Características e procedimentos com bens públicos

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DESCRIÇÃO
Apresentação das diferenças entre o tratamento dispensado aos bens públicos e aos bens
privados, assim como das peculiaridades da gestão da cadeia e dos suprimentos na área
pública.
PROPÓSITO
Compreender as diferenças e similaridades na gestão dos bens públicos em relação aos bens
privados.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Identificar as diversas características dos entes públicos em relação ao bem público
MÓDULO 2
Distinguir os bens públicos dos bens privados
MÓDULO 3
Reconhecer todas as etapas do processo de inclusão e exclusão dos bens públicos ao
patrimônio público
MÓDULO 4
Definir as características particulares de uma cadeia de suprimentos na área pública
INTRODUÇÃO
Dentro do estudo da gestão dos bens públicos, o entendimento das suas características
comuns e particulares em comparação aos demais bens possui uma grande valia. Diferenciar
esses bens e conhecer como cada um deve ser tratado, compreendendo que existem regras
específicas para a compra, gestão e alienação deles, são essenciais a um bom gestor de bens
públicos.
Portanto, devemos entender que, para se adquirir um bem a ser destinado ao serviço público, é
necessário seguir uma gama de regras e convenções. Além disso, deve-se conhecer de forma
aprofundada os tipos legais que podem ser usados para essa aquisição.
Todo esse arcabouço de características e regras legais pode tonar a gestão dos bens públicos
muito mais complicada que a dos bens particulares. Outro ponto importante é que o gestor
público responde com a perda ou prejuízo de seus bens pessoais em caso de condenação por
mau uso dos bens públicos. Ele pode até ser preso se deixar de cumprir alguma regra legal e
provocar prejuízos ao erário público.
Tendo isso em vista, é essencial que esse gestor busque se desenvolver sempre, procurando
conhecer em profundidade seu trabalho. Além disso, ele precisa estar atento a todos os
aspectos que o envolvem, sendo prudente em seu ofício a fim de evitar a imperícia e a
negligência.
Em sua conduta, o dolo deve ser um ponto analisado constantemente em todos os seus atos.
Dessa forma, não será considerado culpado quem provocar danos ou prejuízos em caso de
acidentes ou outras intempéries que possam transcorrer.
MÓDULO 1
 Identificar as diversas características dos entes públicos em relação ao bem público
OS ENTES FEDERATIVOS: SEUS DIREITOS
E SUAS RESPONSABILIDADES EM
RELAÇÃO AOS BENS PÚBLICOS
O Brasil é formado por diversos entes federados, como a União, os estados e os municípios. A
Constituição Federal de 1988 (CRFB/1988) colocou todos esses entes como iguais entre si.
Em outras palavras, podemos dizer que eles formam a Federação dos estados brasileiros.
Como uma Federação, esses entes têm autonomia em seus aspectos de organização política e
administrativa.
Para que essa autonomia fosse construída, a CRFB/1988 construiu um arcabouço legal para
organizar e ditar regras gerais sobre o caráter constitutivo desses entes. Ela também identifica
as competências de cada um deles, prevendo suas atribuições e seus limites.
 
Fonte: rafapress/Shutterstock
Do artigo 18 ao 34, a CRFB/1988 identifica as obrigações e os direitos dos entes federados.
Já o artigo 20 – cujos incisos e outras especificidades serão abordados ao longo deste módulo
– trata especificamente dos bens pertencentes à União. São considerados bens dela “os que
atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos”. (BRASIL, 1988)
Os bens considerados pertencentes à União são os que ela já possui desde a promulgação da
Constituição Federal, que aconteceu em 5 de outubro de 1988. O artigo 20 da CRFB/1988
confirma a permanência dessa posse, garantindo assim, sua continuidade.
[...] II – AS TERRAS DEVOLUTAS INDISPENSÁVEIS À
DEFESA DAS FRONTEIRAS, DAS FORTIFICAÇÕES E
CONSTRUÇÕES MILITARES, DAS VIAS FEDERAIS DE
COMUNICAÇÃO E À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL,
DEFINIDAS EM LEI.
(BRASIL, 1988, art. 20)
A União possui como seu patrimônio todas as terras devolutas, ou seja, as que não são
utilizadas pelos entes federados nem possuem proprietários particulares. A verdade é que elas
nunca deixaram de pertencer ao Estado, constituindo uma exceção as que estiverem
classificadas como especiais ou de uso comum do povo por meio da afetação.
Desde o tratado de Tordesilhas, as terras brasileiras passaram a pertencer à Coroa Portuguesa
como um direito por tê-las conquistado. Os portugueses tinham, assim, o poder de dá-las a
quem quisessem. Elas, contudo, não foram oferecidas a particulares.
Em vez disso, permaneceram sob a propriedade dos Estado – e o estão até hoje. Dessa
sequência de acontecimentos, nasce a máxima de que todas as terras que não possuam título
de propriedade são de domínio público.
São todos bens da União: os lagos que estejam em suas propriedades; os terrenos dos quais
ela tenha a posse; os grandes lagos ou mares interiores, mesmo que não navegáveis e que
tenham margem em mais de um estado da Federação ou façam fronteira com outros países.
Além deles, também o são os rios que passam por mais de um país, mesmo que nasçam no
Brasil e sigam para outros. Ou os que nasçam em outro país e passem pelo Brasil, sendo que
eles, além de navegáveis, devem atravessar alguma propriedade pertencente à União.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 20)
 
Fonte: worldclassphoto/Shutterstock
Por fim, também são considerados bens os rios com margem em mais de um estado da
Federação, além dos terrenos marginais com suas matas ciliares e as praias fluviais
pertencentes a esses rios.
As ilhas fluviais de rios, lacustres e lagos que margeiam outros países também fazem parte dos
bens da União, assim como as ilhas oceânicas que não pertençam ao relevo natural da costa
ou que não estejam na mesma placa terrestre dos terrenos pertencentes aos estados-
membros.
Observemos este inciso do artigo 20:
[...] V – OS RECURSOS NATURAIS DA PLATAFORMA
CONTINENTAL E DA ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA.
(BRASIL, 1988, art. 20)
A plataforma continental é composta de todo o terreno visível e de parte do leito e do subsolo
dos oceanos até uma profundidade de 200 metros ou uma distância de 200 milhas náuticas da
linha da costa, ou seja, da praia. Já a zona econômica exclusiva é formada pelo intervalo entre
12 e 200 milhas náuticas, sendo uma propriedade exclusiva da União.
O mar territorial, por sua vez, é formado a partir das primeiras 12 milhas náuticas, partindo da
linha de baixa-mar do litoral continental e das ilhas que pertencem ao Brasil. É importante frisar
que esse território é a garantia de defesa do território nacional.
O termo “terrenos de Marinha” do inciso VII se refere à faixa costeira e aos rios navegáveis que
formam uma distância de 33 metros do leito do rio contados desde a preamar médio. Essa
propriedade da União tem como função resguardar a soberania nacional, não impedindo a
organização do território pelos estados e municípios, que têm, segundo a própria CRFB/1988,
esse dever.
Os territórios acrescidos são aqueles que, por ação natural, foram acrescentados ao rio graças
a dois processos: aluvião ou avulsão. Isso serve tanto na preamar médio quanto nas margens
dos rios, além daqueles acrescidos por ação dos homens, como, por exemplo, aterros e outras
ações.
 EXEMPLO
Observa-se esse tipo de acréscimo no Aterro do Flamengo, construído na cidade do Rio de
Janeiro nos anos 1960. Segundo o Código Civil (2002), suas terras passaram a pertencer ao
proprietário do terreno, que teve a área acrescida.
O inciso VIII do artigo 20 trata apenas do potencial de geração de energia hidráulica – e não de
terrenos ou cursos d’agua que geram esse potencial. Isso quer dizer que esses elementos,
mesmo pertencendo a particulares ou a estados e municípios, não poderão explorar esse
potencial sem haver, no mínimo, a autorização da União.
Afinal, ela é a detentora exclusiva do direito de explorar esses potenciais, podendo ceder ou
vender esse direito. No inciso IX, a exploração dos recursos minerais, por exemplo, inclui até
os dosubsolo.
 ATENÇÃO
Descrita no artigo 20, a propriedade da União sobre todos os recursos minerais existentes no
subsolo nacional deve ser observada com cuidado. Exemplo: para explorar o petróleo e outros
gases do solo brasileiro, a Petrobras depende de uma outorga da União para essa exploração,
ainda que ela seja sua acionista majoritária.
Essa determinação está embasada na ideia de que os recursos naturais brasileiros pertencem
ao povo e, como tal, devem reverter seus ganhos para ele. Tal ideia é operacionalizada com a
propriedade exclusiva desses recursos pela União, que poderia explorá-los ou, como o faz,
delegar a outro que o faça.
Todas as cavidades naturais subterrâneas, assim como os sítios arqueológicos e pré-históricos
apontados no inciso X, pertencem à União como forma tanto de preservação quanto de não
exploração por um particular das riquezas naturais da nossa nação. Sendo, assim, por
questões de soberania, o povo é considerado o único proprietário dessas formações. Esses
locais precisam ser preservados, o que deve ser feito pela União, seu único proprietário e
guardião.
Pertencendo exclusivamente à União, as terras ocupadas pelos índios ou demarcadas podem
ser transformadas em parques nacionais. Isso garante tanto a impenhorabilidade quanto a
inalienabilidade (que é especificamente abordada no artigo 37, inciso XXI, da CRFB/1988)
dela, evitando a ocorrência de usucapião sobre essas propriedades, assim como sua possível
degradação e perda de valor histórico irrecuperável.
ART. 20 [...] 
 
