Microsoft Word - Tese Fernando Paiva Scardua doc

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 Brasília – D.F., Fevereiro de 2003
Fernando Paiva Scardua 
Tese de Doutorado
Governabilidade e descentralização da gestão 
ambiental no Brasil 
 
 
 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB 
 CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS 
 
 
 
 
 
 
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA 
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 
 
 
 
 
 
Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil 
 
 
FERNANDO PAIVA SCARDUA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Orientadora: Maria Augusta Almeida Bursztyn 
 
 
 
 
Tese de Doutorado 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília-DF: Fevereiro / 2003 
 
 
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB 
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS 
 
 ii
 
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA 
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 
 
 
 
 
Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil 
 
 
Fernando Paiva Scardua 
 
 
Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de 
Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Doutor em 
Desenvolvimento Sustentável, área de concentração Política e Gestão Ambiental. 
 
 
Aprovado por: 
 
 
_____________________________________ 
Maria Augusta Almeida Bursztyn, Doutora em Ciências da Água -Paris VI 
(Orientadora) 
 
 
_____________________________________ 
Marcel Bursztyn, Doutor em Desenvolvimento Econômico e Social (Paris I) 
(Examinador Interno) 
 
_____________________________________ 
Roberto dos Santos Bartholo Júnior, Doutor em Ciências Econômicas e Sociais (Universidade 
de Erlangen – Nürenberg/Alemanha) 
(Examinador Interno) 
 
_____________________________________ 
Arlindo Philippi Jr, Dr. Doutor em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo – USP. 
(Examinador Externo) 
 
_____________________________________ 
Pedro Jacobi, Doutor em Sociologia e Livre Docente em Educação pela Universidade de São 
Paulo 
(Examinador Externo) 
 
 
Brasília-DF, 17 de fevereiro de 2003. 
 
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA – UnB 
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – CDS 
 
 iii
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SCARDUA, FERNANDO PAIVA 
 Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil, 234 p., 297 mm, (UnB-
CDS, Doutor, Política e Gestão Ambiental, 2003). 
Tese de Doutorado – Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável. 
1. Gestão Ambiental 2. Políticas Públicas Ambientais 
3. Descentralização 4. Governabilidade 
I. UnB-CDS II. Título (série) 
CDU 502.34/.36 
 
 
 
 
É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese e emprestar 
ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros 
direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a 
autorização por escrito do autor. 
 
 
______________________________ 
Fernando Paiva Scardua 
 
 
 
 
 iv
Agradecimentos 
A Drª Maria Augusta de Almeida Bursztyn, pela orientação, amizade e estímulo na 
realização deste trabalho. 
Aos meus pais e irmãos, que me apoiaram nos momentos difíceis, prestando 
auxílio financeiro e moral. 
A minha filha Vanessa Fernandes Scardua, que foi preterida muitas vezes do 
convívio paterno para que esse trabalho pudesse ser concluído. 
A Ana Lúcia Pereira Brandão pelo apoio dado nos últimos meses da elaboração 
desta tese. 
Aos meus colegas Luís Tadeu Assad, Luciano Menezes, Aninho Mucundramo 
Irachande, Otto Toledo Ribas e Valéria Fernanda Saracura pela inestimável ajuda, 
colaboração e estímulo para a realização deste trabalho. 
Aos Colegas do Curso de Pós-graduação e demais funcionários do Centro de 
Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília, pelo convívio e amizade. 
Aos membros desta banca, e em especial o Prof. Dr. Roberto Bartholo e Marcel 
Bursztyn que com suas observações e experiências, possibilitaram uma releitura e 
aprofundamento da temática tratada. 
Um agradecimento especial aos entrevistados, que com seus depoimentos e 
sugestões de literatura possibilitaram o preenchimento e esclarecimento de lacunas 
observadas ao longo do desenvolvimento da tese. 
A Norma Azeredo pelo auxílio na leitura e ao pessoal do PNMA II pelas 
informações repassadas para a elaboração desta tese. 
A todos que direta e indiretamente, que não foram mencionados acima por 
absoluta falta de lembrança, colaboraram para a realização deste trabalho. 
 
 
 
 v
Resumo 
A descentralização, como parte do processo da implementação da Política 
Nacional de Meio Ambiente – PNMA, tem ocorrido de forma fragmentada, descontínua e 
seletiva ao longo dos últimos 21 anos, nos quais regiões e estados brasileiros 
experimentaram diferentes graus de implementação de ações nas variadas agendas 
ambientais (verde, marrom e azul). 
Vários programas federais foram executados nestes últimos anos, com diferentes 
objetivos e metas. Alguns deles apresentam componentes de fortalecimento institucional, 
dentre os quais podemos citar: os Programa Nacional de Meio Ambiente I e II, o ProÁgua 
Nacional e do Semi-Árido e o Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do 
Brasil – PPG-7. Observe-se que algumas de suas ações referiam-se à descentralização e 
à desconcentração de atividades dos seus órgãos implementadores. 
A descontinuidade administrativa nas esferas federal e estadual e as constantes 
mudanças político-organizacionais observadas no Ministério do Meio Ambiente também 
contribuíram para o atual estágio em que se encontra a descentralização da Política 
Nacional de Meio Ambiente – PNMA. A participação social, analisada por meio dos 
conselhos de meio ambiente nas diferentes instâncias decisórias, também foi objeto de 
análise, já que sua presença pode garantir uma melhor efetividade das políticas públicas, 
possibilitando, assim, a transformação das atuais práticas clientelistas, patrimonialistas e 
centralizadoras do poder local verificadas no Brasil, na melhoria da qualidade ambiental. 
Para verificar o grau de descentralização da PNMA foram feitas análises das 
ações empreendidas pelo governo federal em quatro áreas temáticas (recursos hídricos, 
florestais, licenciamento e fiscalização e unidades de conservação), utilizando os 
resultados obtidos por alguns programas federais. As análises procuraram verificar em 
que medida o governo federal e os estados estão atuando como propulsores da 
descentralização, por meio da utilização de alguns indicadores selecionados. 
Procurou-se verificar, por meio de algumas experiências desenvolvidas em três 
estados (Rio Grande do Sul, Bahia e Pernambuco), como eles foram capazes de induzir 
os municípios a participarem cada vez mais e se tornarem parte integrante e efetiva do 
Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA. 
Pode-se constatar que, apesar dos descompassos verificados nestes 21 anos e 
das inúmeras tentativas de sucessos e fracassos observadas por políticas públicas nem 
tão bem definidas, a descentralização da PNMA vem se processando de forma 
fragmentada e descontínua, sendo necessárias ações coordenadas pelo governo central. 
A vulnerabilidade institucional de vários estados, atrelada ao baixo capital social, são 
fatores relevantes a serem considerados na formulação de uma proposta de política 
ambiental efetiva. 
 
 vi
Abstract 
As part of the process of implementation of the Brazilian National Environmental 
Policy, over the last 21 years decentralization has proceeded in a fragmentary, 
discontinuous and selective manner. During this period Brazilian regions and states 
experienced different degrees of implementation of the actions pertinent to the several 
environmental agendas (green, brown and blue). 
Several federal programs have been executed during the last few years, with 
different objectives and goals.Some of them include components designed to achieve 
institutional enhancement. Among them there are the National Environmental Programs I 
and II, the National Pro-Water Program, the Semi-Arid Program and the Pilot Program to 
Preserve the Tropical Forests of Brazil (PP-G7). It should be noticed that some of their 
actions were focused on decentralization and on the deconcentration of the activities 
performed by the agencies in charge of implementation. 
The administrative discontinuity in the federal and state levels and the constant 
political-organizational changes that occur in the Ministry of the Environment also 
contributed to the current stage of the decentralization of the National Environmental 
Policy. Social participation, evaluated through the environmental councils that exist in the 
different decision-making arenas, was also analyzed, because its existence may 
guarantee improved effectiveness of public policies. Thus, it may allow the transformation 
of current clientelistic, patrimonialistic and centralizing practices that occur at the local 
level of power in Brazil, thereby improving environmental quality. 
In order to confirm the degree of decentralization of the National Environmental 
Policy, the investigation conducted analyses of actions executed by the federal 
government in four thematic areas (water resources, forest resources, licensing and 
control, and conservation units). These analyses were based on results obtained by 
several federal programs. They sought to check how strongly the federal government and 
the states are acting as stimulators of decentralization, as measured by the adoption of 
selected indicators. 
By observing experiences in three states (Rio Grande do Sul, Bahia and 
Pernambuco), the investigation attempted to establish how they induced the expansion of 
the participation of municipalities so that they will effectively become part of the National 
Environmental System. 
Despite the different pacing recorded over the last 21 years and despite many 
attempts and many failures of ill-defined policies, it was found that the decentralization of 
the National Environmental Policy has occurred in a fragmented and discontinuous 
manner, thereby requiring actions coordinated by the federal government. The institutional 
vulnerability of several states, associated with limited social capital, are relevant factors to 
be considered in the formulation of a proposal for effective environmental policy. 
 
