LIVRO_COMPLETO_direito_administrativo_aplicado

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Direito 
administrativo 
aplicado
Universidade do Sul de Santa Catarina
UnisulVirtual
Palhoça, 2016
Direito 
Administrativo 
Aplicado
Universidade Sul de Santa Catarina
Créditos
Universidade do Sul de Santa Catarina – Unisul
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Livro didático
UnisulVirtual
Palhoça, 2016
Designer instrucional
Delma Cristiane Morari
Direito 
Administrativo 
Aplicado
Giglione Zanela
Patrícia de Oliveira França
1ª edição rev. atual. e ampliada
Livro Digital
Copyright © 
UnisulVirtual 2016
Professora conteudista
Giglione Zanela
Patrícia de Oliveira França
Designer instrucional
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Projeto gráfico e capa
Equipe UnisulVirtual
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Revisor
Contextuar
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qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul
Z32
Zanela, Giglione
Direito administrativo aplicado : livro didático / Giglione Zanela, 
Patrícia de Oliveira França ; design instrucional Delma Cristiane Morari. – 
1. ed. rev. e ampl. – Palhoça : UnisulVirtual, 2016.
137 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.
1. Direito administrativo. 2. Administração pública. 3. Atos administrativos. 
4. Serviços públicos. I. França, Patrícia de Oliveira. II. Morari, Delma Cristiane. 
III. Título.
CDD (21. ed.) 341.3
Sumário
Introdução | 7
Capítulo 1
Serviços públicos | 9
Capítulo 2
Servidores públicos e processo 
administrativo | 35
Capítulo 3
Domínio público e intervenção do Estado na 
propriedade | 101
Capítulo 4
Atuação do estado no domínio econômico e 
controle da administração | 119
Considerações Finais | 133
Referências | 135
Sobre as professoras conteudistas | 137
Introdução 
Caro(a) leitor(a),
Com a leitura desta obra, você terá a oportunidade de compreender como ocorre 
a aplicação do sistema de normas jus-administrativas referentes aos serviços 
públicos, aos agentes públicos, à improbidade administrativa, ao domínio público, 
à intervenção do Estado na propriedade privada e sua atuação no domínio 
econômico, ao controle da administração e ao processo administrativo.
No primeiro capítulo, serão apresentados o conceito de serviços públicos, suas 
características, sua classificação, sua titularidade, sua remuneração e seus usuários, 
bem como as formas de execução de tais serviços, além dos instrumentos das 
concessões e permissões de serviços públicos e sua forma de extinção.
No segundo capítulo, de início, serão examinados o conceito de agentes 
públicos e sua classificação, e, em seguida, será identificado o regime jurídico 
que se aplica aos servidores públicos, seu quadro organizacional e seu 
regime constitucional. Ainda, você poderá entender como ocorre o Processo 
Administrativo Disciplinar ao qual os servidores públicos estão sujeitos, além das 
hipóteses caracterizadoras da improbidade administrativa.
O capítulo procede a uma análise dos bens que estão sob o domínio público 
e classifica-os quanto a sua titularidade, destinação e disponibilidade. Na 
sequência, oferece uma análise das hipóteses de afetação e desafetação, 
pontua como ocorre a intervenção do Estado na propriedade, distinguindo os 
fundamentos dessa intervenção e as espécies cabíveis.
O quarto e último capítulo versa sobre a atuação do Estado no domínio econômico, 
bem como suas formas de atuação. Em princípio, identifica as figuras do Estado 
regulador, que reprime o abuso do poder econômico e controla o abastecimento, 
e do Estado executor. Depois, examina como ocorrem o controle legislativo, o 
controle administrativo e o controle judiciário da Administração Pública.
O conteúdo deste material não pretende ser definitivo em matéria de Direito 
Administrativo Aplicado, mas sim oferecer-lhe um norte para que você possa 
aprofundar os seus estudos nesse campo.
Boa leitura!
Profas. Patrícia de Oliveira França e Giglione Zanela
9
Capítulo 1
Serviços públicos
Seção 1
Noções introdutórias
Serviço público é qualquer atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, 
basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades 
essenciais e secundárias da população (CARVALHO FILHO, 2013, p. 325).
Di Pietro (2010, p. 102), por sua vez, conceitua serviço público como “[...] toda 
a atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou 
por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às 
necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público.” 
As definições são semelhantes, certo? Portanto, uma vez cientes do que define o serviço 
público, podemos aprofundar nosso conhecimento sobre as suas características.
1.1 Características dos serviços públicos
Os serviços públicos apresentam três características básicas: possuem sujeito 
estatal, interesse coletivo e regime de Direito Público.
Dizer que o sujeito dos serviços públicos é estatal significa que eles “são 
criados e regulamentados pelo Poder Público, a quem também incumbe a 
fiscalização.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 325).
Seus interesses, que são necessariamente coletivos, podem ser divididos em 
interesses primários ou essenciais e interesses secundários ou não essenciais. Será 
essencial, quando o Estado se propõe a prestá-lo da forma mais ampla possível, por 
considerá-lo um serviço indispensável à coletividade. Por outro lado, quando for um 
serviço não essencial, o Estado fará a avaliação da sua utilidade para a sociedade 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 326).
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Capítulo 1 
O regime de Direito Público é consequência lógica do serviço público, cujo 
titular é o ente público e o interesse coletivo. Conforme esclarece Carvalho Filho 
(2013, p. 326), “inúmeras são as normas de direito público aplicáveis aos serviços 
públicos, destacando-se a fiscalização do serviço, a supremacia do Estado no 
que toca à execução, à prestação de contas e outras do gênero.”
Assim, após verificar quais são as características dos serviços públicos, parte-se 
para o estudo da sua classificação.
1.2 Classificação
Os serviços públicos podem ser classificados em:
 • serviços delegáveis e indelegáveis;
 • serviços administrativos e de utilidade pública;
 • serviços coletivos e singulares; e
 • serviços sociais e econômicos.
Os serviços delegáveis são aqueles que podem ser prestados diretamente 
pelo poder público, ou executados por particulares colaboradores. Exemplo: 
transporte coletivo. Por sua vez, os serviços indelegáveis devem ser sempre 
prestados diretamente pelo ente público (CARVALHO FILHO, 2013, p. 327).
Serviços administrativos são aqueles prestados pelo Estado para melhor 
compor a sua estrutura administrativa, executando serviços de organização 
interna, como é o caso da imprensa oficial. Já os serviçosde utilidade pública 
são destinados “diretamente aos indivíduos, ou seja, são proporcionados para 
sua fruição direta.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 328), tendo como exemplo os 
serviços de coleta de lixo residencial.
Os serviços coletivos, também chamados de serviços uti universi, são 
aqueles prestados a um número indeterminado de usuários, sem uma divisão 
e identificação de quem irá usar este serviço. Como exemplo, pode-se citar os 
serviços de iluminação pública. Por outro lado, os serviços singulares ou uti 
singuli são aqueles onde há a perfeita individualização do usuário do serviço, 
como é o caso do uso de linha telefônica (CARVALHO FILHO, 2013, p. 328-329).
Conforme Carvalho Filho (2013, p. 329), os serviços sociais “são aqueles que 
o Estado executa para atender aos reclamos sociais básicos e representam ou 
uma atividade propiciadora de comodidade relevante, ou serviços assistenciais e 
protetivos.” Como exemplo, temos o serviço de assistência médica e hospitalar. 
Os serviços econômicos são aqueles cujos prestadores auferem lucro com a 
sua atividade, como é o caso do serviço de gás canalizado.
11
Direito Administrativo Aplicado 
Para além desta classificação exposta, cabe lembrar que os serviços considerados 
essenciais estão elencados na Lei Federal n. 7.783/89, a qual, ao disciplinar o 
Direito de Greve, definiu os serviços e as atividades essenciais no artigo 10. 
Art. 10. São considerados serviços ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição 
de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, 
equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo;
XI - compensação bancária. (BRASIL, 1989).
Ocorrendo a greve em algum destes serviços acima enumerados, o artigo 11 da 
Lei n. 7.783/89, determina que os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores 
ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação 
dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da 
comunidade e, no caso de inobservância, o Poder Público deve assegurar a 
prestação dos serviços indispensáveis (BRASIL, 1989).
E a quem pertence a titularidade do serviço público? Vejamos.
1.3 Titularidade
Quando nos perguntamos quem possui algo, estamos questionando a sua 
titularidade. Ao considerarmos a titularidade dos serviços públicos, temos de 
perguntar a quem competem, a quem cabe a sua regulamentação e a quem 
cabe o seu controle.
Quanto à competência, os serviços públicos podem ser federais, distritais, 
estaduais e municipais, de acordo com o ente federativo responsável pela sua 
execução. A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), no artigo 23, 
indica expressamente, por um lado, a competência administrativa comum a todos 
os entes federativos, conhecidos como “serviços comuns”, e, por outro lado, os 
serviços que são executados exclusivamente por determinado ente federativo, 
chamados de “serviços privativos”, como é o caso da competência exclusiva da 
União, enumerada no art. 21 da CRFB.
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Capítulo 1 
A regulamentação decorre do poder regulamentar que o ente federativo competente 
detém para a prestação do serviço. Todo serviço público, para ser executado, deve 
ser regulamentado, por observância do princípio da legalidade administrativa.