§ 1º É ASSEGURADA, NOS TERMOS DA LEI, À UNIÃO,
AOS ESTADOS, AO DISTRITO FEDERAL E AOS
MUNICÍPIOS A PARTICIPAÇÃO NO RESULTADO DA
EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO OU GÁS NATURAL, DE
RECURSOS HÍDRICOS PARA FINS DE GERAÇÃO DE
ENERGIA ELÉTRICA E DE OUTROS RECURSOS
MINERAIS NO RESPECTIVO TERRITÓRIO,
PLATAFORMA CONTINENTAL, MAR TERRITORIAL OU
ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA, OU COMPENSAÇÃO
FINANCEIRA POR ESSA EXPLORAÇÃO. 
 
§ 2º A FAIXA DE ATÉ CENTO E CINQUENTA
QUILÔMETROS DE LARGURA, AO LONGO DAS
FRONTEIRAS TERRESTRES, DESIGNADA COMO
FAIXA DE FRONTEIRA, É CONSIDERADA
FUNDAMENTAL PARA DEFESA DO TERRITÓRIO
NACIONAL, E SUA OCUPAÇÃO E UTILIZAÇÃO SERÃO
REGULADAS EM LEI.
(BRASIL, 1988)
Os dois parágrafos citados acima flexibilizam a prevalência da União sobre esses bens e
propriedades, o que garante a estados e municípios participação dos ganhos advindos da
exploração financeira dos recursos existentes nesses bens.
Já os estados federados têm como propriedade exclusiva “as águas superficiais ou
subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as
decorrentes de obras da União”. (BRASIL, 1988, art. 26, I)
Como podem explorar suas águas, os estados federados fazem isso constituindo empresas
para a distribuição de água potável e coletando os esgotos e os tratando, em alguns casos.
Como a Constituição Federal outorgou esses bens como propriedade dos estados, eles
passaram a ser responsáveis por sua gestão e fornecimento. Isso significa que um particular
não pode explorá-los a não ser que o Estado se omita, como acontece em alguns locais. “As
áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob o
domínio da União, municípios ou terceiros”, atesta o inciso II do artigo 26.
Vale ressaltar que os estados-membros têm o direito de propriedade sobre as ilhas costeiras e
as não pertencentes à União. No entanto, se essa ilha for um município, como, por exemplo,
Ilha Bela, em São Paulo, ela não pertence exclusivamente ao Estado.
Em casos do tipo, ela é, na realidade, um ente independente com administração e regras
próprias, dispondo das terras que não tiverem proprietário particular como suas. Isso pode ser
visto, por exemplo, em ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 26, III)
 ATENÇÃO
Rios que cortam apenas um estado pertencem a ele. Já as ilhas formadas em todos os rios e
lagos que não façam fronteira com outros estados ou países pertencem àqueles nas quais se
encontram.
Todas as terras que não tenham proprietário, ou seja, devolutas, pertencem aos estados pelo
princípio da continuidade da posse do território, excetuando as pertencentes à União, conforme
lista o inciso II do artigo 26.
A CRFB/1988 não trata dos bens pertencentes aos municípios, deixando para as constituições
estaduais e leis orgânicas municipais a tarefa de determinar esses bens. Eles devem distribuí-
los conforme o melhor interesse público.
A FUNÇÃO DO ESTADO COMO
FORNECEDOR DE BENS PÚBLICOS
Para que o Estado exerça suas principais funções em uma sociedade, é necessário que ele
possua bens patrimoniais, podendo, com esses bens, prestar serviços à população. Alguns
serviços não podem ser fornecidos pelo capital privado, já que eles oferecem características
especiais que os impedem de serem explorados.
Uma dessas características é a figura do free-rider (ou carona). Essa peculiaridade presente
em alguns serviços torna seu custo indivisível por todos os usuários, o que acarreta a
sobrecarga de alguns em detrimento de outros. Um exemplo clássico deste tipo de serviço é a
iluminação pública.
É impossível identificar todas as pessoas que usam a iluminação colocada em uma avenida,
como, por exemplo, a Avenida Paulista, em São Paulo, ou a Avenida Brasil, no Rio de Janeiro.
Neste caso, o Estado deve fornecer esse serviço, pois ele pode custeá-lo por meio dos
impostos pagos por todos.
 
Fonte: Rogerio Cavalheiro/Shutterstock
Essa função não pode ser delegada para que outro a faça, mas o seu custo continua sendo
arcado por ele. O Estado também utiliza seus bens para a estabilização da economia,
funcionando muitas vezes como um formador de estoques reguladores que, acumulados em
períodos de abundância, podem suprir a eventual falta deles na entressafra.
Essa função do Estado é muito antiga. Seu uso já foi narrado na Bíblia – mais especificamente,
na história de José contada no livro de Genesis. Nela, José foi designado pelo faraó a formar
um estoque de estabilização no período de fartura para cobrir o de escassez.
Na história de nossa nação, esse mecanismo já foi utilizado. Durante a quebra da Bolsa de
Nova York, em 1929, assim como nos anos seguintes, o governo brasileiro comprava café dos
produtores. Com isso, acabou formando um grande estoque para evitar que eles quebrassem e
levassem o Brasil à ruína total.
Parte desse café foi, inclusive, queimado para melhorar os preços no mercado e, com isso,
impulsionar a economia local. Essa atitude fez com que o Brasil se recuperasse mais
rapidamente que outras nações após a quebra da Bolsa.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FCC – 2019) UMA SITUAÇÃO PASSÍVEL DE CONSIDERAÇÃO NA
ANÁLISE DOS TIPOS DE BENS É A FIGURA DO “CARONA”. AFINAL,
ELE...
A) Estimula a produção de bens públicos.
B) Existe quando os bens são exclusivos.
C) Dificulta a oferta eficiente de bens pelos mercados.
D) Não é passível de solução.
2. (AERONÁUTICA – EEAR, 2009) CONSIDERANDO OS BENS DA UNIÃO
PREVISTOS NO ARTIGO 20 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988,
ASSINALE A ALTERNATIVA QUE APRESENTA A INFORMAÇÃO
CORRETA.
A) Lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio ou que banhem mais
de um estado, sirvam de limite com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou
dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais, são bens pertencentes à
União.
B) Terras devolutas são indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e das
construções militares, assim como ao desenvolvimento de atividades agropecuárias.
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C) Mar territorial é a zona contígua à costa brasileira, possuindo uma extensão de doze milhas
marítimas, estando excluídos o subsolo e o espaço aéreo.
D) Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios deixam de pertencer à União quando são
exploradas economicamente por eles para sua subsistência.GABARITO
1. (FCC – 2019) Uma situação passível de consideração na análise dos tipos de bens é a
figura do “carona”. Afinal, ele...
A alternativa "C " está correta.
 
Esta questão se refere à figura do free-rider ou carona. Ela surge quando a oferta do bem não
pode ser exclusiva. Ou seja, algumas pessoas que utilizam o serviço ou o bem não podem ser
cobrados por esse uso.
2. (Aeronáutica – EEAR, 2009) Considerando os bens da União previstos no artigo 20 da
Constituição Federal de 1988, assinale a alternativa que apresenta a informação correta.
A alternativa "A " está correta.
 
