Roteiro - Aula 10

Prévia do material em texto

1 
www.g7juridico.com.br 
 
 
 
INTENSIVO I 
Barney Bichara 
Direito Administrativo 
Aula 10 
 
 
ROTEIRO DE AULA 
 
 
Tema: Atos administrativos 
 
Consideração inicial: 
 
Como não existe uma lei que discipline o ato administrativo, a sistematização da matéria é feita pela doutrina. Assim 
sendo, é possível encontrar várias abordagens doutrinárias sobre o tema. 
 
1. FATOS DA ADMINISTRAÇÃO E FATOS ADMINISTRATIVOS 
 
O fato não se confunde com o ato: fato é um acontecimento; ato, por sua vez, é a declaração de vontade. 
Assim, o fato não pode, por exemplo, ser anulado, revogado ou convalidado, isso porque o fato simplesmente acontece. 
 
✓ Desse modo, a teoria dos atos administrativos não é aplicada aos fatos. 
 
Conceituação: 
 
Fatos da administração: Trata-se de expressão utilizada pela doutrina para se referir a acontecimentos que não produzem 
consequências para o direito administrativo. 
A expressão “fatos da administração” é utilizada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Os demais doutrinadores não utilizam 
tal expressão nesse sentido. 
Exemplo: Paulo é operário de uma fábrica e morre. Este fato não produz consequências para o Direito Administrativo. 
✓ A morte de Paulo é um acontecimento irrelevante para o Direito Administrativo. 
 
 
 
2 
www.g7juridico.com.br 
Observação: não confundir o conceito acima com o “fato da administração”, o qual é próprio dos contratos 
administrativos, desdobramento da teoria da imprevisão. 
 
No tema “contratos administrativos”, o aluno estuda o equilíbrio econômico-financeiro e, em decorrência disso, estuda o 
fato do príncipe, o fato da administração, as interferências imprevistas, o caso fortuito e a força maior. 
 
✓ Assim sendo, o professor destaca que o aluno não pode confundir o “fato da administração”, que é acontecimento 
que não produz consequências no Direito Administrativo, com a expressão “fato da administração”, a qual é 
desdobramento da teoria da imprevisão dos contratos administrativos. 
 
Fato administrativo: trata-se de expressão equívoca, utilizada na doutrina com diferentes sentidos. 
 
1º) Sentido - Refere-se a atos materiais, praticados no exercício da função administrativa. Nesse sentido, Hely Lopes 
Meirelles e José dos Santos Carvalho Filho. 
Exemplos: O gari do município varre a rua. O médico de hospital público faz uma cirurgia. Um professor de história ministra 
uma aula em escola pública. A varrição da rua, a realização da cirurgia e a execução da aula são atos materiais. 
 
Situação 1: Imagine que o fiscal da vigilância sanitária pratica um ato administrativo, determinando o fechamento de um 
estabelecimento. 
Ato administrativo: interdição do estabelecimento. 
Praticado o ato, executam-se os atos materiais: baixa a porta do estabelecimento, tranca o estabelecimento, coloca uma 
placa etc. 
 
Situação 2: Determinar a demolição de um edifício que ameaça desmoronar é ato administrativo. Após isso, realizam-se 
os atos materiais: evacuar a área, encher o edifício de bombas, implodi-lo etc. 
 
2º) Sentido – Diz respeito a acontecimentos que produzem consequências para o Direito Administrativo. 
 
Para essa corrente, fato administrativo é espécie de fato jurídico. 
✓ Fato jurídico é acontecimento que produz consequências jurídicas. 
✓ Fato administrativo é acontecimento que produz consequências no Direito Administrativo. 
 
Exemplo 1: Pedro é servidor público e morre. A morte de Pedro produz consequências no Direito Administrativo, pois 
gerará a vacância no cargo por ele ocupado, desencadeará substituição no cargo por ele ocupado, ocasionará o 
pagamento de benefícios previdenciários (em caso de sistema próprio de previdência social) etc. 
 
Exemplo 2: decurso do tempo (gera prescrição, decadência etc.). 
 