Assim como deve regulamentá-lo, o ente federativo competente para a prestação 
do serviço público tem o dever de fiscalizar e verificar as condições em que o 
serviço foi prestado. Para tanto, o controle subdivide-se em controle interno 
e controle externo. O primeiro é realizado pela própria Administração Pública 
diretamente sobre os seus órgãos, e o segundo ocorre quando a Administração 
Pública exerce controle sobre a prestação de serviços públicos realizados por 
colaboradores particulares, como é o caso das concessionárias e permissionárias.
Seção 2
Princípios aplicáveis aos serviços públicos e 
direitos e deveres dos usuários
Assim como qualquer outro ramo do Direito, também o Direito Administrativo é 
regido por princípios, os quais serão nosso objeto de estudo nesta seção.
2.1 Princípios
São quatro os princípios que regem os serviços públicos: o princípio da generalidade, 
o princípio da continuidade, o princípio da eficiência e o princípio da modicidade.
Segundo o princípio da generalidade, “os serviços públicos devem ser prestados 
com a maior amplitude possível, vale dizer, devem beneficiar o maior número 
possível de indivíduos.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 334).
Conforme o princípio da eficiência, é dever do Estado “[...] prestar seus serviços 
com a maior eficiência possível.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 339). O princípio 
da eficiência está ligado à busca da melhor qualidade e dos mais altos índices de 
aproveitamento possíveis (MAZZA, 2014).
O princípio da modicidade, por sua vez, parte da premissa de que os serviços 
devem ser remunerados a preços acessíveis à população, ou seja, preços 
módicos. Desta forma, o Poder Público irá avaliar o poder aquisitivo do usuário do 
serviço, antes de fixar o respectivo valor (CARVALHO FILHO, 2013, p. 340).
Por fim, o princípio da continuidade entende que “os serviços públicos não 
devem sofrer interrupção, ou seja, sua prestação deve ser contínua para evitar 
que a paralisação provoque, como às vezes ocorre, colapso nas múltiplas 
atividades particulares.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 335).
13
Direito Administrativo Aplicado 
Quando se fala em continuidade da prestação do serviço, sempre surge a 
seguinte indagação.
Quando o serviço público pode ser suspenso?
Vamos verificar as hipóteses a seguir. 
1ª hipótese: quando o usuário do serviço deixa de observar os requisitos técnicos 
para a prestação.
Nesta hipótese, “o Poder Público pode suspender a prestação do serviço [...]. 
Readequando-se às necessidades técnicas ensejadoras do recebimento do serviço, 
o usuário tem o direito de vê-lo restabelecido.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 336).
2ª hipótese: quando o usuário deixa de pagar o serviço.
Primeiramente, é importante fazer distinção entre serviços compulsórios e 
serviços facultativos. Nos serviços facultativos, o não pagamento da tarifa 
acarreta a suspensão do serviço, como é o caso dos serviços prestados por 
concessionárias de serviços públicos, conforme autoriza o art. 6°, § 3°, inc. II, da 
lei n. 8.987/95. Já, nos serviços compulsórios, normalmente remunerados por 
taxa, não é possível a suspensão. Por exemplo, o serviço de coleta de lixo.
3ª hipótese: suspensão em situação de emergência ou após aviso prévio, por 
razões técnicas ou de segurança das instalações.
A interrupção, nessa hipótese, não se caracteriza como 
descontinuidade do serviço e, por isso, o prestador não fere o 
princípio da continuidade. Incorrerá em ilicitude, porém, se, não 
havendo emergência, deixar de efetuar a prévia comunicação 
pública sobre a paralisação temporária do serviço. (CARVALHO 
FILHO, 2013, p. 337).
Observe a seguir a forma como este tema pode ser questionado em um exame. 
Exercício resolvido
Considere as seguintes afirmações e assinale a alternativa correta. Não se 
caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de 
emergência ou após prévio aviso, quando:
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Capítulo 1 
I. motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações.
II. motivada por razões de ordem legal, por ter expirado o contrato da empresa 
que realiza os serviços.
III. por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
a. I e II estão corretas.
b. I e III estão corretas.
c. II e III estão corretas.
d. Todas estão corretas.
A resposta à questão pode ser encontrada no § 3º do art. 6° da Lei n. 8.987/95:
§3° Não se caracteriza como descontinuidadedo serviço a sua 
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade.
Assim, o item II está incorreto, pois, caso ocorra a expiração do contrato da 
empresa que realizava o serviço público, estará caracterizada a descontinuidade, 
visto que o Poder Público deveria observar previamente essa possibilidade, 
promovendo, assim, uma nova licitação para a continuidade do serviço. A resposta, 
portanto, é o item B.
Neste momento, você pode estar perguntando-se: os serviços públicos são 
remunerados? Existem os serviços públicos gratuitos e os remunerados. Os 
serviços públicos gratuitos envolvem, regra geral, serviços ligados à assistência 
médica, à educação e ao apoio a coletividades carentes, guiados pelo princípio 
da solidariedade e da inclusão social (CARVALHO FILHO, 2013, p. 340). 
Por sua vez, os serviços remunerados levam em conta a necessidade de uma 
contraprestação pecuniária pelo serviço realizado, normalmente são remunerados 
por meio da taxa ou da tarifa. 
Quando o serviço for obrigatório (compulsório), ele será remunerado por 
intermédio de taxa, não importando se há ou não sua efetiva utilização (art. 145, 
II, da CRFB); e, quando for facultativo, sua remuneração ocorre mediante tarifa, 
como os serviços de telefonia e de distribuição de energia elétrica domiciliar 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 341).
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Direito Administrativo Aplicado 
2.2 Direitos e obrigações do usuário
Quais são os direitos e as obrigações dos usuários dos serviços públicos? 
Primeiramente, é importante destacar que os usuários dos serviços públicos têm 
direito à prestação de serviços, estando, inclusive albergados pelos dispositivos 
do Código de Defesa do Consumidor, bem como os enumerados no art. 7°da Lei 
Federal n. 8.987/95 (BRASIL, 1995), a saber:
Art. 7º Sem prejuízo do disposto na Lei n. 8.078, de 11 de 
setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:
I - receber serviço adequado;
II - receber do poder concedente e da concessionária 
informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos;
III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários 
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas 
do poder concedente. (Redação dada pela Lei n. 9.648, de 1998);
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária 
as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao 
serviço prestado;
V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos 
praticados pela concessionária na prestação do serviço;
VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens 
públicos por meio dos quais lhes são prestados os serviços.
Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público 
e privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a 
oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, 
o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de 
vencimento de seus débitos. (Incluído pela Lei n. 9.791, de 1999). 
Observe que a Lei Federal n. 12.007/2009, no seu art.1°, garantiu o direito dos 
usuários à declaração de quitação anual de débitos, que deverá ser emitida pelas 
pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos (CARVALHO FILHO, 2013, p. 345).
Carvalho Filho (2013), ao dispor sobre os deveres dos usuários, apresentou 
requisitos de três ordens: 
 • administrativa — concernente aos dados a serem apresentados 
pelo interessado junto à administração;
 • técnica — relativa às condições técnicas necessárias para a 
administração prestar o serviço;
 • pecuniária — no que diz respeito à remuneração do serviço.
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Capítulo 1 
Assim, ao lado dos direitos dos usuários, também há os seus deveres, tanto os de 
ordem administrativa, como as de ordem técnica e pecuniária.
Como ocorre a execução do serviço público? 
A execução do serviço público pode ocorrer de forma direta ou indireta, como 
veremos a seguir.
Seção 3
Execução do serviço público
A execução dos serviços pode ser direta ou indireta. Nesta seção, você verá 
como ocorre cada modalidade e identificará seus requisitos legais.
A execução direta é aquela por meio da qual o próprio Estado presta diretamente 
os serviços públicos. “Acumula, pois, as situações de titular e prestador do 
serviço. As competências para essa função são distribuídas entre os diversos 
órgãos que compõem a estrutura administrativa da pessoa prestadora.” 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 347). O serviço é, portanto, exercido pela 
administração centralizada, ou seja, a Administração Pública Direta.
O esquema a seguir, representado pela Figura 1.1, ilustra como ocorre a 
execução direta de um serviço público.
Figura 1.1 ̶ Execução direta de um serviço público
Execução direta do serviço público
Administração Pública Direta
Presidência da República
Administração Pública centralizada
Entidade federativa – União Federal
Desconcentração administrativa
Órgãos internos
Ministérios
Serviço público
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
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Direito Administrativo Aplicado 
A execução indireta ocorre “quando os serviços são prestados por entidades 
diversas das pessoas federativas.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 348). É fruto da 
descentralização administrativa.
A Figura 1.2 a seguir ilustra como ocorre a execução indireta de um serviço público.
Figura 1.2 ̶ Execução indireta de um serviço público
Execução indireta do serviço público
Descentralização territorial
União Federal → Estado-membro
Delegação legal Delegação negocial
É a transferência da execução de atividade estatal a 
determinada pessoa, integrante ou não da Administração
Transfere funções de uma 
pessoa federativa a outra
Transfere o serviço do poder central 
a uma pessoa jurídica própria
Ocorre por meio de lei
Art. 37, XX, da CRFB
Decorre de 
negócio jurídico
de Direito Público
Contrato 
administrativo
Descentralização institucional
Particulares em colaboração
Concessão Permissão
Autarquia
Fundações públicas 
Empresas públicas Sociedades de 
economia mista
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
Gasparini (2010, p. 353) apresenta os requisitos dos serviços públicos, tendo 
por base a Lei Federal n. 8.987/95, a qual dispõe que “[...] serviço adequado 
é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade 
das tarifas.” (BRASIL, 1995).
