livro saneamento - plano municipal passo a passo

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AbAstecimento de águA dRenAgem uRbAnA esgotAmento sAnitáRio Residuos sÓLidos
P L A N O M U N I C I P A L P A S S O A P A S S O
Governo do Estado de São Paulo
José Serra
Secretaria de Saneamento e Energia
Dilma Seli Pena
Secretaria de Economia e Planejamento
Francisco Vidal Luna
Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam
Felipe Soutello
Elaboração e Coordenação Editorial | Gerência de Comunicação e Marketing do Cepam
Coordenação | Adriana Caldas
Editoração de Texto e Revisão | Eva Célia Barbosa, Maria Thereza Venuzo e Silvia Galles
Direção de Arte | Jorge Monge
Chefia de Arte | Carlos Papai
Assistente de Arte | Janaína Alves C. da Silva 
Estagiários | Ivan Varrichio, Marcia Labres, Pedro Waku Esteves de Oliveira e Simone Midori Ishihara
Fotos | Divulgação
Tiragem | 2.500 exemplares
AbAstecimento de águA 
São Paulo. 2010
AbAstecimento de águA dRenAgem uRbAnA esgotAmento sAnitáRio Residuos sÓLidos
© Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam 
 Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal 
Departamento de Águas e Energia Elétrica (Daee)
APoio técnico
Arsesp
Cláudio Gabarrone
Fernanda Meirelles Ferreira
José Amaury Teles Fontenele
Sadalla Domingos
Tobias Jerozolimski
equiPe técnicA
Antonio Eduardo Giansante, consultor
Casemiro Tércio dos Reis Lima Carvalho, consultor
Cíntia Ebner Melchiori, técnica do Cepam
Fátima Fernandes de Araújo, coordenadora de Gestão de Políticas Públicas do Cepam
Fernando Antonio Franco Montoro, técnico do Cepam
Francisco José Toledo Piza, consultor
Frederico Araújo Turolla, consultor
José Carlos Macruz, técnico do Cepam
Juçara Morelli Terra Rodrigues, técnica do Cepam
Luciana de Toledo Temer Castelo Branco, coordenadora de Assistência Jurídica do Cepam
Maria Niedja Leite de Oliveira, técnica do Cepam
Vera Martins da Silva, colaboradora
FichA cAtALogRáFicA
SÃO PAULO (Estado). Secretaria de Saneamento e Energia – Departamento de Águas 
e Energia Elétrica; FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA- CEPAM. Plano municipal de 
saneamento passo a passo. São Paulo, 2009. 78 p.
1. Administração municipal. 2. Saneamento. 3. Plano municipal de saneamento. I.T.
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PARA os 
municíPios
Dilma Seli Pena
Secretária de Saneamento e 
Energia do Estado de São Paulo
O Governo de São Paulo, por meio da Secretaria de Saneamento e Energia, do Depar-
tamento de Águas e Energia Elétrica (Daee) e da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, 
publica este livro com o objetivo de torná-lo um guia para que as prefeituras possam fazer 
seu Plano Municipal de Saneamento (PMS).
O abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana e o manejo de 
resíduos sólidos, bem como a drenagem urbana, compõem o que se denomina saneamento 
básico. São serviços que se devem planejar para que sejam eficientes e atinjam a universa-
lização no menor tempo possível. 
Planejar é maximizar os recursos disponíveis, sejam financeiros, humanos, tecnológicos 
ou ambientais. No caso dos recursos ambientais, o maior é a água, um bem cada vez mais 
escasso para atender uma população crescente. É preciso contemplar metas de expansão 
e de melhoria da qualidade, com vistas à universalização dos serviços de saneamento bá-
sico, conforme dispõe a Lei Federal 11.445/07; daí a importância de um plano municipal de 
saneamento bem estruturado. 
Dentro desse contexto, o Governo do Estado está empenhado em garantir aos municípios 
paulistas as melhores condições técnicas para a elaboração de planos de saneamento con-
sistentes, articulados com as políticas de desenvolvimento urbano, proteção ambiental e 
interesse social. Para tanto, criou o Programa Estadual de Apoio Técnico à Elaboração dos 
Planos Municipais de Saneamento, que tem por objetivo colaborar com os municípios na 
realização de seus planos municipais de saneamento por meio de convênios que permitam 
atender às exigências do novo contexto legal e institucional do setor. 
Com isso, a Secretaria de Saneamento e Energia dá apoio às prefeituras para a realiza-
ção dos planos municipais de saneamento de maneira compartilhada com os municípios, 
desenvolve-os, por bacia hidrográfica, e os consolida em planos regionais. Todos os custos 
do Programa são assumidos pelo Governo do Estado e não oneram os municípios.
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administrações municipais vêm percebendo a importância de sistematizar e explicitar suas políticas públi-
cas em processos de planejamento que orientem suas ações. Muitos dos instrumentos de planejamento adotados 
foram estimulados pela Constituição e leis federais, a exemplo das leis orçamentárias, leis ambientais, do plano 
diretor de desenvolvimento urbano e plano municipal de habitação. É nesse contexto que se insere o Plano Muni-
cipal de Saneamento (PMS), previsto na Lei Federal 11.445/07, conhecida como Lei do Saneamento. 
Mas o que é e para que serve um Plano de Saneamento? O PMS é um instrumento de planejamento que auxilia 
os municípios a identificar os problemas do setor, diagnosticar demandas de expansão e melhoria dos serviços, 
estudar alternativas de solução, bem como estabelecer e equacionar objetivos, metas e investimentos neces-
sários, com vistas a universalizar o acesso da população aos serviços de saneamento.
Sua proposição baseia-se na necessidade do município de contar com um roteiro bem estruturado, elaborado 
com a participação da população local e baseado em estudos técnicos consistentes, que oriente a atuação do 
poder público − seja como prestador direto dos serviços ou na delegação a terceiros –, de forma a propiciar 
maior eficiência e eficácia no atendimento à população. 
A Lei Federal 11.445/07 dá grande importância ao PMS quando estabelece sua existência como condição para 
a validade de contratos de delegação dos serviços de saneamento, como é o caso de contratos estabelecidos 
entre municípios e companhias estaduais ou com a iniciativa privada. Além disso, é um instrumento fundamen-
tal para acessar financiamentos federais, cujos programas valorizam ou até mesmo requerem a existência de 
um plano diretor de saneamento para a obtenção do recurso.
A Secretaria Estadual de Saneamento e Energia, o Departamento de Águas e Energia Elétrica (Daee) e a Fundação Pre-
feito Faria Lima - Cepam, conhecedores da nova tarefa que cabe aos municípios, desenvolveram a publicação Plano Mu-
nicipal de Saneamento Passo a Passo, com a finalidade de contribuir com os gestores na elaboração de seus planos.
O objetivo da publicação é oferecer um roteiro prático que possa auxiliar os municípios a percorrerem as 
fases da construção de um plano, seja ele elaborado diretamente pela equipe técnica local ou mesmo no 
acompanhamento dos trabalhos de uma consultoria contratada para esse fim. Não se trata aqui de um modelo 
impositivo ou fechado, mas de uma referência que pode se somar a outras contribuições técnicas, ao contexto 
e às particularidades de cada local.
É importante destacar que a Lei 11.445/07 considera como saneamento básico o conjunto dos serviços, infraestrutu-
ras e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo 
de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais. O plano de saneamento, entretanto, poderá ser feito 
para apenas um desses serviços, ou reunindo todos os componentes do saneamento básico, a fim de aproveitar a 
interface existente entre eles.
Com um planejamento de ações e investimentos bem fundamentado, evita-se o mau uso de recursos e medidas 
exclusivamente imediatistas ou pontuais. Menos desperdício e benefícios maiores para a população, a saúde 
e o meio ambiente, esse é o lema!
Felipe Soutello
Presidente do Cepam
cAdA vez 
mAis As
Ubirajara Tannuri Felix
Superintendente do Departamento 
 de Águas e Energia Elétrica (Daee)
PAsso 4
PAsso 3
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PAsso 2
PAsso 5 PAsso 6
PAsso 7
APResentAÇÃo PReFácio 11 conteXto institucionAL
17 o PAsso A PAsso PARA A eLAboRAÇÃo do PLAno
DEFINIR AS BASES DO TRABALhO
21 Abrangência do PMS 
22 Equipe e Agenda de Trabalho 
22 Mecanismos de Part ic ipação 
 da Sociedade Civ i l 
DEF INIR AS AÇõES PARA A 
UNIVERSALIzAÇÃO DOS SERVIÇOS
52 Formulação de Objet ivos 
e Metas do PMS 
53 Def in ição de Programas, 
Pro jetos e Ações 
56 Def in ição das Ações para 
Emergências e Cont ingências
REALIzAR O DIAGNóSTICO
29 Dados Gera is do Munic íp io 
33 Diagnóst ico Operacional 
39 Diagnóst ico Inst i tuc ional 
41 Diagnóst ico Econômico-Financei ro 
AVALIAR A SUSTENTABIL IDADE 
DO PLANO
59 Equacionamento Econômico-
Financei ro e Inst i tuc ional 
63 Programa de Invest imentos
ELABORAR ESTUDO DE DEMANDA E OFERTA
47 Pro jeção Populac ional
48 Estudo de Demanda
48 Aval iação da Capacidade 
 de Oferta Necessár ia
DEF INIR MECANISMOS DE 
AVALIAÇÃO DO PLANO
67 Indicadores de Monitoramento 
69 Contro le Socia l
69 Revisão Per iódica 
do PMS
73 FORMALIzAR E D IVULGAR O PLANO
RoteiRo do cd-Rom ReFeRÊnciAs bibLiogRáFicAs
PAsso 1
prestação de serviços de saneamento no Brasil e no Estado de São Paulo aumentou consideravelmente 
após a década de 1950, com o acelerado processo de urbanização motivado pela industrialização. As cidades 
cresceram vertiginosamente, devido à migração das pessoas da área rural, sem o planejamento e a infraestru-
tura correspondentes. 