 
3 
www.g7juridico.com.br 
 
Nesse sentido, tem-se o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello 
 
Obs.: Se se observar o critério adotado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há um contraponto entre o acontecimento que 
não produz consequências para o Direito Administrativo (fato da administração) e o acontecimento que produz 
consequências para o Direito Administrativo (fato administrativo). Esse é o parâmetro/critério utilizado por Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro. 
 
2. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Atos da administração: trata-se de expressão equívoca, utilizada pela doutrina com diferentes sentidos. 
 
1º) Sentido – É uma expressão ampla que se refere a todos os atos do Poder Executivo. Nesse sentido, Oswaldo Aranha 
Bandeira de Mello. 
 
Conclusões: 
✓ Esse sentido engloba todos os atos: atos gerais, atos individuais, atos concretos, atos abstratos, atos unilaterais, 
atos bilaterais, atos regidos pelo direito público, atos regidos pelo direito privado, atos políticos etc. 
✓ O critério conceitual utilizado por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello se refere ao sujeito (critério subjetivo). De 
acordo com esse sentido, se o sujeito é o Poder Executivo, o ato é ato da administração. 
 
Assim sendo, após o estabelecimento das premissas acima, é possível concluir que nem todo ato administrativo é ato da 
administração e nem todo ato da administração é ato administrativo. Alguns atos da administração são também atos 
administrativos. 
 
Hipótese 1 (nem todo ato administrativo é ato da administração): quando o TJ do Paraná publica edital de concurso, este 
é ato administrativo, mas não é ato da administração, já que foi feito pelo Poder Judiciário. 
 
Hipótese 2 (nem todo ato da administração é ato administrativo): o Poder Executivo edita medida provisória. Trata-se de 
ato da administração que não é ato administrativo (é ato legislativo). 
 
Hipótese 3 (alguns atos da administração são também atos administrativos): a polícia civil de Santa Catarina publica edital 
de concurso público. Trata-se de ato administrativo e ato da administração, já que é emanado do Poder Executivo. 
 
2º) Sentido - Refere-se a todos os atos praticados pelo Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário) no exercício da função 
administrativa. Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho. 
 
 
 
4 
www.g7juridico.com.br 
✓ Esse sentido adota um critério objetivo. Todos os atos que o Estado, independentemente do Poder, realize para 
concretizar a função administrativa (que é uma das funções estatais) são chamados de atos da administração. 
 
Ato administrativo: o ato administrativo está para a função administrativa assim como a sentença está para a função 
jurisdicional e a lei está para a função legislativa. 
 
Obs.: a teoria dos atos administrativos foi construída a partir de um critério descritivo. 
 
✓ Como não existe lei sobre atos administrativos, a doutrina os descreve. Assim sendo, toda a teoria dos atos 
administrativos é descritiva e, por esse motivo, nem tudo o que será estudado nesse tema se aplica a todos os 
atos (é simplesmente uma descrição – Não se trata de regra e exceção). 
 
Conceito: Ato administrativo é a declaração de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes, inferior à lei, para cumprir 
a lei, regida pelo direito público e sujeita ao controle do Poder Judiciário. 
 
Premissas: 
 
1ª) Ato administrativo é a declaração de vontade do Estado. O ato prescreve a vontade do Estado ou de quem lhe faça as 
vezes. O fato, por sua vez, não declara a vontade, mas apenas acontece. 
 
✓ Ato omissivo não é ato administrativo, porque a omissão é o silêncio, é a ausência de declaração. 
✓ O silêncio não é ato administrativo, porque não traduz uma manifestação de vontade. Entretanto, é fato 
administrativo, pois produz consequências para o Direito Administrativo (o Estado responde por ação ou por 
omissão). 
 