Portanto, os requisitos dos serviços públicos são: regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas.
18
Capítulo 1 
O requisito da regularidade “exige que os serviços sejam prestados segundo 
padrões de qualidade e quantidade impostos pela administração pública.” 
(GASPARINI, 2010, p. 354).
O requisito da continuidade “impõe ao serviço público o caráter de ser contínuo, 
sucessivo. O serviço público não pode sofrer solução de continuidade.” 
(GASPARINI, 2010, p. 354).
O requisito da eficiência “exige que o responsável pelo serviço público preocupe-
se sobremaneira com o bom resultado prático da prestação que cabe oferecer 
aos usuários.” (GASPARINI, 2010, p. 354).
“O serviço público deve ser prestado aos usuários com segurança, tendo em 
vista a natureza do serviço.” (GASPARINI, 2010, p. 355). É o que preceitua o 
requisito da segurança.
O requisito da atualidade “significa que a prestação dos serviços públicos deve 
acompanhar as modernas técnicas de oferecimento aos usuários.” (GASPARINI, 
2010, p. 355). 
O requisito da generalidade “significa que o oferecimento do serviço público deve 
ser igual para todos. Satisfeitas as condições para sua obtenção, deve ser prestado 
sem qualquer discriminação a quem o solicita.” (GASPARINI, 2010, p. 355).
Por conta do requisito da cortesia, “obriga-se a Administração Pública a oferecer 
aos usuários de seus serviços um bom tratamento. Exige-se de quem presta 
serviçopúblico um tratamento urbano, sem o desdém daquele que o oferece.” 
(GASPARINI, 2010, p. 355). 
O requisito da modicidade “impõe que sejam os serviços públicos prestados 
mediante taxas ou tarifas justas, pagas pelos usuários para remunerar os benefícios 
recebidos e permitir o seu melhoramento e expansão.” (GASPARINI, 2010, p. 356).
Para auxiliar na fixação dessas noções, observe a Figura 1.3 a seguir.
19
Direito Administrativo Aplicado 
Figura 1.3 ̶ Requisitos dos serviços públicos
Serviço público adequado
É aquele que satisfaz
Regularidade
Cortesia 
Modicidade 
Atualidade 
Generalidade 
Continuidade 
Eficiência
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
Observe na sequência a forma como este tema pode ser questionado em um exame.
A não observância destes requisitos, pelas concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos, enseja a intervenção do ente federativo, titular do serviço, que 
poderá exigir o seu total cumprimento, bem como aplicar, por meio do devido 
processo legal, as medidas administrativas e judiciais cabíveis, a fim de restabelecer 
o funcionamento regular do serviço.
Exercício resolvido
Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e 
modicidade das tarifas. Considerando esta afirmação, assinale a alternativa correta.
a. A atualidade compreende a concessão do serviço adequado em um prazo 
razoável preestabelecido no edital de licitação.
b. A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e 
das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e a expansão 
do serviço.
c. A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e 
das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e a expansão 
do serviço e, também, o serviço adequado em um prazo razoável 
preestabelecido no edital de licitação.
d. Todas estão incorretas.
20
Capítulo 1 
Para responder a presente questão, observe o art. 6° da Lei n. 8.987/95, ao 
conceituar o termo “atualidade”.
Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço 
adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido 
nesta lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, 
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia 
na sua prestação e modicidade das tarifas.
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do 
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a 
melhoria e expansão do serviço (BRASIL, 1995).
Deste modo, a única alternativa correta é a B.
Assim, perceba que os serviços públicos, sejam os de execução direta ou os 
de execução indireta, devem nortear-se por requisitos legais, para que sejam 
reconhecidos como adequados, vale dizer, devem ser gerais, regulares, contínuos, 
eficientes, atuais, além de serem prestados com cortesia e com preços módicos.
Passamos agora ao estudo da execução indireta do serviço público por 
intermédio da delegação negocial, ou seja, mediante contrato administrativo de 
concessão e permissão.
Seção 4
Concessão e permissão de serviços públicos
Conforme já verificamos, a Constituição Federal, em seu art. 175, estabelece que 
é de incumbência do poder público a prestação dos serviços públicos. Estes 
podem ser prestados diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, 
precedendo-se de licitação. Eis o tema desta quarta seção.
O artigo 175, acima citado, foi regulamentado pela Lei Federal n. 8.987/95, que 
dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos. Em 
2004, em complemento à Lei n. 8.987/95, é editada a Lei Federal n. 11.079, para 
disciplinar as concessões especiais de serviços públicos, conhecidas como 
“concessão patrocinada” e “concessão administrativa”, no regime denominado 
21
Direito Administrativo Aplicado 
“parceria público-privada”, “[...] na qual o Estado-concedente tem a obrigação 
de oferecer ao concessionário determinada contrapartida pecuniária.” 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 368).
Vamos, então, estudar o que é concessão de serviços públicos.
4.1 Conceito legal de concessão
Conforme o inciso II do art. 2° da Lei n. 8.987/95, concessão é contrato em que 
há a transferência da prestação de serviço público feita pela União, pelo Distrito 
Federal e pelos Municípios, mediante licitação na modalidade de concorrência à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstra capacidade para o seu 
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (BRASIL, 1995).
Quais são as modalidades?
Podem ser destacadas três modalidades de concessão: a concessão de 
serviço público simples, a concessão de serviço público precedida da 
execução de obra pública e a concessão especial (parcerias público-privadas).
A concessão de serviço público simples é assim designada para indicar a 
clássica modalidade de serviço delegado pelo Poder Público. Ou seja,
[...] é o contrato administrativo pelo qual a Administração 
Pública transfere à pessoa jurídica ou ao consórcio de empresas 
à execução de certa atividade de interesse coletivo, remunerada 
por meio do sistema de tarifas pagas pelos usuários. 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 371).
Na concessão de serviço público precedida da execução de obra pública, 
há a duplicidade de objeto, ou seja, primeiramente firma-se um ajuste entre 
concedente e concessionária para a execução de uma determinada obra 
pública, por cuja execução a concedente não irá remunerar o concessionário. O 
segundo objeto, por sua vez, será a real concessão de serviço público, ou seja, 
concluída a obra, ocorre a transferência da exploração do serviço público ao 
concessionário, por prazo determinado.
A concessão especial, ou seja, a conhecida parceria público-privada, instituída 
pela Lei n. 11.079 de 2004, visa a normatizar normas gerais sobre licitação para 
a celebração de contratos de parceria público-privada, na qual o parceiro público 
irá auxiliar o parceiro privado na execução do serviço público, seja patrocinando 
22
Capítulo 1 
totalmente o custo da prestação do serviço ou colaborando pecuniariamente, 
a fim de reduzir o preço final ao administrado. Esta modalidade de concessão 
especial será desenvolvida mais à frente. 
Observe a seguir a forma como este tema restou questionado no IV Exame de 
Ordem Unificado (2011.1), pela FGV, prova aplicada em 21/08/2011, referente à 
Segunda Fase em Direito Administrativo.
Transvia, empresa de grande porte concessionária da exploração de uma das 
mais importantes rodovias federais, foi surpreendida com a edição de decreto 
do Presidente da República excluindo as motocicletas da relação de veículos 
sujeitos ao pagamento de pedágio nas rodovias federais, medida que reduz 
substancialmente as vantagens legitimamente esperadas pela concessionária.
Considerando a situação hipotética narrada, responda aos itens a seguir, 
empregando os argumentos jurídicos apropriados e a fundamentação legal 
pertinente ao caso.
a. É juridicamente possível que o Poder Concedente estabeleça, 
unilateralmente, benefícios tarifários não contemplados originariamente no 
contrato de concessão? 
b. A empresa concessionária tem direito a alguma forma de compensação em 
decorrência do impacto que o decreto produz na remuneração contratual?
Padrão de Resposta:
Item a: Possibilidade de estabelecimento de benefícios tarifários, pois compete 
ao Poder Concedente regulamentar a prestação do serviço público. Referência ao 
artigo 175 da CRFB OU artigo 2º, II, da Lei n. 8.987/95 ou artigo 29, I, da Lei n. 
8.987/95 ou fato do príncipe ou artigo 58, I, da lei n. 8.666/93 ou artigo 35 da Lei n. 
9.074/95.
Item b: A concessionária fará jus à compensação para recompor o equilíbrio 
econômico‐financeiro do contrato. Referência à norma do artigo 9º, §4º, da lei n. 
8.987/95 ou artigo 35 da Lei n. 9.074/95.
Fonte: FGV (2011).
Agora, passaremos ao estudo de outra figura que envolve a delegação negocial, 
ouseja, a permissão de serviços públicos.
23
Direito Administrativo Aplicado 
4.2 Conceito de permissão de serviços públicos
A permissão de serviços públicos:
[...] é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público 
(permitente) transfere a um particular (permissionário) a execução 
de certo serviço público nas condições estabelecidas em normas 
de direito público, inclusive quanto à fixação do valor das tarifas. 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 418).
