bases procedimentais da administração

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2021.1 
BASES PROCEDIMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
PROFa MÔNICA BORTOLASSI 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
1) Conceito 
Para Hely Lopes Meirelles, serviço público é: “todo aquele prestado pela 
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para 
satisfazer necessidades sociais essenciais ou secundárias da coletividade ou 
simples conveniências do Estado”. (Direito administrativo brasileiro, p. 316). 
2- Dever de Prestar 
 O dever de prestar o serviço público é da Administração Pública, ou 
de quem lhe faça às vezes. 
 O art. 175 da CF dispõe: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através 
de licitação, a prestação de serviços públicos.” 
 Titular da prestação do serviço público: Administração Pública. 
 
3) Competência: 
- União Federal: art. 21, X a XII da CF; 
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, 
os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a 
organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos 
institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
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a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento 
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se 
situam os potenciais hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e 
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
- Estados e DF (art. 25, § 2º da CF): serviços locais de gás canalizado, na 
forma da lei; 
- Municípios e DF (art. 30, V da CF): organizar e prestar, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, 
incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 
4. Princípios aplicáveis aos serviços públicos (art. 6º, § 1ºda Lei 
8.987/95) 
a) Princípio da continuidade do serviço público 
- O serviço público não pode ser interrompido, sem qualquer justificativa. 
b) Princípio da mutabilidade: 
- A Administração Pública pode realizar mudanças na execução do serviço, 
em razão do interesse público. 
- A própria Lei 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos administrativos) 
assegura a presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, 
permitindo a sua alteração unilateral pela Administração Pública, em razão 
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do interesse público, ressalvado o equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato. 
c) Princípio da modicidade das tarifas 
- Os serviços públicos devem ser acessíveis aos usuários. 
- O custo do serviço não pode ser proibitivo. 
d) Princípio da generalidade 
- Decorre do princípio da impessoalidade. 
- Não se admite qualquer forma de discriminação tanto pelo titular do 
serviço, como por aquele que o esteja executando. 
5. Classificação dos serviços públicos 
5.1. Quanto a entidade a que foram atribuídos 
a) federais: art. 21, X a XII da CF; 
b) estaduais: art. 25, § 2º da CF; 
c) distritais: art. 25, § 2º e art. 30, V da CF; 
d) municipais: art. 30, V da CF 
5.2. Quanto à forma de execução 
a) Execução direta 
• São os oferecidos diretamente pela Administração Pública por seus 
órgãos e agentes. 
• Os serviços essenciais (em tese) devem ser prestados diretamente pela 
Administração Pública. 
b) Execução indireta 
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• São serviços prestados por terceiros. Ex: entidades da administração 
indireta, concessionárias ou permissionárias de serviço público. 
5.3. Quanto à essencialidade: 
a) essenciais: São indispensáveis à sobrevivência do ser humano. Não 
podem faltar. 
- São necessários à vida e à nossa convivência em sociedade. 
- Em regra não se admite a delegação destes serviços. 
Ex.: serviços de segurança nacional, serviços de segurança pública, saúde. 
b) utilidade pública (não-essenciais): São serviços “úteis, mas não 
essenciais, são os que atendem ao interesse da comunidade, podendo ser 
prestados diretamente pelo Estado, ou por terceiros, mediante 
remuneração paga pelos usuários e sob constante fiscalização (transporte 
coletivo, telefonia etc.). São nominados de pro-cidadão.”1 
- São serviços que podem ser prestados diretamente pela Administração 
Pública ou por terceiros. São remunerados pelos usuários. 
Ex.: Telefonia, iluminação, transporte coletivo 
5.4. Quanto aos usuários 
a) Gerais, ou de fruição geral (uti universi): “não possuem usuários ou 
destinatários específicos e são remunerados por tributos (calçamento 
público, iluminação pública)”2. 
 Estes serviços são prestados a todos os cidadãos indistintamente3. 
- São considerados indivisíveis. 
 