Segundo o artigo 20 da CRFB/1988, trata-se de uma das características dos bens que
pertencem à União.
MÓDULO 2
 Distinguir os bens públicos dos bens privados
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DIFERENÇA ENTRE BENS PÚBLICOS E
PRIVADOS
Os bens públicos recebem classificações legais e de uso diferentes dos privados. Enquanto
estes são classificados quanto à sua situação patrimonial, às características dos bens ou à
destinação deles para a produção, aqueles o são por meio de regras legais que indicam sua
destinação e forma de tratamento.
Os bens públicos podem ser classificados como bens de uso comum do povo, de uso especial
ou dominicais.
Os bens de uso comum do povo são aqueles que o Estado possui, não podendo dispor deles
sob hipótese alguma. Esses bens, afinal, são destinados ao uso do público. Em geral, eles são
utilizados de forma anônima e coletiva, não necessitando de autorização ou permissão prévia
para o uso.
Eles podem ser divididos em duas categorias:
 
GoodStudio/shutterstock
NATURAIS
praias, rios, mares etc.

 
elenabsl/shutterstock
PRODUZIDOS PELO ESTADO
ruas, estradas, parques etc.
Os bens de uso comum devem ser utilizados em sua função normal, não podendo ser
desviados. Estes tipos de bem não podem ser empregados de forma particular, como, por
exemplo, a particularização de praias ou ruas sem uma autorização prévia do Estado que
detém seu domínio.
Uma certa faixa de praia, por exemplo, não pode ser ocupada por construções. Para que isso
aconteça, é necessária uma autorização da Marinha Brasileira. Diversas construções à beira
das praias estão irregulares e podem ser, a qualquer momento, requisitadas pelo Estado.
 ATENÇÃO
Esses pontos não podem ser explorados comercialmente nem mesmo pelo Estado. Enquanto
esses bens estiverem com essa classificação, eles não poderão ser vendidos ou trocados,
sendo considerados, para todos os fins, inalienáveis. 
Fonte: (BRASIL, 2002, art. 99, I)
Já os bens especiais são aqueles utilizados para a prestação de serviços ao público pelo
Estado. Eles também não podem ser vendidos, doados e permutados, ou seja, alienados,
enquanto estiverem com essa classificação.
QUAL SERIA UM EXEMPLO DESTE TIPO DE BEM?
Resposta: os prédios onde as repartições públicas operam, aqueles onde funcionam as
escolas públicas ou os hospitais públicos. Esses espaços servem a uma função pública; por
isso, são classificados como de uso especial.
Esses bens podem pertencer a qualquer um dos entes de direito público, como União, estado,
município, suas autarquias e fundações públicas.
Fonte: (BRASIL, 2002, art. 99, II)
Por fim, temos os bens dominicais. Eles podem ser dispostos pelo Estado, podendo ser
vendidos, doados e permutados. Ele exerce, portanto, o poder de proprietário sobre esses
bens. Eles não têm destinação específica; por isso, podem ser geridos pelo Estado no melhor
interesse da administração pública.
Fonte: (BRASIL, 2002, art. 99, III)
O Estado identifica a existência desses bens e os vende à iniciativa privada para que a
destinação social da propriedade seja atingida em sua plenitude. Atrelado ao direto de
propriedade, esse princípio postula que os bens devem ter uma destinação definida.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 5º, XXII)
A lei pode transferir os bens entre as diversas categorias conforme a necessidade da gestão
pública, atendendo ao interesse público ou ao da administração direta e indireta. Um exemplo
dessa modificação de categoria é um bem especial que teve seu uso encerrado para a função
à qual estava destinado.
Uma repartição pública, ao desocupar um prédio, transforma sua função. Com isso, o Estado
pode pedir ao Legislativo para modificar a destinação desse imóvel. Neste caso, ele teria sua
categoria trocada. Não havendo outra destinação para o bem, o Estado poderá, na sequência,
vendê-lo segundo as regras legais da licitação.
AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO DE BENS
PÚBLICOS
Todos os bens públicos sob a guarda do Estado devem ser classificados em uma das três
categorias descritas na legislação pertinente.
Ou seja:
BENS DE USO COMUM

BENS ESPECIAIS

BENS DOMINICAIS
Todos os bens que vierem a ser comprados pelo Estado também precisam ser classificados em
uma dessas categorias. Doutrinariamente, os bens públicos podem ser classificados quanto à
sua natureza ou quanto ao ente a que pertencem.
Quanto à natureza, os bens podem ser classificados como móveis, imóveis e semoventes.
Os primeiros não podem ser transportados sem que a natureza deles seja mudada. Os do
segundo tipo podem ser transportados para qualquer lugar necessário para o seu uso. Já os
últimos podem ser movidos independentemente da ação do homem, como, por exemplo, o
gado e outros animais.
 
Fonte: Mark Schwettmann/Shutterstock
 
Fonte: fabio fersa/Shutterstock
Quanto ao ente a que pertencem, os bens podem ser federais, estaduais, municipais,
autárquicos ou fundacionais. Bens como os mares, por exemplo, são de uso comum e
pertencem à União, que pode dispor deles em concessões para a exploração de petróleo.
Todos os bens públicos podem ser afetados ou desafetados dependendo da destinação que
recebem. Os de uso comum e os especiais são afetados por terem uma destinação própria,
enquanto os bens dominicais não o são.
Desse modo, afetação é o nome dado à destinação que cada bem público recebe quando
incorporado aos bens públicos, sendo essa uma atitude solene na qual o Estado é o
declarante.
A afetação pode ocorrer por ato administrativo, quando o estado adquire um terreno e
constrói nele uma escola pública, ou legal, quando uma lei determina que um terreno seja
destinado para a implantação de uma praça pública.

Já a desafetação pode ser por lei, fato jurídico ou manifestação do poder público. Ela
significa a mudança de classificação do bem em relação a seu estado (de uso comum do povo
ou especial), tornando-se dominical.
A desafetação só pode ser efetuada pelo ente político que tem seu domínio de propriedade.
Ela não é realizada por ente particular, como, por exemplo, em usucapião, ou outro ente
público, como ocorre nos casos em que um imóvel pertencente à União é desafetado por um
município.
USUCAPIÃO
É o direito que o indivíduo adquire em relação à posse de um bem móvel ou imóvel em
decorrência de sua utilização por determinado tempo, contínuo e incontestadamente. Em
caso de um imóvel, qualquer bem que não seja público pode ser adquirido por meio de
usucapião.
REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS
Os bens públicos obedecem a um regime jurídico diferenciado dos bens privados.
Enquanto estes podem ser empenhados e alienados, ocorrendo, em alguns casos, até sua
prescrição — como já destacamos nos casos de usucapião —, aqueles não podem sofrer
nenhuma dessas figuras jurídicas. Determinada por lei, essa condição garante que os bens
públicos gozem de privilégios em relação aos privados.
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Aprovada pelo Legislativo, a inalienabilidade é a figura jurídica a garantir que os bens públicos
não podem ser vendidos pelos entes a seu bel prazer. Isso garante que eles serão utilizados
para o destino determinado em lei.
Desde a Constituição de 1824, essa figura jurídica é garantida, sendo regulada pelo Código
Civil de 2002. Como a destinação dos bens públicos é atender ao interesse público, ele não
pode ser alienado.
Para que isso aconteça, é necessário haver a desafetação dele por umadas possibilidades
prescritas em lei. Após a aprovação do Legislativo, modifica-se a categoria de classificação do
bem para dominical, condição em que ele passa a ser patrimonial, podendo ser alienado.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 37, XXI; 1993, art. 17)
A imprescritibilidade é a condição que o bem público tem de garantir para não poder ser
adquirido por usucapião. Os bens privados, quando abandonados pelos seus proprietários e
ocupados por terceiros por período previsto em lei, pode ter sua propriedade transferida do
antigo proprietário para o novo por meio de processo e sentença judicial.
Os bens públicos, contudo, não podem ser adquiridos dessa forma – mesmo na hipótese de
estarem abandonados pelo Estado e ocupados por particular. Durante o período superior ao
prescrito em lei para a transmissão de sua propriedade por usucapião, isso não pode ser
declarado.
Essa condição garante que o bem público seja requisitado pelo ente público a qualquer
momento. Ou seja, não prescreve esse direito, como acontece com o bem particular. Essa
figura atinge todos os bens públicos, não importando sua classificação ou função de
destinação.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 183, § 3º, art. 191, parágrafo único)
 ATENÇÃO
O Estado pode adquirir o bem particular por meio de usucapião, pois, neste caso, figura como
um particular. No entanto, ele deve cumprir todas as exigências inerentes a essa nova
condição.
A impenhorabilidade dos bens públicos garante que eles não serão dados como um
pagamento de dívidas contraídas pelo Estado junto a particulares ou a outros entes da
Federação. Isso outorga ao Estado uma condição especial: ele não pode ser declarado em
falência e ter seus bens alienados para o pagamento de suas dívidas.
Com isso, ele tampouco pode dispor de seus bens como uma garantia de seus empréstimos
financeiros. Não é possível, por exemplo, que uma praça seja dada como garantia pelos
estados que quiserem obter um empréstimo em uma instituição financeira.
GESTÃO PATRIMONIAL
A gestão dos bens públicos é o ramo da administração que cuida de bem gerir o patrimônio
público. Esse patrimônio será utilizado para a prestação dos serviços aos cidadãos, ou seja, o
bem-estar social. Essa gestão segue alguns procedimentos diferentes daquela relativa aos
bens patrimoniais das empresas.
 