A Lei n. 8.987/95, no seu art. 2°, IV, conceitua a permissão como sendo “a 
delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços 
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.” (BRASIL, 1995).
Anteriormente à Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a permissão 
tinha natureza jurídica de ato administrativo, contudo, com o advento da atual 
Constituição, passou a ser tratada como contrato administrativo, tanto que a Lei n. 
8.987/95, no seu art. 40, a conceitua como “contrato administrativo de adesão”.
Quanto à diferença entre concessão e permissão, após a Constituição de 1988, 
causa grande polêmica na doutrina e nos nossos Tribunais Pátrios. O Supremo 
Tribunal Federal chegou a manifestar-se no sentido de que não há qualquer 
distinção conceitual entre concessão e permissão, uma vez que ambos possuem 
caráter contratual (CARVALHO FILHO, 2013, p. 419). 
Desta forma, para a doutrina tradicional, as diferenças entre concessão e 
permissão são as apresentadas abaixo.
Quadro 1.1 ̶ Diferenças entre concessão e permissão para a doutrina tradicional
Concessão Permissão
1. Formalizada por contrato. O contrato 
dá maior garantia de estabilidade para o 
particular que vai prestar o serviço público.
1. Formalizada por ato administrativo 
(precário e discricionário) revogável a 
qualquer tempo.
2. Modelo adequado aos serviços que 
exigem altos investimentos.
2. Era, em tese, dirigida aos serviços 
públicos de baixo investimento.
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
Para a doutrina contemporânea (STF e CRFB), por sua vez, a distinção 
tradicional cai por terra, pois a permissão foi contratualizada pela própria 
24
Capítulo 1 
CRFB, art. 175, § único, I (fala em contratos), bem como pelo artigo 40 da Lei 
n. 8987/95 (lei que trata das concessões e permissões). A visão majoritária é a 
favor da interpretação literal.
Portanto, verifica-se que as diferenças entre permissão e concessão devem 
aplicar a interpretação literal da Lei n. 8.987/95. São duas diferenças:
1ª diferença: leva em conta o delegatário da permissão e da concessão.
 • Concessão = delegatário = pessoa jurídica ou consórcio de 
empresas.
 • Permissão = delegatário = pessoa jurídica ou pessoa natural.
Não seria possível concessão para pessoa natural, nem consórcio de empresas 
para permissão.
2ª diferença: modalidade de licitação. 
a. Concessão: exige-se a concorrência (modalidade mais rigorosa).
b. Permissão: qualquer modalidade licitatória que seja compatível com 
a delegação de serviços públicos.
Trata-se apenas de diferenças literais. Na realidade, são institutos semelhantes.
Três principais características:
 • Ambas prestam-se ao mesmo objetivo = serviço público para o 
particular.
 • A formalização é idêntica = contrato de concessão e contrato de 
permissão.
 • A concessão e a permissão submetem-se a um mesmo regime 
jurídico = art. 40, § único, da lei n. 8987/95.
Assim, para o STJ, não haverá diferenciações importantes entre estas duas 
modalidades de delegação negocial.
Pode-se, por intermédio do mapa mental abaixo, verificar as semelhanças entre 
concessão e permissão da execução de serviços públicos.
25
Direito Administrativo Aplicado 
Figura 1.4 ̶ Concessão e permissão
Concessão e permissão
De acordo com Carvalho Filho (2011, p. 383)
São formalizados por 
contrato administrativo
Têm o mesmo objeto: 
a prestação de 
serviços públicos
Não dispensam 
licitação prévia
Recebem de forma idêntica a incidência 
de várias particularidades: supremacia do 
Estado; mutabilidade contratual; 
remuneração tarifária etc.
Representam a mesma 
forma de descentralização: 
ambos resultam de 
delegação negocial
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
Assim, diante das semelhanças entre concessão e permissão, tudo o que foi 
estudado para as concessões também deve ser observado para as permissões.
Como já visto, a concessão de serviço público em sentido amplo, prevista na 
lei n. 8987/95 (concessão comum), apresenta uma bifurcação:
a. concessão comum propriamente dita;
b. concessão comum precedida de obra pública, com duas obrigações: 
1ª realizar uma obra; 2ª explorar o serviço (ex. rodovia pedagiada);
Contudo, há uma nova modalidade de concessão:
c. concessão de serviço público especial na qual a PPP(parceria 
público-privada), regulada pela lei n. 11.079/04, que admite duas 
espécies de concessões especiais:
· c.1) PPP patrocinada ̶ a conta é paga pelo orçamento mais a 
tarifa;
· c.2) PPP administrativa ̶ o Estado paga toda a conta com o 
dinheiro do orçamento.
26
Capítulo 1 
Quadro 1.2 ̶ Concessão de serviço público
Concessão de 
serviço público
Comum (lei n. 8987/95) Propriamente dita
Precedida de obra
Especial – PPP (lei n. 11.079/04) Patrocinada (orçamento + tarifa)
Administrativa (orçamento)
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
Verificadas as espécies de delegações negociais de serviços públicos 
(execução indireta), parte-se para o estudo da extinção dos contratos de 
concessão e de permissão.
Como ocorre a extinção da concessão?
As formas de extinção estão previstas no artigo 35 da lei n. 8.987/95, a saber: 
a. Advento do termo contratual (termo final do prazo): “[...] é a 
forma natural de extinção da concessão. Advindo o momento 
final previsto para o fim do contrato, a extinção opera-se pleno 
iure, sem necessidade de qualquer ato anterior de aviso ou 
notificação.” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 423-424). Nesse caso, 
os efeitos da extinção são “ex nunc”, ou seja, somente a partir do 
termo final é que se considera o serviço revertido ao concedente 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 424).
b. Anulação: a anulação do contrato de concessão é decretada 
quando o pacto foi firmado com vício de legalidade. Sua 
decretação, como é própria do fenômeno anulatório, pode provir de 
decisão administrativa ou judicial, e os efeitos que produz são ex 
tunc, ou seja, a partir da ocorrência do vício. Está previsto no art. 
35, V, da Lei das Concessões (CARVALHO FILHO, 2013, p.424).
c. Rescisão: outra forma de extinção do contrato de concessão 
é por meio da rescisão, conforme estabelece o art. 35, IV, da lei 
n. 8.987/95. “Caracteriza-se a rescisão pela ocorrência de fato, 
27
Direito Administrativo Aplicado 
superveniente à celebração do contrato, idôneo para desfazer 
o vínculo firmado entre o concedente e o concessionário.” 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 425-426). Aplica-se o instituto da 
rescisão quando a iniciativa pela ruptura partir do concessionário 
do serviço público, uma vez que a hipótese de rescisão pelo 
concedente é denominada de “caducidade”. A rescisão deve 
ocorrer via judicial (CARVALHO FILHO, 2013, p. 426).
d. Caducidade ou decadência: “[...] o inadimplemento ulterior à 
celebração provoca a rescisão do contrato. Quando, porém, a 
rescisão ocorrer por inadimplemento do concessionário, a lei 
denomina de caducidade” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 425). 
Assim, caducidade é encerramento da concessão antes do 
prazo, por inadimplência parcial ou total do concessionário (art. 
38, § 1°, da Lei n. 8.987/95). Também é causa da caducidade a 
transferência da concessão ou do controle acionário sem prévia 
anuência do poder concedente.
e. Encampação ou resgate: é o término antecipado da concessão por ato 
do poder concedente, por motivos de conveniência e oportunidade, sem 
que o concessionário tenha dado causa ao ato extintivo; funda-se em 
razões de natureza administrativa. Aqui não ocorre a inadimplênciado 
concessionário, mas apenas o interesse da administração em retomar o 
serviço. Para que ocorra a encampação, é necessário o preenchimento 
de dois requisitos: (a) existência de lei autorizadora; (b) pagamento 
de prévia indenização ao concessionário, pelos bens empregados na 
execução do serviço (CARVALHO FILHO, 2013, p. 424-425). 
f. Falência e extinção da concessionária: estas hipóteses provocam a 
extinção pleno iure do contrato de concessão, posto que tornam inviável 
a execução do serviço público objeto do contrato administrativo.
Vejamos, então, no Quadro 1.3, sinteticamente, quais as distinções entre 
encampação e caducidade. 
28
Capítulo 1 
Quadro 1.3 ̶ Distinção entre encampação e caducidade
Encampação Caducidade
1. Interesse 
Interesse público O particular não está cumprindo as 
normas contratuais e legais = aplicar 
sanções contratuais e extinguir o 
contrato.
2. Formalização
Pressupõe lei prévia para não 
gerar insegurança jurídica 
com o concessionário do 
serviço público
Declara a caducidade por decreto, 
simples ato administrativo, garantindo a 
ampla defesa e o contraditório.
3. Indenização
Deverá haver prévia 
indenização
Em princípio, não haverá indenização 
a ser paga. Eventual crédito deve 
ser compensado com os prejuízos 
causados. Qualquer indenização 
deverá ser posterior e comprovada.
Fonte: Elaboração das autoras (2014).
Observe a seguir a forma como este tema pode ser questionado em um exame. 
Exercício resolvido
Extingue-se a concessão por:
I. advento do termo contratual;
II. encampação;
III. caducidade;
IV. rescisão e anulação;
V. falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade 
do titular, no caso de empresa individual.