Em meados da década de 1960, foi criado o Banco Nacional da habitação (BNh) e com ele o Fundo de Garantia 
do Tempo de Serviço (FGTS), cujos recursos originalmente tinham como finalidade o financiamento do déficit 
habitacional. No entanto, a partir de 1967 foi percebida a necessidade de atender também à infraestrutura, em 
especial aos serviços de saneamento básico. 
Em 1968, o governo federal instituiu o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que passou a destinar recur-
sos para os Estados criarem suas próprias companhias de saneamento, com a atribuição de expandir e executar 
os serviços de água e esgoto. Entre 1970 e 1985, a cobertura dos serviços de água e esgoto no Brasil cresceu 
de 54,4% para 87% e de 22,3% para 43% respectivamente (CUNhA et alii, 2006). 
No Estado de São Paulo, a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp), criada em 
1973, incorporou as empresas e autarquias estaduais criadas até então e passou a fazer contratos de conces-
são com os municípios, firmados por prazos de cerca de 30 anos. 
Com a extinção do Planasa, em meados de 1980, a estrutura de prestação dos serviços de saneamento perma-
neceu basicamente inalterada, com predominância da atuação das companhias estaduais e baixa participação 
do setor privado. 
Entretanto, a falta de diretrizes e regras mais claras para a atuação no setor, somada ao vencimento dos con-
tratos de concessão estabelecidos entre companhias estaduais e municípios na década de 1970, bem como 
à escassez de investimento no setor, levou à necessidade de criação de um novo marco para o saneamento 
básico no País. 
Fruto de longa negociação entre os setores público e privado das três esferas de governo, foi então sancionada a Lei 
11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil.
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A Lei de sAneAmento
Entre as mudanças trazidas pela Lei 11.445/07 está a distinção entre as atividades de planejamento, presta-
ção, regulação e fiscalização dos serviços de saneamento, além das regras mais claras sobre como delegar a 
operação. O planejamento, pela lei, é atribuição do titular do serviço, não podendo ser delegada a terceiro.
Ainda, a definição de saneamento básico foi além do conceito tradicional, que alcançava somente os serviços 
de abastecimento de água e esgotamento sanitário. A atual concepção inclui também a limpeza urbana e o 
manejo de resíduos sólidos, e a drenagem e manejo de águas pluviais.
De acordo com a lei, o município decide como será prestado o serviço de saneamento e pode renovar as con-
cessões com as companhias estaduais por meio de convênios com os governos dos Estados; licitar para contra-
tar outras empresas; criar companhias e serviços autônomos municipais; ou ainda prestá-lo diretamente. 
A decisão pela prestação direta, ou por meio de concessão, influencia a regulação do serviço. Quando decide 
prestar diretamente o serviço de saneamento básico pode regular e fiscalizar os serviços por seus próprios 
órgãos. No entanto, o município pode prestar o serviço de saneamento básico diretamente e, ainda assim, 
instituir ou contratar uma entidade reguladora independente.
No caso de optar pela concessão dos serviços a terceiros, quer uma empresa privada ou uma companhia estatal, 
o município será obrigado a contar com uma regulação independente, nos termos que determina a Lei 11.445/07. 
Nesse caso, é possível criar uma entidade reguladora municipal ou contratar uma agência estadual ou regional 
para tal fim, desde que localizada dentro dos limites do respectivo Estado (Lei 11.445/07, art. 23, § 1o).
A escolha por uma ou outra forma de prestação também influencia na formalização do acordo. Se optar pela de-
legação para a companhia estadual, é necessário celebrar um convênio com o Estado, fundado na cooperação 
federativa e na gestão associada de serviços públicos, e então elaborar um contrato de programa, que é similar 
a um contrato de concessão, mas entre entes estatais. Nesse caso, fica dispensada a licitação. 
Caso queira contratar empresa privada para executar o serviço, deve licitar e celebrar contrato com a vencedo-
ra, nos termos da proposta apresentada.
Se decidir prestar diretamente o serviço, não há que se falar em contrato, uma vez que ele mesmo criará um 
ente para esse fim (autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista).
Outra possibilidade, ainda, é a prestação regionalizada dos serviços, por meio da qual alguns municípios se 
consorciam nos termos da Lei 11.107/05 (Lei dos Consórcios Públicos) e passam a ter os serviços realizados 
por um único prestador, que pode ser órgão, autarquia, fundação de direito público, consórcio público, empresa 
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pública ou sociedade de economia mista estadual, do Distrito Federal ou municipal. Nesse caso, a regulação, a 
fiscalização e a remuneração da prestação devem ser feitas de maneira uniforme, assim como o planejamento 
deve ser compatibilizado.
A elaboração do PMS é obrigatória em qualquer das alternativas institucionais para prestação dos serviços 
de saneamento. Na delegação do serviço a terceiros, é requisito de validade do contrato que delega a presta-
ção do serviço. Nesse caso, também é necessário comprovar sua viabilidade técnica e econômico-financeira; 
prever as normas de regulação e da entidade reguladora e fiscalizadora; e realizar previamente audiência e 
consulta pública sobre o edital de licitação e a minuta do contrato.
Segundo os princípios estabelecidos na Lei 11.445/07, o saneamento é visto como uma questão de Estado, 
reforçando a idéia de planejamento sustentável, tanto do ponto de vista da saúde e do meio ambiente como do 
ponto de vista financeiro. A busca pela universalização e integralidade da prestação dos serviços, sempre com 
transparência e sujeita ao controle social, é outro ponto destacado. Além disso, o saneamento básico tem que 
ser pensado em conjunto com as demais políticas de desenvolvimento urbano e regional voltadas à melhoria 
da qualidade de vida, bem como à busca permanente por uma gestão eficiente dos recursos hídricos.
Para que isso seja possível, a lei exige que o PMS abranja, no mínimo:
 I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitá-
rios, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas;
II - objetivos e metas em curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e 
progressivas, observando a compatibilidadecom os demais planos setoriais;
III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os 
respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes 
de financiamento;
IV - ações para emergências e contingências;
V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.
O PMS poderá abranger a totalidade dos serviços ou ser específico para cada um deles: abastecimento de 
água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem, e manejo das águas 
pluviais urbanas.
Não se pode ignorar o impacto do PMS na ordenação territorial do município, ao atender a toda legislação 
que trata do uso e ocupação do solo urbano, a qual agrega, em sentido amplo, o Plano Diretor, a Lei de zone-
amento, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, a legislação ambiental própria e uma eventual lei municipal 
conteXto institucionAL
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de recursos hídricos, entre outros. Por certo, esses diplomas legais servem de parâmetro para a atividade de 
saneamento básico, que, inclusive, faz parte da definição de garantia de cidades sustentáveis encontrada no 
Estatuto da Cidade.
O Plano Diretor, que é o instrumento básico de expansão e desenvolvimento urbano, estabelece as diretrizes 
para a ocupação de áreas urbanizáveis e define as áreas que não podem ser ocupadas. A Lei de zoneamento 
especifica o uso e a ocupação do solo urbano. A Lei de Parcelamento do Solo cria parâmetros para o retalha-
mento de glebas urbanas, estabelecendo a responsabilidade do parcelador sobre a infraestrutura dos lotes. A 
legislação ambiental volta-se para a proteção do meio ambiente urbano e natural, a exemplo da criação, pelo 
município, de unidades de conservação, como as Áreas de Proteção Ambiental (APAs), estabelecendo restri-
ções quanto ao seu uso e ocupação.
Importante destacar também a exigência de que o PMS seja compatível com os planos das bacias hidrográficas 
em que estiverem inseridos.
Todas essas diretrizes, parâmetros e restrições legais urbanas e ambientais, sem prejuízo do respeito a outras leis 
nacionais e estaduais, devem conduzir à organização, à prestação e à instalação do serviço de saneamento básico.
A elaboração do PMS, instrumento que integra a política pública de saneamento, embasará a decisão político-
administrativa sobre a forma como o serviço será prestado, orientará a própria prestação do serviço e, por fim, 
condicionará a ação das entidades reguladoras e fiscalizadoras voltadas ao cumprimento de suas diretrizes.
FoRmAs de PARceRiA com o goveRno estAduAL
Em dezembro de 2007, portanto, menos de um ano após a edição da Lei 11.445, o Estado de São Paulo promul-
gou a Lei Complementar 1.025, que dispõe sobre os serviços públicos de saneamento básico e cria a Agência 
Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (Arsesp).