Fonte: fizkes/Shutterstock
A sequência de procedimentos para sua aquisição e colocação em uso tem padrões
determinados por lei. Além disso, ela deve seguir a máxima da administração pública: só é
permitido ao gestor público fazer o que a lei determina. Já o gestor privado pode fazer tudo o
que ela não proíbe.
 
Fonte: fizkes/Shutterstock
A gestão patrimonial no setor público normalmente está sob a guarda do gestor público. Essa
figura deve planejar e executar um plano de manutenção e conservação desses bens públicos.
No âmbito da administração pública, tal função é uma das mais importantes e tem sua
responsabilidade perpassada por diversos graus de gestão, devendo alcançar até mesmo
o mandatário maior de cada ente federado.
 
Fonte: imtmphoto/Shutterstock
Os planos de gestão dos bens públicos podem ser classificados, como estratégicos, táticos e
operacionais. Com o funcionamento similar ao de uma empresa, eles estão descritos nos
planos plurianuais (PPA), caso do plano de gestão estratégico; na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), que se atém ao plano de gestão tático; e na Lei Orçamentária (LOA),
que diz respeito ao plano operacional.
O plano estratégico abrange quatro anos, sendo normalmente planejado pelos mandatários
eleitos para os cargos do Executivo. Eles devem fazer sua elaboração geralmente antes da
eleição, servindo de plataforma de campanha. Para sua aprovação e posterior colocação em
prática, ele é enviado para a Câmara Municipal, no caso das prefeituras; a Assembleia
Legislativa, nos estados; e, por fim, o Congresso Nacional, no caso da União.
Elaborados uma vez por ano, os planos táticos colocados como LDO especificam os planos de
longo prazo descritos no PPA. Nessa elaboração, são descritos todos os planos de duração
continuada, desde os que durarão mais de um exercício até aqueles com duração apenas
dentro do exercício.
Outro ponto a ser observado é que, na LDO, são descritos os planos e sua projeção para os
próximos três anos, havendo a construção de planos de receitas e despesas para essa
projeção. A LOA, por sua vez, já se encaixa como um plano operacional, pois fixa as despesas
e projeta as receitas apenas dos anos aos quais se refere.
São determinados na LOA os tipos de gastos a serem executados e previstas as receitas que
serão arrecadadas.
 ATENÇÃO
O gestor do patrimônio público deve entender os recursos que ele terá para cumprir sua
missão. Eles, portanto, devem estar plenamente alocados pela LOA, não podendo ser gastos
em outro local ou com uma finalidade diferente daquela especificada nessa lei.
Existem, no entanto, conjuntos para manobrar o orçamento no intuito de flexibilizar sua
execução e atender a imprevistos e contingências. Esses mecanismos são três tipos de
crédito: os suplementares, os especiais e os extraordinários.
Os créditos suplementares se destinam a complementar valores já listados na LOA que se
mostraram insuficientes para a conclusão da ação implementada.

Os créditos especiais são despesas não previstas no orçamento que requerem determinados
valores para sua execução. Eles não podem esperar a chegada do próximo ciclo orçamentário.
Já os créditos extraordinários são despesas urgentes e imprevisíveis que ocorrem em caso de
guerra ou calamidade pública.
No caso das suplementações e dos especiais, o Executivo pede previamente uma autorização
para o Legislativo, que lhe permite, por meio de decreto, abrir os créditos ou fazer o
remanejamento. Já no caso dos extraordinários, o Executivo pode abrir os créditos e dar
imediata ciência disso ao Legislativo, que procede com a autorização.
Normalmente, na aprovação da LOA, o Legislativo já deixa autorizado que o Executivo abra
créditos suplementares até um limite predeterminado.
Como ditado por lei, o gestor público só pode fazer a abertura desses créditos com a devida
autorização do Legislativo, não sendo permitida a transposição, o remanejamento e a
transferência de recursos de uma categoria para outra ou de um órgão para outro.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 167, VI)
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (IDCP, 2018) SOBRE OS BENS PÚBLICOS DOMINICAIS, ASSINALE A
ALTERNATIVA CORRETA.
A) Bens dominicais são todos aqueles que a administração pública utiliza para a realização de
eventos aos finais de semana.
B) Bens dominicais não existem no Brasil.
C) Bens dominicais são os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da
administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias.
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D) Bens dominicais são aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito
público como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
2. (IBADE, 2020 – ADAPTADA) OS PRÉDIOS PÚBLICOS DESATIVADOS E
AS TERRAS DA UNIÃO SEM QUALQUER DESTINAÇÃO PÚBLICA
ESPECÍFICA INCLUEM-SE ENTRE OS BENS...
A) Desafetados
B) De uso comum
C) De uso especial
D) De sessão
GABARITO
1. (IDCP, 2018) Sobre os bens públicos dominicais, assinale a alternativa correta.
A alternativa "A " está correta.
 
Um bem dominical é aquele que é desafetado, ou seja, que não tem destinação específica ou é
de uso comum do povo, podendo ser alienado (desde que autorizado pelo Legislativo).
2. (Ibade, 2020 – adaptada) Os prédios públicos desativados e as terras da União sem
qualquer destinação pública específica incluem-se entre os bens...
A alternativa "A " está correta.
 
A afetação é o procedimento solene de destinação dos bens públicos, tornando-os de categoria
especial ou de uso comum do povo. Já a desafetação é o processo solene de reclassificar um
bem especial de uso comumdo povo em dominical, ou seja, sem destinação específica para a
administração pública.
MÓDULO 3
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 Reconhecer todas as etapas do processo de inclusão e exclusão dos bens públicos
ao patrimônio público
CICLO DA ADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS
PATRIMONIAIS
A gestão dos bens públicos compreende desde a compra dos bens que comporão o patrimônio
público até a baixa e a alienação deles. Essa gestão ainda perpassa a afetação, o
tombamento, a identificação física, a instalação, a manutenção, o julgamento, a desafetação e
a alienação.
Isso implica o gerenciamento de forma segregada dos materiais de consumo dos bens
patrimoniais, pois ambos têm características e aplicabilidades diferentes. Por exemplo, não é
possível gerenciar da mesma forma o material utilizado em um pronto-socorro do hospital e o
prédio onde ele está instalado.
Uma característica dos bens patrimoniais – mesmo os públicos, frisemos – é que o bem
acessório acompanha o principal. O tratamento gerencial dispensado ao bem principal,
portanto, é o mesmo dispensado ao acessório, ficando os dois registrados como apenas um
nos controles de bens públicos. Para que isso seja compreendido, devemos ser capazes de
identificá-los.
O bem principal é aquele que existe por si só, ou seja, tem existência própria. O acessório é
um bem móvel que, ao ser instalado para uso, passa a fazer parte do principal. Ou seja, ele só
existe por estar incorporado a outro bem.
ImageFlow/shutterstock
Há uma figura dos bens acessórios conhecida como pertenças. Elas são bens que incorporam
o principal, embora tenham uma função específica de uso, serviço ou aformoseamento.
Exemplo: a Dataprev, que é uma empresa pública de processamento de dados do Governo
Federal, vendeu seu prédio em Salvador, na Bahia. Nesse processo, ela alienou todo o
sistema de refrigeração do edifício. Esse sistema é um tipo de pertença, pois não faz parte
dessa edificação, embora esteja instalado nela para ser usado conjuntamente com o bem
público.
FABRICAÇÃO DO BEM PATRIMONIAL
Uma das opções para se adquirir os bens patrimoniais para o ente público é por meio de
sua fabricação. Este tipo de aquisição pode ser realizado por qualquer parte integrante da
administração pública.
Como é a própria administração que produz o bem, não é necessário haver um documento
externo específico para o registro dele como patrimônio público. São gerados apenas
documentos internos para esse fim.
 