2ª) Ato administrativo é a declaração de vontade do próprio Estado ou de quem lhe faça as vezes – O Estado, por meio 
de seus agentes, pratica atos administrativos. Além disso, outras pessoas,que não o Estado, praticam tais atos, porque a 
atividade administrativa pode ser descentralizada (outras pessoas, diferentes do Estado, vão executar a atividade 
administrativa). 
✓ O Estado, como já estudado, pode descentralizar sua atividade administrativa, criando autarquias, fundações, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. Ele ainda pode descentralizar a função administrativa por 
meio de concessão, permissão ou autorização. 
Exemplo 1: uma empresa pública pratica atos administrativos quando realiza procedimentos licitatórios. 
Exemplo 2: uma concessionária de serviços públicos pratica atos administrativos quando está no exercício da 
função administrativa delegada. 
 
 
 
5 
www.g7juridico.com.br 
3ª) Inferior à lei e para cumprir a lei –Trata-se do princípio da legalidade. A Administração faz o que a lei manda e, 
portanto, o ato administrativo é mera execução da lei. 
 
✓ O princípio da legalidade se decompõe em dois aspectos: supremacia da lei e reserva de lei. 
• A legalidade sob o aspecto da supremacia da lei significa que a lei é superior a qualquer ato jurídico. Isso significa 
que o ato administrativo não pode contrariar a lei ou ir além dela. 
• A legalidade sob o aspecto da reserva de lei significa que a Administração só faz o que a lei manda. 
 
4ª) Regida pelo direito público – Só é ato administrativo a declaração de vontade regida pelo direito público. 
 
✓ Se a Administração praticar atos regidos pelo direito privado, tais atos não são administrativos. 
 
Quem pratica o ato administrativo está submetido ao regime jurídico administrativo, ou seja, possui poderes, limitações, 
prerrogativas e restrições. 
 
✓ Só é ato administrativo aquele praticado segundo o regime jurídico de direito público. 
 
5ª) Sujeita à apreciação do Poder Judiciário – A CF positivou o sistema inglês (sistema da unidade da jurisdição). Tal sistema 
dá ao Poder Judiciário o monopólio da função judicial. 
 
CF, art. 5º, XXXV: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.” 
 
✓ Qualquer ato que lese direito ou ameace lesar um direito pode ser apreciado pelo Poder Judiciário. 
 
O ato de remoção do servidor público, o ato de provimento, o ato de exoneração, o ato de demissão, o ato de multa, o 
ato de suspensão, entre tantos outros, são atos administrativos. 
 
Obs.: a licitação, a desapropriação e o tombamento são procedimentos (sucessão de atos preparatórios que visam a um 
ato final). 
 
Observação: Hely Lopes Meirelles aborda o conceito de ato administrativo da seguinte forma: ato administrativo não é 
toda a declaração de vontade do Estado, pois, às vezes, a declaração de vontade é bilateral (depende da vontade da 
Administração e do contratado). 
 
✓ Para o autor, o ato bilateral é contrato administrativo. 
 
 
 
6 
www.g7juridico.com.br 
✓ Ele defende que ato administrativo é apenas a declaração de vontade concreta e individual. Se o ato é geral e 
abstrato, não se trata de ato administrativo, mas sim de ato normativo da Administração. 
Exemplo: o Presidente da República faz um regulamento executivo que regulamente a lei do imposto de renda. 
Para Hely Lopes Meirelles, trata-se de ato normativo (ato geral e abstrato). 
 
✓ Assim sendo, Hely Lopes Meirelles conceitua ato administrativo como sendo apenas a declaração de vontade do 
Estado ou de quem lhe faça as vezes, unilateral, concreta e que produza efeitos jurídicos. Segundo ele, se o ato 
não produzir efeitos jurídicos, será apenas ato enunciativo (exemplos: parecer e certidão negativa de débitos - 
CND). 
➢ Hely Lopes Meirelles denomina este ato de “ato administrativo propriamente dito” (ato em sentido 
estrito). 
 
O conceito dado de ato administrativo no início deste tópico (declaração de vontade do Estado ou de quem lhe faça as 
vezes, inferior à lei, para cumprir a lei, regida pelo direito público e sujeita à apreciação do Poder Judiciário) é um conceito 
de ato administrativo em sentido amplo, conforme é feito por Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro. 
 