 
 vii
Résumé 
La décentralisation, en tant que partie du procès d´exécution de la Politique 
Nationale de l´Environnement – PNMA, eut lieu de manière fragmentée, discontinuée et 
sélective, au long des 21 dernières années, pendant lesquelles quelques régions et états 
brésiliens connurent des différents niveaux d´agendas environnementales (verte, marron, 
bleue). 
 Plusieurs programmes fédéraux furent exécutés au cours des dernières 
années, avec de différents objectifs et buts. Quelques uns présentent des éléments de 
renfort institutionnel, parmi lesquels nous pouvons citer: les Programmes Nationaux de 
l´Environnement I et II, le ProÁgua National et du Semi-Aride et le Programme Pilote pour 
la Protection des Forêts Tropicales du Brésil – PPG-7. On peut observer que certaines de 
leurs actions visaient la décentralisation et à la déconcentration des activités de leurs 
organismes d´exécution. 
 La discontinuité administrative au sein des sphères fédérales et des états et 
les successifs changements politico-organisationnels observés au Ministère de 
l´Environnement ont aussi contribué pour l´actuel stage de la décentralisation de la 
Politique Nationale de l´Environnement – PNMA. La participation sociale, analisée par les 
conseils de l´environnement dans les différentes niveaux de décision, fut également l´objet 
d´analyse, étant donné que sa présence peut garantir des politiques publiques plus 
effectives permettant, ainsi, la transformation des actuelles pratiques clientélistes, 
patrimoinalistes e centralisatrices du pouvoir local au Brésil, en amélioration de la qualité 
environnementale. 
 Pour vérifier le degré de décentralisation de la PNMA, des analyses des 
actions réalisées par le gouvernement federal furent réalisées en quatre groupes 
thématiques (ressources hydriques, forestières, licencement et fiscalisation et unités de 
conservation), en utilisant les résultats obtenus par quelques programmes fédéraux. Les 
analyses ont vérifié en quelle mesure le gouvernement federal et les états opèrent en tant 
que propulseurs de la décentralisation, par l´emploi de certains indicateurs sélectionnés. 
 Nous avons vérifié, à travers quelques expériences développées en trois 
états (Rio Grande do Sul, Bahia et Pernambuco), comment ces derniers furent capables 
d´induire les communes à participer de plus en plus et à devenir une partie intégrante et 
effective du Système National de l´Environnement – SISNAMA. 
 Il est possible de constater que, malgré les problèmes observés pendant 
ces 21 années et les innombrables tentatives de succès et échecs vérifiés par des 
politiques publiques un peu mal définies, la décentralisation de la PNMA se réalise de 
manière fragmentée e discontinuée. Ce font ainsi nécessaires des actions coordonnées 
par le gouvernement central. La vulnérabilité institutionnelle de plusieurs états, liée au 
faible capital social, sont des facteurs importants qui doivent être considérés au momment 
de la formulation de la politique environnementale. 
 
 
 viii
Resumen 
La descentralización, como parte del proceso de activación de la Política Nacional 
de Medio Ambiente - PNMA, ha ocurrido de forma fragmentada, discontinua y selectiva a 
lo largo de los últimos 21 años, en los que regiones y estados brasileños han 
experimentado diferentes grados de aplicación de acciones en las diversas agendas 
ambientales (verde, marrón y azul). 
Varios programas federales se han ejecutado en estos últimos años, con 
diferentes objetivos y metas. Algunos de ellos presentan componentes de fortalecimiento 
institucional, entre los cuales podemos citar: Programa Nacional de Medio Ambiente I y II, 
ProAgua Nacional y del Semiárido, y el Programa Piloto para la Protección de las 
Florestas Tropicales de Brasil - PPG-7. Obsérvese que algunas de sus acciones se 
referían a la descentralización y a la desconcentración de actividades de sus órganos 
activadores. 
La discontinuidad administrativa en las esferas federal y provincial y los constantes 
cambios político-organizacionales observados en el Ministerio de Medio Ambiente 
también han contribuido para el nivel en que se encuentra la descentralización de la 
Política Nacional de Medio Ambiente - PNMA. La participación social, analizada por los 
consejos de medio ambiente en las diferentes instancias decisorias, también fue objeto de 
análisis, ya que su presencia puede asegurar mejor efectividad de las políticas públicas, 
permitiendo, así, la transformación de las actuales prácticas apadrinadas, patrimonialistas 
y centralizadoras del poder local verificadas en Brasil, en la mejora de la calidad 
ambiental. 
Para verificar el grado de descentralización de la PNMA se hicieron análisis de las 
acciones emprendidas por el gobierno federal en cuatro áreas temáticas (recursos 
hídricos, forestales, licenciamiento y fiscalización, y unidades de conservación), utilizando 
los resultados obtenidos por algunos programas federales. Los análisis procuraron 
verificar en qué medida el gobierno federal y los estados están actuando como 
propulsores de la descentralización, por medio de la utilización de algunos indicadores 
seleccionados. 
Se trato de verificar, por medio de algunas experiencias desarrolladas en tres 
estados (Rio Grande do Sul, Bahia y Pernambuco), cómo ellos fueron capaces de inducir 
a los municipios a participar cada vez más y a tornarse parte integrante y efectiva del 
Sistema Nacional de Medio Ambiente - SISNAMA. 
Se puede constatar que, a pesar de los descompasesde estos 21 años y de las 
innumerables tentativas de éxitos y fracasos observadas por políticas públicas no muy 
bien definidas, la descentralización de la PNMA se viene procesando de forma 
fragmentada y discontinua, siendo necesarias acciones coordinadas por el gobierno 
central. La vulnerabilidad institucional de varios estados, vinculada al bajo capital social, 
son factores importantes a considerar en la formulación de una propuesta de política 
ambiental efectiva. 
 
 
 ix
Sumário 
 
 
PARTE I 1 
INTRODUÇÃO 1 
1. MARCO DE REFERÊNCIA CONCEITUAL 8 
1.1 Estado, Governo e Políticas Públicas 8 
1.2 Gestão Ambiental 23 
1.2.1 Evolução histórica da questão ambiental 23 
1.2.2 Conceitos de política e gestão ambiental 24 
1.2.3 Instrumentos de Gestão Ambiental 32 
2. POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA 37 
2.1 Marco Institucional 37 
2.2 Instrumentos e Políticas Ambientais 47 
3. DESCENTRALIZAÇÃO 64 
3.1 A Descentralização das Políticas Públicas no Brasil 65 
3.2 A descentralização da Gestão Ambiental no Brasil 79 
PARTE II - ESTUDO DE CASO DA DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO 
AMBIENTAL NO BRASIL 103 
4. DESCENTRALIZAÇÃO FEDERAL 108 
5. DESCENTRALIZAÇÃO ESTADUAL 163 
5.1 Bahia 176 
5.2 Pernambuco 183 
5.3 Rio Grande do Sul 188 
CONCLUSÕES 198 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 206 
6. ANEXOS 216 
 
 
 x
ÍNDICE DE QUADROS 
Quadro 1. Instrumentos de políticas ambientais, de acordo com HERRERO (1996). .................................. 35 
Quadro 2. Usos permitidos nas diversas categorias de Unidade de Conservação. .......................................... 53 
Quadro 3. Síntese da evolução da política ambiental brasileira – 1930/2002................................................... 55 
Quadro 4. Condições e tipos de descentralização nas áreas sociais ................................................................... 75 
Quadro 5. Quadro geral dos usos de fontes de financiamento previstas para o ProÁgua (US$ 1000). ....... 91 
Quadro 6. Objetivos dos Subprogramas/Projetos do Programa Piloto (PPG-7). .......................................... 94 
Quadro 7. Critérios para identificação de graus de descentralização da gestão ambiental federal. ............. 105 
Quadro 8. Critérios para identificação de graus de descentralização da gestão ambiental estadual. ........... 106 
Quadro 9. Instituição à qual está vinculada a gestão de recursos hídricos, em 03/2002. ............................. 112 
Quadro 10. Organismos Colegiados de recursos hídricos, em 03/2002. ........................................................ 114 
Quadro 11. Quadro institucional e legal das UF anterior ao ProÁgua Nacional, em 03/2002. .................. 119 
Quadro 12. Quadro institucional e legal das UF do ProÁgua Nacional, em 03/2002.................................. 121 
Quadro 13. Instituição à qual está vinculada a gestão de recursos florestais. ................................................. 128 
Quadro 14. Instrumentos legais referentes à gestão dos recursos florestais, em 03/2002. .......................... 132 
Quadro 15. Quadro institucional e legal das UFs no ex-ante à assinatura do PPG-7..................................... 136 
Quadro 16. Quadro institucional e legal das UFs do PPG-7, em 03/2002. ................................................... 136 
Quadro 17. Órgãos e dirigentes das instituições ambientais federais............................................................... 139 
Quadro 18. Grau de implementação da agenda marrom, com base nos indicadores selecionados. ........... 141 
Quadro 19. Legislação estadual referente a licenciamento ambiental. ............................................................. 142 
Quadro 20. Quadro institucional e legal das UF anterior ao PNMA I. ........................................................... 145 
Quadro 21. Quadro institucional e legal das UFs ao término do programa PNMA I. ................................. 146 
Quadro 22. Legislação referente ao sistema estadual de Unidades de Conservação. .................................... 149 
Quadro 23. Grau de descentralização da Gestão ambiental no Brasil ............................................................. 158 
Quadro 24. Instrumentos legais previstos ou existentes sobre descentralização da gestão ambiental nos 
estados................................................................................................................................................................ 163 
Quadro 25. Número de unidades desconcentradas das OEMAS no território estadual, em 03/2002. ..... 164 
Quadro 26. Funções e/ou atribuições desconcentradas das OEMAS, em 03/2002..................................... 164 
Quadro 27. Número de municípios por estado que apresentam instituições responsáveis pela gestão 
ambiental............................................................................................................................................................ 166 
Quadro 28. Conselhos Municipais de Meio Ambiente....................................................................................... 168 
Quadro 29. Grau de descentralização dos Estados............................................................................................. 171 
Quadro 30. Enquadramento dos Estados nos critérios de descentralização. ................................................. 172 
Quadro 31. Órgãos que compõem o Sistema Estadual de Meio Ambiente e do Distrito Federal. ............ 230 
Quadro 32. Fundos Estaduais que compõe o Sistema Estadual de Meio Ambiente. .................................. 238 
 