Essa lei estabelece a Política Estadual de Saneamento e, em seu artigo 38, determina as diretrizes que devem 
regê-la:
I - assegurar os benefícios da salubridade ambiental à totalidade da população do Estado de São Paulo;
II - promover a mobilização e a integração dos recursos institucionais, tecnológicos, econômico-financeiros e 
administrativos disponíveis, visando à consecução do objetivo estabelecido no inciso I;
III - promover o desenvolvimento da capacidade tecnológica, financeira e gerencial dos serviços públicos de 
saneamento;
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IV - promover a organização, o planejamento e o desenvolvimento do setor de saneamento;
V - a destinação de recursos financeiros administrados pelo Estado dar-se-á segundo critérios de melhoria 
da saúde pública e do meio ambiente, de maximização da relação benefício/custo e da potencialização do 
aproveitamento das instalações existentes, bem como do desenvolvimento da capacidade técnica, gerencial e 
financeira das entidades beneficiadas;
VI - a prestação dos serviços buscará a autossustentabilidade e o desenvolvimento da capacidade tecnológica, 
financeira e gerencial dos serviços públicos de saneamento, visando assegurar a necessária racionalidade no 
uso dos recursos do Fundo Estadual de Saneamento (Fesan);
VII - a articulação com os municípios e com a União deverá valorizar o processo de planejamento e decisão 
sobre medidas preventivas ao crescimento desordenado que prejudica a prestação dos serviços, a fim de inibir 
os custos sociais e sanitários dele decorrentes, objetivando contribuir com a solução de problemas de escassez 
de recursos hídricos, congestionamento físico, dificuldade de drenagem das águas, disposição de resíduos e 
esgotos, poluição, enchentes, destruição de áreas verdes e assoreamento de cursos d’água;
VIII - a integração da prestação dos serviços como forma de assegurar prioridade à segurança sanitária e ao 
bem-estar da população.
A parceria com os municípios é uma preocupação que aparece explicitada no inciso VII, e também em outros 
momentos do texto legal, como no artigo 43, § 4o, que afirma que o Estado dará apoio aos municípios no pla-
nejamento e na elaboração de seus Planos de Metas de Saneamento, que deverão observar as diretrizes da 
legislação nacional e estadual para o saneamento básico.
Justamente com a intenção de auxiliar os municípios na elaboração de seus Planos de Saneamento e de inte-
grá-los ao Plano Estadual de Saneamento Básico, o governo do Estado de São Paulo editou o Decreto 52.895, 
de 2008, que autoriza a Secretaria de Saneamento e Energia a celebrar convênios com as municipalidades 
paulistas ou com consórcios de municípios interessados, para apoiar a elaboração do PMS, especialmente com 
apoio técnico e financeiro. 
O vínculo com o Estado pode ficar ainda mais fortalecido, no âmbito da gestão associada dos serviços de sane-
amento, se o município optar por contratar a agência reguladora estadual. Como já visto, se o município decidir 
pela concessão dos serviços, terá que criar uma entidade reguladora municipal ou contratar uma agência para 
tal fim, localizada dentro dos limites do respectivo Estado.
conteXto institucionAL
16
A criação da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo - Arsesp é uma alternativa 
oferecida pelo Estado aos municípios que não tiverem interesse em criar uma instituição local para essa fina-
lidade e julgarem conveniente contratar a entidade estadual para esse fim. 
A contratação dessa agência independe de quem venha a ser o prestador do serviço. A Lei 1.025/07, no artigo 
11, § 2o, estabelece que “a delegação das competências de fiscalização, controle e regulação poderá ser feita ao 
Estado, que as exercerá por meio da Arsesp, mesmo quando não lhe for delegada a prestação dos serviços”.
Caso o município entenda pela conveniência da criação de uma agência reguladora municipal, esta deverá 
atender aos requisitos estabelecidos pela Lei 11.445/07, como é o caso da independência decisória e da au-
tonomia administrativa, orçamentária e financeira. Nesse sentido, devem ser definidos prazos, de preferência 
não coincidentes, para o mandato de seus dirigentes, bem como o percentual da taxa de regulação que será 
cobrada para garantir a sustentabilidade dos serviços prestados pela nova autarquia.
Como se verifica, a parceria entre Estado e município nas questões de saneamento básico pode se dar de 
diferentes formas:
•	 O	município	pode	delegar,	por	meio	de	convênio	de	cooperação	com	o	Estado,	a	prestação	dos	serviços	de	
saneamento básico e a atividade de regulação e fiscalização.
•	 O	município	pode	licitar	e	contratar	empresa	particular	para	prestação	dos	serviços	de	saneamento	básico,	
criar sua agência municipal de regulação ou delegar à Arsesp a atividade de regulação e fiscalização.
•	 Pode,	ainda,	contratar	com	o	Estado	a	prestação	de	serviços	de	saneamento	e	não	a	atividade	de	regulação	e	
fiscalização, situação em que o convênio de cooperação deverá estabelecer que a regulação ou fiscalizaçãode 
serviços delegados ao prestador estadual permanecerá a cargo do município. Nesse caso, o município deverá 
exercer as respectivas competências por meio de entidade reguladora que atenda ao disposto no artigo 21 da 
Lei Federal 11.445/07. A Lei Complementar 1.025/07 prevê ainda que, nessas condições, a Arsesp poderá atuar 
como árbitro para solucionar divergências entre o prestador de serviços e o poder concedente.
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21 AbRAngÊnciA do Pms 
22 equiPe e AgendA de tRAbALho 
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O primeiro passo para a elaboração do PMS é tomar algumas decisões preliminares que permitirão dar 
início ao desenvolvimento do plano propriamente dito. Entre elas, está a definição do escopo do plano. 
AbRAngÊnciA do Pms
A Lei 11.445/07 considera saneamento básico o conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacio-
nais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, 
e drenagem e manejo de águas pluviais, compreendendo-se, para cada um, o seguinte:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao 
abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instru-
mentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, 
transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até 
o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações opera-
cionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário 
da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações ope-
racionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimen-
to de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas. 
No entanto, a lei admite a elaboração de um plano único, que contemple todos os serviços, ou de planos espe-
cíficos para cada um deles (art.19) separadamente, cabendo a escolha ao município.
Para tomar essa decisão, é recomendável analisar as reais condições do município para cumprir a tarefa, como 
a disponibilidade de recursos, capacidade da equipe técnica local, grau de dificuldade para a abordagem de 
cada serviço, possibilidade de gerar economias de tempo e custos ao abranger todos os serviços, existência 
de urgências com relação a algum deles, ou, ainda, a proximidade do vencimento de contratos com operadores 
terceirizados, pois a lei estabelece a existência de plano como condição de validade de novos contratos de 
delegação de qualquer um dos serviços de saneamento.
De qualquer forma, mesmo que o município opte por elaborar planos específicos, é conveniente agrupar ao 
menos os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, que são diretamente interligados. 
22
equiPe e AgendA de tRAbALho
Outra questão a ser definida é a equipe responsável pela elaboração do plano. Esta será dimensionada de 
acordo com o escopo definido, assim como com o tamanho e as condições de cada município.
Uma alternativa a ser analisada é a de contratar consultoria externa, o que não exclui, entretanto, a necessi-
dade de os técnicos locais acompanharem os trabalhos desenvolvidos pela consultoria.
Qualquer que seja o caminho adotado, sugere-se a designação de um coordenador local para dirigir os traba-
lhos e ser o interlocutor com todos os envolvidos no processo, inclusive com os consultores contratados. 
É recomendável ainda que a equipe seja composta por técnicos de diferentes áreas da prefeitura e com varia-
das qualificações específicas, propiciando uma visão multidisciplinar e intersetorial na elaboração do plano.
Montada a equipe, deve ser definida a estratégia que conduzirá o processo, traduzida em uma agenda de tra-
balho, na qual serão dimensionadas as tarefas, a estimativa dos custos e um cronograma das atividades. 
mecAnismos de PARticiPAÇÃo 
dA sociedAde civiL
Ao formular o plano de saneamento para uma localidade, além de propor soluções técnicas que otimizem a 
utilização da infraestrutura existente, considerar as variáveis econômicas, sociais e institucionais, respeitar 
as condições ambientais, entre outras, é preciso conhecer as demandas mais emergentes e as expectativas 
da população a beneficiar. Portanto, é determinante a participação da comunidade no processo de elabora-
ção do PMS.
A Lei 11.445/07 (art. 19, V, e art. 51, parágrafo único) define como diretriz a plena divulgação para a sociedade, 
inclusive por meio da Internet e em audiências ou consultas públicas, das propostas do PMS, como também 
dos estudos que o fundamentem. 
Por se tratar de um plano de longo prazo, com programas, metas e ações de 20 a 30 anos, o que significa ser 
revisado e executado por diversas administrações que passarão pelo governo municipal nesse período, a im-
portância do controle social para garantir a sua continuidade e implementação é estratégica e fundamental. 
A divulgação dos temas e a mobilização para discuti-los com a sociedade podem acontecer em diversos momen-
tos do plano e de várias formas, já que a lei em tela não determina em que fases a convocação deve ocorrer.
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Formas de Participação
Como o saneamento está inserido na política urbana, pode-se buscar no Estatuto da Cidade, mais especifica-
mente em seu artigo 43, alguns instrumentos sugeridos como forma de participação:
I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II - debates, audiências e consultas públicas;
III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Recomenda-se, entretanto, privilegiar formas de participação da sociedade organizada que já tenham sido 
praticadas pelo município e com bons resultados.
A Lei 11.445/07 propõe a realização de audiências ou consultas públicas como instrumentos de participação 
no processo, garantindo informações à sociedade, incluindo o uso da Internet como ferramenta. Mais do que 
instrumento para receber informações da Administração Pública, entretanto, são meios que possibilitam à 
população ser ouvida, conduzindo a uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência.