1 Marcio Fernando Elias Rosa. Direito administrativo, Parte II, p. 87. 
2 Marcio Fernando Elias Rosa. Direito administrativo, Parte II, p. 88. 
3 Roque Carrazza. Direito constitucional tributário. P. 539. 
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Ex.: serviços de segurança pública e segurança nacional, iluminação pública, 
calçamento público. 
b) Individuais, ou de fruição individual (uti singuli): “(...) são os que 
possuem de antemão usuários conhecidos e predeterminados, como os 
serviços de telefonia, de iluminação domiciliar. São remunerados por taxa ou 
tarifa.”4 
• Estes serviços satisfazem usuários específicos que os utilizam 
individualmente, sendo possível mensurá-los. 
• São designados por alguns autores de divisíveis. 
• São delegáveis. 
 São remunerados por taxa (espécies de tributo) ou tarifa (não é 
tributo). 
Ex.: Serviços de telefonia, iluminação domiciliar, postal, ou de distribuição 
domiciliar de água. 
5.5. Quanto à obrigatoriedade da utilização 
a) Compulsórios 
• São serviços obrigatórios. O usuário do serviço não possui a opção 
entre contratar ou não contratar este serviço. 
• Podem ser remunerados por TAXA (na hipótese de serviço específico 
e divisível). 
Ex.: coleta de lixo. 
b) Facultativos 
• São colocados à disposição dos usuários que poderá contratar ou 
não estes serviços. 
 
4 Marcio Fernando Elias Rosa. Direito administrativo, Parte II, p. 88 
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 São remunerados por TARIFA (PREÇO PÚBLICO). 
Ex.: serviços de transporte coletivo 
6. REMUNERAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DIVISÍVEIS 
- Diferença entre taxa (tributo) e tarifa (preço público). 
Tanto as taxas como as taxas como as tarifas remuneram serviços públicos 
específicos e divisíveis. Portanto, qual seria a diferença entre elas? 
- Taxas: as taxas são tributos previstos no art. 145, II da CF e remuneram um 
serviço público específico e divisível compulsório. Ex: taxa de coleta de 
lixo. 
- Tarifas: as tarifas não são tributos. Remuneram um serviço público 
específico e divisível facultativo. Ex: pedágio, tarifa de energia, tarifa de 
transporte. 
TAXA TARIFA 
remuneram serviço público 
específico e divisível 
remuneram serviço público 
específico e divisível 
Serviço compulsório Serviço facultativo 
Tributo Preço público 
7. Formas de prestação de serviços públicos 
Os serviços públicos são de titularidade do Poder Público, a sua execução 
pode ser transferida a terceiros. 
Os serviços públicos podem ser prestados de duas formas, a saber: 
7.1) Centralizada: quando a prestação do serviço é executada pela própria 
Administração Pública. 
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7.2) Descentralizada: A Administração pública transfere a execução do 
serviço público para terceiros (entidade da Administração indireta ou um 
particular). 
 A descentralização administrativa pode ser feita sob duas modalidades: 
• por outorga - ocorre quando a Administração Pública transfere, por 
lei, a execução do serviço público para uma pessoa jurídica dedireito 
público. Ex: autarquia ou fundação pública de direto público. 
• por delegação – ocorre quando a Administração Pública transfere a 
execução do serviço público para uma pessoa jurídica de direito privado 
que integra a Administração indireta e para particulares. Ex: concessionárias, 
permissionárias, empresa pública e sociedade de economia mista. 
8. Delegação do serviço 
8.1) Concessão: 
a. Conceito: Concessão, no entendimento de Celso Antônio Bandeira de 
Mello, “é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço 
público a alguém que aceite prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, 
nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob 
garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se 
pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas 
cobradas diretamente dos usuários do serviço”. (Celso Antônio Bandeira de 
Melo. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 
725 – 726) 
Em regra, apenas os serviços de utilidade pública (não essenciais) podem ser 
objeto de delegação, através de um contrato administrativo onde a 
Administração Pública transfere ao particular a execução de um serviço 
público, mediante remuneração. 
b) Características da concessão comum: 
 A concessão possui natureza contratual; 
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 prazo determinado no contrato; 
 não precária: na hipótese de o poder público extinguir a concessão, 
em razão do interesse público, antes do término do prazo 
contratual, deverá indenizar o concessionário. 
 Concedente: UF, Estados, Municípios e DF 
 Concessionário: pessoa jurídica ou consórcio de empresas (pessoa 
física não pode ser concessionária). 
 O contrato de concessão deve ser precedido de licitação. 
 A remuneração na concessão comum é paga pelos usuários dos 
serviços públicos, através de tarifa. 
c) Extinção da Concessão: 
O contrato de concessão pode ser extinto nas hipóteses do art. 35 da Lei de 
Concessões e Permissão dos Serviços Públicos (Lei 8.997/95): 
I) Advento do Termo Contratual – com o término do prazo contratual. 
II) Encampação ou Resgate – “Considera-se encampação a retomada do 
serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo 
de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio 
pagamento da indenização (...).” (37 da Lei 8.987/95). 
III) Caducidade (art. 38, § 1º da Lei 8.987/95)5 – trata-se de inexecução 
total ou parcial do contrato que poderá acarretar, a critério do poder 
 
5Art. 38, § 1º: A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente quando: 
 