 
 
 xi
 
 
ÍNDICE DE TABELAS 
Tabela 1. Esquema espaço temporal dos problemas ambientais. ....................................................................... 80 
Tabela 2. Federalismo nas constituições brasileiras .............................................................................................. 81 
Tabela 3. Síntese dos principais Programas Ambientais Federais e Estaduais desenvolvidos e em 
elaboração no Brasil. .......................................................................................................................................... 87 
 
 
 
 
ÍNDICE DE FIGURAS 
Figura 1. Evolução da implantação da gestão de recursos hídricos no Brasil................................................. 110 
Figura 2. Evolução da implementação de alguns instrumentos de gestão de recursos hídricos no Brasil. 111 
Figura 3. Distribuição da implantação da lei de recursos hídricos por região geográfica. ............................ 112 
Figura 4. Evolução da implantação da gestão de recursos florestais no Brasil. .............................................. 127 
Figura 5. Distribuição da implantação de lei de recursos florestais por região............................................... 127 
Figura 6. Evolução da implementação de alguns instrumentos de recursos florestais no Brasil. ................ 133 
Figura 7. Evolução da implantação do licenciamento ambiental no Brasil. .................................................... 140 
Figura 8. Evolução da implementação de alguns instrumentos de licenciamento ambiental no Brasil. ..... 143 
Figura 9. Grau de implementação da legislação de Recursos Hídricos nos Estados..................................... 159 
Figura 10. Grau de implementação da legislação de Recursos Florestais nos Estados. ................................ 160 
Figura 11. Grau de implementação de legislação de Unidades de Conservação nos Estados. .................... 160 
Figura 12. Representação esquemática dos órgãos ambientais da Bahia, em 03/2002. ................................ 179 
Figura 13. Representação esquemática dos órgãos ambientais pernambucanos, em 03/2002. ................... 184 
Figura 14. Representação esquemática dos órgãos ambientais do Rio Grande do Sul, em 03/2002. ........ 190 
 
 
 
 
 xii
 
Abreviaturas 
 
ABEMA Associação Brasileira de Meio Ambiente 
ADEMA Administração Estadual de Meio Ambiente (SE) 
AIS Ações Integradas de Saúde 
ANA AgênciaNacional de Águas 
ANAMMA Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente 
ARCE Agência Reguladora de Serviços públicos delegados do Ceará 
BA Batalhão ambiental 
BID Banco Interamericano para o Desenvolvimento 
BIRD Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco 
Mundial) 
BNH Banco Nacional de Habitação 
CDRH Colegiado Distrital de Recursos Hídricos (DF) 
CECA Conselho de Controle Ambiental (Mato Grosso do Sul) 
CECA Comissão Estadual de Controle Ambiental (Rio de Janeiro) 
CECA Conselho Estadual de Controle Ambiental (MS) 
CECMA Conselho Estadual de Controle do Meio Ambiente (SE) 
CEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (PR) 
CEMACT Conselho Estadual de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia (Acre) 
CEMACT Conselho Estadual de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia 
(Amazonas) 
CEMAT Conselho Estadual de Meio Ambiente e Tecnologia (Roraima) 
CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente (Alagoas) 
CEPRAM Conselho Estadual de Meio Ambiente (Bahia) 
CERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (Santa Catarina) 
CERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (PR) 
CERHI Conselho Estadual de Recursos Hídricos (GO) 
CETEC Centro Tecnológico de Minas Gerais (Minas Gerais) 
CETESB Companhia Estadual de Meio Ambiente (São Paulo) 
CF Constituição Federal 
CIPOMA Companhia Independente de Policiamento do Meio Ambiente (PE) 
CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente 
Desenvolvimento (RIO-92) 
COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Amapá) 
COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Ceará) 
COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (PA) 
COERHMA Conselho Estadual de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (PI) 
COGERH Companhia de Gestão de Recursos Hídricos (Ceará) 
COGIRH Coordenação de Gestão Integrada de Recursos Hídricos (Espírito 
Santo) 
COMCITEC Conselho Estadual do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia (AM) 
COMPESCA Conselho Estadual de Pesca do Estado do MS 
CONAM Conselho do Meio Ambiente do Distrito Federal 
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente 
CONDEMA Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente 
CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Rio Grande do Norte) 
CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Rio de Janeiro) 
CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (RN) 
CONERH Conselho de Recursos hídricos do Ceará 
CONERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (RN) 
CONERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (SE) 
CONREMA Conselho Regional de Meio Ambiente (Espírito Santo) 
 
 xiii
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Mato Grosso) 
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Pernambuco) 
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Piauí) 
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Santa Catarina) 
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (São Paulo) 
CONSEPA Conselho Estadual de Proteção Ambiental (Rondônia) 
COPAM Conselho Estadual de Política Ambiental (Minas Gerais) 
COPAM Conselho de Proteção Ambiental (Paraíba) 
COSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente (Maranhão) 
CPLA Coordenadoria de Planejamento Ambiental (São Paulo) 
CPMH Conselho consultivo da política mineraria e hídrica do estado do 
Pará 
CPPA Coordenadoria de Política de Proteção Ambiental (Santa Catarina) 
CPRH Companhia Pernambucana do Meio Ambiente 
CPRN Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Proteção de 
Recursos Naturais (São Paulo) 
CRA Centro de Recursos Ambientais (Bahia) 
CRH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (SP) 
DAIA Departamento de Avaliação de Impactos Ambientais (São Paulo) 
DDF Diretoria de Desenvolvimento Florestal (Bahia) 
DEMA Departamento Estadual de Meio Ambiente (Roraima) 
DEPRN Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais (São 
Paulo) 
DRH Departamento de Recursos Hídricos (Rio Grande do Sul) 
DRH Divisão de Recursos Hídricos (AP) 
DRNR Departamento de Recursos Naturais Renováveis (Rio Grande do 
Sul) 
ECO-92 Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente 
Desenvolvimento (Rio-92) 
EIA Estudo de Impacto Ambiental 
FAMURS Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul 
FAO Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação 
FATMA Fundação do Meio Ambiente (Santa Catarina) 
FEAM Fundação Estadual de Meio Ambiente (Minas Gerais) 
FECAM Fundo Estadual de Controle Ambiental (RJ) 
FEEMA Fundação Estadual de Engenharia e Meio Ambiente (Rio de 
Janeiro) 
FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos (Santa Catarina) 
FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos (SP) 
FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos 
FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hídricos (MT) 
FEMA Fundo Especial do Meio Ambiente (Maranhão) 
FEMA Fundo Estadual de Meio Ambiente (Pará) 
FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Pernambuco) 
FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Piauí) 
FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Goiás) 
FEMA Fundo Estadual do Meio Ambiente (Roraima) 
FEMA Fundação Estadual do Meio Ambiente (Mato Grosso) 
FEMAC Fundo Especial de Meio Ambiente do Estado do Acre 
FEMAP Fundação Estadual de Meio Ambiente – Pantanal (MS) 
FEPAM Fundação Estadual de Proteção Ambiental (Rio Grande do Sul) 
FEPEMA Fundo Estadual de Preservação do Meio Ambiente (Rio Grande do 
Norte) 
FEPEMA Fundo Especial de Proteção ao Meio Ambiente (Santa Catarina) 
FEPEMA Fundo Estadual de Preservação do Meio Ambiente (RN) 
 
 xiv
FEPRAM Fundo de Proteção Ambiental (Rondônia) 
FERFA Fundo de Recursos para o Meio Ambiente (BA) 
FERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (PE) 
FERHMA Fundo Estadual de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (PI) 
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
FHIDRO Fundo de recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável 
das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais 
FMI Fundo Monetário Internacional 
FRH Fundo de Investimento em Recursos Hídricos do RS 
FRHI Fundo Estadual de Recursos Hídricos (PR) 
FUNAM Fundo Único de Meio Ambiente do Distrito Federal 
FUNCEME Fundação Cearense e de Meteorologia e Recursos Hídricos 
(Ceará) 
FUNDEMA Fundo de Defesa do Meio Ambiente (Ceará) 
FUNDEMA Fundo Especial de Meio Ambiente (MT) 
FUNERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (RN) 
FUNERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (SE) 
FUNORH Fundo Estadual de Recursos Hídricos (Ceará) 
FUNTAC Fundação de Tecnologia do Estado do Acre (Acre) 
GEMA Gerencia de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais 
GERCO Programa de Gestão do Meio Ambiente Marinho 
GQV Gerência de Qualidade de Vida (Maranhão) 
GTZ Agência de Cooperação Técnica Alemã (Deustsche Gesellschaft für 
Tecnische Zusammenarbeit) 
IAP Instituto Ambiental do Paraná 
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis 
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
IDAF Instituto de Defesa Agropecuário e Florestal do Estado do Espírito 
Santo 
IDEMA Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente (RN) 
IEF Instituto Estadual de Florestas (Minas Gerais) 
IEF Fundação Instituto Estadual de Florestas (Rio de Janeiro) 
IEF Instituto Estadual de Florestas (PA) 
IEPA Instituto de estudos e pesquisas científicas e tecnológicas do 
estado do Amapá 
IGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas (Minas Gerais) 
IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura 
IMA Instituto do Meio Ambiente (Alagoas) 
IMAC Instituto de Meio Ambiente (Acre) 
IPAAM Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas 
LOAS Lei Orgânica da Seguridade Social 
MMA Ministério do Meio Ambiente 
NATURATINS Instituto Natureza do Tocantins 
OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico 
OEMA Órgão Estadual de Meio Ambiente 
OMC Organização Mundial do Comércio 
ONG Organização Não Governamental 
ONU Organização das Nações Unidas 
OSS Orçamento da Seguridade Social 
PANTANAL Programa Pantanal 
PCBAP Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai 
PLANAFLORO Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia 
PNF Programa Nacional de Florestas 
PNMA Programa Nacional do Meio Ambiente 
 