A consulta pública tem a finalidade de submeter, aos interessados, um tema específico ou um conjunto deles, 
na forma de enquete. A matéria receberá contribuições escritas, durante determinado período, que poderão ser 
sugestões de alteração, inclusão ou exclusão de assuntos, a serem analisadas pelos técnicos. As sugestões, 
total ou parcialmente, poderão ser incorporadas na versão final do plano. Independentemente da quantidade 
de contribuições aceitas, é importante que a administração esclareça aos participantes o que foi incorporado 
ou não, justificando sua decisão. 
A audiência pública é outra forma de receber contribuições da população, em que é privilegiada a presença dos 
interessados em um encontro oficial com a administração. Nesse caso, cabe fazer uma apresentação oral da 
proposta de plano, com o nível de detalhamento possível e adequado para o evento, e, na sequência, ouvir as 
sugestões e manifestações dos presentes, podendo abrir um espaço para debates em seguida. Também nesse 
caso, após análise criteriosa dos resultados das reuniões,é facultada à equipe responsável pelo desenvolvi-
mento do plano acolher ou rejeitar as opiniões.
Moreira Neto (1992) define audiência pública como um instituto de participação administrativa aberta a indiví-
duos e a grupos sociais determinados, visando à legitimação administrativa, formalmente disciplinada em lei, 
pela qual se exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que conduzam o Poder Público a uma 
decisão de maior aceitação conceitual.
24
Para garantir a participação coletiva nas reuniões e audiências públicas, há requisitos básicos regulamentares 
quanto à forma de convocação, condições e prazos para informar previamente qual assunto será debatido, a 
escolha de um local acessível, a garantia de uma exposição objetiva e clara do projeto, o uso de linguagem 
simples, a ordem dos debates e o registro da opinião dos participantes. É também muito importante divulgar 
para a comunidade o resultado dos debates e as propostas adotadas nas diferentes etapas do processo.
No CD-ROM que acompanha esta publicação estão disponibilizadas informações sobre um dos métodos possí-
veis para condução de uma audiência pública: o método Delphi (Anexo 1). 
Momentos de Participação
O número de reuniões, audiências ou consultas públicas será determinado pelos responsáveis pelo 
desenvolvimento do plano e vai depender da dimensão do desafio e, sobretudo, da prática do município em 
promover e incentivar a participação pública.
Nesse sentido, haverá uma ou várias consultas ou audiências públicas sobre o mesmo tema, dependendo da 
fase em que se encontra o plano, da sua diversidade e complexidade, da divisão por grupos de interesse, da 
localização geográfica, da quantidade de participantes e, sobretudo, da efetividade da organização.
Na publicação Plano Diretor Passo a Passo1, no capítulo Plano Diretor Participativo, é recomendado que se 
tome cuidado para que as audiências públicas e debates não se transformem em eventos que configurem 
apenas o momento de iniciar uma ação exigida por lei ou referendar um projeto pronto, tecnicamente perfei-
to, mas que em nada colaborem com a consolidação da cidadania, desvirtuando o princípio da participação 
dos interessados.
Perfil do Participante
Nas reuniões ou audiências públicas, devem estar presentes representantes do Poder Público municipal, da 
sociedade civil e a equipe técnica envolvida com o plano.
A comunidade incentivada a participar engloba a população residente no município ou na região afetada pelo 
plano, a sociedade civil organizada, os conselhos municipais, as associações, os movimentos sociais, as cate-
gorias de classe e outras formas de agrupamentos.
1 Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam. Plano diretor passo a passo. Coordenação de Mariana Moreira, São Paulo, 2005.
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A diversidade de público e a oportunidade de manifestação devem ser garantidas no processo participativo das 
atividades de planejar e gerir as políticas urbanas e territoriais, segundo o que preconiza a Resolução 25/2005, 
do Conselho das Cidades, no artigo 5º: “os debates serão realizados por segmentos sociais, por temas e por 
divisões territoriais, tais como bairros, distritos, setores, entre outros, e ainda deve ser garantida a alternância 
dos locais de discussão”.
Divulgação 
Para que a participação popular mostre-se efetiva, seja qual for o formato utilizado, é preciso divulgar o evento 
com antecedência, prazo este não estipulado por lei, mas que vai depender das dificuldades de comunicação 
no município.
O convite e as informações poderão ser veiculados por rádio, televisão, jornal e em painéis informativos 
colocados em pontos estratégicos do município. No caso de audiência pública, um edital será veiculado 
na imprensa.
Documentos e informações sobre a realidade urbana e o plano, como também sobre as propostas para solução, 
devem ser disponibilizados ao público interessado antes e depois dos eventos. A linguagem simples e a facili-
dade de acesso incentivam o cidadão a se interessar pelo tema e a aderir ao processo, legitimando-o.
29 dAdos geRAis do municíPio
33 diAgnÓstico oPeRAcionAL 
39 diAgnÓstico institucionAL 
41 diAgnÓstico econômico-FinAnceiRo 
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Para se definir os objetivos e as metas do PMS, é preciso, antes de tudo, realizar um diagnóstico da 
situação existente no município. O diagnóstico nada mais é do que a sistematização e a análise de 
informações já conhecidas e/ou disponíveis sobre o município e os serviços de saneamento, e servirá 
como suporte para as discussões e definições técnicas do plano.
Deverão ser descritas aqui, além das características do município − como características territoriais, 
socioeconômicas, ambientais, sanitárias e epidemiológicas −, as condições físicas, operacionais, ge-
renciais e administrativas dos serviços existentes, avaliando-se cada serviço de forma isolada e inte-
grando essa avaliação posteriormente, de forma a obter uma análise qualitativa mais consistente. 
Ao final desse passo, pretende-se obter uma espécie de fotografia da situação dos sistemas e serviços 
de saneamento básico do município, com indicação dos seus pontos críticos. 
dAdos geRAis do municíPio
A primeira etapa do diagnóstico consiste no levantamento de informações gerais sobre o município, tanto 
as socioeconômicas, territoriais e ambientais, como a legislação municipal, estadual e federal pertinente ao 
plano de saneamento.
A etapa de levantamento deve sempre considerar as peculiaridades e características locais e ser direcionada 
para os problemas relacionados com os serviços de saneamento, evitando coleta de dados que pouco contri-
buem para a compreensão do objeto de análise do plano. Assim, as sugestões a seguir são apenas indicativas, 
cabendo à equipe responsável identificar as necessidades de cada localidade e as informações pertinentes a 
cada caso. 
Dados Socioeconômicos
Caracterizam a população-alvo dos serviços, identificando sua composição, mobilidade e condição social e 
econômica. Incluem a evolução recente e as perspectivas do crescimento demográfico, as principais atividades 
30
econômicas, os fatores indutores do crescimento urbano, os níveis de emprego, saúde, escolaridade e renda 
da população, o Produto Interno Bruto (PIB) municipal per capita, os indicadores sanitários e epidemiológicos, 
entre outros. 
A análise desses aspectos deve indicar tendências de expansão urbana, alterações que venham ocorrendo ou 
possam ocorrer nos níveis de consumo dos serviços de saneamento básico e, consequentemente, no dimensio-
namento das demandas futuras. 
Essas informações e indicadores abrangem uma análise temporal e contemplam, sempre que possível, uma sé-
rie histórica de três dados (dois anos censitários e uma estimativa atual), para detectar mudanças e tendências 
de cada uma das variáveis coletadas.
Exemplos de informações que podem ser levantadas nessa etapa são:
•	População	total,	urbana	e	rural;	população	flutuante	(no	caso	de	cidades	turísticas,	por	exemplo);	taxa	de	
crescimento populacional e grau de urbanização.
•	Taxa	de	mortalidade	geral	e	infantil;	mortalidade	por	doenças	infecciosas	ou	parasitárias.
•	Renda	per capita; taxa de desemprego; participação dos vínculos empregatícios por setor de atividade; ren-
dimento médio nos vínculos empregatícios por setor de atividade; Produto Interno Bruto (PIB) per capita.
•	Indicadores	sociais:	Índice	Paulista	de	Responsabilidade	Social	(IPRS);	Índice	de	Desenvolvimento	Humano	
Municipal (IDhM).
Uso e Ocupação do Solo
Além dos dados estatísticos da população, é imprescindível conhecer a distribuição espacial desse contingente 
e das atividades que desenvolvem no município, pois assim é possível localizar e dimensionar os problemas e 
as tendências de uso e ocupação do espaçourbano.
O objetivo é identificar situações que interferem ou que possam influenciar na prestação dos serviços de sane-
amento, definindo as áreas de expansão urbana a serem atendidas no futuro.
Exemplos de informações que podem ser levantadas nessa etapa são:
•	Perímetro	urbano	e	de	expansão	urbana.
•	Áreas	de	maior	densidade	de	construções,	com	presença	de	prédios	altos	ou	tendência	à	verticalização.
•	Áreas	com	predominância	de	comércio	ou	indústrias.
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•	Áreas	ocupadas	por	favelas	ou	invasões.
•	Ocupações	de	fundos	de	vale,	incluindo	as	sujeitas	a	inundação	periódica.
•	Áreas	servidas	por	operador	 (Serviço	de	Água	e	Esgoto	 -	SAE	ou	Departamento	de	Água	e	Esgoto	 -	DAE,	
concessionária, loteadores, etc.).