✓ Ambas as conceituações (em sentindo estrito e em sentido amplo) estão corretas. Trata-se apenas de abordagens 
diferentes. 
 
3. PERFEIÇÃO, VALIDADE, EFICÁCIA E EXEQUIBILIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Observação: a partir desse ponto, toda a explicação se refere aos atos administrativos. 
✓ O ato administrativo será estudado em sentido amplo. 
 
O professor destaca que há planos jurídicos distintos: existência, validade e eficácia. 
✓ Obs.: a exequibilidade é tratada pela maioria da doutrina como aspecto da eficácia. 
 
A. PERFEIÇÃO – A perfeição diz respeito à formação do ato administrativo. 
 
Ato perfeito é aquele que concluiu seu ciclo de formação. Todos os requisitos que a Lei exigia para ele se formar foram 
cumpridos. 
 
✓ Se perfeito é o ato completo (pronto), imperfeito é o ato incompleto. 
Exemplo 1: ato de aposentadoria – Enquanto o Tribunal de Contas não registra o ato de aposentadoria como ato 
válido, este ato não está formado. Trata-se de ato incompleto/imperfeito. 
 
 
7 
www.g7juridico.com.br 
Exemplo 2: imagine que vaze uma notícia de que o edital de determinado concurso público está pronto, faltando 
apenas a assinatura do governador. Se falta a assinatura do governador, o ato administrativo não está pronto. 
Trata-se de ato imperfeito. 
 
✓ Se o ato não existe (ato imperfeito), não dá para aferir se ele é legal ou ilegal. Neste caso, o ato administrativo 
ainda não existe. 
 
Exemplo: um delegado federal preencheu todos os requisitos constitucionais para se aposentar. Este servidor levou seu 
pedido de aposentadoria ao órgão de recursos humanos da polícia federal. Esta deferiu o seu pedido de aposentadoria e 
afastou o delegado. Apesar de o delegado ter sido afastado e estar recebendo mensalmente os seus proventos, ele não 
está aposentado, pois o ato administrativo de aposentadoria somente estará perfeito a partir do registro do ato no 
Tribunal de Contas. 
 
✓ A perfeição refere-se à existência do ato administrativo. 
 
Observação: quanto ao papel que a vontade representa para a formação do ato, o ato administrativo pode ser simples, 
complexo e composto. 
 
O ato administrativo é a declaração de vontade do Estado, mas tal vontade é declarada a partir de órgãos internos. 
Considerando essa premissa, é preciso entender qual é o papel que a vontade declarada pelo órgão representa para o ato 
se formar. 
 
1º) Ato simples – É formado a partir da declaração de vontade de um único órgão. 
 
Um único órgão declara sua vontade, sendo essa declaração suficiente para o ato se formar. O ato simples se torna 
perfeito com a declaração de vontade do órgão competente. 
 
Exemplo: nomeação em concurso público do governo estadual. Basta que o órgão público (governador) nomeie o servidor 
e o ato administrativo está perfeito. 
✓ Não importa se órgão é individual ou se é colegiado (mais de uma pessoa). 
✓ Exemplos: Governadoria (órgão individual) - Agências reguladoras (órgão colegiado). 
 
2º) Ato complexo – no ato complexo, há mais de um órgão que declara vontades diferentes, mas o ato somente se torna 
perfeito quando as vontades se encontram (fusão das vontades). 
 
Neste caso, para o ato se formar, é necessária a conjugação das vontades. O ato somente se torna perfeito com o encontro 
dessas vontades, a partir da declaração de vontade do último órgão. 
 
 
8 
www.g7juridico.com.br 
 
✓ Enquanto a última vontade não for declarada, o ato não está perfeito (ato imperfeito/ato pendente). 
 
Exemplo: para o STF, o ato de aposentadoria é ato administrativo complexo. 
 