Fonte: Will Rodrigues/Shutterstock
PARA QUE O BEM SEJA PRECIFICADO E POSSA
SER TOMBADO, TEMOS DOIS MÉTODOS...
RESPOSTA 1 RESPOSTA 2
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RESPOSTA 1
Um deles é a utilização do custo de produção. Geralmente, tal método é o mais utilizado
para se registrar o valor do bem tombado, gerando um registro de menor valor para o
patrimônio público.
RESPOSTA 2
Uma segunda forma de tombamento do patrimônio é pelo preço de mercado do bem
(empregada apenas quando existe um similar no mercado). Nesse método, a
administração pública reconhece um ganho pela produção do bem.
No caso de bens de produção, a administração pública diminui, nas empresas públicas, o
lucro futuro dessa empresa, já que ela terá um maior custo alocado aos produtos produzidos
para venda ou aos serviços prestados.
O segundo método é mais usado pelo pelas empresas públicas. Afinal, ele gera um custo do
produto vendido ou do serviço prestado mais próximo daquele que realmente haveria se a
empresa tivesse comprado o bem no mercado.
Como destacamos anteriormente, o bem produzido pela própria administração pública não
requer a preparação de um documento formal, como, por exemplo, uma nota fiscal. Nem
mesmo é necessário um contrato de compra e venda para que o bem seja incorporado ao
patrimônio do público, já que a geração desses documentos não é possível por não existir a
segunda parte da transação.
Serão incluídos nesse custo de produção todos os insumos utilizados, a mão de obra
empregada e os custos indiretos, como, por exemplo, eletricidade e depreciação das
instalações fabris, além de outros custos relacionados à produção do bem a ser ativado.
 ATENÇÃO
Toda essa informação é muito importante tanto para a administração pública quanto para o
gestor de bens patrimoniais. Ela pode influir em sua decisão de produzir o bem internamente
ou, quando isso é possível, comprá-lo no mercado.
COMPRA DE BEM PATRIMONIAL E OUTRAS
FORMAS DE AQUISIÇÃO DO BEM
PATRIMONIAL
No setor público, o gestor público deve seguir todas as etapas previstas em leis, como a Lei no
8.666/93, que determina as formas e os procedimentos a serem tomados em cada compra
pública.
Nesse arcabouço legislativo, todos os passos para a concorrência estão listados, assim como
há a prescrição das diversas características de uma compra pública. No entanto, tal escopo
não é o interesse deste tema no momento.
 
Fonte: thodonal88/Shutterstock
 Forte em Saint Tropez ao por do sol
Estudaremos agora os procedimentos após a compra já realizada, observando-os a partir da
entrega do bem. Os procedimentos a serem estudados dizem respeito à integração e à
desintegração do bem ao patrimônio público.
Iniciamos com a entrega do bem pelo fornecedor, momento em que a administração pública
deve recebê-lo e proceder com sua integração ao patrimônio público. Ao receber um bem
público, o gestor deve fazer sua verificação técnica e visual, quando possível, observando se
todas as especificações foram cumpridas.
 ATENÇÃO
Deve-se observar o bem recebido, comparando-o com as especificações contidas no
referencial técnico. Documento obrigatório em uma licitação, esse referencial contém as
descrições e especificações do bem que se está adquirindo.
A construção do referencial técnico é uma etapa pré-licitação que procura abranger a maior
quantidade de especificações possíveis do bem a ser construído ou adquirido.
Essa recepção deve ser atestada de forma oficial. Em seguida, o gestor se torna o responsável
legal por essa recepção. Ele pode ser processado e até preso se houver algum tipo de
irregularidade nesse recebimento.
Diferentemente do setor privado, o gestor, no público, responde diretamente com seus bens
pessoais pelos atos praticados. Até mesmo atos praticados de boa-fé podem ser punidos, pois
ele deve ter a expertise necessária para atestar a regularidade de um bem recebido.
Quando a decisão é pela compra de um bem, algumas etapas precisam ser vencidas até que
ele seja incorporado ao patrimônio da empresa. Relacionadas diretamente com o
gerenciamento dos bens patrimoniais, essas etapas incluem:
Pré-licitação
Fase externa da licitação
Escolha do fornecedor vencedor da licitação
Adjudicação
Contrato
Vistorias
Entrega do bem pelo fornecedor com a respectiva recepção pela administração pública
Afetação do bem por seu tombamento (etapa final do processo de incorporação do bem ao
patrimônio público)
Todo esse processo pode durar muito tempo. Isso é normal em casos envolvendo a
administração pública, pois ele é obrigatório por lei, não podendo deixar de existir.
No caso de empresas públicas e de capital misto “não dependentes”, essas regras são mais
flexíveis, estando contidas na Lei no 13.303/2016. Para essas empresas, alguns bens
patrimoniais podem envolver vultosas somas de capital, o que, muitas vezes, exige
financiamentos de grande monta, alguns deles sendo feitos até em outros países que não o de
origem da empresa.
Mas o que seriam as empresas não dependentes? São todas aquelas que não se encaixam na
definição de “empresa dependente” (termo definido no artigo 3º, inciso IV, da Lei Complementar
no 101/2000).
Fernando Dias Fotografia/shutterstock
A administração pública, no contexto apresentado, pode precisar do financiamento de
organizações internacionais, pois dificilmente uma empresa nacional terá a capacidade de
fazê-lo. O financiamento também pode ser feito por organismos governamentais,já se trata de
uma aquisição de interesse nacional.
Todo o processo de planejamento e de tomada de decisão é de responsabilidade da
administração pública, que deve levar o interesse público em consideração no momento desse
planejamento.
Cabe ressaltar que o setor de patrimônio normalmente só se envolve nesse processo a partir
do momento em que o contrato é firmado com o vencedor da licitação. No entanto, a partir daí,
a responsabilidade da gestão do contrato, o recebimento, a instalação e a manutenção ficam a
cargo do departamento de gestão de bens patrimoniais.
A recepção e a instalação de um bem patrimonial são muito importantes. Ele somente poderá
ser considerado depreciável quando estiver à disposição para sua plena utilização. Para que
um bem seja incorporado ao patrimônio público, ele precisa ser acompanhado de documentos
fiscais apropriados, sendo o mais comum deles a nota fiscal.
Essa nota é a garantia de origem do bem e indica o valor base com o qual ele deve ser
registrado no patrimônio público. A esse valor são somados todos os custos que o ente público
teve para sua colocação no local de uso, como, por exemplo, fretes, impostos e despesas de
instalação, além de outros custos relacionados especificamente ao bem e à sua instalação
inicial.
 ATENÇÃO
Os custos de manutenção durante o uso de um bem não são incorporados ao custo
depreciável. A exceção se dá nos casos em que tal custo modifica sua vida útil ou melhora
esse bem de alguma forma.
Um exemplo disso é a reforma em um prédio onde está instalado um hospital. Neste caso, ela
se caracteriza como um aumento na vida útil da edificação, incorporando-a a seu valor
patrimonial. Já suas manutenções do dia a dia, como a troca de lâmpadas, por exemplo, não
são incorporados a seu valor, sendo computadas como custo de manutenção.
Os bens públicos podem ser adquiridos pelos entes públicos por diversos meios além da
licitação, que é o processo mais comum de aquisição deles. Nesse processo, o resultado é o
contrato de compra e venda.
Além dessa forma tradicional, o ente público pode adquirir bens por:
Transcrição de título aquisitivo
Contrato de doação
Contrato de dação em pagamento
Aquisição por acessão
Aquisição por usucapião
Aquisição por testamento
Aquisição por herança jacente
Perdimento de bens
Aquisição por força constitucional
Aquisição por investidura
TRANSCRIÇÃO DE TÍTULO AQUISITIVO
A transcrição de título aquisitivo é o registro da transferência do bem do antigo proprietário
para o novo no cartório de registro. É neste momento que o acordo entre as partes se torna
público e com valor jurídico como ato irrevogável.
À exceção do contrato de compra e venda, em que é necessária uma licitação anterior, esse
ato, em todas as outras modalidades, pode ser originado sem a necessidade de uma licitação.
Como o maior beneficiado é o próprio Estado, não é preciso haver uma concorrência para que
esse benefício se manifeste. No entanto, alguns procedimentos são obrigatórios para que o ato
jurídico seja perfeito.
CONTRATO DE DOAÇÃO
O contrato de doação tem como partes integrantes uma pessoa (o doador), que, de livre e
espontânea vontade, transfere o bem para a administração pública, que o aceita. Essa figura
pode ser exercida por qualquer ente, não apenas os públicos. Tanto a administração pode
receber uma doação quanto pode ser a doadora em um contrato de doação.
A doação pode ser de três tipos:
SIMPLES
A utilização do objeto doado não inclui qualquer tipo de restrição: o donatário poderá dispor do
objeto da forma que melhor aprouver.
COM ENCARGOS
A doação vem acompanhada da obrigação de fazer algo em favor do doador ou de terceiros,
podendo ela ser financeira ou não. Nestes casos, a aceitação da doação por parte do estado
depende de uma autorização legislativa.
REMUNERATÓRIA
Neste caso, a doação é dada como pagamento por um serviço prestado em época anterior à
doação, não figurando como uma contraprestação direta dentro do acordo de prestação do
serviço.
CONTRATO DE DAÇÃO EM PAGAMENTO
O contrato de dação em pagamento é uma figura na qual o prestador do serviço aceita
receber outra coisa — que não o pagamento em dinheiro — como remuneração pelo serviço
prestado. Ou seja, esse prestador recebe um bem como forma de pagamento pelo serviço
prestado.
Tal modalidade se encaixa na antiga forma de escambo, podendo ser realizada desde que haja
uma avaliação do bem e seja feita uma lei autorizativa dessa transação. Um exemplo deste tipo
de transação está expresso no artigo 57 (ACDT), § 2, da Constituição Federal.
AQUISIÇÃO POR ACESSÃO
A aquisição por acessão ocorre quando passa a pertencer ao proprietário do imóvel tudo que
é incorporado ao bem por eventos da natureza ou provocados pelo homem. Nessa
modalidade, incluem-se a formação de ilhas por aluvião, avulsão, ou abandono de álveo,
assim como pela construção de obras ou plantações que aumente a área do terreno da
propriedade.
ALUVIÃO
Quantidade de areia, argila, cascalho e demais itens que seja proveniente de erosão
recente que é transportada e depositada por correntes de água.
AVULSÃO
Deslocamento violento de certa porção de terra que se destaca de uma propriedade para
se juntar a outra ou acrescê-la.
ABANDONO DE ÁLVEO
Quando um rio deixa de correr por seu canal.
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AQUISIÇÃO POR USUCAPIÃO
A aquisição por usucapião é o ato de adquirir um imóvel em que um ente tem direito à sua
posse e a seu uso por determinado período conforme determina a lei. Por meio de processo
legal, a titularidade dela é transmitida a esse posseiro.
Doutrinariamente, a usucapião se baseia em duas teorias ora predominantes. Na primeira
teoria, que é chamada de clássica, seu objetivo é eliminar a incerteza em relações jurídicas
fundamentais e tão relevantes, como, por exemplo, a propriedade, não podendo, assim, existir
incerteza em sua posse e domínio. 
 
