havendo discriminação clara e precisa dos dados constantes 
da Lei Orçamentária. As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira 
discriminada, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos, Quanto maior discriminação, 
maior será a clareza e a possibilidade de fiscalização pelos agentes competentes, O art. 5o da Lei n° 
4320/1964 estabelece que a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a 
atender diferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiro, transferências ou 
quaisquer outras. 
 
3.9 Princípio da reserva legal (da competência) 
 
A iniciativa para propor as leis do PPA, da LDO e da LOA é do Poder Executivo, segundo 
a Constituição Federal. Essa exclusividade da matéria orçamentária é denominada de RESERVA 
legal ou COMPETÊNCIA LEGAL. 
Poder-se-ia citar aqui outros princípios orçamentários, porém os que foram apresentados 
são os de maior relevância dentro da legislação brasileira, São eles que norteiam todo o processo de 
elaboração e execução do orçamento público. 
 
Síntese 
 
A compreensão geral dos princípios fundamentais do orçamento público sob a 
abordagem prática da execução orçamentária possibilita perceber a importância da 
unidade na aplicabilidade e destinação do recurso publico (numerário), evitando a 
relação dúbia de esforços da anualidade como relação de corte temporal e de 
execução, de equilíbrio, discrição, exclusividade, universalidade, entre outros. Nesse 
sentido, a obediência aos princípios fundamentais do orçamento precede o bom 
comportamento sob os aspectos legais e de gestão, evidenciando os principais 
cuidados na pretensão da prática da boa administração dos recursos públicos. 
 
 
Atividades de Síntese 
 
1. Quais as principais características do princípio da unidade? 
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2. Também conhecido por princípio da anuidade, estabelece que o orçamento deve ter vigência 
limitada a um período anual No Brasil segundo o art. 34 da Lei n° 4320/1964, o exercício 
financeiro coincide com o ano civil A qual dos princípios orçamentários o conceito se refere? 
a, Principio da Anualidade. 
b. Princípio da Unidade, 
c. Princípio da Universalidade. 
d. Princípio da Continuidade. 
 
3. Entre as principais reflexões acerca dos princípios fundamentais do orçamento público, o 
alinhamento entre estes e a realidade contemporânea da sociedade apresenta-se ao centro das 
discussões. Nesse sentido, após a leitura do presente capítulo, discuta com amigos, familiares e 
colegas de trabalho acerca da questão apresentada a seguir; 
- Qual a importância da obediência dos princípios fundamentais do orçamento na prática da 
elaboração e operacionalização dos instrumentos do orçamento? 
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Capítulo 4 
Receitas 
e despesas públicas
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Após o pleno entendimento dos princípios orçamentários, o presente capítulo aborda alguns 
dos principais conceitos básicos para a elaboração do orçamento, destacando-se a classificação da 
receita tida despesa. 
 
4.1- Receita pública 
 
A Receita Publica pode ser