CF, art. 71, III: “Compete ao Tribunal de Contas: 
III – registrar para fins de legalidade o ato de concessão de aposentadoria” 
 
✓ No caso do exemplo, a Administração pratica o ato de concessão de aposentadoria e o Tribunal de Contas o 
registra para fins de legalidade. O ato setorna perfeito quando o Tribunal de Contas faz o registro (declaração de 
vontade do último órgão). 
 
Obs.: o STF, em 2020, estabeleceu o prazo de 5 anos para o Tribunal de Contas efetuar o registro de concessão de 
aposentadoria. 
Se o ato de aposentadoria é ato complexo e somente se torna perfeito com o registro da legalidade feito pelo Tribunal de 
Contas, o ato está em processo de formação e, portanto, o servidor interessado não possui direito ao contraditório. 
 
Súmula vinculante n. 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla 
defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, 
excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” 
 
Exemplo: a polícia praticou o ato de concessão inicial de aposentadoria e o Tribunal de Contas fez o registro, para fins de 
legalidade, do ato de concessão de aposentadoria. Neste caso, o ato está pronto e pode ser revisto em 5 anos pela 
Administração a partir do registro do Tribunal de Contas, pois este é o último órgão que precisa declarar a sua vontade 
para formar o ato administrativo. 
✓ A Administração pode, em 5 anos, rever seus próprios atos (autotutela). 
✓ Depois que o ato administrativo fica pronto (após o registro do Tribunal de Contas), a anulação exige o 
contraditório e a ampla defesa. 
 
3º) Ato composto – O ato composto se forma a partir da declaração de vontade de dois ou mais órgãos. Entretanto, a 
vontade de um órgão é considerada principal e a vontade do outro é considerada acessória. 
O ato composto se torna perfeito com a declaração de vontade do órgão principal. 
 
✓ A declaração de vontade do órgão acessório é apenas condição de validade do ato. Isso significa que, se o órgão 
acessório não declarar a vontade, o ato é inválido. 
 
 
 
9 
www.g7juridico.com.br 
Exemplo: os diretores das agências reguladoras são nomeados pelo Presidente da República, após a aprovação do Senado. 
A aprovação do Senado é uma declaração de vontade acessória. A nomeação se torna perfeita com a declaração de 
vontade do Presidente e se torna válida com a aprovação do Senado. 
Se o Presidente da República, exemplificativamente, nomeia o diretor de uma agência reguladora sem a aprovação do 
Senado, o ato administrativo de nomeação existe, mas ele é ilegal, pois falta um requisito: aprovação do Senado. 
 
Atenção: José dos Santos Carvalho Filho entende que a nomeação do Procurador Geral da República (que se assemelha 
às demais nomeações que precisam de aprovação do Senado) é ato complexo. 
 
✓ Maria Sylvia Zanella di Pietro e José dos Santos não divergem quanto ao conceito, mas sim quanto ao exemplo. 
 
B. VALIDADE – diz respeito à conformidade do ato administrativo com o ordenamento jurídico. 
O ato é válido quando é praticado em conformidade com a norma. Logo, o ato inválido é o ato praticado em 
desconformidade com a norma. 
 
Atenção: não há graus de invalidade e, portanto, não existe ato mais inválido/ilegal do que o outro: ou o ato é válido (está 
de acordo com a lei) ou o ato é inválido (está em desacordo com a lei). 
✓ O que o Direito estabelece são consequências jurídicas diferentes para a invalidade. 
 
Observação: os atos administrativos inválidos se classificam: 
 
1º) Ato anulável – É o ato inválido, cujo vício é sanável. 
✓ Vício é uma metáfora para ilegalidade/invalidade. 
✓ Como o vício é sanável, o ato pode ser convalidado. 
 
2º) Ato nulo – É o ato inválido, cujo vício é insanável. 
✓ O ato nulo não admite convalidação, mas admite a conversão. 
 