•	Áreas	não	servidas	por	rede	de	água,	esgotamento	sanitário	e	coleta	regular	de	resíduos	sólidos.
•	Áreas	com	loteamentos	ou	conjuntos	habitacionais	aprovados,	mas	ainda	não	implantados.
•	Principais	eixos	de	crescimento	e	expansão	urbana.
Dados Físicos e Ambientais
Para a avaliação e planejamento dos sistemas de saneamento, também é fundamental conhecer as caracte-
rísticas do território municipal, no que diz respeito à localização geográfica, geomorfologia, geologia, solos, 
clima, hidrologia e hidrogeologia, vegetação natural e alterada, fauna e ecossistemas associados, às bacias 
e sub-bacias hidrográficas que integram a Unidade Gerencial de Recursos hídricos (UGRhI), avaliando a dis-
ponibilidade hídrica, as áreas de preservação, as áreas de risco e os focos de poluição, além da legislação 
ambiental pertinente e do conteúdo de eventuais Termos de Ajustamento de Conduta celebrados na região.
Exemplos de informações que podem ser levantadas nessa etapa são:
•	Delimitação	das	bacias	hidrográficas	que	são	mananciais	superficiais,	corpo	receptor	de	despejos	sanitários	
ou importantes para a drenagem urbana.
•	Pontos	de	captação	de	água	superficial	e	subterrânea,	mananciais	e	respectivas	bacias.
•	Mananciais	próximos,	para	atender	a	demandas	futuras	ou	ao	déficit	atual.
•	Fontes	de	poluição,	como	pontos	de	 lançamento	de	esgoto	não	tratado,	 indústrias	poluentes,	aterros	não	
controlados, valas e lixões.
•	Várzeas	e	fundos	de	vale	sujeitos	a	alagamentos	ou	áreas	urbanas	que	apresentem	dificuldade	de	drenagem	
de águas pluviais.
•	Áreas	de	risco,	como	encostas	com	ocorrências	de	deslizamentos	ou	erosão	acelerada.
32
Base Cartográfica
A base cartográfica do município em meio digital facilita o lançamento de todas as informações gráficas que 
compõem o plano. O ideal é, inclusive, ter suas coordenadas georreferenciadas e contar com as curvas de nível, 
já que o relevo é um importante condicionante do saneamento básico.
Nessa etapa, portanto, poderão ser levantadas plantas, mapas, ortofotos, imagens de satélite, identificando 
datas e escalas e sua relevância para cada item do plano.
Legislação
É importante consultar a legislação vigente, relacionada com a prestação dos serviços de saneamento, pois, na 
construção do plano, consideram-se as diretrizes já contidas nesses instrumentos legais. Um PMS integrado 
à legislação vigente terá mais força e consistência. São objetos de análise, entre outras, as leis urbanísticas 
e ambientais municipais, bem como a legislação estadual e federal que estabeleça restrições ou diretrizes 
específicas para o território municipal. 
Quanto à legislação municipal, suas diretrizes podem estar dispersas em diferentes instrumentos legais, pois 
cada município dispõe de arranjos próprios para tratar das questões urbanísticas e ambientais, como planos 
específicos para habitação, recursos hídricos, etc. Assim, são exemplos de normas que devem ser pesquisadas a 
Lei Orgânica do Município, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, a Lei de 
Parcelamento do Solo, o Código Ambiental, o zoneamento Ambiental e o Plano Municipal de Recursos hídricos. 
Além disso, vários municípios sofrem restrições ambientais em função de diretrizes estabelecidas em legis-
lação das esferas estadual e federal e, por isso, é preciso verificar a incidência dessas normas em seus ter-
ritórios, já que o PMS deve observar as disposições lá contidas. São exemplos desses instrumentos as Áreas 
de Preservação Permanente (APPs), as APAs, as Estações Ecológicas, as Reservas Biológicas e os Planos de 
Bacias hidrográficas.
No CD-ROM que acompanha esta publicação há sugestão das fontes que podem ser consultadas para obter as 
informações gerais do município (Anexo 2). 
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diAgnÓstico oPeRAcionAL
O diagnóstico das condições físicas e de operação dos sistemas de saneamento é um passo fundamental na 
elaboração do PMS. Essa etapa engloba o levantamento de dados sobre a infraestrutura e as instalações ope-
racionais existentes, bem como de informações sobre seu funcionamento. O objetivo é determinar de forma 
consistente a capacidade instalada de oferta de cada um dos serviços, seus principais problemas e os planos 
e projetos já desenvolvidos para seu aperfeiçoamento. 
O diagnóstico abrange as informações de todas as unidades físicas que compõem cada um dos sistemas de 
saneamento básico − abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza pública e manejo dos resíduos 
sólidos, e drenagem urbana. Caso haja mais de um operador dos serviços no município, o levantamento será 
feito para cada um deles. 
Um diagnóstico bem feito da situação e das capacidades dos sistemas permitirá que, nos passos subsequen-
tes, se possa definir com maior precisão as ações e os empreendimentos necessários para melhorar de forma 
efetiva a situação presente, anular déficits de atendimento atuais ou futuros, além de otimizar os investimen-
tos, ou seja, alcançar o maior benefício com a menor aplicação de recursos.
Para isso, ao levantar os problemas existentes, é importante caracterizar seus sintomas, identificar suas 
causas e suas consequências, de forma que, conhecendo a gravidade e a extensão desses problemas, seja 
possível hierarquizá-los de acordo com sua importância, auxiliando na definição das prioridades de ação 
nos passos subsequentes.
Outra sugestão é elaborar croquis esquemáticos dos sistemas existentes. Caso o município possua uma base 
cartográfica, é possível desenhar esses esquemas diretamente sobre a base, localizando geograficamente a 
infraestrutura e as instalações operacionais.
Também é importante considerar os planos diretores, os planos de investimentos, os projetos e os estudos 
existentes ou em andamento elaborados pelos operadores dos serviços. Essas são importantes fontes de con-
sulta e deverão estar refletidas no PMS.
Por fim, para se ter um diagnóstico mais completo, tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo, as 
informações de cada um dos serviços devem ser avaliadas individualmente e em conjunto, para se ter melhor 
compreensão do todo.
A seguir, estão destacados os principais componentes dos sistemas de saneamento e algumas das informa-
ções que podem ser levantadas sobre cada um deles. No CD-ROM que acompanha esta publicação foram 
disponibilizadas fichas e orientações de apoio para o levantamento das informações (Anexo 3). 
34
Sistema de Abastecimento de Água (SAA) 
As unidades básicas que compõem o sistema de abastecimento de água são os mananciais superficiais e 
subterrâneos de captação de água bruta, as estações elevatórias e adutoras de água bruta, as Estações de 
Tratamento de Água (ETAs), os reservatórios, as estações elevatórias e adutoras de água tratada, os boosters, 
a rede de distribuição e os pontos de controle sanitário. 
Para o diagnóstico, é importante identificar e representar essas unidades em um croqui esquemático, desta-
cando, por exemplo, as vazões médias, em base anual, que entram e saem de cada unidade, a identificação 
dos materiais,a data de implantação, as dimensões e o tipo de tecnologia empregada. As Figuras 1 e 2 são 
exemplos de esquemas de representação do SAA.
A representação cartográfica da rede de distribuição pode ser feita por mancha, ou seja, hachurando-se a área 
correspondente em função da área urbana atendida, diferenciando os setores de abastecimento, as áreas aten-
didas por operador e as áreas com rodízio no fornecimento, destacando-se o número de domicílios atendidos.
Também são relevantes informações como a capacidade nominal (de projeto) e efetiva (de operação); as con-
dições de conservação dos sistemas; a situação do parque de hidrômetros; os déficits atuais, as perdas e 
ineficiências e seus impactos sobre as condições de salubridade ambiental do município; a avaliação dos 
cadastros e dos projetos existentes, identificando os estágios de implantação de obras e serviços propostos; 
a existência de programas de manutenção e, ainda, a qualidade da água e dos serviços prestados, de acordo 
com os parâmetros legais estabelecidos e com a percepção da sociedade. 
Sistema de Esgotamento Sanitário (SES)
Para o diagnóstico do SES, é importante levantar as áreas atendidas pela rede coletora em número de domicí-
lios e por manchas sobre a base cartográfica, além da existência de tratamento parcial ou total para os esgotos 
coletados. As vazões médias em unidades, como as elevatórias e as estações de tratamento, também devem 
ser indicadas. Particularmente para esta última, é importante indicar a carga orgânica média diária.
As principais unidades que compõem o SES são a rede coletora, os coletores troncos, os interceptores, os 
emissários ou linhas de recalque, as elevatórias existentes ao longo de todo o sistema, as Estações de Trata-
mento do Esgoto Coletado (ETEs), os corpos receptores do lançamento do esgoto e os pontos de monitoramen-
to. Deve-se verificar, ainda, a situação de tratamento e da disposição final do lodo resultante.