 xv
PNMA Política Nacional de Meio Ambiente 
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente 
PPA Plano PlurianualPPG7 Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais no Brasil 
PREVFOGO Programa Nacional de Prevenção e Combate de Incêndios 
Florestais e Queimadas 
PROCLIMA Programa de Mudanças Climáticas 
PROCONVE Programa Nacional de Controle de Poluição por Veículos 
Automotores 
PRODEAGRO Programa de Desenvolvimento Agroflorestal do Estado do Mato 
Grosso 
PRONABIO Programa Nacional da Diversidade Biológica 
PRONACOP Programa Nacional de Controle da Poluição industrial 
PRONAR Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar 
REVIZEE Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos 
Vivos na Zona Econômica Exclusiva 
RIMA Relatório de Impacto do Meio Ambiente 
RURAP Instituto de desenvolvimento rural do Amapá 
SDM Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente 
(Santa Catarina) 
SDO Substâncias Químicas que Destroem a Camada de Ozônio 
SEAF Secretaria de estado da agricultura, pesca, floresta e do 
abastecimento (AP) 
SEAG Secretaria de Estado da Agricultura (ES) 
SEAGRI Secretaria de agricultura, irrigação e reforma agrária (ba) 
SEAMA Secretaria de Estado para Assuntos de Meio Ambiente (Espírito 
Santo) 
SEAQUA Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental (São 
Paulo) 
SEAQUA Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, 
Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso 
Adequado dos Recursos Naturais 
SEARA Sistema Estadual de Administração dos Recursos Ambientais 
(Bahia) 
SECOVI Empresários do Setor de Comercialização de Imóveis 
SECTAM Secretaria Executiva de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente (Pará) 
SECTMA Secretaria de Estado de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente 
(Acre) 
SECTMA Secretarias de Estado de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente 
(Pernambuco) 
SEDAM Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (Rondônia) 
SEDAR Sistema Estadual de Desenvolvimento Ambiental (Rondônia) 
SEDERSA Superintendência de Desenvolvimento dos Recursos Hídricos e 
Saneamento Ambiental (Paraná) 
SEFE Secretaria Executiva de Floresta e Extrativismo (AC) 
SEINFRA Secretaria de Estado de Infra-Estrutura (Ceará) 
SEINFRA Secretaria de infra-estrutura (BA) 
SELAP Serviço Estadual de Licenciamento de Atividades Poluidoras (Mato 
Grosso do Sul) 
SELAP Sistema Estadual de Licenciamento de Atividades Poluidoras 
(Paraíba) 
SELAP Sistema Estadual de Licenciamento Ambiental (Paraíba) 
SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Mato Grosso do Sul) 
SEMA Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Rio Grande do Sul) 
 
 xvi
SEMA Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos 
(Paraná) 
SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Amapá) 
SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sergipe) 
SEMACE Superintendência Estadual do Meio Ambiente (Ceará) 
SEMACT Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Cultura e Turismo (Mato 
Grosso do Sul) 
SEMACT Secretaria de Estado de Meio Ambiente, Cultura e Turismo (MS) 
SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento 
Sustentável (Minas Gerais) 
SEMADS Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento 
Sustentável (Rio de Janeiro) 
SEMAR Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos 
(Piauí) 
SEMARH Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Distrito Federal) 
SEMARH Secretaria do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da 
Habitação (Goiás) 
SEMARH Secretaria Extraordinária do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos 
e Minerais (Paraíba) 
SEMARH Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (Piauí) 
SEPLAN Secretaria de Estado de Planejamento e Finanças (Rio Grande do 
Norte) 
SEPLAN Secretaria de Planejamento, Indústria e Comércio (Roraima) 
SEPLAN Secretaria do Planejamento e Meio Ambiente (Tocantins) 
SEPLANDES Secretaria estadual de planejamento e desenvolvimento (Al) 
SEPLANTEC Secretaria de Estado do Planejamento e da Ciência e Tecnologia 
(Sergipe) 
SERHI Secretaria de Estado de Recursos Hídricos e Irrigação (Alagoas) 
SERHID Secretaria Estadual de Recursos Hídricos e Projetos Especiais (Rio 
Grande do Norte) 
SERLA Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (RJ) 
SFH Sistema Financeiro de Habitação 
SIEMACT Sistema Estadual do meio ambiente, ciência e tecnologia (AM) 
SIGERH Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos (Ceará) 
SIGREHMA Sistema Integrado de Gestão Ambiental e dos Recursos Hídricos 
(PI) 
SILÊNCIO Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora 
SIMA Sistema Estadual de Meio Ambiente (MT) 
SISEMA Sistema estadual de meio ambiente (PA) 
SISEPRA Sistema Estadual de Proteção Ambiental (RS) 
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente 
SISNEMA Sistema Estadual de Meio Ambiente (RN) 
SMA Secretaria de Meio Ambiente (São Paulo) 
SOHIDRA Superintendência de Obras Hidráulicas (Ceará) 
SRH Secretaria de Recursos Hídricos 
SRH (BA) Superintendência de Recursos Hídricos (Bahia) 
SRH (CE) Secretaria de Recursos Hídricos (Ceará) 
SRH (PE) Secretaria de Recursos Hídricos (Pernambuco) 
SRH (SE) Superintendência de Recursos Hídricos (Sergipe) 
SRHSO Secretaria dos Recursos Hídricos, Saneamento e Obras 
SUDEMA Superintendência de Administração do Meio Ambiente (Paraíba) 
SUDERSHA Superintendência de Desenvolvimento dos Recursos Hídricos e 
Saneamento Ambiental (PR) 
SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde 
SUS Sistema Único de Saúde 
 
 xvii
TERRAP Instituto de terras do Amapá 
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Ciência e a Cultura 
 
 
 
 
 
 
 
 1
PARTE I 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
Antes da promulgação da Constituição Brasileira de 1988, a Lei nº 6.938/81, que instituiu 
a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, já previa um sistema descentralizado de gestão 
ambiental no Brasil, por meio de um Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, 
constituído por um órgão superior, um órgão consultivo deliberativo, um órgão central, um 
órgão executor, órgãos seccionais e órgãos locais. 
A discussão das questões referentes à centralização versus descentralização da política 
ambiental brasileira – entendida como a transferência de poder à instância mais próxima do 
usuário – é fruto de intenso processo de desenvolvimento da sociedade brasileira, que atingiu um 
amadurecimento refletido em uma Constituição avançada sob o ponto de vista de meio ambiente, 
porém com grandes desafios para sua implementação. 
A Constituição brasileira de 1988 estabelece princípios descentralizadores no que se refere 
às competências e às atribuições da União, Estados, municípios e o Distrito Federal, 
considerando os municípios como entes federados. 
Os governos que se seguiram à proclamação da Constituição de 1988, após um longo 
período ditatorial, carregavam o estigma dos governos anteriores da centralização das ações do 
governo central, por meio dos Planos Nacionais de Desenvolvimento – PNDs, nos quais o 
governo central planejava todas as ações a serem empreendidas em todo o território nacional. 
Nessa medida, esses governos passaram a abdicar de um planejamento central, mesmo porque as 
forças dos governos estaduais pediam maior autonomia no tocante à tomada de decisões. Ao 
longo do processo das discussões da Assembléia Nacional Constituinte, verificou-se uma grande 
abertura, na qual os estados passaram a adotar políticas públicas sobre seu espaço territorial no 
sentido de construir alianças e poder no qual pudessem se perpetuar. 
Ao longo da década de 1980 e início da década de 1990, com o avanço de crises 
internacionais, a escalada da dívida pública e da inflação, o governo central foi obrigado a firmar 
acordos com organismos internacionais nos quais teve de se comprometer com uma série de 
medidas que levavam a restringir a forma de atuação dos governos estaduais e locais, que já 
tinham minado suas finanças estaduais e municipais, pois eles não tinham controle sobre a taxa 
de juros e a inflação. Assim, seus estados e municípios se encontravam virtualmente falidos. 
 