Assinale a alternativa correta:
a. II, IV e V
b. I, II e III
c. I, III e IV
d. II, III e IV
e. I, II, III, IV e V
29
Direito Administrativo Aplicado 
A resposta da questão pode ser encontrada na leitura do artigo 35 da lei n. 
8.987/95: “Extingue-se a concessão por: I - advento do termo contratual; II - 
encampação; III - caducidade; IV - rescisão; V - anulação; e VI - falência ou extinção 
da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de 
empresa individual.” (BRASIL, 1995). Dessa forma, a alternativa correta é a letra “e”.
Ocorrendo, assim, a extinção do contrato de concessão, acontece a chamada 
reversão. Reversão nada mais é do que a transferência dos bens do 
concessionário para o patrimônio da concedente, em razão da extinção do 
contrato. Assim, na verdade, o que reverte não são os bens, mas sim os serviços 
que foram delegados ao concessionário pela concedente.
Em relação ao tema, destaca-se a seguinte explanação:
A extinção do contrato de concessão não pode interromper a 
prestação do serviço público, sob pena de violação do princípio 
da continuidade (art. 6º, § 1º, da Lei n. 8.987/95). Por isso, a 
legislação prevê a reversão ao poder concedente, com o término 
do contrato, dos bens pertencentes ao concessionário que forem 
indispensáveis para garantir a não interrupção do serviço. É o 
caso, por exemplo, das cabines de pedágio construídas pelo 
concessionário e que, ao final da concessão, passam a ser 
propriedade do poder concedente.
A reversão deve ser prevista no edital licitatório e no contrato 
de concessão, incorporando-se assim às despesas previstas 
para o concessionário na execução do serviço. Por isso, o 
custo da reversão normalmente é amortizado no valor da tarifa 
cobrada do usuário, não havendo necessidade de posterior 
ressarcimento pelo poder concedente.
Em nome da supremacia do interesse público, é possível, 
entretanto, determinar a reversão de bens do concessionário 
mesmo sem previsão no contrato, desde que a medida seja 
absolutamente indispensável para garantir a continuidade na 
prestação do serviço. Por óbvio, a reversão realizada sem 
previsão contratual está condicionada ao pagamento de prévia 
e integral indenização, desde que o investimento nos bens não 
tenha sido amortizado pelas tarifas. (MAZZA, 2014, p. 502).
Após a compreensão do instituto da concessão e da permissão, bem como suas 
modalidades de extinção do contrato, parte-se para o estudo da última seção, 
sobre os setores do Estado na prestação dos serviços públicos.
30
Capítulo 1 
Seção 5
Setores do Estado
A prestação das atividades públicas divide-se em três grandes setores 
também chamados de 1º setor, 2º setor, 3º setor, que serão responsáveis pelo 
atendimento do serviço público.
5.1 Três setores da organização
O 1º setor é composto pelo próprio Estado, o 2º setor é formado pelo mercado e 
o 3º setor consiste na sociedade civil sem fins lucrativos.
O 1º setor, composto pelo próprio Estado, inclui a Administração Pública Direta 
e Indireta. Se o 1º setor é o Estado, haverá dentro deste 1º setor as pessoas que 
integram normalmente o Estado, ou seja, a Administração Direta, que são os 
próprios entes federativos, e seus órgãos; e a Administração Pública Indireta, as 
autarquias, as estatais, as fundações públicas. Essas pessoas integram também 
a estrutura formal do Estado e, nesse caso, o 1º setor. Quando se menciona 
autarquia, deve-se incluir também a agência reguladora, a agência executiva. 
No 2º setor, formado pelo mercado, encontram-se as entidades privadas 
que buscam lucro, mas prestam serviços públicos delegados. Trata-se dos 
concessionários e permissionários do serviço público. Se o 1º setor é formado 
pelo Estado, o 2º setor seria formado pelo mercado. Porque no 2º setor estarão 
as pessoas privadas, as pessoas do mercado, que exercem uma atividade 
administrativa com intuito de lucro, que tem um cunho mercadológico.
O 3º setor ̶ a sociedade civil sem fins lucrativos (entidades não lucrativas) ̶ inclui os 
sistemas “S”, “OS” e “OSCIPS”. Se o 1º setor é o Estado, se o 2º setor é o mercado, 
o 3º setor é a sociedade civil organizada. São entidades privadas que vão exercer 
atividades administrativas, ou atividades de cunho social, sem finalidade lucrativa. 
O Estado tem criado qualificações jurídicas que são atribuídas a entidades 
privadas que preencherem os requisitos legais, formando um vínculo, 
estabelecendo metas, fiscalizando e criando situações favoráveis.
Não se trata de entidades novas, uma vez que são qualificações jurídicas/
parcerias com fundações e associações privadas; os novos nomes são atribuídos 
a estas entidades privadas tradicionais não lucrativas. Não há um rol taxativo, é 
mais amplo que os “S”, “OS” e “OSCIP”, pois envolve toda a sociedade civil.
O terceiro setor é, portanto, o mais amplo.
31
Direito Administrativo Aplicado 
As três entidades hoje mais importantes no 3º setor são, como já foi dito, o 
sistema “S”, o sistema da “OS” e o sistema da “OSCIP”.
5.2 O Sistema S
O Sistema S é o Serviço Social Autônomo (S.S.A.). Chamado de Sistema 
S porque todas as entidades que são caracterizadas dessa forma estão 
relacionadas ao Sistema Sindical Brasileiro. Exemplos: Sebrae, Sesc, Senai, Sesi.
O fundamento constitucional do S.S.A. está no artigo 240 da CRFB, sobre 
contribuições sociais destinadas aos serviços sociais autônomos.
5.2.1 Características do Sistema S
O Sistema S tem três características principais:
 1ª) ele é criado por autorização legal; portanto, há necessidade de lei 
para a criação do S.S.A.;
 2ª) suas entidades exercem atividades sociais de ensino e 
aprendizagem (regra geral);
 3ª) há foro competente para processar e julgar os S.S.A.
Com relação à primeira característica, por conta do artigo 240 da CRFB, as 
contribuições sociais irão financiar os S.S.A. (além de outras verbas). Se há 
instituição de lei para destinar o tributo, já estaria indicando o destinatário ou 
autorizando a sua criação.
Esta exigência não decorre do fundamento do artigo 37, mas do próprio artigo 
240 da CF. Todos os autores modernos têm exigido esta lei. A lei autoriza a 
criação, e quem cria são os particulares ̶ algumas atividades privadas. Na 
prática, as leis vêm autorizando que duas confederaçõesprivadas Confederação 
do Comércio (CNC) e a Confederação Nacional da Indústria (CNI) recebam esta 
competência para o desenvolvimento dos S.S.A.
Exemplo:
Decreto-lei n. 9.403/46 - Confederação Nacional da Indústria (CNI), competência 
para criação, organização e direção do Serviço Social da Indústria (Sesi).
Decreto-lei n. 9.853/46 - atribui à Confederação Nacional do Comércio (CNC) a 
competência para a criação e organização do Serviço Social do Comércio (Sesc).
32
Capítulo 1 
Na prática, o INSS tem sido responsável pela arrecadação e pelo repasse desses 
tributos aos S.S.A.
Com relação à terceira característica, trata-se de uma questão já sumulada no STF.
Conforme a súmula 516 do STF, “o serviço social da indústria (Sesi) está sujeito 
à jurisdição da justiça estadual.” Em caso de entidade privada que recebe verbas 
públicas federais, compete às justiças estaduais processar e julgar as ações 
envolvendo o S.S.A.
Conforme o STF, o interesse meramente econômico da União não é suficiente 
para justificar o deslocamento da competência para a Justiça Federal, além de 
a competência da Justiça Federal descrita no artigo 109, inciso I, da CF, não 
falar em S.S.A.
Ainda, segundo a súmula 556 do STF, “é competente a justiça comum para julgar 
as causas em que é parte sociedade de economia mista.”
5.3 Sistemas OS e OSCIP
Sistema OS: OS significa organização social. Em âmbito federal, há a lei das OS, 
lei n. 9.637/98, que regulamenta essa qualificação, essa organização social. 
Sistema OSCIP: Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. A OSCIP 
também vem regulamentada em Lei Federal, trata-se da lei n. 9.790/99. 
Vejamos, no Quadro 1.4, sinteticamente, quais as distinções entre OS e OSCIP. 
Quadro 1.4 ̶ Distinção entre OS e OSCIP
OS - Lei n. 9.637/1998 OSCIP - Lei n. 9.790/1999
Atuação em áreas de interesse social, 
especificadas na lei respectiva (ensino, 
pesquisa científica, desenvolvimento 
tecnológico, meio ambiente, cultura e saúde). 
Não são delegatárias de serviços públicos.
Atuação em áreas de interesse social, 
especificadas na lei respectiva (art. 3º). Não 
são delegatárias de serviços públicos.
Vedada a finalidade de lucro. Vedada a finalidade de lucro.
Foram idealizadas para substituir órgãos 
e entidades da Administração Pública que 
seriam extintos e teriam suas atividades 
“absorvidas” pelas OS. 
Não foram idealizadas para substituir órgãos 
ou entidades da Administração Pública.
33
Direito Administrativo Aplicado 
Exercem atividades de interesse público, 
anteriormente desempenhadas pelo Estado.
Exercem atividades de natureza privada.
Formaliza parceria com o poder público 
mediante contrato de gestão, condição 
indispensável para a entidade fazer jus ao 
fomento a suas atividades.
