Dir Adm 10 - atos administrativos

Prévia do material em texto

Atos Administrativos:
* Atos administrativos: são a forma por meio da qual a administração manifesta a sua vontade e se “comunica” com terceiros, normalmente são escritos. Ex: decretos, portarias, multas, licenças, autorizações, alvarás...
- Conceito: declaração unilateral de vontade do Estado ou de quem o represente (ex: concessionário), manifestada no exercício de função administrativa pública, de inferior à lei e sujeito a controle judicial.
+ Unilateralidade: o ato administrativo é uma declaração do Estado em direção ao particular, ou seja, a vontade da Administração prevalece sobre a vontade do particular, uma vez que cabe ao Poder Público garantir o bem-estar de toda a população.
· É diferente do que ocorre em um contrato de compra e venda entre particulares, por ex, onde há manifestação bilateral de vontades.
· Ex: a Administração resolve construir uma ponte com a finalidade de reduzir o congestionamento entre duas cidades ~> nesse caso, não há necessidade de ouvir, antes da prática do ato, a população. 
+ Manifestação de vontade: com a edição de um ato administrativo, o que a administração deseja é a realização de um objetivo. Logo, estamos diante de uma manifestação de vontade da administração.
+ Direito público: como os atos administrativos possuem como objetivo a realização de uma vontade da administração, são eles regidos, prioritariamente, pelas regras do Direito Público.
+ No exercício de função administrativa: nem todo ato do Poder Executivo, por ex, é um ato administrativo ~> pode ser um ato político, como por exemplo um decreto sancionando uma lei ou extraditando alguém. O Poder Judiciário, ao sentenciar, não pratica um ato administrativo.
+ Inferior à lei: os atos administrativos são atos normativos secundários, buscam sua validade nas leis.
* Atos Administrativos x Atos Jurídicos x Fatos Administrativos x Atos da Administração:
- Atos administrativos: como já dito, são a manifestação de vontade da Administração.
- Atos jurídicos: são todas as manifestações de vontade que tenham como resultado a produção de um efeito jurídico ~> teremos um ato jurídico tanto na manifestação de vontade da Administração Pública (com os atos administrativos) quanto com a manifestação de vontade dos particulares (com a edição de atos privados).
· Com isso, verifica-se que os atos administrativos são uma espécie do gênero atos jurídicos, isso porque os atos administrativos produzem efeitos no mundo jurídico-administrativo.
- Fatos administrativos: são realizações materiais e concretas da Administração, podendo ser alcançados tanto por meio da edição de atos administrativos quanto pela realização de eventos alheios à vontade do Poder Público.
· Exs: quando a administração resolve editar um ato administrativo de construção de uma escola pública, teremos, como consequência, um fato administrativo, que, no caso, será a própria construção da escola. Quando ocorre um desmoronamento em razão da chuva, tendo como consequência a destruição de uma série de casas, também estaremos diante de um fato administrativo.
- Atos da administração: são todos os atos praticados pela administração, ainda que não regidos pelo Direito Público ou que se caracterizem pela manifestação bilateral de vontades.
· Entram no conceito de atos da administração: os atos administrativos, os contratos administrativos, as normas editadas pelo Poder Público, os atos políticos...
- Maria Sylvia Di Pietro: para ela, os atos administrativos são divididos em materiais e jurídicos.
+ Atos materiais: são as execuções realizadas pela Administração Pública ~> são aquilo que a doutrina majoritária conceitua como fatos administrativos.
+ Atos jurídicos: são aqueles que efetivamente produzem efeitos jurídicos perante terceiros ~> são aquilo que a doutrina conceitua como atos jurídicos.
* Silêncio administrativo: 
- Com o silêncio da Administração, ainda que possa ter a produção de efeitos jurídicos, tal medida não implica em manifestação de vontade do Poder Público, não podendo ser classificado como ato administrativo ~> a doutrina majoritária identifica o silêncio como fato administrativo.
+ Exceção: o silêncio poderá ser considerado um ato administrativo quando a lei assim o dispuser expressamente. Ex: lei diz que se o Banco Central não se manifestar em até 60 dias com uma negativa expressa, haverá uma aprovação tácita.
· A omissão (silêncio) da Administração pode representar aprovação ou rejeição da pretensão do administrado, dependendo do que dispuser a lei ~> em ambos os casos, o silêncio produz efeitos jurídicos.