 2
Na década de 1980, com o avanço das ideologias neoliberais, que encontraram umterreno fértil para proliferar dado o estado caótico com que se encontravam as finanças, foi posta 
em prática uma série de medidas desestatizantes, privatizantes e de desmonte das instituições 
públicas, de forma a privilegiar o mercado. 
No governo Collor, a crise do Estado do bem-estar encontra-se em seu ápice. O Estado 
central transfere, assim, para as autoridades locais a responsabilidade para a manutenção da 
qualidade de vida das populações, sem no entanto, disponibilizar meios financeiros para que 
arcassem com os custos de tal responsabilidade. A debilidade do sistema aumentando ainda mais, 
tendo em vista que os municípios e os estados já tinham negociado uma série de acordos de 
transferência de dívidas e acordos de empréstimo para a União, nos quais seus recursos foram 
contingenciados para o pagamento de tais empréstimos. O que se pode perceber é que a União, 
jogando a responsabilidade para os governos subnacionais, se esquivava da responsabilidade de 
tais atos, ao mesmo tempo em que impingia à sociedade a necessidade de mais reformas 
privatizantes, alegando falhas de mercado. Essas falhas, com o correr do tempo, nunca foram 
sanadas pelo próprio mercado e muito menos pelo poder público, que não possui meios e 
recursos para atender à imensa população desguarnecida de serviços públicos. 
Ainda durante o governo Collor, a descentralização confunde-se com a municipalização, 
na qual as ações do governo central são transferidas para o governo local, por meio de barganhas 
e negociações políticas. O patrimonialismo, que marca a história brasileira, tem papel 
fundamental para o entendimento da forma como ela se processa ao longo do território nacional 
e nos diversos setores. 
Os serviços prestados pelo poder público eram extremamente centralizadores, pois o 
Estado era o grande agente do bem-estar social. Os primeiros setores a serem objeto de 
descentralização foram os serviços de saúde, educação e habitação, sendo que as demais áreas 
produtivas foram objeto de privatização. 
A PNMA previa que o modelo de gestão ambiental a ser adotado no Brasil tinha como 
premissa a descentralização das ações, do órgão superior para os órgãos locais. A forma, como e 
quando deveriam ser feitas tais atividades não haviam sido discutidos com os estados e muito 
menos com os municípios, estes últimos, alvos das ações previstas no SISNAMA. 
Dado que a descentralização envolve diferentes esferas de governo e que, em última 
instância, o ente federado tem a prerrogativa de querer ou não assumir outras atribuições além 
daquelas já designadas na Constituição Federal, a implementação do SISNAMA tem sofrido 
atrasos na sua implantação. Isto porque as diferentes interpretações acerca da necessidade ou não 
de se ter uma lei complementar para regulamentar alguns artigos da CF brasileira ainda são 
 
 3
apontadas por alguns juristas como um entrave para que a descentralização da gestão ambiental 
brasileira venha a ocorrer de fato. 
Outros fatores também têm contribuído para que a descentralização das políticas e 
instrumentos ambientais se processe de forma descontínua no tempo e no espaço. São eles: falta 
de técnicos nos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente; falta de capacitação e 
treinamento; salários defasados, quando comparados aos praticados pela iniciativa privada; 
instituições despreparadas para assumir atividades ambientais; carência de recursos financeiros e 
de infra-estrutura; ausência de instrumentos de gestão ambiental ou instrumentos ultrapassados, 
dentre outros. 
Esses fatores podem ser apontados como sendo um entrave para a institucionalização de 
fato da gestão ambiental nos municípios. Porém, de forma alguma significam a impossibilidade 
de atenderem a essa questão, tendo em vista que a própria CF estabelece que incumbe ao poder 
público, em todos os níveis, e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente 
para as presentes e futuras gerações. 
Os obstáculos existentes para a descentralização da gestão ambiental encontram-se muito 
mais ligados à cultura dos órgãos centrais – que possuem uma visão centralizadora da forma de 
atuação, herança do modelo patrimonialista ainda hoje presente em nossa sociedade – do que ao 
interesse ou não de assumir essa atribuição, além da ausência ou insuficiência de capacidades 
institucionais, infra-estruturais e participação social nos municípios. 
A descentralização da gestão ambiental tem se dado diferenciadamente, ao longo do 
território nacional, muitas vezes, devido a situações diversas, não emanadas de ações dos 
governos federal e estadual. Por sua vez, esse descompasso na implementação da gestão 
ambiental tem gerado passivos ambientais e, até o presente momento, não se tem uma magnitude 
ou amplitude de seu custo e significado para a sociedade. 
Ao longo dos anos, o que se pôde perceber foram ações esparsas e desestruturadas, na 
tentativa de estruturar e fortalecer o Ministério do Meio Ambiente – MMA, o Instituto Brasileiro 
de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e os órgãos seccionais de meio 
ambiente, por meio de alguns programas desenvolvidos pelo Ministério do Meio Ambiente (por 
exemplo: Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA I e Programa Piloto para Proteção das 
Florestas Tropicais do Brasil – PPG-7). 
Os avanços alcançados por tais iniciativas estão geralmente aquém do que se poderia 
esperar. Entretanto, a conjuntura política não era favorável a tais avanços. Não obstante o caráter 
descentralizado previsto na Política Nacional de Meio Ambiente, ele não foi objeto de 
contestação e análise mais detalhada pela sociedade, das implicações deste tipo de medida, pois 
 
 4
desde sua concepção não foi feita uma discussão acerca dos princípios e processos envolvidos na 
sua implementação. 
Apesar da descentralização ser o foco da tese em questão, não podemos deixar de notar 
que algumas ações por parte dos governos estaduais, voltadas para a implementação de suas 
políticas estaduais de meio ambiente, são, muitas vezes, baseadas em estratégias outras, que não a 
descentralização, como é o caso da desconcentração e terceirização. 
Tendo em vista a extensão e a amplitude de possibilidades existentes de um arranjo de tal 
natureza, optou-se por uma análise e inferências no campo da aplicação da descentralização da 
gestão ambiental, utilizando-se alguns programas e, principalmente, algumas áreas temáticas 
(recursos hídricos, florestais, licenciamento ambiental e unidades de conservação), por meio das 
políticas e dos instrumentos de gestão específicos, de modo a verificar a efetividade da 
implementação da PNMA, via descentralização. 
Tal corte se faz necessário para que possamos extrair o máximo de informações, baseadas 
em áreas temáticas que apresentam um grau de implementação mais adiantado, de forma a 
possibilitar uma inferência da efetividade e do grau de avanços e retrocessos verificados pelas 
políticas públicas empreendidas ou não em cada tema. 
Embora a dinâmica da sociedade ocorra no âmbito local, as estruturas de governo tendem 
a ser mais fortes quanto mais centralizadas forem. Diante de tal paradoxo, o desafio da gestão 
ambiental não foge das conseqüências de tal dicotomia. O objetivo geral da tese é, portanto, 
verificar em que medida o processo de descentralização de alguns instrumentos e ações de 
políticas ambientais pode contribuir (ou está contribuindo) para a efetividade da gestão ambiental 
no Brasil. Para a realização da tese procuramos definir os seguintes objetivos específicos: 
• Comparar e avaliar os sucessos e insucessos da implementação de algumas políticas 
setoriais ambientais, em âmbito estadual e municipal; 
• Identificar os elementos e/ou condições que caracterizam as experiências de 
descentralização que tenham contribuído para o sucesso ou insucesso da 
implementação de algumas políticas setoriais ambientais, tais como: capacidade 
institucional (recursoshumanos, nível de conscientização e participação social, 
disponibilidade de recursos financeiros), instrumentos legais e econômicos, 
continuidade etc. 
• Analisar os movimentos de (des)centralização e (des)concentração de políticas de 
governo, bem como seus reflexos sobre a efetividade das políticas ambientais. 
• Verificar se a descentralização da Política Nacional do Meio Ambiente é um fator 
relevante para a internalização das questões ambientais em nível local; 
 
 5
A tese partiu das seguintes hipóteses, para atingir os objetivos listados acima: 
• O fortalecimento das instituições encarregadas de zelar pelo cumprimento da Política 
Nacional do Meio Ambiente ganhou em efetividade ao atuar localmente. A 
descentralização provocou avanços significativos na tomada de consciência pública 
acerca dos problemas ambientais e tem contribuído para a melhoria da qualidade de 
vida; 
• A participação da sociedade civil em vários órgãos colegiados, bem como o 
fortalecimento institucional, têm contribuído para a efetividade da gestão ambiental 
descentralizada; 
• A descentralização necessita de um fortalecimento da capacidade de coordenação 
centralizadora, pois, em nível local, o grau de interesse e participação social tende a 
ser maior. Porém, nesta esfera de governo, a fragilidade política diante de interesses 
econômicos é mais expressiva, o que pode ocasionar retrocessos e até distorções na 
política ambiental local. 
Para a realização deste estudo, foram feitos três recortes metodológicos. Na primeira 
etapa, foi analisada toda a legislação federal e estadual existente, relativa às quatro áreas temáticas, 
objeto do estudo (licenciamento ambiental, recursos hídricos, recursos florestais e unidades de 
conservação); foram também analisados alguns programas federais que apresentavam entre seus 
objetivos ou resultados interface com as áreas temáticas ou a questão central da tese (PNMA I e 
II, PPG-7, ProÁgua Semi-Árido e Nacional e Programa de Descentralização da Gestão 
Ambiental), e efetuados os levantamentos bibliográficos sobre a temática, abrangendo trabalhos, 
papers, relatórios e livros, particularmente, o “Diagnóstico da Gestão Ambiental no Brasil”, de 
cuja elaboração participei como membro da equipe. Numa segunda etapa, foram aplicados 
questionários semi-estruturados junto a pessoas-chave dos órgãos federais e estaduais e empresas 
privadas que, de alguma forma, participaram de ações e programas federais de descentralização 
no intuito de contextualizar as instituições, suas capacidades institucionais e participação social. 
Para verificar algumas experiências de descentralização e desconcentração da gestão ambiental, 
foram selecionados três estados (Rio Grande do Sul, Pernambuco e Bahia), que apresentavam 
ações mais avançadas no campo da descentralização e da desconcentração da gestão ambiental. 
Na terceira etapa, a partir da compilação dos dados analisados e das entrevistas, foram 
selecionados alguns critérios e indicadores que passaram a ser utilizados para aferir a efetividade 
da descentralização da gestão ambiental nas áreas temáticas selecionadas e nos diferentes níveis 
de poder. 
 