Na segunda, que é denominada objetiva, a usucapião é legitimada pela visão da função social
da propriedade, pois o proprietário é quem confere a utilidade dela, explorando-a. Essa pessoa
torna a propriedade útil para a sociedade.
A usucapião pode ser encarada como uma penalidade ao verdadeiro dono da propriedade, já
que ele a abandonou. Ou seja, ele a deixou sem o fim constitucional dela: a função social
descrita no art. 5º da CRFB/1988. O regramento de usucapião consta, por sua vez, no Código
Civil (artigo 1238 a 1240).
AQUISIÇÃO POR TESTAMENTO
A aquisição por testamento se configura quando uma pessoa física deixa em seu testamento
o desejo de que parte ou a totalidade de seus bens seja deixada para a administração pública.
Ela deverá recebê-los e dar a destinação que melhor atenda aos interesses públicos. Nesse
contexto, a administração pública nomeia um advogado para acompanhar o processo de
espólio e defender o interesse público na partilha dos bens.
AQUISIÇÃO POR HERANÇA JACENTE
A aquisição por herança jacente é a figura jurídica que se emprega quando o de cujus não
tem herdeiros consanguíneos ou testamentários. Neste caso, os únicos beneficiários da
herança são o ente público e, no final, a sociedade como um todo. Essa transferência está de
acordo com a forma determinada em lei e deve seguir todos os tramites legais para sua
execução.
Fonte: (BRASIL, 2002, art. 1822, parágrafo único)
PERDIMENTO DE BENS
O perdimento de bens se caracteriza pela aquisição dos bens de criminosos pela União de
forma unilateral e sumária. Devemos destacar que terceiros de boa-fé que sejam envolvidos
tangencialmente em crime já transitado em julgado não devem ser penalizados. Os bens deles,
portanto, devem ser devolvidos aos proprietários.
No livro Direito penal (2015), o professor Damásio E. de Jesus oferece o seguinte exemplo:
Suponha-se que um colecionador possua uma arma de uso exclusivo do Exército mediante
autorização da autoridade competente. É solicitado o seu empréstimo com a finalidade de ser
mostrada em uma exposiçãomediante prévia autorização da autoridade. O expositor pratica
um crime de homicídio empregando-a como instrumento. Condenado, a arma deve ser
devolvida ao terceiro de boa-fé (o colecionador). 
(JESUS, 2015)
O perdimento como figura jurídica pode ser empregado como pena em caso de condenação
mesmo que os bens não sejam fruto do crime em questão. Isso está autorizado na CRFB/1988,
podendo ser empregado como punição.
Fonte: (BRASIL, 1988, art. 5º, XLVI)
AQUISIÇÃO POR FORÇA CONSTITUCIONAL
Na aquisição por força constitucional, há algumas situações que a CRFB/1988 prevê a
aquisição de determinados bens de forma compulsória pelo Estado, que pode ficar com a
posse e a propriedade deles.
EXEMPLO
Um terreno utilizado para a plantação ilegal de culturas psicotrópicas pode ser tomado pelo
Estado. Trata-se da expropriação de um bem sem que haja uma retribuição por tal ato. Outro
exemplo são aqueles apreendidos por tráfico de drogas, entorpecentes e afins: seu proprietário
tem os bens expropriados por eles estarem sendo utilizados para a prática de ilícitos. Fonte:
(BRASIL, 1988, art. 243, parágrafo único)
AQUISIÇÃO POR INVESTIDURA
A aquisição por investidura se caracteriza pela incorporação de áreas remanescentes de
obras pública, ou seja, a incorporação de terrenos desapropriados que não estejam sendo
utilizados na execução das obras públicas. Essas propriedades passam a integrar o patrimônio
público, podendo ser dispostas pelo Estado no melhor interesse público.
A última etapa do processo de compra de um bem patrimonial público compreende o
recebimento dele, a verificação de sua conformidade com as especificações do referencial
técnico desenhadas na pré-licitação e sua instalação.
Certos bens não necessitam de instalação. Em outros casos, ela pode ser feita pelo próprio
ente público, usando normalmente máquinas e equipamentos simples para tal. Todavia, outros
bens incluem, em seu custo de compra, o próprio processo de instalação.
EXEMPLO
Equipamentos complexos de um hospital, como, por exemplo, o de raios X, são instalados em
salas que exigem certas especificações.
Em casos assim, é interessante que os gestores públicos conheçam todos os aspectos que
envolvem a compra e a instalação do bem para que possam gerir esse processo da melhor
forma possível.
Produtos desenvolvidos exclusivamente para os entes públicos podem ser incluídos nessa
modalidade de bens que dependem de uma instalação para seu completo recebimento.
Podemos citar alguns equipamentos e instalações específicas nas quais a recepção do produto
acontece apenas no final do processo de instalação, ou seja, quando ele está apto para o uso.
 