- Atuação do Poder Judiciário: ocorrendo o silêncio administrativo sem que a lei apresente a consequência, o administrado poderá ajuizar ação no Judiciário
+ Atos discricionários: nesse caso, não é possível ao Poder Judiciário determinar o ato a ser praticado, pois a análise dos critérios de conveniência e oportunidade deve ser restrita à Administração ~> a atuação do órgão jurisdicional será estabelecer um prazo para o administrador se pronunciar sobre o pedido do particular.
· O STJ, em casos excepcionais, mesmo tratando-se de ato discricionário, já admitiu possibilidade de o Poder Judiciário conferir a autorização pretendida pelo particular em razão da mora administrativa.
+ Atos vinculados: nesse caso, se preenchidos os requisitos, o órgão jurisdicional poderá conferir o que foi solicitado, na medida em que a decisão do agente público e o exame feito pelo Judiciário não poderiam ter soluções diversas.
* Requisitos do ato administrativo: 
- O ato administrativo possui 5 requisitos: competência (quem?), finalidade (para que?), forma (como?), motivo (por que?) e objeto (o que aconteceu no mundo jurídico?).
+ A competência, forma e finalidade estão sempre vinculados à lei, ou seja, a lei sempre dirá quem pratica o ato, para quê serve e como deve ser praticado. Já o motivo e o objeto, podem ser vinculados à lei ou podem ficar a critério do agente público.
· Nos atos discricionários, o agente estatal pode, quando da prática do ato, escolher o motivo e o objeto que melhor atendam à necessidade do caso concreto. Já nos atos vinculados, todos os requisitos do ato são vinculados à lei.
· No ato vinculado todos os requisitos/elementos são vinculados. No ato discricionário, nem todos os requisitos/elementos são discricionários, apenas o motivo e o objeto do ato, sendo que a competência, finalidade e forma são vinculados à lei.
a) Obs: Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que o elemento forma pode ser discricionário ~> esse entendimento não prevalece, é uma exceção!! Então, na prova só marque que é discricionário se perguntar a exceção ou o posicionamento dela.
+ Exemplo: é ato administrativo vinculado a nomeação de um agente estatal em virtude de aprovação em concurso público ~> nessa hipótese, são elementos do ato de nomeação: 
a) Competência: a autoridade que realizou a nomeação.
b) Finalidade: aumentar o número de servidores para o exercício da atividade pública.
c) Forma: escrita, sendo que a nomeação será realizada com a publicação no diário oficial.
d) Motivo: falta de servidores para a realização das atividades administrativas.
e) Objeto: a própria nomeação do servidor.
- Faltando um desses requisitos, o ato é ilegal e poderá ser anulado pela Administração ou pelo Poder Judiciário, se provocado.
- Competência: é o poder, definido em lei, para que um agente público possa realizar determinados atos administrativos.
+ Características: 
a) Improrrogável: a competência não se estende/prorroga em razão da omissão do interessado em alegar a incompetência do agente público ~> se o agente é incompetente para realizar tal ato, ele sempre será incompetente.
· No Judiciário, há casos em que o juiz inicialmente não é competente para julgar a causa, mas com o decurso de tempo sem nenhuma impugnação das partes, ele se torna competente. Nos atos administrativos isso não pode acontecer.
b) Irrenunciabilidade: os agentes não podem “abrir mão” das competências que lhes tenham sido conferidas ~> decorre do princípio da indisponibilidade do interessepúblico, a Administração Pública atua como mera gestora dos interesses da coletividade.
c) Imprescritível: o não exercício da competência não a extingue, ou seja, se determinado agente não exerce sua competência por um lapso de tempo, isso não significa que sua competência prescreveu. 
· A competência é definida por lei, apenas outra lei de mesma hierarquia pode extinguir a competência anteriormente outorgada.
d) Obrigatório: o agente público, quando a situação exigir, deve obrigatoriamente utilizar sua competência, sob pena de ser responsabilizado pela sua omissão.
e) Inderrogável: não se pode alterar ~> somente a lei pode atribuir a competência, ela não se transfere pela simples vontade do agente.
+ Delegação: é a transferência de parte da competência inicialmente atribuída a uma autoridade superior ~> os atos praticados quando do exercício da delegação serão considerados editados pelo delegado, que assume a responsabilidade pelas eventuais irregularidades. A delegação, como regra, sempre é possível, apenas não podendo ser realizada nas seguintes hipóteses (art. 13, da Lei 9.784):
a) A edição de atos de caráter normativo;
b) A decisão de recursos administrativos;
c) As matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
+ Avocação: caracteriza-se pelo exercício, por parte da autoridade hierarquicamente superior, de competências inicialmente previstas para um subordinado. A avocação apenas pode ser realizada em caráter de exceção, sendo a regra, por isso mesmo, a impossibilidade de sua realização.