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Rede
R3 Rede
LD3 B3
Rede
EAT1
R.ETA
Rede Rede R5 Rede
R4
B1 B2
Rede
Legenda
Área crítica
Elevatória Água Bruta
Rede Rede R6 Rede
Elevatória Água Tratada
B4 R9
Booster
Rede
R8 Rede
R7Reservatório Elevado
B5 EAT3
B6
C Captação
ETA Estação de Tratamento de Água
LD Linha de Distribuição Principal
Reservatório Apoiado ou 
Semi enterrado
Área com interligação de zonas 
de reservatórios
C1
C2 ETA1
EAB1
A
A
B
1
AAB2
EAB2
LD2
Rede
R1
R2
AAT1
LD1
EAT2
 
FiguRAs 1 e 2 – esquemAs RePResentAtivos do sAA
36
Outras informações relevantes são, por exemplo, a condição das instalações, a capacidade nominal e efetiva 
das unidades, o tipo de manutenção, a existência de projetos de expansão dos serviços, informações sobre 
qualidade, principais usos dos recursos hídricos a jusante do corpo receptor, entre outras.
A Figura 3 traz um modelo de representação do SES. 
Limpeza Urbana e Manejo de Resíduos Sólidos
A limpeza pública urbana envolve a varrição, capina, podas, manutenção de áreas verdes e áreas públicas, re-
moção de cadáveres de animais, de veículos abandonados, entre outros. Nesse caso, é válido levantar as áreas 
atendidas por operador (no caso de ser terceirizada), a frequência de varrição e manutenção de áreas públicas, 
as características da frota de coleta específica (caminhões coletores-compactadores/caminhões gaiola), quan-
do houver, destacando a capacidade de coleta, condições de conservação, problemas operacionais, os tipos e 
quantidades de resíduos coletados, bem como eventuais sazonalidades.
As atividades envolvidas no serviço de manejo dos resíduos sólidos, que podem ser representadas em croqui 
esquemático, são o acondicionamento, a coleta, a triagem, o transbordo e o transporte, o tratamento e a dispo-
sição final dos resíduos. Informações como a capacidade, o ano de implantação, as condições de conservação 
e os problemas operacionais de todas as unidades que compõem o sistema devem ser levantadas, de modo a 
identificar, mais à frente, o ano de saturação, devido às demandas futuras. 
Na coleta, o croqui esquemático deve destacar os setores conforme o operador (caso haja mais de um) e iden-
tificar a frequência de coleta. Também é importante destacar as áreas com coleta seletiva, Pontos de Entrega 
Voluntária (PEV), centros de triagem e/ou unidades de transbordo, pontos de geradores especiais, como feira 
livre, por exemplo, e localização de galpões de recepção/separação de resíduos recicláveis gerenciados por 
cooperativas de catadores. Outras informações a levantar são a situação da frota de coleta, as quantidades e 
os tipos de resíduos, a existência de áreas não atendidas, de programas de qualidade, de projetos de melhoria 
ou ampliação dos serviços, entre outros.
A operação de transbordo existe quando o município não tem local para disposição dos resíduos ou o volume de 
geração é tão alto que, antes de levá-los ao destino final, os resíduos são transferidos dos caminhões de coleta 
para carretas de maior porte. No croqui, deve-se identificar o local da estação de transbordo. Aqui, algumas 
das informações mais relevantes são a capacidade de operação, a manutenção, as características da frota e 
os problemas operacionais.
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Rede
Sistema Existente Rio das Pedras
Sistema de Afastamento Futuro
B10 B8 B6 B4 B2
Rio Branco
L6 L5 L4 L3 L2 L1
B13 B11 B-9 B7 B5 B3 B1
B5 
L Lançamentos existentes
Elevatória de Esgoto Existente
Elevatória a Implantar
ETE Estacão de Tratamento de Esgotos
ETE 1
ETE 2
FiguRA 3 – RePResentAÇÃo gRáFicA do ses
38
O tratamento dos resíduos sólidos reduz sua complexidade ou sua periculosidade ou, ainda, o volume ou a 
massa dos mesmos. O tratamento pode ser feito de várias formas, como por meio de reciclagem mecânica, re-
ciclagem energética (incineração com recuperação energética dos resíduos), compostagem, coprocessamento, 
entre outras alternativas. 
O croqui esquemático deve abranger o local da estação de tratamento dos resíduos, o destino do chorume, se 
houver, e os pontos de monitoramento deste no ambiente. 
No diagnóstico do tratamento dos resíduos, é necessário identificar as características do tratamento, a infra-
estrutura existente, sua capacidade e o estado de conservação.
Também é importante descrever as unidades de destinação final dos resíduos sólidos gerados no território do 
município, após sofrer tratamento, sejam estes rejeitos da reciclagem mecânica, resíduos da incineração, en-
tre outros. Se não ocorrer nos seus limites, é necessário indicar para onde são levados os resíduos, inclusive se 
o local estiver situado em outro município e se for licenciado ambientalmente (para instalação e operação).
Caso o tratamento, ou a disposição final, ocorra em área externa ao território municipal, basta indicar no plano 
a quantidade e o destino. Ainda, se a disposição final for em aterro inadequado, é preciso citar se há catadores 
irregulares, animais vetores de doenças e outras características que se julgar relevantes.
Os resíduos diferenciados correspondem aos Resíduos de Serviços de Saúde (RSS) e aos Resíduos de Constru-
ção Civil (RCC), também denominados de inertes.
Apesar desses dois tipos de resíduos não serem categorizados como de responsabilidade da municipalidade, 
a não ser se esta for a geradora direta, é importante que o plano mencione esses tipos de resíduos, uma vez 
que o primeiro tem importância para a saúde pública e, o segundo, por ser volumoso, acarreta impacto, quando 
não gerenciado. 
Pela Política Estadual de Resíduos Sólidos (Lei 12.300/06), o gerador de resíduos de serviços de saúde é res-
ponsável por seu gerenciamento e, como a maioria das prefeituras apresenta algum equipamento de saúde, 
deve elaborar seu próprio plano. Para que o gestor do município tenha o controle sobre a origem e o destinodos RSS, é importante que o plano abranja todo o território local.
Com relação aos RCC, a problemática é a mesma, pois os grandes geradores são empreiteiros que atuam tanto 
para fim privado como público, como é o caso das obras de infraestrutura. Assim, é importante que a prefeitura 
tenha o controle sobre o sistema de geração, coleta e tratamento. Pela política estadual, é necessário o siste-
ma declaratório de geração, transporte e destinação (Lei 12.300/06, art. 46), podendo a própria prefeitura avo-
car a coordenação desse sistema, o que seria a melhor fonte de dados para planos de médio e longo prazos.
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Drenagem Urbana
A finalidade da drenagem urbana é coletar e afastar as águas pluviais urbanas, combater inundação e em-
poçamento de água, e também prevenir doenças. O objetivo do diagnóstico da drenagem urbana é detectar 
os pontos mais sujeitos à inundação e sua causa, se por excessiva impermeabilização do solo ou devido às 
interferências, como travessias e estrangulamentos.
O mapeamento da infraestrutura em drenagem deverá mostrar as bacias e os principais corpos hídricos que 
atravessam o meio urbano, bem como os pontos que sofrem mais frequentemente inundação. 
Também é possível representar, por meio de manchas sobre a base cartográfica, as áreas com infraestrutura 
em microdrenagem (sarjeta, boca-de-lobo, galeria, etc.), em função do corpo d’água principal da bacia de dre-
nagem, e ainda as áreas urbanas que passam por programas regulares de limpeza de bocas-de-lobo. 
Outras informações a levantar, dependendo de cada caso, são, por exemplo, a existência de programas 
de manutenção, de estruturas de regularização de vazão; o estado de conservação de canais, taludes e 
paredes, de bacias de detenção e retenção (piscinão); a existência de APPs remanescentes e de parques 
ao longo dos cursos d´água; a ocupação do solo e o grau de impermeabilização estimada de cada área de 
bacia urbana; e as áreas de risco de desabamento e de risco de proliferação de vetores de doenças por 
empoçamento d’água.
Durante a elaboração do diagnóstico, é útil já observar se há áreas físicas para a ampliação dos sistemas. 
Também é importante levantar a existência de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) celebrados, de notí-
cias de jornal com a opinião dos munícipes sobre os serviços prestados, entre outras evidências que possam 
auxiliar na análise da situação dos serviços.
diAgnÓstico institucionAL
No diagnóstico institucional é preciso identificar quem são os prestadores dos serviços de saneamento no 
município, levantar informações relacionadas ao conteúdo dos contratos de concessão firmados, se houver, as 
atividades e responsabilidades de cada prestador e as estruturas organizacionais empregadas na prestação 
dos serviços. O objetivo é analisar a adequação do operador atual, bem como os problemas existentes.
Nos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, os tipos mais 
comuns de prestadores são os órgãos da administração pública direta centralizada (secretarias, departamentos 
ou outros órgãos); autarquias; empresa pública; sociedade de economia mista com gestão pública ou com gestão 
privada; empresa privada e organizações sociais (associações de moradores, por exemplo). Já na drenagem 
urbana, o mais comum é a vinculação à administração pública municipal direta.
Outra possibilidade é haver consórcio constituído, caso em que é importante precisar seu objeto. Note-se 
que os serviços podem ser operados diretamente pelo consórcio de municípios, como prevê a Lei 11.107/05. 
Entretanto, quando esse consórcio de municípios a delega, o operador se enquadrará em uma das categorias 
antes apresentadas. 
Identificados os tipos de prestadores dos serviços de saneamento no município, deve-se ainda levantar infor-
mações sobre a estrutura organizacional dos mesmos.