Fonte: Andrey Suslov/Shutterstock
Isso também acontece com produtos intangíveis, como, por exemplo, um software, pois sua
entrega pode ser feita por meio de um DVD contendo os códigos que formam o programa ou
mesmo sem qualquer entrega física.
Nestes casos, é necessária uma auditoria de conformidade para que o produto seja
considerado entregue, etapa que inclui testes para provar que todas as funções do referencial
técnico estão em correta operação e em conformidade.
Após essa fase de verificação, há mais duas etapas: o tombamento do bem, que é a
incorporação legal dele ao patrimônio público, e o ato solene de afetação dele, que é a
atestação de sua função legal. Com isso, ele passa a ser classificado como um bem especial
ou de uso comum do povo.
No tombamento, todos os procedimentos legais são executados para que o bem passe a
integrar o patrimônio público. Normalmente regido por lei, esse processo segue uma
autorização legal dada pelo Legislativo do ente público.
DESAFETAÇÃO E ALIENAÇÃO DOS BENS
PÚBLICOS
Para que sejam alienados, bens patrimoniais públicos precisam ser desafetados, ou seja,
deixar de figurar como bens de uso comum do povo ou especiais, tornando-se dominicais.
Esse processo só pode acontecer com autorização do Legislativo. Isso, aliás, foi confirmado
pelo Supremo Tribunal Federal (STF): para as privatizações acontecerem, é necessário haver
uma prévia autorização da casa legislativa.
Quando um ente público quer abdicar de seu patrimônio, ele depende de uma autorização do
Legislativo, que é a representação legal do povo brasileiro. O povo é seu verdadeiro
proprietário e, portanto, o maior interessado no processo de privatização.
Essa regra busca eliminar a interferência do interesse privado sobre o patrimônio público. A
ideia central é evitar que o gestor público faça algo para beneficiar um particular em detrimento
do interesse da população.
Os bens públicos podem deixar de ser utilizados pela administração pública, tornando-se um
peso para a população em vez de lhe trazer benefícios. É neste momento que eles devem
receber outra destinação ou ser alienados para que permaneçam cumprindo sua função social.
Quando essa condição é cumprida, o bem se transforma em desafetado. Com isso, ele pode
ser alienado, já que passa a ser apenas um bem patrimonial comum, ainda que pertencente ao
Estado.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (UECE-CEV – 2018) NO QUE DIZ RESPEITO AOS BENS PÚBLICOS, É
INCORRETO AFIRMAR QUE:
A) A inalienabilidade consiste na regra geral de que os bens públicos não podem ser alienados.
B) A proibição de alienar bens públicos de uso comum do povo não admite ressalvas.
C) Observadas as exigências legais, os bens públicos dominicais podem ser alienados.
D) Os bens públicos, quando comparados aos privados, têm um tratamento peculiar no
ordenamento jurídico.
2. (CKM SERVIÇOS, 2018) SÃO PÚBLICOS OS BENS DO DOMÍNIO
NACIONAL PERTENCENTES ÀS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO
PÚBLICO INTERNO. NESSE CONTEXTO, ASSINALE A ALTERNATIVA
CORRETA:
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A) Apenas os bens públicos de uso especial estão sujeitos a usucapião.
B) Todas as modalidades de benfeitorias feitas por particulares em bens públicos são
indenizadas.
C) Rios, mares, estradas, ruas, praças e praias são bens públicos dominicais.
D) É cabível a alienação de bens públicos dominicais desde que sejam observadas as
exigências legais.
GABARITO
1. (UECE-CEV – 2018) No que diz respeito aos bens públicos, é incorreto afirmar que:
A alternativa "B " está correta.
 
Quando autorizado por lei aprovada pelo Legislativo, um bem público pode ser reclassificado
como bem dominical e, assim, ser alienado. Essa condição de desafetação torna a afirmativa
incorreta.
2. (CKM Serviços, 2018) São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às
pessoas jurídicas de direito público interno. Nesse contexto, assinale a alternativa
correta:
A alternativa "D " está correta.
 
Esta é uma das características pertencentes apenas aos bens dominicais. Eles podem ser
alienados, pois são bens que não estão afetados, ou seja, tendo uma função específica para
uso da administração pública.
MÓDULO 4
 Definir as características particulares de uma cadeia de suprimentos na área pública
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AS RESTRIÇÕES LEGAIS AO LIVRE
ACORDO ENTRE AS PARTES
Quando pensamos em bens públicos e no processo de compra e venda deles, muitas vezes
nem fazemos ideias das diversas restrições legais impostas a tal exercício.
A primeira restrição que abordaremos neste módulo é esta: ao agente público só é permitido
fazer aquilo que a lei permite, enquanto o particular pode fazer tudo, exceto o que a lei proíbe.
Essa diferença de enfoque modifica todo o comportamento possível com a administração dos
bens públicos e a constituição de cadeias de suprimentos na área pública.
Para o cumprimento dessa premissa, diversas leis foram aprovadas para dar conta de todos os
aspectos envolvidos na compra e na venda dos bens públicos, assim como na constituição de
cadeias de suprimentos nessa área.
Contratos e concorrências são ditados por leis específicas; inclusive, a definição tanto de cada
ente quanto de suas prerrogativas e obrigações passou por essa definiçãolegal. A Lei
Complementar no 101, por exemplo, define o que é uma empresa dependente e quais
restrições ela sofre em suas obrigações legais.
Já outras leis, como as de nº 8.666/93 e nº 13.303/16, identificam como cada ente precisa
proceder no processo de concorrência para a compra de bens e serviços. Além disso, elas
estipulam como devem atuar nos contratos feitos com fornecedores e na constituição de suas
cadeias de suprimentos.
A Lei no 4.320/64 e o Decreto no 200/67, por sua vez, procuram identificar as definições de
autarquia, de fundações públicas e de empresas públicas, além dos entes federados já
definidos CRFB/1988 e dos órgãos.
Observemos que os órgãos públicos não possuem figura jurídica independente. Isso quer dizer
que eles não têm CNPJ nem patrimônio próprio, sendo representados sempre pelo ente do
qual fazem parte. Exemplo: a Receita Federal, como um órgão da União, não tem CNPJ nem
patrimônios próprios, dependendo do patrimônio da União para executar seus serviços e
atribuições.
 
Fonte: Marcelo Ricardo Daros/Shutterstock
Já as autarquias e fundações públicas são consideradas da administração indireta, pois elas
possuem CNPJ e patrimônio segregado daquele do ente que a instituiu.
Autarquia que cuida do sistema de aposentadorias do servidor público do município de São
Bernardo do Campo, o SBCPrev é da administração indireta. Possui, portanto, CNPJ e
patrimônio próprio para exercer sua função precípua: gerir as aposentadorias e pensões dos
funcionários públicos desse município.
 ATENÇÃO
Essas unidades possuem uma independência administrativa em relação a seus instituidores,
gerando um impacto na gestão das cadeias de suprimentos. Com isso, estão sob sua
responsabilidade as licitações, os contratos e as gestões dos serviços e das cadeias de
suprimentos.
A CRFB/1988 colocou mais algumas restrições à cadeia de suprimentos na área pública ao
tornar suas compras regidas por uma lei específica, a de nº 8.666/93, que disciplina a
obrigatoriedade de licitação para as compras públicas.
Não vamos nos profundar nela neste momento, mas vale ressaltar que essa lei vale para todo
o setor público, o que inclui as empresas públicas e de capital misto que dependam de
recursos do Estado para existirem. Vale destacar que as OSs e OCIPs, ou seja, paraestatais,
que receberem recursos públicos também deverão seguir as regras de licitação da Lei no
8.666/93.
 
Fonte: Desmon William Maradona/Shutterstock
As especificações da LC no 101 ditam as normas para o setor público prestar contas ao
contribuinte, que é seu dono final e maior interessado. Diversas regras e demonstrativos foram
criados nesse contexto, passando a ser obrigatórios para essa prestação de contas.
 ATENÇÃO
As empresas dependentes deveriam seguir todas as regras de um órgão público. Essa lei
define como dependente as empresas que precisam de dinheiro do ente para sua
administração. 
Fonte: (BRASIL, 2000, art. 2º, III)
Com essa definição, podemos entender que, se uma empresa recebe de seus entes recursos
para suas operações, ela é considerada dependente e deve seguir todos os preceitos que a
legislação determina para os entes públicos. Isso é necessário pelo fato de essa empresa lidar
com dinheiro público, devendo, por conta disso, seguir os mesmos procedimentos dos outros
entes que mexem com dinheiro público.
A QUESTÃO DAS CLÁUSULAS
EXORBITANTES NOS CONTRATOS ENTRE
O PARTICULAR E O ENTE PÚBLICO
Cláusulas exorbitantes são direitos que a administração pública possui sobre a outra parte
contratante do contrato de serviço e fornecimento ao setor público. Elas lhe dão diversos
poderes que não constam em um contato estabelecido entre entes privados.
Essas cláusulas só existem no contrato administrativo: seu objetivo é garantir que o interesse
público seja atendido, colocando-o acima daquele de cunho privado. Listadas pela Lei no
8.666/93, eles são de obrigatória objetivação em todo contrato administrativo feito entre um
ente privado e um público.
As cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos são as seguintes:
Exigência de prestação de garantia;
Modificação e rescisão unilateral;
Fiscalização da execução;
Aplicação de sanções;
Ocupação provisória de bens móveis, imóveis, de pessoal e de serviços vinculados ao objeto
do contrato na hipótese da necessidade de apuração administrativa de faltas contratuais pelo
contratado, bem como na de uma rescisão do contrato administrativo;
Assunção imediata do objeto do contrato no estado e local onde se encontrar por ato próprio da
administração;
Ocupação e utilização do local, das instalações e do pessoal empregados na execução do
contrato que sejam, na forma da lei, considerados necessários à sua continuidade;
Retenção dos critérios decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos caudados à
administração.
A modificação unilateral está embasada na doutrina e no direito positivo, mas deve acontecer
apenas em algumas hipóteses para que o direito do contratado pela administração pública não
seja lesado. Essas condições são duas:
1
Quando houver uma modificação do projeto para melhorar a adequação técnica ou os
objetos constates no contrato.
2
Quando o valor do contrato precisar ser ajustado ou modificado devido a aumento ou
diminuição do escopo ou da quantidade a ser fornecida, conforme os limites estabelecidos em
lei.
Cada um desses casos se encaixa em uma categoria de espécies de cláusulas. A primeira se
refere àquelas regulamentares, que versam sobre o objeto do contrato; a segunda, às
cláusulas econômicas, se referindo – como o nome já diz – a questões e acertos financeiros e
econômicos do contrato.
Para que o princípio do equilíbrio do contrato seja mantido, é necessário, quando uma dessas
questões é levantada, haver adequações.
 ATENÇÃO
O poder público pode aumentar ou diminuir as quantidades contratadas em até 25% sem que o
fornecedor possa declinar do contrato. Em caso de obras de reformas, esse índice pode chegar
a até 50%, não sendo inclusas nesse limite as adequações técnicas provenientes de melhorias
no projeto ou as necessidades que aparecerem durante o contrato. 
Fonte: (BRASIL, 1993, art. 65)
 