Formaliza parceria com o poder público 
mediante termo de parceria, condição 
indispensável para a entidade fazer jus ao 
fomento a suas atividades.
Qualificação (outorga) é ato discricionário. Qualificação (outorga) é ato vinculado.
Qualificação depende de aprovação do 
Ministro de Estado ligado à área de atuação 
da entidade.
Qualificação concedida pelo Ministério da 
Justiça.
Uma entidade não pode ser qualificada 
concomitantemente como OS e OSCIP.
Uma entidade não pode ser qualificada 
concomitantemente como OS e OSCIP.
A lei exige que a OS possua um conselho 
de administração, do qual participem 
representantes do poder público; não exige 
que a OS tenha conselho fiscal.
A lei exige que a OSCIP tenha um conselho 
fiscal; não exige que tenha conselho de 
administração. Não há exigência de que 
existam representantes do poder público.
É hipótese de licitação dispensável a 
contratação de OS pelo poder público para 
prestar ao poder público serviços contemplados 
no contrato de gestão (ADI 1.923/98).
Não existe hipótese legal genérica de 
licitação dispensável para a contratação de 
OSCIP pelo poder público.
O Poder Executivo procederá à 
desqualificação da entidade como OS, 
quando constatado o descumprimento 
das disposições contidas no contrato de 
gestão. Necessário processo administrativo, 
assegurados o contraditório e a ampla defesa.
A entidade perderá a qualificação como 
OSCIP quando descumprir as normas 
estabelecidas na lei, mediante decisão 
em processo administrativo ou judicial, de 
iniciativa popular ou do MP, assegurados o 
contraditório e a ampla defesa.
Quanto aos recursos públicos recebidos, 
precisam realizar licitações.
Quanto aos recursos públicos recebidos, 
precisam realizar licitações.
Vantagens: recursos públicos orçamentários; 
isenções tributárias; bens públicos doados; 
servidores emprestados.
Vantagens: recursos públicos orçamentários; 
bens públicos inservíveis ou apreendidos 
pela Adm. Públicas; isenções fiscais.
Fonte: Adaptado de MAZZA (2014).
OS e OSCIP não passam de qualificações jurídicas que serão distribuídas a 
uma entidade privada para possibilitar a formação de um vínculo jurídico futuro. 
Quando forem qualificadas como OS ou OSCIP, poderão formalizar um vínculo 
jurídico com o Estado.
34
Capítulo 1 
OS = contrato de gestão.
OSCIP = termo de parceria vai ser responsável pelo repasse de benefícios públicos 
para as entidades privadas, e o Estado, em contrapartida, irá fixar metas a serem 
realizadas pelas entidades privadas.
A qualificação é criada por lei, mas a designação (conceder na prática) é do administrador.
35
Capítulo 2
Servidores públicos e processo 
administrativo
Seção 1
Os agentes públicos e a sua classificação
Para a Constituição Federal (CF), a expressão “servidores públicos” serve para 
designar todas as pessoas naturais que prestam serviço para o Estado e as 
entidades que formam a Administração Pública indireta do Estado. Este emprego 
corresponde ao sentido amplo do termo servidor público.
Contudo, essa expressão também é empregada na nossa Lei Maior em sentido 
estrito, excluindo as pessoas naturais que prestam serviços às entidades com 
personalidade de direito privado (DI PIETRO, 2010, p. 510).
Além disso, a Constituição, em certos capítulos, utiliza a expressão servidores 
públicos para outras pessoas que exercem função pública (sentido amplo), aqui 
compreendidas não apenas a função administrativa, mas também a legislativa 
e a jurisdicional. Além dessas pessoas, temos igualmente as que exercem 
função pública sem possuir vínculo empregatício ou estatutário com o Estado (DI 
PIETRO, 2010, p. 510).
Dessa forma, percebemos a necessidade de se adotar uma nomenclatura mais 
genérica para classificar as pessoas naturais que exercem função pública. Assim, 
vamos utilizar a expressão “agente público” para englobar todas as pessoas que 
exercem função pública em sentido amplo.
36
Capítulo 2 
Agente público “é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas 
jurídicas da Administração Indireta.” (DI PIETRO, 2010, p. 511). Os agentes públicos 
são “todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele 
prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua 
responsabilidade.” (GASPARINI, 2010, p. 191).
Representam, portanto, o conjunto de pessoas que, a qualquer título, exerce uma 
função pública, como preposto do Estado, remunerada ou gratuita, definitiva 
ou transitória, política ou jurídica, já que o Estado só se faz presente por meio 
das pessoas físicas que em seu nome manifestam-se, pessoas cujas ações são 
imputadas ao próprio Estado.
Podemos extrair do artigo 2º da Lei n. 8.429/92 o conceito de agentes públicos:
Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei, todo aquele 
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma 
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função 
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Dessa forma, desde as mais altas autoridades da República, como os chefes do 
executivo e os membros do Poder Legislativo, até os servidores que executam as 
mais humildes tarefas, todosqualificam-se como agentes públicos.
1.1 Categorias de agentes públicos
Os agentes públicos comportam várias categorias. Neste campo, os 
doutrinadores administrativistas adotam terminologias diferentes. De acordo com 
Di Pietro (2010, p. 511), são quatro as categorias de agentes públicos:
 • agentes políticos;
 • particulares em colaboração com o Poder Público;
 • militares; e
 • servidores públicos (estatutários, empregados públicos e 
servidores temporários).
37
Direito Administrativo Aplicado 
Por outro lado, Diogenes Gasparini (2010, p. 207) apresenta outra classificação:
 • agentes políticos;
 • agentes de colaboração (por vontade própria, por compulsão ou 
por concordância);
 • agentes militares (federais, estaduais e distritais);
 • agentes temporários;
 • servidores governamentais; e
 • servidores públicos (estatutários e celetistas).
Carvalho Filho (2013, p. 590-591) classifica os agentes públicos em:
 • agentes políticos;
 • agentes particulares colaboradores;
 • servidores públicos; e
 • agentes de fato.
Diante da grande variedade de classificações existentes, é fundamental o estudo 
dos principais agentes públicos trazidos por doutrinadores de renome e que têm 
sido objeto de avaliação nos mais diversos concursos públicos.
Em razão de todo o tema proposto, para fins de melhor fixação dos agentes públicos 
e sua classificação, veja o seguinte mapa conceitual demonstrado na Figura 2.1.
38
Capítulo 2 
Figura 2.1 ̶ Classificação dos agentes públicos
Agentes públicos
Representam o conjunto de pessoas que, a qualquer título, exercem uma função 
pública, como prepostos do Estado, remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, 
política ou jurídica, já que o Estado só se faz presente através das pessoas físicas, 
que em seu nome se manifestam e cujas ações são imputadas ao próprio Estado.
Classificação
Agentes políticos
São aqueles aos 
quais incumbe a 
execução das 
diretrizes traçadas 
pelo Poder Público, 
cabendo a eles os 
contornos dos 
destinos fundamen-
tais do Estado, 
através das 
estratégias políticas.
São todos aqueles 
que executam certas 
funções especiais 
que podem se 
qualificar como 
públicas, sendo, 
regra geral, de 
natureza transitória e 
sem remuneração.
Exemplos Exemplos Exemplos
Chefes do 
Executivo / 
Parlamentares / 
Magistrados / 
Membros do 
Ministério Público
Jurados / Mesários / 
Titulares de ofícios 
de notas e de 
registro não 
oficializados (Art. 
Particulares em 
colaboração 
com o poder público
São todas as 
pessoas que, 
permanentemente ou 
temporariamente 
desempenham 
atividade militar no 
âmbito federal ou 
estadual, recebendo 
por este desempenho 
um subsídio.
Forças Armadas 
(Exército, Marinha e 
Aeronáutica) / 
Polícias Militares e 
os integrantes dos 
Corpos de 
Bombeiros Militares
Agentes militares
Exemplos
São todos aqueles 
que mantêm com o 
Poder Público 
relação de trabalho, 
de natureza 
profissional e caráter 
não eventual, sob 
vínculo de depend-
ência.
Servidores 
Estatutários / 
Empregados 
Públicos / 
Servidores 
Temporários
Servidores públicos
Fonte: Elaboração das autoras (2016).
1.2 Agentes políticos
Os agentes políticos são aqueles aos quais está incumbida a execução das 
diretrizes traçadas pelo Poder Público, cabendo a eles os contornos dos destinos 
fundamentais do Estado, por meio das estratégias políticas.
Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação, e por ser 
normalmente transitório o exercício de tais funções, além do fato de a 
investidura se dar pela realização de eleição. Estão sujeitos, às regras 
constantes da Constituição, especialmente àquelas que dizem respeito às 
prerrogativas e à responsabilidade política.
39
Direito Administrativo Aplicado 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 245),
Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à 
organização política do País, ou seja, são os ocupantes dos 
cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, 
portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de 
formadores da vontade superior do Estado.
Assim, o que os caracteriza não é só o fato de serem mencionados na Constituição 
mas também o de exercerem efetivamente função política, de governo e 
administração, de comando e, sobretudo, de fixação de estratégias de ação.
Dessa forma, podemos elencar as seguintes características dos agentes políticos:
 • possuem funções de direção e orientação estabelecidas na 
Constituição Federal (chefes do Executivo, seus auxiliares e os 
membros do Poder Legislativo);
 • sua investidura, em regra geral, dá-se por meio de eleição;
 • possuem direito a um mandato; e
 • não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos.