+ Vícios: 
a) Usurpação de função: prática de ato administrativo, privativo dos agentes públicos, por particular que não reúne tais características. Ex: um particular, sem nenhum vínculo com o Poder Público, expede um ato administrativo de apreensão de mercadorias.
· É uma conduta muito grave, é considerada crime.
· Nesse caso, os atos são considerados inexistentes, ou seja, é um ato que não produz efeitos no mundo jurídico administrativo.
+ Função de fato: ocorre quando uma autoridade é investida na função de forma irregular e pratica atos próprios dessa função. Ex: candidato que comprou a prova do concurso e foi investido no cargo.
· Deve-se verificar se o administrado beneficiado com o ato agiu com boa-fé ou má-fé ~> se de boa-fé, todos os atos praticados pelo servidor, em respeito ao princípio da segurança jurídica, são tidos como válidos em relação a terceiros. Se houve má-fé do administrado, todos os atos devem ser anulados.
- Finalidade: é o fundamento da prática do ato administrativo ~> é o objetivo de interesse público buscado com a prática do ato administrativo. 
· A finalidade é sempre indicada pela lei. Ex: a multa de trânsito tem finalidade punitiva, então não pode ser usada para fins arrecadatórios.
+ Finalidade geral (mediata): é aquela que norteia toda a Administração Pública em todas as suas atividades ~> é a obrigação que os entes públicos possuem de garantir o bem-estar da população, pois toda conduta da Adm deve ser voltada para satisfazer o interesse coletivo. 
· A finalidade geral não está restrita a uma determinada manifestação ou ato, mas sim a todas as atividades do Poder Público.
+ Finalidade específica (imediata): é aquela que o ato administrativo deseja alcançar. Tal finalidade está diretamente relacionada com um ato específico editado pela Administração Pública.
· Ex: construção de uma ponte ~> no caso da obra, a finalidade geral (mediata) é a satisfação da população por meio da realização de um bem comum. Já a finalidade específica (imediata), que se relaciona diretamente com o ato administrativo praticado é, por ex, o descongestionamento do trânsito.
+ Convalidação: a finalidade do ato, se nascer com vício, não pode ser convalidada!!
· Exceção: entende-se que existe uma hipótese em que pode ocorrer a contrariedade à finalidade específica do ato, sem que se declare sua invalidade, desde que seja observado o interesse público ~> trata-se da desapropriação, em que, depois de realizada a transferência da propriedade para o domínio público, altera-se a destinação inicial específica do ato, denominada tredestinação lícita.
- Forma: é o modo de exteriorização do ato administrativo.
+ A regra é que a manifestação seja por escrito. Contudo, gestos, sons, apitos de um guarda rodoviário, meios mecânicos/eletrônicos (semáforo) e placas são admitidos quando não for possível a forma escrita.
+ Formalização/formalidades: são os requisitos indispensáveis para a correta prática do ato administrativo ~> esses requisitos são fixados em lei e, quando não são respeitados, a forma nasce viciada, ou seja, se a formalidade não for observada, o ato nasce viciado.
· Ex: uma multa de trânsito ~> esta deve vir escrita, com o valor, a infração cometida, qual o artigo do CTB foi violado, possibilidade de recurso etc.
+ Convalidação: a forma admite a convalidação, desde que não tenha uma formalidade indispensável para sua validade. 
· Ex: fazer uma portaria para desapropriar um terreno, sendo que o certo seria desapropriar por meio de decreto.
- Motivo: é a situação de fato e de direito que autoriza a sua prática ~> é a causa do ato.
· Motivo de fato é a situação fática que aconteceu e motivo de direito é o que está na lei. Ex: uma pessoa andou acima da velocidade, esse é o motivo fático para levar uma multa, mas também há o motivo de direito (fundamento legal) no CTB. 
· Nem sempre o motivo está definido em lei, uma vez que, nos atos discricionários, os requisitos motivo e objeto ficam a cargo do agente público.
+ Todo ato deve ter motivos, caso não tenha será um ato ilegal.
+ Motivação: é a justificativa do ato, é apresentar as razões que levaram o ato a ser praticado ~> a motivação é a exteriorização do motivo, consiste na descrição dos motivos que fundamentaram o ato administrativo, está ela ligada ao elemento forma (e não ao motivo) do ato administrativo. 
· Vício na motivação, como consequência, acarretará a anulação do ato administrativo, uma vez que o requisito que não será sendo observado é a forma.