 6
A tese foi dividida em duas partes, sendo que a primeira parte é dividida em três capítulos: 
i) o marco de referência conceitual, ii) política ambiental brasileira; e iii) descentralização. 
No Capítulo 1 é feita uma apresentação teórica de conceitos que são básicos para o 
desenvolvimento da tese, tais como: os diferentes tipos de Estado, governo e políticas públicas e 
evolução da gestão ambiental, governança e governabilidade, seus conceitos e instrumentos de 
gestão. Nesse sentido, procura-se discutir em que medida os diferentes tipos de governabilidade e 
governança têm ou não contribuído para a efetividade da gestão ambiental. 
No Capítulo 2 é feita uma análise da política ambiental brasileira. Nele são delineados os 
principais marcos institucionais, os instrumentos e as políticas ambientais adotadas no período de 
1981 a 2002 no Brasil. Diante de tal descrição procura-se delimitar o grau de implantação da 
gestão ambiental. 
O Capítulo 3 detalha os contornos da descentralização das políticas públicas e, em 
particular, da política ambiental no Brasil. São feitas a descrição e a análise da descentralização da 
gestão ambiental, em nível federal e estadual, procurando identificar os avanços que os programas 
ambientais tiveram na implementação da PNMA. 
A segunda parte da tese, onde é apresentado especificamente o estudo de caso da tese, é 
constituída de dois capítulos. Neles procuramos desenvolver as hipóteses levantadas na tese de 
forma a poder inferir a efetividade da implementação da descentralização da PNMA nas esferas 
federal e estadual. 
No Capítulo 4, por meio da análise da descentralização da gestão ambiental federal, via 
áreas temáticas e programas analisados e por um conjunto de critérios e indicadores selecionados 
são apresentados os graus de descentralização da implementação da gestão ambiental do governo 
federal para os estados, enfatizando as origens dos sucessos e insucessos desta e avaliando sua 
efetividade, para cada área temática selecionada. 
O Capítulo 5 traz uma análise geral da descentralização estadual para os municípios. 
Inicialmente são selecionados critérios e indicadores que permitiram a elaboração dos graus de 
descentralização da gestão ambiental junto a todas as Unidades da Federação e o DF. Com base 
nos resultados obtidos foram feitas ilações a respeito da efetividade da descentralização da gestão 
ambiental estadual para os municípios, tendo em vista que não se dispunha de indicadores 
qualitativos. Foram selecionados os estados do Rio Grande do Sul, Pernambuco e Bahia, e 
descritos seu arranjo institucional, bem como as ações empreendidas nos campos da 
descentralização e desconcentração pelos estados. 
Finalmente, na Conclusão podemos observar que, na esfera federal, as ações emanadas da 
União foram importantes para a implementação e a disseminação da descentralização da gestão 
 
 7
ambiental junto aos estados, ainda que de forma fragmentada e desproporcional entre as 
diferentes unidades da federação e o Distrito Federal. Quando avaliamos a descentralização por 
áreas temáticas, podemos observar o forte papel indutor que o marco regulador federal exerce 
sobre os estados, sendo que a agenda azul se destaca. Por outro lado, a agenda verde, no tocante 
aos recursos florestais, ainda tem um longo caminho a ser percorrido. Podemos observar que a 
PNMA, apesar de apresentar-se atualizada em vários pontos, deve ser objeto de estudo mais 
aprofundado, com vistas a redefinir papéis dos órgãos que compõem o SISNAMA, em especial 
do CONAMA, além de uma releitura e aproximação dos diferentes sistemas de meio ambiente e 
de recursos hídricos. 
No campo da descentralização estadual, podemos observar que, dada a diversidade 
cultural, econômica e ambiental dos estados e municípios, o grau de centralidade do governo 
federal é necessário para a manutenção e a articulação do SISNAMA, porém com ações voltadas 
para as peculiaridades locais. Os Sistemas Estaduais de Meio Ambiente – SISEMAs devem 
procurar encontrar caminhos próprios para sua estruturação, procurando, porém, incorporar os 
representantes do poder público municipal, além da participação efetiva da sociedade civil 
organizada. Devido aos diferentes formatos e modelos de gestão existentes, não nos é possível 
afirmar qual o melhor modelo em função das peculiaridades locais, devendo portanto haver mais 
de um modelo para ser implementado por cada estado, conforme suas necessidades e interesses. 
Podemos observar que a contribuição efetiva do processo de descentralização para a 
implementação da PNMA ainda está aquém do necessário para que haja uma melhoria da 
qualidade de vida da população brasileira, sendo que os desafios que se apresentam encontram-se 
na forma de como irão ser implementadasas ações necessárias para a efetividade real, na qual a 
capacidade institucional deverá ser objeto de ações especificas e contínuas, aliadas à maior 
participação democrática popular na tomada das decisões. 
 
 
 
 
 
 
 8
1. MARCO DE REFERÊNCIA CONCEITUAL 
 
1.1 Estado, Governo e Políticas Públicas 
 
A palavra “Estado”, no sentido moderno, tem sua origem no isolamento do primeiro 
termo da expressão clássica status res publicae, diferente da palavra que a originou status, que 
significa “situação”. Ao longo do tempo, os termos foram ganhando outros significados até o 
atual: organização de um grupo de indivíduos sobre um território em virtude de um poder de 
comando – designado civitas, que traduzia o grego pólis, e res publica com o qual os escritores 
romanos nomeavam o conjunto das instituições políticas de Roma. A evolução de civitas para 
Estado, da forma como o designamos atualmente, não é bem esclarecida, pois passou de um 
significado genérico de situação para um significado específico de condição de posse permanente 
e exclusiva de um território e de comando sobre os seus respectivos habitantes (BOBBIO, 1999). 
Por sua vez, a palavra “Estado” deve sua disseminação a Maquiavel, em especial, em sua 
obra intitulada “O Príncipe” (1513). Outros autores também auxiliaram a difundi-la, tais como 
Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, entre outros. 
A visão geral do Estado encontra-se continuamente em mutação, sendo que sua 
concepção está atrelada e é influenciada pela natureza humana e pela sociedade em geral. Assim, 
seu significado se altera conforme as mudanças sociais, políticas e econômicas da sociedade, o 
que lhe vale seu caráter dinâmico e lhe impinge um caráter inovador e, ao mesmo tempo, 
desafiador, para os seus estudiosos que continuamente estão revendo e reinterpretando os 
clássicos, conforme os acontecimentos da atualidade. 
Hobbes (1651) discorre sobre a origem do Estado como sendo o grande leviatã. Antes da 
existência do ser humano em sociedade, existia uma anarquia que ele denominava como “estado 
da natureza”. Neste estado de total desconfiança entre os indivíduos, prevalecia a violência, que, 
para ser superada, exigia a união das pessoas em torno de um só soberano (leviatã) e sua 
submissão a ele. Daí a figura do Estado (civitas), que utiliza a força para assegurar o poder a partir 
do medo. 
Locke, por outro lado, em seu “Segundo Tratado” (1690) – um ensaio sobre a origem, 
extensão e objetivo do governo civil – difere de Hobbes quanto ao estado de natureza. Locke 
sustenta a tese de que nem a tradição nem a força, mas apenas o consentimento expresso dos 
governados é a única fonte de poder político legítimo. 
 
 9
Rousseau notabilizou-se por utilizar a teoria da propriedade e estabelecer o contrato 
social1, que realiza a passagem do estado da natureza para a sociedade política ou civil. Também 
foi ele que primeiro mencionou os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) como três 
elementos do Estado e estabeleceu o direito inalienável do indivíduo à vida, à liberdade e à 
propriedade, o que o coloca como um dos fundadores do Estado Liberal. 
Rousseau, em sua obra “Contrato Social” (1762), pretendia estabelecer as condições da 
possibilidade de um pacto legítimo, através do qual os homens – depois de terem perdido sua 
liberdade natural – ganharam em troca a liberdade civil, surgindo assim um pacto social que 
posteriormente originaria o Estado. 
Montesquieu, em seu trabalho “O Espírito das Leis” (1748), tratou das questões do 
funcionamento dos regimes políticos, desenvolvendo a teoria dos três poderes, que ainda hoje 
permanece como uma das condições de funcionamento do estado de direito. 
Maquiavel, Hobbes, Locke e Rousseau, entre os séculos XVI e XVIII, exerceram grande 
influência em sua época, inspirando grandes acontecimentos na história da humanidade, que 
repercutem até os dias presentes. 
O Estado – entendido como o ordenamento político de uma comunidade – nasce da 
dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de parentesco e da formação de 
comunidades mais amplas derivadas da união de vários grupos familiares por razões de 
sobrevivência interna (o sustento) e externa (a defesa). Sendo assim, o nascimento do Estado 
representa a passagem da idade primitiva, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara, 
para a idade civil, em que civil está associado a cidadão e civilizado (BOBBIO, 1999). Por outro 
lado, “a formação do Estado moderno é tratada como processo de concentração de meios 
gerenciais, militares e legais, acima dos agrupamentos sociais diversos, o que acontece entrelaçado 
com o processo de expropriação histórica” (DREIFUSS, 1993, p.24). 
Para Weber, “há um processo histórico no qual a governança de unidades territoriais sai 
das mãos de autoridades locais ou regionais absolutas, impostas pela força ou designadas 
pessoalmente por autoridade superior, como recompensa ou por aliança necessárias, e passa para 
a alçada do centro do poder nacional. À medida que isto acontece, os assuntos administrativos, 
num espaço militar e politicamente delimitado, se tornam objeto de gerência menos particularista, 
 