E os Magistrados e membros do Ministério Público? São considerados agentes políticos?
Esta permanece uma questão polêmica na doutrina. Hely Lopes Meirelles 
enquadrava-os como agentes políticos. Por sua vez, Celso Antonio Bandeira de 
Mello classifica-os como servidores públicos (CARVALHO FILHO, 2013, p. 591).
Di Pietro (2010, p. 513) assim se posiciona: 
É necessário reconhecer, contudo, que atualmente há uma 
tendência a considerar os membros da Magistratura e do 
Ministério Público como agentes políticos. Com relação aos 
primeiros, é válido este entendimento desde que se tenha 
presente o sentido em que sua função é considerada política; 
não significa que participem do Governo ou que suas decisões 
sejam políticas, baseadas no critério da oportunidade e 
conveniência, e sim que correspondem ao exercício de uma 
parcela da soberania do Estado, consistente na função de dizer 
o direito em última instância.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no Recurso Extraordinário 228.977/SP (Diário 
de Justiça ̶ DJ, de 12/04/2002), cujo relator foi o Ministro Néri da Silveira, já se 
40
Capítulo 2 
manifestou, afirmando que os Magistrados são “agentes políticos, investidos 
para o exercício de atribuições constitucionais, com prerrogativas próprias e 
legislação específica.”
No que se refere aos membros do Ministério Público, estes também estão 
sendo inclusos na classificação de agentes políticos, em razão das funções de 
controle que lhes foram atribuídas pela própria Constituição Federal, no artigo 
129, principalmente quando afirma, no inciso II, a função de “zelar pelo efetivo 
respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos 
assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua 
garantia.” (DI PIETRO, 2010, p. 513).
Para Mazza (2011, p. 420), “a categoria dos Magistrados e a dos membros do Ministério 
Público fica mais bem (sic) alocada entre os servidores estatutários vitalícios.”
1.3 Agentes particulares colaboradores
Particulares em colaboração com o Poder Público, ou 
agentes particulares colaboradores, são todos aqueles 
que executam certas funções especiais que podem 
ser qualificadas como públicas. Podem, inclusive, não 
receber remuneração.
Como exemplo, temos os jurados, as pessoas convocadas 
para os serviços eleitorais, como os mesários e os 
integrantes das juntas apuradoras, e os comissários de 
menores voluntários, além dos titulares de ofícios de 
notas e de registro não oficializados (art. 236 da CF) e os 
concessionários e permissionários de serviços públicos.
São características suas:
 • as suas funções são transitórias;
 • em regra, não percebem remuneração.
Conforme Di Pietro (2010, p. 518), nessa categoria estão compreendidos os 
seguintes tipos de agentes:
 • agente por delegação do poder público;
 • agente por requisição, nomeação ou designação para o exercício de 
funções públicas relevantes;
Sujeitam-se a regime 
jurídico singular 
contemplado na 
Lei 8.935/94. Sua 
investidura depende 
de aprovação em 
concurso público e sua 
atuação submete-se 
ao controle do Poder 
Judiciário (regime 
jurídico híbrido).
41
Direito Administrativo Aplicado 
 • gestores de negócios;
 • agentes de colaboração por vontade própria;
 • agentes de colaboração por compulsão;e
 • agentes de colaboração com concordância da administração pública.
Os agentes por delegação do poder público (agentes delegatários) são 
“empregados das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, os que exercem serviços notariais e de registro (art. 236 da 
Constituição), os leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos.”
Entre os agentes por requisição, nomeação ou designação para o exercício de 
funções públicas relevantes (agentes honoríficos), estão incluídos os jurados, os 
convocados para prestação de serviço militar ou eleitoral etc.
Gestores de negócios são todos aqueles que, espontaneamente, assumem 
uma função pública em uma situação de emergência. Por exemplo: 
enchentes, incêndios etc.
Por sua vez, Diógenes Gasparini (2010, p. 219) classifica os agentes “particulares 
em colaboração com o Poder Público”, como agentes de colaboração:
Os agentes de colaboração são pessoas físicas que prestam 
serviços à Administração Pública por vontade própria, por 
compulsão, ou com a sua concordância. São agentes que 
exercem, portanto, função pública, ainda que algumas vezes seja 
esporádico o exercício. Não ocupam cargo nem emprego público.
Entre os agentes de colaboração, há aqueles que o são por vontade própria, por 
compulsão ou com a concordância da Administração Pública.
Os agentes de colaboração por vontade própria são os que assumem 
validamente a gestão dos negócios públicos em momentos de emergência.
Os agentes de colaboração por compulsão são os requisitados pela 
Administração Pública. Por exemplo: mesários, jurados e recrutados para o 
serviço militar obrigatório.
Os agentes de colaboração com concordância da administração pública 
são os contratados e os delegados de função, ofício ou serviço público. 
Por exemplo: concessionários, permissionários, juízes de paz, diretores de 
faculdades particulares etc.
42
Capítulo 2 
1.4 Agentes militares
Os agentes militares são todas as pessoas físicas que exercem, seja de forma 
transitória ou permanente, atividades consideradas como militares, seja no 
âmbito federal (forças armadas) ou no âmbito estadual (política militar e corpo de 
bombeiros militar). 
Nesse sentido, esclarece Gasparini (2010, p. 307),
[...] os agentes militares são todas as pessoas que, permanente 
ou temporariamente, desempenham atividade militar no âmbito 
federal ou estadual, percebendo por este desempenho um 
subsídio. Para a Lei Maior em vigor são agentes militares 
os integrantes das Forças Armadas (Exército, Marinha e 
Aeronáutica), os pertencentes às Polícias Militares e os 
integrantes dos Corpos de Bombeiros Militares. Os primeiros 
são federais, enquanto os últimos são estaduais, distritais e 
territoriais, embora não se tenha nenhum território instalado.
O artigo 142 da Constituição Federal estabelece a composição das forças 
armadas nacionais:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo 
Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes 
e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob 
a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se 
à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por 
iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Assim, percebe-se que os militares federais são aqueles que exercem suas 
funções no âmbito da Marinha, da Aeronáutica e do Exército, enquanto os 
militares estaduais, de acordo com o artigo 42 da Constituição Federal, são “Os 
membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições 
organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Territórios.”
Por fim, vale destacar que a Constituição Federal, no inciso IV do artigo 142, 
veda aos militares a sindicalização e a greve, bem como impede a filiação 
partidária (inc. V).
43
Direito Administrativo Aplicado 
1.5 Servidores públicos
Servidores Públicos são as pessoas físicas que exercem uma função pública e 
que possuem vínculo jurídico com a respectiva entidade a que se ligam, e que 
são remuneradas pelos cofres públicos.
Nesse sentido, ensina Di Pietro (2010, p. 513), “são servidores públicos, em 
sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades 
da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração 
paga pelos cofres públicos.”
Celso Antônio Bandeira de Mello (2010) aduz que os servidores públicos são as 
pessoas físicas que mantêm com o Poder Público, pessoas jurídicas de direito 
público, um vínculo de trabalho de natureza profissional, sob subordinação e de 
caráter não eventual.
Diógenes Gasparini (2010, p. 224) conceitua-os como “uma gama de pessoas 
físicas que se ligam, sob regime de dependência, à Administração Pública direta, 
indireta, autárquica e fundacional, mediante uma relação de trabalho de natureza 
profissional e perene para lhes prestar serviços.”
Os servidores públicos, portanto, representam a espécie de agentes públicos 
que contém a maior quantidade de integrantes. Vinculam-se ao Estado por uma 
relação permanente de trabalho e recebem, a cada período de trabalho, a sua 
correspondente remuneração.
São características dos servidores públicos:
 • profissionalidade;
 • definitividade ou perenidade (não eventualidade); e
 • relação jurídica de trabalho.
Profissionalidade ̶ significa que exercem efetiva profissão quando no desempenho 
de suas funções públicas. Corrobora essa característica a criação de escolas de 
governo para a formação e o aprimoramento profissional (art. 39, § 2º, da CF).
Definitividade ou perenidade (não eventualidade) ̶ significa a permanência 
no desempenho da função. A regra geral é que o servidor desenvolverá seus 
misteres com cunho de permanência.
44
Capítulo 2 
Relação jurídica de trabalho ̶ é a verificação da presença de dois sujeitos: de 
um lado, o empregador (pessoas federativas, autarquias e fundações autárquicas) 
e, de outro, o servidor público. Salienta-se que o emprego tanto serve para indicar 
a relação de trabalho das entidades privadas em geral como para identificar a 
relação jurídica da qual faz parte o servidor público.
Diógenes Gasparini (2010) retira da classificação dos servidores públicos os 
empregados públicos das entidades da Administração Pública indireta, formada 
por pessoas jurídicas de direito privado (fundação pública de direito privado; 
empresa pública e sociedade de economia mista). Para tanto, o doutrinador nos 
fornece uma nova classificação: a de servidores governamentais.
Servidores governamentais ̶ seriam as pessoas físicas que, sob regime celetista, 
ligam-se juridicamente às sociedades de economia mista, empresas públicas e 
fundações públicas de direito privado, prestadoras ou não de serviços públicos. 