 I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, 
critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço; 
 
 II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares 
concernentes à concessão; 
 
 III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses 
decorrentes de caso fortuito ou força maior; 
 
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concedente, a declaração de caducidade da concessão e, em consequência, a 
sua extinção. 
IV- Rescisão: é a extinção da concessão, por iniciativa da concessionária, 
na hipótese de descumprimento do contrato pelo Poder Concedente, 
mediante ação judicial. 
Segundo o art. 39 da Lei 8.987/95, “o contrato de concessão poderá ser 
rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das 
normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação judicial 
especialmente intentada para esse fim”. 
V- Anulação - por ilegalidade na licitação ou no contrato administrativo; 
VI- Falência ou Extinção da concessionária falência e falecimento ou 
incapacidade do titular, no caso de empresa individual. 
8.2) Permissão 
a) Fundamento: 
 Art. 2º da Lei 8.987/95: “IV - permissão de serviço público: a 
delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação 
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa 
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu 
desempenho, por sua conta e risco”. 
 
 Art. 40. da Lei 8.987/95: “A permissão de serviço público será 
formalizada mediante contrato de adesão, que observará os 
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital 
de licitação, inclusive quanto à precariedade e à 
 
 IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a 
adequada prestação do serviço concedido; 
 
 V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos; 
 
 VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de regularizar a 
prestação do serviço; 
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revogabilidade unilateral do contrato pelo poder 
concedente.” 
 
b) Conceito: para Maria Sylvia Zanella di Pietro a permissão de serviço 
público “é, tradicionalmente, considerada ato unilateral, discricionário e 
precário, pelo qual o Poder Público transfere a outrem a execução de um 
serviço público, para que o exerça em seu próprio nome e por sua conta e 
risco, mediante tarifa paga pelo usuário”. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 
Direito administrativo. 29ª ed. rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro: Forense, 
2016, p. 349). 
Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que “a permissão, pelo 
seu caráter precário, seria utilizada, normalmente, quando a) o 
permissionário não necessitasse alocar grandes capitais para o 
desempenho do serviço (...)” ou quando (...) “os riscos da precariedade a 
serem assumidos pelo permissionário fossem compensáveis seja pela 
rentabilidade do serviço, seja pelo curto prazo em que se realizaria a 
satisfação econômica”. (Celso Antônio Bandeira de Melo. Curso de Direito 
Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 767) 
C) Características da permissão: 
 
 Na permissão o Poder público poderá contratar tanto uma pessoa 
física, como uma pessoa jurídica para prestar um serviço público, por 
sua conta e risco. 
 A permissão depende de prévia licitação (qualquer modalidade); 
 A permissão será formalizada através de um contrato de adesão; 
 A permissão é precária. “Precário é ato que pode ser desfeito sem 
que ao particular se assegure o direito à indenização.” (Irene Patrícia 
NOHARA. Direito Administrativo. p. 541). 
 
 
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D) Diferenças entra a permissão e a concessão 
 
 CONCESSÃO PERMISSÃO 
Modalidade de licitação Concorrência Qualquer modalidade de 
licitação 
Prazo Possui prazo determinado 
no contrato (não é 
precária) 
Prazo indeterminado 
(precária) 
Delegação pessoas jurídicas e 
Consórcios de empresas 
pessoas jurídicas e 
pessoas físicas 
 Jurisprudência do STF sobre permissão e concessão: 
Em 2014, o STF proferiu a seguinte decisão na ADInMC 1.491/DF: 
“Retomado o julgamento da medida liminar requerida na ação direta 
requerida pelo Partido Democrático Trabalhista-PDT e pelo Partido dos 
Trabalhadores-PT, contra a Lei 9.295/1996, que dispõe sobre serviços de 
telecomunicações e sua organização (v. Informativo 116). O Tribunal, por 
maioria de votos, indeferiu o pedido de suspensão cautelar da eficácia do 
art. 4.º e seu parágrafo único da referida Lei, que autoriza o Poder 
Executivo a transformar em concessões de Serviço Móvel Celular, as 
permissões do Serviço de Radiocomunicação Móvel Terrestre Público-
Restrito outorgadas anteriormente à vigência desta Lei. O Min. Sydney 
Sanches proferiu voto de desempate, acompanhando o entendimento do 
Min. Carlos Velloso, relator, no sentido de que o art. 175, parágrafo único, 
I da CF (“A lei disporá sobre: I – o regime das empresas 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter 
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou 
permissão.”) afastou qualquer distinção conceitual entre permissãoe concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta. 
Vencidos os Ministros Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Néri da 
Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que deferiam a medida cautelar 
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por entenderem que os conceitos de “permissão” e “concessão” não são 
sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, parágrafo único, I, da 
CF/88, da expressão “o caráter especial de seu contrato” para ambos os 
institutos, traduz mera impropriedade e não equiparação. Quanto ao § 2.º 
do art. 8.º da mesma Lei, o julgamento continua suspenso em virtude do 
pedido de vista do Min. Nelson Jobim, formulado na sessão do dia 
26.06.1998” (STF, ADInMC 1.491/DF, 08.05.2014). 
 