3º) Ato inexistente – A expressão “ato inexistente” é equívoca, pois é empregada na doutrina em diferentes sentidos: 
• Em alguns contextos, tal expressão se refere ao ato que ainda não se formou. É o ato que ainda não está concluso. 
Exemplo: edital concluso na mesa do governador, mas sem assinatura. 
• Alguns doutrinadores utilizam a expressão “ato inexistente” para se referir ao “impossível jurídico”. 
Exemplo: nomeação de pessoa morta. 
• Outros doutrinadores, como Celso Antônio Bandeira de Mello, utilizam a expressão “ato inexistente” para se 
referir a atos administrativos inválidos que tipificam condutas criminosas (entendimento da maioria da doutrina). 
 
 
10 
www.g7juridico.com.br 
Exemplos: ato praticado por usurpador de função pública (a usurpação existe enquanto crime, mas não existe o 
ato administrativo). 
Imagine que “A” é dono de uma madeireira e falsifica o ato administrativo de licença para desmatar determinada 
área. Essa licença (ato administrativo) é inexistente. 
Obs.: o professor destaca que não é possível alegar boa-fé diante de um ato administrativo inexistente. 
 
O ato inexistente não admite nenhum tipo de convalidação nem de conversão. 
 
C. EFICÁCIA – Refere-se à aptidão do ato para produzir seus efeitos jurídicos típicos. 
Ato eficaz é o ato pronto para gerar os seus efeitos próprios. 
 
Observação: Efeitos do ato administrativo 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o ato administrativo produz os seguintes efeitos: 
 
1º) Efeito típico ou próprio – é o efeito principal que a lei descreve para o ato. É o efeito que corresponde à tipologia legal 
do ato. 
 
Exemplo 1: o efeito típico da demissão é desligar o servidor do serviço público. 
Exemplo 2: o efeito típico da remoção é deslocar o servidor. 
Exemplo 3: o efeito típico da desapropriação é transferir a propriedade do patrimônio do particular para a Administração. 
 
2º) Efeitos atípicos ou impróprios – São outros efeitos que o ato produz, não correspondendo ao efeito principal. 
O ato jurídico produz seu efeito principal (efeito típico), mas, às vezes, ele também produz outros efeitos (efeito impróprio 
ou atípico). 
 
Os efeitos atípicos podem ser: 
 
• Efeito preliminar ou prodrômico – É o efeito que o ato administrativo produz no seu estado de pendência. 
 
✓ A palavra prodrômico é sinônimo de preliminar. Exemplo: a febre é efeito prodrômico de uma infecção. 
Exemplo: imagine que a lei estabeleça que compete a autoridade “A” a aprovação de ato praticado pelo servidor 
“B”. Assim, o ato praticado por “B” fica condicionado à aprovação da autoridade superior “A”. O ato será eficaz 
quando a autoridade superior aprovar o ato. Entretanto, para a autoridade superior aprovar ou reprovar o ato, o 
servidor “B” deve praticar o ato. 
 
 
11 
www.g7juridico.com.br 
Neste contexto, quando o servidor “B” pratica o ato, esse ato não produz efeitos típicos, pois está sujeito à 
aprovação da autoridade superior “A”. Contudo, o ato produz efeitos preliminares, já que cria o dever de a 
autoridade superior “A” examiná-lo. 
Se a autoridade superior vai apreciar ou não o ato, trata-se de condição de eficácia para a produção do efeito 
principal. Entretanto, o ato praticado por “B” já produziu efeitos preliminares. 
 
• Efeito reflexo – É o efeito do ato administrativo que alcança terceiros não destinatários do ato. 
Exemplo: “A” é proprietário de um imóvel e aluga o imóvel para “B” montar o seu restaurante. Entre “A” e “B”, 
há um contrato de locação. Em determinado dia, o Estado de Minas Gerais declara este imóvel de utilidade pública 
para fins de desapropriação. 
Nesse caso, o efeito típico da desapropriação foi retirar a propriedade do patrimônio de “A”. Reflexamente (efeito 
atípico), a desapropriação extinguiu o contrato de locação entre “A” e B”. 
Obs.: no exemplo dado, “B” (locatário) não poderá pedir indenização no processo de desapropriação. Na ação de 
desapropriação, não se discute direito de terceiros. 
 