São os chamados empregados públicos, ou seja, empregados de empresas 
privadas criadas pela Administração Pública direta de qualquer nível de governo.
Por sua vez, Carvalho Filho (2013, p. 597), prefere classificar os servidores 
públicos em: 
 • servidores públicos civis e militares;
 • servidores públicos comuns e especiais; e
 • servidores públicos estatutários, trabalhistas e temporários.
No caso dos servidores civis e militares, é a própria Constituição Federal 
que os separa nesses dois grandes grupos. O grupo dos servidores civis está 
disciplinado nos artigos de 39 a 41, e o grupo dos servidores militares, nos artigos 
42 e 142 (CARVALHO FILHO, 2013, p. 596).
Os servidores comuns são aqueles que desempenham atividades administrativas 
em geral, podendo ser estatutários ou celetistas. Já os servidores públicos 
especiais executam certas funções de grande relevância e são regidos por lei 
específica, sob o regime estatutário. É o caso dos membros do Ministério Público, 
dos Magistrados, membros dos Tribunais de Contas e da Advocacia Pública 
(CARVALHO FILHO, 2013, p. 597).
Gasparini (2010, p. 225, grifo nosso) assim define os servidores estatutários e os 
servidores trabalhistas:
Servidores estatutáriossão os que se vinculam à 
Administração Pública direta, autárquica e fundacional pública 
mediante um liame de natureza institucional. O regime, portanto, 
45
Direito Administrativo Aplicado 
é o de cargo, também chamado de regime institucional ou 
regime estatutário. Esse, em razão de vários dispositivos 
constitucionais, é o regime normal. 
[...]
Servidores celetistas são os que se ligam à Administração 
Pública direta, autárquica e fundacional pública por um vínculo 
de natureza contratual. O regime, por conseguinte, é de emprego 
público, regulado pela Consolidação das Leis do Trabalho.
Com relação aos servidores públicos temporários, a Constituição Federal, 
em seu art. 37, inc. IX, autoriza a contratação excepcional de servidores para o 
atendimento de necessidade temporária e excepcional de interesse público. Tais 
servidores são regidos, regra geral, por estatuto (CARVALHO FILHO, 2013, p. 597).
De acordo com Di Pietro (2010, p. 513), os servidores públicos compreendem:
 • servidores estatutários;
 • empregados públicos; e
 • servidores temporários.
Os servidores estatutários sujeitam-se ao regime estatutário e ocupam cargos 
públicos. Por sua vez, os empregados públicos sujeitam-se à legislação 
trabalhista e ocupam emprego público. Os servidores temporários são 
contratados para exercer funções em caráter temporário, mediante regime 
jurídico especial (estatutário), para atender à necessidade temporária de 
excepcional interesse público (art. 37, inc. IX, da CF). Exercem função sem 
estarem vinculados a cargo ou emprego público.
Seção 2
Regimes jurídicos funcionais
A partir de agora, você passará a estudar as regras que regulam as relações 
jurídicas entre os servidores públicos e o Estado.
Inicialmente, seguindo Carvalho Filho (2013, p. 598), podemos entender regime 
jurídico como “o conjunto de regras de direito que regulam determinada relação 
jurídica” e que originam “diversos direitos e deveres para os servidores públicos.” 
A partir dessa definição, vamos analisar os cinco tipos de regimes previstos:
46
Capítulo 2 
 • Regime Jurídico Único;
 • Regime Jurídico Estatutário;
 • Regime Celetista;
 • Regime do Emprego Público; e
 • Regime Especial.
2.1 Regime Jurídico Único
A Constituição Federal determinava, no caput do seu artigo 39, que os entes 
federativos deveriam instituir, no âmbito de sua competência, regime jurídico 
único e planos de carreira para os servidores da Administração Pública direta, 
das autarquias e das fundações públicas.
Esse sistema do regime jurídico único, entretanto, foi abolido pela Emenda 
Constitucional (EC) 19/98, que implantou a reforma administrativa do Estado. 
Assim, com a extinção desse regime, a Constituição passou a permitir que a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possam recrutar servidores 
sob mais de um regime jurídico. A própria União Federal já tem previsão de 
servidores estatutários (Lei n. 8.112/90) e de servidores trabalhistas (Lei n. 
9.962/00 e legislação trabalhista).
Na Administração Pública Federal, existe a Lei n. 9.962/2000, que disciplina 
o regime do emprego público do pessoal da Administração Pública direta, 
autárquica e fundacional, em decorrência da nova redação do artigo39 da 
Constituição Federal, dada pela EC 19/98, que acabou com o regime jurídico 
único, possibilitando a simultaneidade entre o regime estatutário e o regime 
celetista, desde que não seja totalmente celetista, posto que algumas atividades 
só podem ser desempenhadas no regime estatutário.
Deve ser ressaltado, por outro lado, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal 
(STF), no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2135/2007, 
resolveu, no dia 2 de agosto de 2007, por maioria, conceder liminar para 
suspender a vigência do caput do artigo 39 da Constituição Federal, em sua 
redação dada pela Emenda Constitucional (EC) 19/98, por inconstitucionalidade 
formal. É que a proposta de alteração da emenda não foi aprovada pela maioria 
qualificada (3/5 dos parlamentares) da Câmara dos deputados, em primeiro turno, 
conforme previsto no artigo 60, § 2º, da própria Constituição.
47
Direito Administrativo Aplicado 
Dessa forma, por oito votos a três, o Plenário deferiu medida cautelar para 
suspender o caput do art. 39 da Constituição Federal, voltando a vigorar a 
redação anterior à EC 19/98, ou seja, o regime jurídico único. 
A ministra Ellen Gracie, ao proferir o resultado do julgamento, esclareceu que a 
decisão tem efeito ex nunc, ou seja, passa a valer a partir da sua publicação do 
DJ e no Diário Oficial da União (DOU) do dia 14 de agosto de 2007.
Com isso, toda a legislação editada durante a vigência do caput do artigo 39, 
com a redação da EC 19/98, continua válida, explicou a ministra, ressaltando que, 
dessa forma, ficam resguardas as situações consolidadas, até o julgamento do 
mérito, conforme apresentado na Figura 2.2 a seguir.
Figura 2.2 ̶ Evolução do regime jurídico único para os servidores públicos
   
 
 
RETORNO À SITUAÇÃO DO RJU
Art. 39, caput, CRFB  
 
 CRFB/88         EC 19/98         ADI 2135/07  
 
 Linha do Tempo  
Suspensão ex-nunc 
da eficácia do art. 39, 
caput, com redação 
dada pela EC 19/98
Abolido o RJU 
(deu nova redação ao 
art. 39, caput)
Art. 32, § 1º, CRFB
INSTITUIU O 
REGIME JURÍDICO 
ÚNICO
Fonte: Elaboração das autoras (2016).
2.2 Regime Jurídico Estatutário
Regime Jurídico Estatutário “é o conjunto de regras que regula a relação jurídica 
funcional entre o servidor público estatutário e o Estado.” (CARVALHO FILHO, 
2013, p. 599). As suas regras básicas devem ser de natureza constitucional.
48
Capítulo 2 
São características deste regime: a pluralidade normativa; as regras básicas; a 
natureza da relação jurídica estatutária e a aplicação unilateral.
• Pluralidade normativa - cada pessoa federativa, desde que adote o 
regime estatutário, precisa ter a sua lei estatutária. Por isso, há estatutos 
funcionais federal, estaduais, distrital e municipais, sendo cada um deles 
autônomo em relação aos demais.
• Regras básicas - as suas regras básicas estão definidas em lei (estatuto 
funcional da pessoa federativa).
• Natureza da relação jurídica estatutária - significa que não há natureza 
contratual. No regime estatutário não podem existir normas que denunciem a 
existência de negócio contratual.
• Aplicação unilateral - é desprovida de caráter contratual. Assim, é de 
aplicação unilateral e não contratual.
Na União Federal, o estatuto funcional é o da Lei n. 8.112/90. A propósito, constitui 
competência privativa do chefe do Executivo, nos termos do artigo 61, § 1º, inc. 
II, alínea C, da CF, a iniciativa de leis que disponham sobre o regime jurídico dos 
servidores públicos, inclusive provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria.
Os litígios entre o Estado e os servidores estatutários são dirimidos perante a 
Justiça Comum: na Justiça Federal, no caso de servidores federais, e Justiça 
Estadual, em se tratando de servidores estaduais e municipais.
2.3 Regime Celetista
Regime celetista é aquele constituído por normas que regulam a relação jurídica 
entre o Estado e seu servidor trabalhista do universo privado. São características 
desse regime: 
 • o princípio da unidade normativa;
 • natureza da relação jurídica entre o Estado e o servidor trabalhista; e
 • a possibilidade de transição.
O princípio da unidade normativa significa que, tantas quantas sejam as 
pessoas federativas que adotem esse regime, todas elas deverão guiar-se 
pelas regras desse único diploma (sendo empregador do Estado, incidem 
49
Direito Administrativo Aplicado 
algumas normas de direito público na relação trabalhista sem, contudo, 
desfigurarem o regime básico da CLT, que é aquele que deve ser observado e 
que tem natureza contratual).
A natureza da relação jurídica entre o Estado e o servidor trabalhista é 
contratual, ou seja, o Estado e seu servidor trabalhista celebram efetivamente 
um contrato de trabalho.
A transição para o regime