8.3) Autorização 
a) Conceito: segundo Irene Patrícia Nohara, “Trata-se de categoria muito 
controvertida na doutrina. Dos doutrinadores que a aceitam, há apenas o 
consenso de que é ato administrativo discricionário e precário. Assim, por 
ser ato unilateral, não demanda prévia realização da licitação. Há 
também uma certa tendência a admitir-se que o serviço será autorizado 
para que seja desempenhado no interesse do particular. NOHARA, Irene 
Patrícia. Direito Administrativo. Grupo GEN, 2020, p 578) 
b) Características: 
 A autorização é delegada através de ato unilateral e discricionário; 
 Precariedade 
 Na autorização a licitação é inexigível. 
Exemplos: conservação de praças, jardins ou canteiros de avenidas, em 
troca da afixação e placas com propaganda da empresa. Despachantes. 
Recentemente, a segunda turma do Supremo Tribunal Federal no 
julgamento do RE 1002310 AgR (Publicação: 03/08/2017), decidiu que 
não há necessidade de licitação para a delegação do serviço de transporte 
individual de passageiro (Táxis): 
“Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Ação direta de 
inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. 3. 
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Serviço de transporte individual de passageiro. Táxis. Prorrogação 
das atuais autorizações ou permissões que estiverem com o prazo 
vencido, ou em vigor por prazo indeterminado, por 15 anos, 
admitida prorrogação por igual período. 4. Serviço de utilidade 
pública prestado por particular. Não caracterização como serviço 
público. 5. Inaplicabilidade do art. 175 ou do art. 37, XXI, da 
Constituição Federal. Inexigibilidade de licitação. 6. Necessidade de 
mera autorização do Poder Público para a prestação do serviço 
pelo particular. Competência do Município para estabelecer os 
requisitos autorizadores da exploração da atividade econômica. 7. 
Precedente do Plenário desta Corte: RE 359.444. Inteligência do 
art. 12-A da Lei 12.587/2012, com a redação dada pela Lei 
12.865/2013. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.” 
Segundo o STF os arts. 175 e 37, XXI, da Constituição Federal 
não se aplicam aos serviços de táxi, sendo, portanto, inexigível a licitação. 
Nesse contexto, o Município pode delegar este serviço mediante 
autorização. 
Parcerias Público-privadas 
 
a) Conceito: Segundo Irene Nohara a “Parceria público-privada (PPP) é 
contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou 
administrativa, ao qual se aplica a Lei nº 11.079/2004, e em caráter 
subsidiário a Lei nº 8.987/95 ou outras leis correlatas. Para diferenciar a 
PPP da concessão prevista na Lei de Concessões (Lei nº 8.987/95), a Lei 
de PPP (Lei nº 11.079/2004) denominou a concessão de serviço público 
genérica de concessão comum. Por isso, José dos Santos Carvalho Filho 
chama a parceria público-privada de contrato de concessão especial de 
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serviços públicos.” (NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 
Grupo GEN, 2020, p. 579) 
b) Modalidades: A Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 previu duas 
modalidades de parcerias público-privadas: 
 A concessão patrocinada (art. 2º, § 1º da Lei nº 
11.079/2004): “é a concessão de serviços públicos ou de 
obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de 
fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à 
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária 
do parceiro público ao parceiro privado.” 
 Concessão administrativa (art. 2º, § 2º da Lei nº 
11.079/2004): “é o contrato de prestação de serviços de 
que a Administração Pública seja a usuária direta ou 
indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens.” 
 
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BIBLIOGRAFIA 
CAMPOS, A. Cláudia, Direito Administrativo Facilitado. Grupo GEN, 2018. 
CARRAZZA, Roque Antônio. Direito constitucional tributário. 25ª ed. São 
Paulo: Malheiros, 2009. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29ª ed. rev., atual. e 
ampl., Rio de Janeiro: Forense, 2016 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: 
Malheiros. 
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed. 
São Paulo: Malheiros, 2015. 
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. Grupo GEN, 2020. 
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ROSA. Marcio Fernando Elias. Direito Administrativo Parte II. São Paulo: 
Saraiva, 2012.