Em geral, podem-se identificar três áreas principais na estrutura organizacional:
•	 Área	administrativa	–	envolve	a	administração	e	finanças;
•	 Área	comercial	−	engloba	o	cadastro	de	clientes/usuários;	os	serviços	de	medição,	faturamento	e	cobrança;
•	 Área	 operacional	 –	 abrange	 a	 operação	 dos	 serviços	 propriamente	 dita:	 adução,	 tratamento,	 reservação	
e distribuição de água; coleta, tratamento e disposição final de esgoto; coleta, transbordo, tratamento e 
disposição final de resíduos sólidos; varrição e micro e macrodrenagem. 
Referida estrutura deve estar ajustada e diretamente relacionada ao número de habitantes ou de usuários dos 
sistemas analisados e deve ser compatível com o grau de complexidade operacional exigido. Assim, é interes-
sante levantar a atual quantidade de pessoal próprio e de terceiros alocada em cada área. Esses dados podem 
ser comparados com os de outros municípios de mesmo porte ou, quando relativizados, com outros serviços 
de saneamento.
A relativização pode ser feita dividindo-se o pessoal (total, próprio ou terceirizado) por uma variável que ex-
presse o tamanho da operação. Sugere-se, por exemplo, o tamanho da população, o número de domicílios, o 
número de ligações ou o número de economias. O município poderá consultar o Sistema Nacional de Informa-
ções sobre Saneamento (SNIS) (www.snis.gov.br) para obter os dados de outros municípios e compará-los.
Finalmente, outra forma de avaliar a atuação dos prestadores de serviços atuais é elencar notícias relevantes vei-
culadas nos jornais locais ou regionais que possam servir como parâmetro do grau de satisfação da população.
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diAgnÓstico econômico-FinAnceiRo
Por fim, é necessário realizar o diagnóstico econômico-financeiro dos serviços de saneamento. O principal ob-
jetivo é retratar os resultados financeiros e patrimoniais da prestação dos serviços nos últimos anos, avaliando 
a situação de partida para a programação de investimentos futuros.
Assim, as principais informações que devem ser levantadas nessa etapa são:
•	 os	três	últimos	balanços	patrimoniais	dos	operadores	envolvidos;
•	 o	 sistema	 de	 cobertura	 financeira	 dos	 serviços,	 se	 é	 feito	 por	 meio	 de	 tarifas,	 taxas	 ou	 outros	 preços	
públicos;
•	 a	capacidade	de	originar	recursos	para	investimentos,	a	partir	de	uma	geração	de	receitas	maior	que	a	de	
despesas;
•	 os	investimentos	realizados	nos	últimos	anos,	os	investimentos	em	andamento	e	os	recém-contratados;	e
•	 a	capacidade	de	endividamento	dos	operadores.
A análise dessas informações, de maneira geral, responderá se a gestão econômico-financeira tem se dado 
de forma eficiente e sustentada e subsidiará a etapa de avaliação econômico-financeira do plano proposto 
(Passo 5).
A análise dos três últimos balanços patrimoniais disponíveis proporcionará um retrato da saúde financeira da 
organização, bem como sua evolução dentro do período avaliado.
Quanto ao sistema de cobertura financeira dos serviços de saneamento, os recursos para sustentar a presta-
ção são oriundos basicamente da cobrança de tarifas ou taxas; podendo, ainda, ser utilizados recursos fiscais 
ou subvenções. 
A equipe de trabalho deverá levantar qual é a forma de cobertura financeira de cada um dos serviços envol-
vidos, discriminando inclusive sua incidência, como, por exemplo, as faixas/classes de tarifação, os tipos 
de consumidores considerados para cada serviço, as formas de incidência de taxas e os mecanismos de sua 
cobrança, a existência de subsídios, entre outros.
As distorções no sistema de cobertura financeira dos serviços deverão ser apontadas para que, no Passo 5, 
possam ser propostas alterações e melhorias no sistema.
Por sua vez, a capacidade de gerar recursos para investimento na expansão e melhoria dos sistemas de sanea-
mento resulta da existência de uma receita advinda da prestação de serviços superior às despesas. À diferença42
entre as receitas operacionais resultantes da prestação dos serviços e as despesas operacionais e financeiras 
em determinado período dá-se o nome de Geração Líquida de Caixa. Para efeitos do diagnóstico, recomenda-se 
calcular a geração líquida de caixa dos dois anos anteriores e a perspectiva para o ano em questão (ano atual).
Segundo estabelece a Lei 11.445/07 (art. 29), os serviços públicos terão sustentabilidade econômico-financeira 
assegurada, sempre que possível, mediante a remuneração dos serviços. Assim, é necessário levantar as re-
ceitas tarifárias e de taxas dos serviços prestados.
A receita operacional é constituída pela soma das receitas operacionais diretas e indiretas. A receita opera-
cional direta resulta da remuneração dos serviços prestados por meio de tarifas ou taxas. As primeiras são 
decorrentes da medição do consumo do serviço prestado e as segundas são fixadas pela prefeitura e cobradas, 
geralmente, junto com a fatura do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Já a receita operacional indireta 
decorre da prestação de outros serviços vinculados, mas não contemplados na tarifa, como, por exemplo, taxas 
de matrícula, ligações, religações, sanções, conservação e reparo de hidrômetros, acréscimos por impontua-
lidade, etc. 
As despesas operacionais, mais conhecidas como Despesas de Custeio ou Despesas de Exploração (DEX), 
envolvem as despesas comerciais, administrativas, de operação e de manutenção dos serviços próprios do 
saneamento básico, podendo ser divididas da seguinte forma:
•	 Despesa de Pessoal – despesas com salários, gratificações, encargos sociais (exceto PIS/Pasep e Contri-
buição para Financiamento da Seguridade Social - Cofins), pagamento de inativos e benefícios concedidos, 
como vale-transporte, auxílio-alimentação, planos de saúde e previdência privada;
•	 Materiais Gerais e de Tratamento – despesas com produtos químicos destinados aos sistemas de tratamen-
to de água, esgoto e resíduos sólidos e outros materiais de consumo;
•	 Serviços de Terceiros – despesas representadas por serviços terceirizados de limpeza, segurança, medição 
de consumo, consultoria, entre outros;
•	 Despesa com Energia Elétrica – despesa com energia elétrica (força e luz) nos sistemas de saneamento; 
•	 Despesas Fiscais ou Tributárias Incidentes na DEX – pagamento de impostos, taxas e contribuições, cujos 
custos pertencem ao conjunto das despesas de exploração, como PIS/Pasep, Cofins, Imposto sobre Veículos 
Automotores (IPVA), IPTU, Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), contribuições sindicais e 
taxas de serviços públicos;
•	 Veículos, Máquinas e Equipamentos – despesas com combustível, lubrificantes e manutenção;
•	 Outras Despesas de Exploração – pagamento de aluguel de veículos, máquinas e equipamentos, correios, 
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atividades de educação ambiental, pagamento de aluguel de instalações, trabalho com cooperativa de ca-
tadores, energia elétrica nos escritórios, etc.
Além disso, para cálculo da geração líquida, devem ser consideradas também as Despesas Financeiras, que 
envolvem a amortização de empréstimos e a despesa com juros e encargos do serviço da dívida, mais as va-
riações monetária e cambial. 
Assim, um resultado final deficitário da geração líquida de caixa, ou seja, quando as receitas apuradas forem 
inferiores às despesas, indicará quanto o operador é dependente de subvenções para prestar os serviços. 
Da mesma forma, um resultado superavitário indicará a capacidade de realizar novos investimentos, com 
recursos próprios.
No CD-ROM que acompanha esta publicação está disponibilizada uma tabela simplificada para apoiar o cálculo 
da geração líquida de recursos (Anexo 4).
Outro componente do diagnóstico econômico-financeiro são os investimentos. No ritmo requerido, as melho-
rias e a expansão dos sistemas de saneamento exigem grande soma de recursos, que são obtidos, complemen-
tarmente, por empréstimos ou aportes de capital com recursos próprios, via tarifa, ou com recursos fiscais do 
município, do Estado ou da União.
Nesta etapa, a equipe deverá levantar os investimentos realizados nos últimos anos, o tipo do recurso empre-
gado e os investimentos em andamento que vão afetar as projeções futuras.
O investimento realizado com recursos próprios ocorre quando o serviço se encontra em situação superavitária; as re-
ceitas são superiores às despesas e, com isso, há disponibilidade de recursos para os investimentos programados.
Os recursos onerosos de terceiros são provenientes de operações de crédito ou captados no mercado de capi-
tais, por meio do lançamento de ações, debêntures ou outros tipos de produtos financeiros, este último no caso 
das companhias estaduais ou empresas privadas de capital aberto.
Os investimentos onerosos geram passivos que são representados pelas despesas financeiras resultantes do 
empréstimo concedido, e cujo serviço da dívida é pago de acordo com o prazo de amortização estabelecido 
contratualmente.
Para viabilizar os investimentos com recursos onerosos é fundamental projetar a futura geração líquida de 
caixa, dimensionando a capacidade de pagamento do tomador de empréstimo. Isso deverá ser feito na etapa 
de análise de viabilidade do plano proposto, no Passo 5. De qualquer forma, as dívidas existentes e suas con-
dições já devem ser levantadas durante o diagnóstico econômico-financeiro.