· Ex: o ato de concessão de licença paternidade a um servidor público tem como motivo o nascimento do filho do servidor. A motivação deste ato é a transcrição, pela autoridade, dos motivos que levaram ela a conceder a licença paternidade.
+ Teoria dos motivos determinantes: afirma que, em caso de motivação dos atos administrativos, a atuação da administração pública ficará vinculada ao motivo exposto. 
· A motivação é obrigatória nos atos vinculados e é a regra nos atos discricionários, é como se a Administração, ainda que tenha margem de decisão para escolher entre motivar ou não um ato discricionário, caso o motive ficará vinculada ao motivo apresentado.
· Ex: os cargos em comissão são considerados de livre nomeação e exoneração, então os seus ocupantes podem ser exonerados sem a necessidade de motivação para a prática do ato. Caso, entretanto, a autoridade superior exonere um servidor de cargo em comissão motivando o ato com a alegação de contenção de despesas, ficará vinculada ao motivo alegado. Nesta hipótese, caso a Administração, em um curto espaço de tempo, nomeie outra pessoa para ocupar o cargo em comissão, haverá dissonância com o motivo alegado, devendo o ato de exoneração ser considerado nulo.
+ STF, REsp 1.331.224-MG afirma que a motivação poderá até mesmo ocorrer em momento posterior à prática do ato administrativo ~> “o vício consistente na falta de motivação de portaria de remoção ex officio de servidor público pode ser convalidado, de forma excepcional, mediante a exposição, em momento posterior, dos motivos idôneos e preexistentes que foram a razão determinante para a prática do ato, ainda que estes tenham sido apresentados apenas nas informações prestadas pela autoridade coatora em mandado de segurança impetrado pelo servidor removido.”
- Objeto: é o efeito que o ato administrativo produz, é o seu resultado imediato.
· O objeto é o efeito imediato que a Administração deseja alcançar. 
· Ex: o objeto da desapropriação é a própria desapropriação (rompe o vínculo da propriedadecom o particular e, assim, a propriedade passa para o Estado).
+ O objeto de um ato administrativo, para que o ato seja válido, sempre tem que ser lícito, possível e praticado por um agente capaz ~> seria inadmissível, em um ordenamento jurídico pautado na legalidade, que o objeto de um ato administrativo contrariasse a lei. 
+ Objeto x Finalidade: o objeto é o resultado instantâneo que o ato produz, é o efeito imediato do ato. Já a finalidade, é o “pra quê” o ato foi praticado, ou seja, é o efeito mediato do ato administrativo.
· Ex: o ato administrativo de construção de uma escola pública, o objeto do ato será a própria construção, ao passo que a finalidade será, dentre outras, a de propiciar que as crianças tenham melhores condições de ensino ~> a construção (objeto) é o primeiro efeito a ser alcançado. Com a escola já em funcionamento, verifica-se se o segundo efeito (finalidade) também foi alcançado.
* Mérito administrativo: pode ser conceituado como a liberdade que os atos discricionários recebem da lei para permitir que os agentes competentes escolham, diante de um caso concreto, a melhor maneira de praticar o ato.
- O mérito administrativo assegura um juízo de conveniência e oportunidade, que é formado pela possibilidade de escolha dos requisitos motivo e objeto.
- O mérito administrativo só existe nos atos discricionários.
- A regra é de que o Poder Judiciário só pode analisar a legalidade dos atos administrativos e não o seu mérito.
+ Exceção: há jurisprudências no sentido de ser possível a análise de mérito, por parte do Poder Judiciário, quando os atos administrativos discricionários forem praticados sem a observância da vontade da lei. Nesse caso, os Tribunais analisam o mérito administrativo sob a ótica dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
+ A evolução da doutrina e o entendimento dos Tribunais Superiores é no sentido de permitir que o Poder Judiciário examine o mérito dos atos administrativos, demonstrando que estes estão, aos poucos, perdendo espaço para a completa legalização ~> mas essa possibilidade, por enquanto, é exceção.
* Atributos dos atos administrativos: as características que os atos possuem para conseguir realizar as suas finalidades.
- Os atributos asseguram à Administração uma série de prerrogativas para o alcance dos objetivos previstos quando da edição dos atos administrativos.
- Para Hely Lopes Meireles são 3 atributos: presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecutoriedade (PAI). Para Maria Sylvia Di Pietro são 4 atributos: presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade. Para Celso Antônio Bandeira de Melo são 4 atributos: presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade.