Quadro sinóptico: 
 
Perfeição Validade Eficácia 
Perfeito Válido Eficaz 
Perfeito Inválido Ineficaz 
Perfeito Inválido Eficaz 
Perfeito Válido Ineficaz 
 
Como perfeição, validade e eficácia não se confundem (realidades jurídicas distintas), é possível que elas coexistam. 
 
Assim, é possível ter as seguintescombinações: 
 
1ª) Ato perfeito (ato pronto), válido (em conformidade com a lei) e eficaz (apto a produzir efeitos jurídicos típicos); 
 
2ª) Ato perfeito (ato pronto), inválido (em desconformidade com a lei) e ineficaz (inapto a produzir efeitos jurídicos 
típicos). 
 
Exemplo: 
Lei 8666/93, art. 60, §único: “ É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas 
compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite 
estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.” 
 
 
12 
www.g7juridico.com.br 
 
✓ Se o contrato administrativo for verbal, ele será nulo (inválido) e não produzirá nenhum efeito (ineficaz), salvo o 
de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% do valor do 
convite. 
 
3ª) Ato perfeito (ato pronto), inválido (em desconformidade com a lei) e eficaz (apto a produzir efeitos jurídicos típicos). 
 
✓ Mesmo inválido, o ato administrativo produz todos os efeitos como se válido fosse. 
 
Exemplo: multa ilegalmente aplicada. Mesmo sendo ilegal, o administrado deverá pagá-la. Somente será possível deixar 
de pagá-la se o administrado conseguir anulá-la de forma administrativa ou judicial. 
 
Obs.: o professor destaca que a hipótese em que há ato perfeito, inválido e eficaz é a que autoriza a impetração de 
mandado de segurança repressivo. 
O mandado de segurança repressivo é cabível contra ato inválido (ilegal) e eficaz (se fosse ineficaz, não haveria lesão a 
direito, não haveria interesse de agir). 
 
4ª) Ato perfeito (ato pronto), válido (em conformidade com a lei) e ineficaz (inapto a produzir efeitos jurídicos típicos). 
 
Exemplo: 
Lei 8666/93, art. 61, § único: “A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa 
oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês 
seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que 
sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.” 
 
✓ Se o contrato administrativo não teve o seu extrato publicado na imprensa oficial, ele é ineficaz. 
 
Observação: em qualquer dos casos, o ato deve ser perfeito, ou seja, deve estar pronto. 
 
Atenção: José dos Santos Carvalho Filho distingue eficácia de exequibilidade. Para ele, a exequibilidade se refere à 
execução do ato administrativo. Eficácia, segundo ele, é a aptidão do ato para produzir efeitos. 
 
 
 
4. O SILÊNCIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
13 
www.g7juridico.com.br 
O ato administrativo é a declaração de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes, logo, o silêncio não é ato 
administrativo. 
 
✓ Silêncio é ausência de manifestação de vontade. 
 
Diante disso, dois cenários se formam: 
1º) A lei atribui efeito jurídico ao silêncio, ou seja, a norma estabelece que a ausência de manifestação do Estado sobre 
questão posta à sua apreciação possui consequência jurídica específica. 
 
Se a Administração se silencia, a consequência jurídica aplicada será a prevista na lei para o silêncio. 
✓ Nesta primeira hipótese, o silêncio é algo lícito/legal. Ao silenciar, o que a Administração quis foi que o efeito 
descrito na lei fosse produzido. Nessa hipótese, não há omissão. 
 
Exemplo: Para que o proprietário exerça seu direito de construir ou reformar, ele deve pedir, junto à Administração, uma 
licença para tais atividades. Trata-se do exercício do poder de polícia com a finalidade de proteger a segurança das pessoas 
e demais construções. 
Diante disso, imagine que determinada lei municipal disponha que reformas em edifícios que não alterem a estrutura da 
construção podem ser efetivadas se, no prazo de 30 dias, não forem analisadas pela Administração. 
✓ Neste caso, a lei estabelece que a ausência de resposta ao pedido formulado pelo cidadão, no prazo de 30 dias, 
importa deferimento do pedido. 
✓ Se o interessado protocola o pedido e, em 30 dias, não obtém resposta da Administração, considera-se deferido 
o pedido (no exemplo dado). Ao se omitir, a Administração confere ao ato o efeito dado pela lei. 
✓ Nesta situação, não há ato administrativo, pois não há declaração de vontade. Neste caso, há fato administrativo 
lícito. 
 