1 Contrato Social – é o acordo pactuado por todos os indivíduos, no qual, indistintamente, todos se 
reconhecem. Este contrato gera a “vontade geral” que é maior que a vontade individual. Da vontade geral surte o 
Estado: “[...] A pessoa pública, formada assim pela união de todos os outros, tomava outrora o nome de cidade, e 
toma hoje o de república ou corpo político, o qual é chamado por seus membros: Estado, quando é passivo; 
soberano quando é ativo, autoridade, quando comparado a seus semelhantes. No que concerne aos associados, 
adquirem coletivamente o nome de povo e se chamam particularmente cidadãos, na qualidade de participantes na 
autoridade soberana, e vassalos, quando sujeitos às leis do Estado [...]” grifos do autor. ROUSSEAU (1978). 
 
 10
baseada em elementos de carreira e em designação por mérito, e de gestão mais abrangente, 
incorporando as demandas de segmentos conflitivos do todo social. Tendem à aquisição de um 
caráter impessoal, de natureza institucional que substitui o cálculo do capricho privado ou a 
conveniência da tradição, perfilando a constituição de uma ordem mais racional e normatizada 
legalmente” (DREIFUSS, 1993, p. 32). 
Do grego Kratos, “força”, “potência”, e arché, “autoridade”, nascem os nomes das antigas 
formas de governo, “aristocracia2”, “democracia3”, “oclocracia4”, “monarquia5”, “oligarquia6” e 
todas as palavras que foram sendo forjadas para indicar formas de poder, “fisiocracia7”, 
“burocracia8”, “poliarquia9” etc.” (BOBBIO, 1999, p.76). 
Porém Weber classifica o Estado de duas formas: uma delas baseada no princípio de que 
a equipe de homens que administra o Estado é proprietária ou despossuída dos meios de gestão, 
coerção e coação e outra, na forma histórica e exercício político destas apropriações e separações 
(DREIFUSS, 1993). 
A teoria do Estado apóia-se sobre a teoria dos três poderes e das relações entre eles, e 
que, do ponto de vista filosófico, este poder pode ser decomposto em três teorias fundamentais: 
a substancialista, a subjetivista e a relacional (BOBBIO, 1999). 
Na teoria substancialista, o poder é concebido como uma coisa que se possui e se usa 
como um outro bem qualquer; Hobbes faz uso de tal interpretação. Locke, por outro lado, 
utiliza-se da teoria subjetivista, na qual o poder é entendido não como a coisa que sirva para 
alcançar o objetivo, mas a capacidade do sujeito de obter certos efeitos. Tal entendimento é 
adotado pelos juristas para definir o direito subjetivo. E, por último, e mais aceita atualmente, a 
relacional, que entende o poder como relação entre dois sujeitos, dos quais o primeiro obtém do 
segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria.2 Aristocracia – palavra de origem grega Aristocratía, designa tipo de organização social e política em que o 
governo é monopolizado por um número reduzido de pessoas privilegiadas não raro por herança (Dicionário 
Aurélio, 1996). 
3 Democracia – palavra de origem grega, Demokratía designa o governo do povo, no qual o regime político 
é baseado nos princípios da soberania popular e da distribuição eqüitativa do poder, ou seja, regime de governo que 
se caracteriza, em essência, pela liberdade do ato eleitoral, pela divisão dos poderes e pelo controle da autoridade, 
isto é, dos poderes de decisão e de execução (Dicionário Aurélio, 1996). 
4 Oclocracia – palavra de origem grega, Ocklocratía, designa governo em que prepondera a plebe, a 
multidão, ou em que o poder é por ela exercido (Dicionário Aurélio, 1996). 
5 Monarquia – do grego Monarchía, pelo latim Monarchia. É a forma de governo na qual o poder supremo é 
exercido por um monarca. 
6 Oligarquia – do grego Oligarchía. Governo de poucas pessoas, pertencentes ao mesmo partido, classe ou 
família. 
7 Fisiocracia – da escola do francês Quesnay (1694-1774), segundo a qual a terra é a única verdadeira fonte 
das riquezas e existe uma ordem natural e essencial das sociedades humanas, que é inútil contrariar com leis, 
regulamentos e sistemas. 
8 Burocracia – administração da coisa pública por funcionário sujeito a hierarquia e regulamento rígido, e a 
uma rotina inflexível. 
 
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Pode-se dividir o poder em três modos: o econômico, o ideológico e o político, ou seja, 
da riqueza, do saber e da força. O poder econômico é aquele que se vale da posse de certos bens, 
necessários ou percebidos como tais, numa situação de escassez, para induzir os que não os 
possuem a adotar uma determinada conduta, consistente em especial na execução de um trabalho 
útil. O poder ideológico, por sua vez, é aquele que se vale da posse de certas formas de saber, 
doutrinas, conhecimentos, às vezes apenas de informações, ou de códigos de conduta, para 
exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir os membros do grupo a realizar 
ou não uma ação. Já no poder político o meio específico é a força. 
Para Weber, em princípio, há três justificativas internas para legitimações de dominação: a 
dominação tradicional, referente à autoridade do “eterno ontem”, o carisma, advindo do dom da 
graça, e a dominação da virtude da legalidade, por meio da crença na validade do estado legal e da 
competência (DREIFUSS, 1993). 
Assim, Weber observa: 
o Estado democrático, assim como o estado absoluto, elimina a administração 
feudal, patrimonial, patrícia ou de outros dignitários, que exercem o poder de 
forma honorária ou hereditária, e as substitui por funcionários civis. São estes 
que tomam as decisões sobre todos os nossos problemas e necessidades diários 
(Weber apud Dreifuss, 1993, p. 37). 
Com base nas leituras de Weber, vários autores brasileiros vêm explicar o atraso da 
sociedade brasileira, como pode ser visto nas obras de Euclides da Cunha, Silvio Romero, 
Oliveira Vianna, Caio Prado Jr., Gilberto Freyre e Sergio Buarque de Holanda, que procuraram 
explicar a nossa formação social (VIANNA, 1999). 
Da relação entre as formas de poder e sua relação de poder, isto é, o poder político, 
derivam as formas de governo. As tipologias clássicas das formas de governo são três: a de 
Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu. 
Aristóteles classifica as formas de governo em função no número de governantes: 
monarquia ou governo de um, aristocracia ou governo de poucos e democracia ou governo de 
muitos, com a anexa duplicação das formas corruptas, pelas quais a monarquia degenera em 
tirania, a aristocracia em oligarquia e politéia (que é o nome que Aristóteles dá à forma boa do 
governo de muitos) em democracia. Maquiavel, por sua vez, a reduz a duas: monarquia e 
república, compreendendo no gênero das repúblicas tanto as aristocráticas quanto as 
democráticas. E, por último, Montesquieu, que a divide em três novamente, diversas da 
Aristotélica: monarquia, república e despotismo. 
 
9 Poliarquia – do grego Polyarchía, governo exercido por muitos. 
 
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O estado pode assumir várias formas, a saber: estado feudal, estado estamental, estado 
absoluto, estado representativo e estado socialista. Tal subdivisão não atende aos objetivos desse 
estudo, pois a forma do estado atual é proveniente de sucessivas modificações. 
Para entendermos os motivos, ou melhor, as causas de tais modificações, devemos 
observar algumas das crises com as quais os estados atuais têm se deparado. Tal abordagem é de 
suma importância para o entendimento e desdobramentos que correntes ideológicas impingem às 
políticas públicas atuais. 
Com o passar do tempo, o Iluminismo, que fomentou a revolução francesa, fez com que 
novas estruturas públicas fossem criadas. Mais tarde, Bismarck dá início ao liberalismo 
intervencionista do estado, por meio da criação das políticas sociais, o que, posteriormente, viria a 
se chamar Welfare State (BURSZTYN, 1998). 
No cerne da discussão da atual crise do estado, está a questão do fim do Estado 
Providência (ROSAVALLON, 1997), ou do Welfare State (PIERSON, 1998), em virtude do 
impasse de algumas das teorias keynesianas na década de 1970, que possibilitou o retorno do 
liberalismo, como doutrina política, que ressurge pela falta de alternativas, ou devido ao fracasso 
da equação keynesiana de resolver os problemas. A partir desse momento, começam críticas mais 
contundentes ao Estado, surgindo questionamentos sobre sua eficácia em resolver problemas e 
até mesmo afirmando que o problema é o próprio Estado. 
Dado que o Estado não consegue mais cumprir sua missão, surgem novos agentes 
propagadores de novas ordens, com teorias de menos Estado (Hayek, Bucannan, entre outros). 
Nesse momento, também começam a surgir novas teorias e conceitos de Estado, como o 
liberalismo clássico que propõe a redução da intervenção governamental, valorizando o papel do 
mercado. Porém não define o tamanho que tem de ter o Estado. Os principais advogados dessa 
teoria são: Smith, Bentham, Burke e Humboldt (ROSAVALLON, 1997). 
Também surgem, nesse mesmo período, pensadores de teorias de não-Estados, como 
Godwin e Nozick. Esses pensadores exaltam o indivíduo contra o Estado. Nesse contexto, 
pregam o fim do Estado protetor e a teoria do contrato social (Locke) (ROSAVALLON, 1997). 
Outras teorias de Estado também surgem, como a do Estado modesto (CROZIER, 1989), que 
ganhou impulso no Brasil com a reforma do Estado burocrático para o Estado gerencial, durante 
o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. 
Porém, é em HAYEK (1944) que iremos encontrar as principais críticas iniciais ao 
modelo keynesiano, pós II Guerra Mundial. Suas idéias irão ganhar terreno após o choque do 
petróleo na década de 1970, originando o neoliberalismo como ideologia. 
 