- Presunção de legitimidade e veracidade: todos os atos editados pela Administração Pública, até que se prove o contrário, são tidos como legítimos e prontos para produzir todos os efeitos para os quais o ato foi editado.
· A presunção não é absoluta, mas sim relativa (juris tantum) ~> admite-se prova em contrário. 
+ Com a edição do ato administrativo, ocorre a inversão do ônus da prova, cabendo ao particular que se sentir lesado provar à Administração que o ato editado causa a ele alguma espécie de dano ou prejuízo.
· Ex: se o particular, ao levar uma multa de trânsito, entender ser irregular, ele que deverá provar essa ilegalidade ~> de início, o ato administrativo será considerado legítimo.
+ Presunção de legitimidade: os atos editados pela administração são considerados em sintonia com o ordenamento jurídico.
+ Presunção de veracidade: todos os fatos alegados pela Administração, para a prática do ato, presumem-se verdadeiros.
+ Dos atributos do ato administrativo, apenas a presunção de legitimidade está presente em todos os atos. Todos os demais atributos, podem ou não estar presentes nos atos administrativos.
- Imperatividade: possibilidade de a Administração criar, unilateralmente, obrigações a terceiros, bem como impor restrições aos administrados independentemente de ter ocorrido a concordância de tais pessoas ~> é a imposição do ato ao particular.
· Ex: detran cria uma faixa exclusiva e a partir desse momento só ônibus e taxi podem andar nela ~> o particular não tem que autorizar isso, ele apenas aceita.
· Decorre do poder extroverso do Estado, que é a capacidade que a administração possui de criar obrigações a si própria e a terceiros.
+ A imperatividade é atributo presente na maioria dos atos administrativos.
+ Atos que não possuem imperatividade: atos negociais (licença, autorização), pois possuem a estrita função de conceder um direito aos particulares e atos enunciativos (certidões, atestados), pois apenas declaram uma situação já existente.
- Autoexecutoriedade: a Administração pode executar seus atos sem precisar de autorização do Poder Judiciário, ela pode exigir o cumprimento de determinados atos administrativos, por parte de seus administrados, sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário para exigir tal comportamento. 
· Ex: a Administração recebe uma denúncia de que um restaurante não está observando as normas sanitárias. Com isso, a vigilância faz uma diligência e constata que a denúncia é procedente ~> se os atos administrativos não tivessem o atributo da autoexecutoriedade, seria necessário que a Adm Pública solicitasse a verificação, por parte do Poder Judiciário, das irregularidades constatadas. Mas, devido à autoexecutoriedade, a Administração dispõe da prerrogativa de interditar o estabelecimento.
+ O atributo da autoexecutoriedade não está presente em todos os atos administrativos, mas sim apenas naqueles em que seja possível a atuação direta da Administração. 
· Exs: aplicação de uma multa ~> uma vez aplicada a sanção, e não tendo ocorrido o pagamento pelo particular, a Administração poderá, apenas, ajuizar as medidas de execução cabíveis, não podendo utilizar-se da força para que o particular pague o valor devido; cobrança de tributos; desapropriação, caso o particular não concorde com o valor, deve a Adm ajuizar uma ação.
+ A autoexecutoriedade retira o controle judicial do ato administrativo? Não, ela apenas imediata a execução sem precisar de uma ordem judicial prévia, mas o Judiciário ainda pode exercer o controle sobre atos ilegais, por ex. 
+ Celso Antônio Bandeira de Mello divide o atributo da autoexecutoriedade em exigibilidade e executoriedade:
a) Exigibilidade: trata-se da possibilidade de a Administração exigir um comportamento de seus administrados ~> é um meio indireto de coerção, induz o particular ao cumprimento. Ex: multas.
b) Executoriedade: a Administração, diante de uma situação de urgência, pode adotar diversas medidas sem a necessidade de fazer uso de uma decisão do Poder Judiciário ~> é um meio direto de coerção, está intimamente ligado ao poder de polícia.
+ Obs: a doutrina entende, atualmente, que os atos administrativos só serão autoexecutórios nos casos previstos em lei ou em situações emergenciais.
- Tipicidade: necessidade de o ato atender apenas ao seu fim legal. Segundo a autora, a Administração deve respeitar uma forma específica, definida em lei, para cada espécie de ato administrativo.
+ O atributo da tipicidade representa uma garantia para o administrado, pois impede, por exemplo, que a Administração pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade sem que seja observado o diploma legal respectivo.
+ Duas são as características asseguradas pelo pela tipicidade: impedir que a Administração produza atos dotados de imperatividade sem previsão legal e impedir a edição de atos totalmente discricionários.