2º) A lei não atribui efeito jurídico ao silêncio: 
Se a lei não atribui efeito jurídico ao silêncio e a Administração se omite, a omissão é ilícita, pois o cidadão não tem direito 
ao deferimento do pedido, mas tem direito a uma decisão devidamente motivada. 
 
Diante de uma omissão ilícita, há lesão ao direito. Assim sendo, o interessado/prejudicado pode recorrer ao Poder 
Judiciário pedindo que ele ordene que a Administração se manifeste sobre o pedido de forma motivada. 
Obs.: neste caso, o interessado/prejudicado não deve pedir ao juiz que pratique o ato omitido, senão haverá interferência 
de um poder na esfera de atuação do outro. 
 
Nos dois cenários expostos, não há ato administrativo, pois não há declaração de vontade. 
 
A Lei 9784/99 traz regras quanto ao dever de decidir da Administração: 
 
 
14 
www.g7juridico.com.br 
 
Lei 9.784/99, art. 48: “A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e 
sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.” 
 
✓ A Lei 9.784/99 estabelece que a Administração tem o dever de decidir. Se ela não o faz, há ato ilícito (salvo quando 
a lei atribui efeito ao silêncio). 
 
✓ Embora a Lei 9.784/99 seja lei federal, ela se aplica a estados e municípios se estes não tiverem lei específica. 
 
Lei 9.784/99, art. 49: “Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias 
para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.” 
 
✓ Se a Administração ainda tem prazo para decidir, a parte (interessado) ainda não possui interesse de agir. 
✓ O STJ entendeu que não há consequências jurídicas caso a decisão não ocorra nesse prazo (30 dias). Nesta 
situação, há ilícito, mas não há sanção para o descumprimento, por falta de previsão legal. 
 
A LINDB afirma, no art. 201, que a Administração não pode decidir exclusivamente com base em conceitos 
indeterminados, devendo a autoridade indicar as consequências jurídicas e práticas da decisão. 
 
5. ATRIBUTOS 
 
Atributo significa qualidade (apanágio), característica. 
O ato administrativo é ato jurídico regido pelo direito público e, portanto, o regime jurídico de direito público dá 
qualidades ao ato administrativo que os atos de direito privado não têm. 
 
A declaração de vontade tem características próprias decorrentes do regime jurídico de direito público. 
 
Conforme já dito, a teoria dos atos administrativos é descritiva e, portanto, em relação aos atributos dos atos 
administrativos, não há uniformidade na doutrina. 
 
 
1 LINDB, art. 20: “Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos 
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 
2018) (Regulamento) 
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, 
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas. (Incluído pela Lei 
nº 13.655, de 2018)” 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13655.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13655.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D9830.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13655.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13655.htm#art1
 
 
15 
www.g7juridico.com.br 
• Para Celso Antônio Bandeirade Mello, são atributos dos atos administrativos: presunção de legitimidade, 
imperatividade, exigibilidade e executoriedade. 
 
• Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, são atributos dos atos da Administração: presunção de veracidade e 
legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade (que se desdobra em exigibilidade e executoriedade) e 
tipicidade. 
➢ Essa será a sequência a ser trabalhada neste curso. 
 
Atributos dos atos administrativos: 
 
A. Presunção de legitimidade e veracidade 
B. Imperatividade 
C. Autoexecutoriedade 
• 1º. Exigibilidade 
• 2º. Executoriedade 
D. Tipicidade 
 
Obs.: Celso Antônio Bandeira de Mello não fala em tipicidade, pois, o que a Maria Sylvia chamou de tipicidade e colocou 
como atributo do ato administrativo, o autor tratou como efeito típico do ato administrativo.