44
Os recursos não-onerosos são resultado de transferência de aportes fiscais do município e de outras esferas de 
governo, sobretudo do Orçamento Geral da União (OGU). Conforme a própria Lei 11.445/07 menciona (art. 50, II, 
§ 1o), “na aplicação de recursos não-onerosos da União, será dada prioridade às ações e empreendimentos que 
visem ao atendimento de usuários ou municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível com 
a autossustentação econômico-financeira dos serviços, vedada sua aplicação a empreendimentos contratados 
de forma onerosa”, ou seja, trata-se de uma forma de subsidiar diretamente o município e indiretamente a 
população beneficiada, uma vez que tais investimentos não comprometem a tarifa praticada.
Por fim, outro ponto a ser diagnosticado é a capacidade de endividamento do prestador dos serviços, especial-
mente no caso de prestação pela própria prefeitura.
No caso de companhia municipal de economia mista, autarquia ou serviço prestado diretamente pela prefeitu-
ra, é preciso observar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Federal 101/00); as Resoluções 40 e 43 do Senado 
Federal e os artigos 77 e 212 da Constituição Federal. 
Também deve ser verificada a capacidade de pagamento da prefeitura, conforme estabelecido pela Portaria 
89/97, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que define o Resultado Primário como parâmetro para classi-
ficar a situação financeira do município. No CD-ROM, há um quadro resumo dos requisitos legais das referidas 
leis e resoluções (Anexo 4).
O conjunto de informações e análises realizadas nesse passo será a base para o desenvolvimento dos passos seguintes.
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47 PRojeÇÃo PoPuLAcionAL
48 estudo de demAndA
48 AvALiAÇÃo dA cAPAcidAde 
de oFeRtA necessáRiA
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Uma vez conhecida a situação atual dos sistemas e da prestação dos serviços de saneamento, é neces-
sário projetar as necessidades e as demandas futuras de atendimento, bem como calcular a expansão 
da oferta de serviços requerida ao longo do tempo, para atender ao crescimento populacional e ao 
desenvolvimento econômico previstos para o município.
PRojeÇÃo PoPuLAcionAL
A demanda pelos serviços de saneamento está diretamente ligada ao aumento da população e dos domicílios, 
especialmente os urbanos, sendo assim necessário realizar projeções de seu crescimento para o período de 
horizontedo plano, que, em geral, deve ser de 20 ou 30 anos.
A Fundação Seade e a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) projetam a população 
urbana e a total, para cada um dos municípios do Estado de São Paulo. Esse trabalho deve orientar a projeção 
para o horizonte considerado no plano. Os métodos mais utilizados de projeção populacional são o geométrico, 
o aritmético e o de regressão multiplicativa. 
Embora seja um exercício sobre o futuro, a projeção populacional, feita de forma consistente a partir de hipó-
teses embasadas, é fundamental para evitar custos adicionais. Portanto, é uma etapa que merece atenção, 
porque a dimensão das unidades dos sistemas de saneamento e dos respectivos equipamentos depende dire-
tamente da população a atender.
Cabe observar que o crescimento não se dá de forma homogênea em toda a área urbana. Assim, uma vez feita 
a projeção populacional e dos domicílios, é necessário distribuir os dados na malha espacial urbana, mesmo 
que de forma aproximada, para melhor identificar a demanda e os vetores de crescimento da cidade.
Também é importante observar essa distribuição do ponto de vista das áreas de influência ou área de planeja-
mento dos sistemas de saneamento. No caso do sistema de abastecimento de água, a área de influência é o 
setor de abastecimento. Para o sistema de esgotamento sanitário, a área de influência costuma ser a bacia de 
esgotamento. Para resíduos sólidos, considera-se a área de coleta e, para drenagem, a área de contribuição. 
estudo de demAndA
Além do crescimento populacional, o consumo de água, a contribuição de esgotos e a geração de resíduos 
per capita também dependem diretamente dos hábitos e da renda da população; da existência de população 
flutuante, em caso de cidades turísticas; dos equipamentos das instalações hidráulicas; entre outros, podendo 
variar dentro do horizonte de projeto conforme os planos previstos.
 O aumento da área urbanizada, principalmente ao ocupar zonas de terreno mais acidentado, as características 
da bacia de drenagem, ou a existência de ocupação ilegal em fundo de vale, também são fatores de influência. 
Para a drenagem urbana, o aumento da área impermeabilizada relaciona-se diretamente com o maior volume 
de inundação em pontos suscetíveis ou da frequência de ocorrência.
O estudo de demandas, em grandes linhas, tem por objetivo determinar as vazões de água e esgoto, a carga 
orgânica, a massa e os volumes de resíduos sólidos e a evolução da drenagem urbana relacionada à população 
urbana atual e da projetada para o horizonte de planejamento definido, orientando a escolha das ações que 
devem ser empreendidas para universalizar os serviços. O CD-ROM traz sugestão de como calcular a evolução 
dessas demandas (Anexo 5). 
Em alguns municípios, devem ser levadas em conta também as perspectivas econômicas, considerando que 
pode surgir demanda não residencial pelos serviços. A representação das demandas sobre base cartográfica, 
de acordo com as áreas de influência de cada um dos serviços, também é bastante útil nessa etapa. 
AvALiAÇÃo dA cAPAcidAde de oFeRtA necessáRiA
Por fim, para definir os objetivos e metas para a universalização dos serviços, é preciso, antes de tudo, realizar 
um estudo de oferta, ou seja, uma análise, para cada serviço, que resulte na capacidade da oferta de serviços 
para garantir o atendimento da respectiva demanda projetada.
Isso pode ser feito contrapondo-se a demanda, ano a ano, com a capacidade de oferta das atuais unidades de 
produção em funcionamento, bem como das que entrarão em funcionamento ao longo do período de projeção. 
Assim, é possível identificar o ano em que as unidades instaladas e em construção passam a produzir um volu-
me de atendimento do serviço inferior à necessidade da população, e o período em que o plano já deve prever 
a entrada em funcionamento de novas unidades de produção para dar conta dessa demanda.
No CD-ROM, há sugestões e modelos de tabela sobre como realizar o balanço entre a demanda projetada e a 
oferta dos serviços (Anexo 6).
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52 FoRmuLAÇÃo de objetivos e metAs do Pms 
53 deFiniÇÃo de PRogRAmAs, PRojetos e AÇões 
56 deFiniÇÃo dAs AÇões PARA 
emeRgÊnciAs e contingÊnciAs
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Considerando a necessidade de melhoria e ampliação da oferta de serviços de saneamento, neste 
passo deverão ser definidas as ações para universalizar os serviços.
Essas ações devem ter como norte os princípios fundamentais estabelecidos pela lei, como é o caso da 
eficiência e da sustentabilidade econômica, e a utilização de tecnologias apropriadas, considerando a 
capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas. 
A proposição de empreendimentos que visem melhorar as condições dos serviços prestados à popula-
ção deverá ser produto de uma análise integrada de todas as alternativas levantadas, que considere a 
possibilidade de otimizar o uso dos ativos existentes e a melhoria da eficiência operacional e gerencial 
na prestação dos serviços. 
Para que o plano seja factível, ou seja, para que sua implantação seja viável, será preciso ainda 
garantir que as ações propostas tenham sido cuidadosamente avaliadas sob as perspectivas técnica, 
ambiental e econômico-financeira.
A análise de viabilidade técnica implica verificar a solução mais adequada para cada caso, conside-
rando a tecnologia disponível no mercado e se há condições adequadas para implantá-la. Exemplos de 
restrições que podem inviabilizar tecnicamente uma alternativa são, por exemplo, a indisponibilidade 
hídrica para ampliar a captação de água bruta ou restrições legais para a implantação de alternativas 
convencionais de tratamento de resíduos sólidos no município. A análise de viabilidade técnica, por-
tanto, garante que as alternativas escolhidas sejam de fato executáveis.
A viabilidade ambiental das alternativas propostas deve ser apreciada à luz das diretrizes e normas 
ambientais, desde as normas gerais até aquelas aplicáveis individualmente a cada município ou região, 
levando-se em conta os prazos para pedidos de licenciamento ambiental, a necessidade de obtenção 
52
ou regularização de outorgas pelo uso dos recursos hídricos relacionados à captação, lançamentos, 
travessias, canalizações, entre outros.
Nessa fase de desenvolvimento do plano, também é importante avaliar os custos envolvidos em cada 
solução escolhida, indicando, inclusive, possíveis fontes de financiamento. O estudo da sustentabilida-
de econômico-financeira, entretanto, será melhor abordado no passo seguinte.
 
FoRmuLAÇÃo de objetivos e metAs do Pms
O PMS é um instrumento de planejamento da ação do município para universalizar os serviços de saneamento, 
entendendo-se como universalização a “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao 
saneamento básico” (Lei 11.445/07, art. 3o, § IV).
Nesta etapa, o município deve estabelecer objetivos gerais e específicos a serem alcançados no horizonte de 
duração do plano, levando em conta, de um lado, o diagnóstico dos principais problemas existentes e o balanço 
entre a oferta e a demanda por serviços ao longo do tempo.
Os objetivos do plano podem estar ligados à melhoria e proteção do meio ambiente, à melhoria da saúde públi-
ca, à prevenção de inundações, à expansão dos sistemas de saneamento, ao aumento da eficiência, à garantia 
da sustentabilidade econômico-financeira dos serviços, entre outros.
As metas, vinculadas aos objetivos, podem envolver a elevação da cobertura de atendimento e dos indicadores 
de qualidade; a redução de perdas; a redução ou eliminação de pontos de alagamento; a redução dos casos 
de doenças de veiculação hídrica e da mortalidade infantil no município; o estabelecimento de parâmetros 
operacionais.