Fonte: Tero Vesalainen/Shutterstock
A rescisão unilateral é uma prerrogativa da administração pública, que pode rescindir o
contrato administrativo se o fornecedor deixar de cumprir alguma das cláusulas contidas nele
ou se ele começar a atrasar a obra ou o fornecimento.
Tal figura jurídica está embasada em três artigos da Lei no 8.666/93: 58 (inciso II), 78 e 79.
Para os juristas, isso constitui uma forma excepcional de rescisão contratual, sendo que o
normal é seu cumprimento até o final. A rescisão também pode acontecer pelo interesse
público, o que obriga a administração pública a ressarcir os prejuízos causados a outra parte
do contrato.
 
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A fiscalização da execução é outra cláusula na qual a administração é obrigada a determinar
um representante para a fiscalização das obras e dos fornecimentos prestados para ela.
Embasada no artigo 67 da Lei no 8.666/93, essa premissa garante o pleno acesso do fiscal às
obras públicas. O poder público pode contratar uma empresa de engenharia para auxiliar o
funcionário designado nessa fiscalização.
O poder público não pode deixar de instituir um funcionário para esse fim ou substituí-lo por
uma empresa contratada. Tal funcionário é o responsável por essa fiscalização, respondendo
de forma pessoal por problemas causados por conta de negligência, imperícia ou dolo.
A aplicação de sanções é outra prerrogativa da administração pública, devendo estar
expressa no contrato para poder ser aplicada. Essas sanções incluem desde advertências até
multas moratórias ou compensatórias. Elas são importantes para garantir que o erário público
não seja prejudicado por um fornecedor privado. Isso resguarda, dessa forma, o interesse
público em detrimento do privado.
Uma das cláusulas exorbitantes mais duras éa ocupação provisória de bens móveis, imóveis,
de pessoal e de serviços vinculados ao objeto do contrato. Isso ocorre tanto na hipótese da
necessidade de apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado quanto na de
rescisão do contrato administrativo.
Isso garante ao poder público o direito de interromper de forma provisória até a conclusão das
apurações qualquer obra ou fornecimento em que haja uma suspeita de faltas contratuais.
Dessa forma, adentra-se o objeto do contrato, ocupando-o de maneira compulsória para a
apuração dessas faltas.
Essa figura jurídica garante ao poder público um direito absoluto sobre o objeto do contrato,
podendo rescindi-lo caso haja uma apuração positiva dessa falta. Mesmo em casos de
rescisão unilateral do contrato, a administração pública pode ocupar seu objeto; para isso, ela
deve ressarcir os prejuízos do contratado se ele não tiver culpa pelo rompimento do contrato.
Fonte: (BRASIL, 1993, art. 58, V)
 
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A assunção imediata por ato próprio da administração do objeto do contrato no estado e no
local em que se encontrar configura uma prerrogativa que garante a supremacia do interesse
público sobre o particular.
Neste caso, mesmo que o particular dê causa a tal ato, a administração pública pode assumir o
contrato e concluir a sua execução, assim como também pode licitá-lo novamente para que
outra empresa o conclua. Ocorrendo isso, a assunção da obra acontece de forma definitiva,
não podendo o fornecedor retomá-la posteriormente.
Como dissemos, fazem parte da cláusula contratual a ocupação e a utilização do local, das
instalações e do pessoal empregados na execução do contrato que sejam, na forma da lei,
considerados necessários à sua continuidade. Essa figura garante ao Estado o direito de, ao
interromper um contrato de fornecimento da obra, ocupar o local onde ela está acontecendo,
além de lhe garantir a disponibilidade da mão de obra para sua continuidade.
Essa prerrogativa garante, assim, que ocorra o menor prejuízo ao interesse público envolvido
no negócio. A lei especifica como esse procedimento será executado e a forma como isso
ocorrerá, resguardando o direito do ente privado envolvido no contrato administrativo.
Por fim, temos ainda a retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos
prejuízos causados à administração. Essa prerrogativa da administração pública existe para
que o Estado possa evitar o pagamento de valores ao fornecedor que podem ser usados para
ressarci-lo de prejuízos causados pelo contratado.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FUNIVERSA, 2009) ACERCA DAS CHAMADAS “CLÁUSULAS
EXORBITANTES”, ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:
A) Estabelecem poderes especais para a administração pública desde que eles estejam
estabelecidos no contrato.
B) Conferem prerrogativas ao poder público não extensíveis ao setor privado.
C) Autorizam a administração pública a alterar as cláusulas econômico-financeiras
unilateralmente.
D) Configuram matéria de direito privado, sendo estranha ao objeto contratual.
2. (COVEST-COPSET – 2019) QUANTO AOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS, É CORRETO AFIRMAR, COM BASE NA LEI Nº
8.666/93, QUE:
A) Admitem prazo de vigência indeterminado.
B) A administração tem a prerrogativa de aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou
parcial do ajuste.
C) A duração dos contratos de aluguel de equipamentos estende-se pelo prazo de até 60
(sessenta) meses.
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D) Não admitem alteração unilateral pela administração.
GABARITO
1. (FUNIVERSA, 2009) Acerca das chamadas “cláusulas exorbitantes”, assinale a
alternativa correta:
A alternativa "B " está correta.
 
Esta é uma das definições para as restrições impostas pela lei ao gestor público.
2. (COVEST-COPSET – 2019) Quanto aos contratos administrativos, é correto afirmar,
com base na Lei nº 8.666/93, que:
A alternativa "B " está correta.
 
Esta é uma das cláusulas exorbitantes que podem constar no contrato.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Verificamos neste tema que a restrição legal à ação dos agentes públicos representa o cerne
de nosso estudo. A partir desse axioma, estabelecemos que o conhecimento das legislações e
das regras é o mais importante para a sua atuação. Vimos ainda que essa premissa também é
verdadeira na cadeia de suprimentos da área pública.
Pontuamos, por fim, que o agente público envolvido em operações do tipo deve conhecer com
profundidade as regras contidas na legislação pertinente à sua função. Três exemplos disso
são as leis no 4.320/64, no 8.666/93 e no 13303/16, que regem o sistema de compras tanto de
entes federados quanto de autarquias, fundações públicas, empresas públicas e empresas de
capital misto.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios
e do Distrito Federal.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá
outras providências.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil.
BRASIL. Lei no 10.931, de 2 agosto de 2004. Dispõe sobre o patrimônio de afetação de
incorporações imobiliárias, letra de crédito imobiliário, cédula de crédito imobiliário, cédula de
crédito bancário, altera o Decreto-Lei nº 911, de 1º de outubro de 1969, as Leis nº 4.591, de 16
de dezembro de 1964, nº 4.728, de 14 de julho de 1965, e nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002,
e dá outras providências.
BRASIL. Lei no 13.303, de 30 de junho 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa
pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1o jul.
2016.
JESUS, D. de. Direito penal. 36. ed. v. 1. São Paulo: Saraiva, 2015.
EXPLORE+
Leia os seguintes livros para aprofundar seus conhecimentos:
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. Rio de Janeiro: Atlas, 2012.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2008.
Conheça algumas leis – inclusive os comentários sobre elas – citadas neste tema:
Lei no 4.320/64;
Lei no 8.666/93;
Lei no 13.303/16;
Lei Complementar no 101/00.
CONTEUDISTA
Ettore de Carvalho Oriol
 CURRÍCULO LATTES
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