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Com a eleição de Reagan, nos EUA, e de Thatcher, na Inglaterra, é no início da década de 
1980 que o neoliberalismo ganha impulso avançando como política econômica do Banco 
Mundial – BIRD e do Fundo Monetário Internacional – FMI (ANDERSON, 1998). 
As políticas do Banco Mundial podem ser divididas em três fases distintas, até a década 
de 1980. A primeira fase vai de 1946 a 1960 e suas políticas de empréstimo se caracterizavam por 
uma forte direção em favor das forças de mercado; na segunda, entre as décadas de 1960 e 1970, 
as operações se inclinaram para o fortalecimento da atividade estatal nas economias em 
desenvolvimento; e na terceira, a partir da década de 1980, o banco começa a buscar novas 
opções em função do descontentamento devido aos resultados apresentados por suas políticas 
(BABAI, 1992). 
O FMI e o BIRD, nos últimos 15 anos do século XX, foram os patrocinadoresdas 
políticas neoliberais, sendo que, em seu relatório anual de 1997 (WORLD DEVELOPMENT 
REPORT, 1997), ele reconheceu a importância de um Estado forte para a manutenção da ordem 
(BURSZTYN, 1998). 
O neoliberalismo atingiu em parte os objetivos a que se propunha, do ponto de vista 
ideológico e político, porém desprezou a dimensão social: 
a lógica de desqualificação do papel do Estado e a defesa do Estado mínimo 
constituem a referência recorrente na concepção privalista da ideologia 
neoliberal, visando à gradual erosão dos direitos sociais e à desregulamentação e 
à redução dos fundos públicos, utilizando de forma perversa uma argumentação 
que privilegia a transferência para a sociedade civil de responsabilidades 
anteriormente vinculadas à ação do Estado (JACOBI, 2000, p. 25). 
Da crise do Estado, no sentido da falta de um modelo alternativo ao neoliberalismo, 
concentram-se discussões em fóruns e seminários nacionais e internacionais sobre o tema, como 
forma de a sociedade responder às inquietudes que a afligem. 
Da carência de uma doutrina de Estado, sobram políticas públicas10 bem intencionadas, 
porém incapazes de resolver as questões atuais de nossa sociedade. 
Uma política pública de determinado setor pode ser congruente com outra política pública 
de outro setor, como também ser complementar a esta política pública, ao fornecer-lhe elementos 
reforçadores de seus objetivos e metas principais; pode ainda ser reparadora ou compensatória, ao 
atuar sobre os danos ou conseqüências das políticas públicas, com o objetivo de atenuá-los 
(BELLONI, 2000). 
 
10 Política Pública é a ação intencional do Estado junto à sociedade. Sendo assim, deve ser revestida de 
eficácia, eficiência e efetividade nas ações que empreende junto à sociedade (BELLONI, 2000). Uma política pública 
 
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As políticas públicas, por sua vez, podem ser desempenhadas de formas distintas: serem 
altamente centralizadoras, serem feitas em parceria com outras instituições e esferas de governo, 
ou com organizações da sociedade civil organizada, serem terceirizadas, desconcentradas, 
participativas, publicizadas, ou ainda, descentralizada para outras esferas de governo ou para a 
sociedade civil. 
A centralização é a alta concentração do poder (medida por critérios de força, 
âmbito e extensão) nas mãos de uns poucos, num grupo social organizado. Este 
termo passou a ser usado com freqüência no começo do século XIX, 
particularmente na França, para indicar o processo de aumento do poder 
governamental, principalmente sobre áreas locais (DICIONÁRIO DE 
CIÊNCIAS SOCIAIS, 1986, p.166). 
A desconcentração é o aumento da autonomia do governo central em escritórios 
regionais, isto é, a desconcentração transfere algumas ações dos escritórios centrais para o 
interior, preservando a relação hierárquica entre o governo central e o interior (BURKI et al., 
1999). 
A descentralização é a transferência da autoridade e do poder decisório de 
instâncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais os 
municípios e as comunidades, conferindo capacidade de decisão e autonomia de 
gestão para as unidades territoriais de menor amplitude e escala (BUARQUE, 
1999, p. 16, grifo nosso). 
A diferença entre descentralização e desconcentração reside na forma como são feitos a 
transferência de responsabilidade de atividades, programas e projetos. Na desconcentração, o 
executor não possui poder ou autonomia decisória; já na descentralização existe a transferência 
dessa responsabilidade e poderes. 
A CEPAL11 citada por KLIKSBERG (2000, p.21) já enfatizava: 
a descentralização oferece teoricamente vantagens derivadas de uma provisão 
de serviços locais que fomentam uma maior responsabilidade e um melhor 
controle por parte dos usuários e das respectivas comunidades e que podem 
traduzir-se em uma gestão social melhor. Em vista das disparidades das 
entradas e disponibilidade de capital humano no interior dos países da região 
[América Latina], esse repasse de responsabilidade social, pode ter um sério 
impacto em termos de equidade territorial. 
 
é uma estratégia governamental que visa ao bem-estar social. Implica uma percepção do futuro do país e a definição 
de meios e instrumentos institucionais para a realização de tais objetivos (DE MELLO et al., 1997). 
11 CEPAL. 1999. Descentralización fiscal: tendencias y tareas pendientes. Santiago de Chile, Chile. 
 
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KLIKSBERG (2000) aponta alguns riscos da descentralização. Os municípios apresentam 
grandes diferenças entre si. Desta forma, nos processos de transferência de recursos, se não 
forem tomadas medidas para se fazer um re-equilíbrio regional, as vantagens da descentralização 
podem se tornar piores que a situação anterior. Logo, o poder central tem que garantir condições 
de equidade. Delegar atribuições impositivas pode ter resultados muito distintos segundo as 
capacidades contributivas reais dos diversos tipos de municípios. Outro risco é devido aos níveis 
de polarização social existente no interior dos estados regionais e nos municípios. Em numerosos 
casos, as oligarquias locais pequenas controlam o funcionamento da sociedade local, sendo mais 
fácil haver cooptação pelas minorias para a execução de políticas sociais de seu interesse. Não 
basta o interesse de descentralização por parte do governo central, sem um maior envolvimento 
da sociedade civil organizada. E mesmo na existência de tal instância deliberativa, ela deve ser 
isenta e capacitada para atender aos anseios da comunidade em geral, e não aos interesses de 
determinados grupos ou do poder local. 
A descentralização, entendida como a transferência de poder a instâncias mais próximas 
do usuário, é um objetivo e uma estratégia de atuação. 
A descentralização do gasto, por sua vez, pode ser dependente ou autônoma; 
isto é, a transferência de recursos da esfera de maior para de menor hierarquia 
ou mediante recursos próprios destas, respectivamente. A descentralização 
dependente, por sua vez, pode assumir duas formas: a descentralização 
tutelada, que é feita por meio de transferência negociada, mantendo-se uma 
frágil dependência entre a esfera local e central, baseada em laços políticos, 
técnicos ou institucionais que podem ser efêmeros, e a descentralização 
vinculada, baseada em transferências automáticas, vinculadas a critérios 
legalmente estabelecidos pela constituição federal ou por legislação 
complementar ou ordinária (MÉDICI & MACIEL, 1996, p.42). 
O processo de descentralização, por sua vez, pode ocorrer de duas formas diferentes e 
complementares, segundo o agente que recebe as responsabilidades (BUARQUE, 1999, p.19): 
 
a) Descentralização Estado-Estado – transferência de funções e 
responsabilidades de gestão interna ao setor público entre instâncias 
espacialmente diferenciadas, da geral para a local, incluindo a transferência 
de funções e responsabilidades da União para Estados e municípios; de 
Estados para municípios; e a transferência de responsabilidade dentro da 
mesma instância para suas unidades descentralizadas no espaço. 
b) Descentralização Estado-Sociedade – democratização da gestão e 
transferência para a sociedade da capacidade de decisão e execução de 
 
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atividades, de gestão de recursos e prestação de serviços, que anteriormente 
estavam restritas ou concentradas nas estatais. Esta descentralização pode 
ocorrer de duas formas, de acordo com o tipo de repasse de 
responsabilidade: decisão e deliberação – com transferência de responsabilidade 
na definição de políticas – e execução – transferência para a sociedade da 
função executiva dos projetos, atividades e serviços públicos (terceirização 
com diversas formas de participação e regulação pública).