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João Martins Tude
Daniel Ferro
Fabio Pablo Santana
Tatiane Antonovz
IESDE BRASIL S/A
Curitiba
2016
Gestão
de Políticas 
Públicas
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
T827g Tude, João Martins
Gestão de políticas públicas / João Martins Tude , Daniel Ferro , 
Fabio Pablo Santana , Tatiane Antonovz. - 1. ed. - Curitiba, PR : 
IESDE BRASIL S/A, 2016.
196 p. : il. ; 21 cm.
ISBN 978-85-387-6155-6
1. Administração pública. I. Ferro, Daniel. II. Santana, Fabio Pablo. 
III. Título.
16-29338 CDD: 352 
CDU: 352
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Produção
FAEL
Direção de Produção Fernando Santos de Moraes Sarmento
Coordenação Editorial Raquel Andrade Lorenz
Revisão IESDE
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Capa Evelyn Caroline dos Santos Betim
Imagem Capa Digital Storm/Shutterstock.com
Arte-final Evelyn Caroline dos Santos Betim
Sumário
 Carta ao Aluno | 5
1. Conceitos gerais de Políticas Públicas | 7
2. A elaboração de Políticas Públicas: processos de 
formulação, implementação e avaliação | 35
3. Controle e monitoramento social de 
Políticas Públicas no Brasil | 61
4. Políticas Públicas no Brasil: o caso 
das políticas de habitação | 87
5. Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, 
trabalho e renda, meio ambiente e moradia | 115
6. Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a 
política externa enquanto Política Pública | 139
7. A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação 
às políticas públicas no contexto neoliberal | 157
 Gabarito | 175
 Referências | 183
Carta ao aluno
A preocupação com o bem-estar social marcou o Estado no 
seculo XX. Nesse contexto, surgiram as Políticas Públicas, enquanto 
meio para atender as demandas especificas da sociedade e também 
como disciplina acadêmica e área de estudo. Os estudos de Políticas 
Públicas estão difundidos em diversos países e são de grande valia 
para o planejamento das ações dos governos, seja em nível municipal, 
estadual ou federal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.
Com a evolução dos estudos sobre Políticas Públicas, tal 
campo vem se ampliando e diversificando, englobando uma grande 
quantidade de conceitos e teorias. Também são diversas as áreas do 
conhecimento que se debruçam sobre os estudos das Políticas Públi-
cas: Administração, Ciências Políticas, Direito, Relações Internacio-
nais, Economia, entre outras. Tais fatos nos evidenciam a importân-
cia dos estudos sobre as Políticas Públicas.
Visando introduzir o aluno ao universo dos estudos das Polí-
ticas Públicas, buscaremos expor conceitos e teorias gerais importan-
tes para os estudos das Políticas Públicas, assim como entender quais 
as principais razões motivadoras de se estudar as Políticas Públicas, os 
diferentes tipos de atores sociais e instituições envolvidos no processo 
– 6 –
Gestão de Políticas Públicas
de formulação, implementação e avaliação das Políticas Públicas e os princi-
pais tipos de políticas adotadas pelo governo.
Bucaremos também explicar como funciona o policy cycle, ou seja, o ciclo 
das Políticas Públicas, incluindo cada uma de suas fases, e analisar quais são os 
elementos constituintes do mesmo que interferem no desenvolvimento desse 
processo. E ainda, apresentar e refletir sobre o histórico, os meios, os mecanis-
mos e as limitações da participação da sociedade civil brasileira no controle/
monitoramento de Políticas Públicas.
Abordaremos o caso das politicas de habitação” – objetiva-se refletir sobre 
a formulação e implementação de Políticas Públicas no Brasil, a partir da análise 
do caso das políticas habitacionais. Vale a pena ressaltar que sabe-se que a formu-
lação e implementação de outros tipos de políticas, como as de saúde, de edu-
cação, de distribuição e renda, entre outras, guarda especificidades. Entretanto, 
entendemos que, de maneira geral, a formulação e implementação das Políticas 
Públicas guardam grandes semelhanças na sua lógica a depender do governo e 
período histórico brasileiro.
Na sequência, objetivamos expor a perspectiva de abertura do campo de 
Políticas Públicas a partir do entendimento da política externa como política 
pública. Veremos de que forma a expansão do campo de estudos de Políticas 
Públicas e os processos de globalização e redemocratização política influencia-
ram as novas abordagens da política externa. Veremos quais as características 
particulares da política externa como campo de estudos e como objeto do jogo 
político no seio do Estado, buscaremos analisar também de que maneira é possí-
vel entendê-la enquanto política pública semelhante as políticas públicas domés-
ticas, e analisaremos o caso brasileiro buscando compreender como esse processo 
de politização da política externa se desenvolveu em nosso país.
Finalizando o material, serão abordados o conceito Bem-Estar Social e o 
papel do Estado como provedor dos direitos mínimos para os cidadãos, discu-
tindo os diferentes modelos e fundamentos, também como alguns países apli-
cam ou aplicaram o Estado de Bem-Estar Social, incluindo os países Latino 
Americanos, com ênfase nas práticas observadas no Brasil. Outro tema é o Neo-
liberalismo, conceitos, evolução no contexto do capitalismo, a relação com o 
conceito de Bem-Estar Social e de suas principais práticas, e, por último, vere-
mos os fundamentos da atual crise do Neoliberalismo.
Conceitos gerais 
de Políticas Públicas
1.1 As Políticas Públicas e o seu estudo
O estudo do papel e das ações do Estado não é novidade na 
história humana. Desde os filósofos e pensadores da Antiguidade 
que a humanidade debruça-se na reflexão sobre o que o Estado “faz 
ou deixa de fazer”, sobre como são tomadas as decisões políticas e 
sobre quais as obrigações e direitos dos governantes e governados. 
Mas, no decorrer dos séculos, essas perspectivas foram se modifi-
cando em decorrência do próprio desenvolvimento político das 
sociedades e das formas de governo que iam se consolidando ao 
longo do tempo.
1
Gestão de Políticas Públicas
– 8 –
Nos séculos XVIII e XIX, por exemplo, as principais funções do Estado 
restringiam-se à manutenção da segurança pública interna e da preservação 
da propriedade privada e à defesa das fronteiras em caso de ataque externo 
advindo de outros Estados. No século seguinte, com o adensamento e expan-
são cada vez mais crescente da democracia, as responsabilidades e funções 
do Estado também se diversificaram e expandiram. O século XX é marcado 
pelo surgimento de uma nova e importante função do Estado, a promoção 
do bem-estar social. Essa nova demanda social, o bem-estar, requer do Estado 
uma atuação diferenciada e mais diretamente ligada aos problemas cotidia-
nos da sociedade. É nesse contexto que surgem as Políticas Públicas, com 
o objetivo de dar respostas a demandas específicas da sociedade. Enquanto 
disciplina acadêmica e área do conhecimento, as Políticas Públicas têm sua 
origem nos Estados Unidos em meados do século XX.
Políticas Públicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das deci-
sões e ações propostas geralmente por um ente estatal, em uma determinada 
área (saúde, educação, transportes, reforma agrária etc.), de maneira discri-
cionária ou pela combinação de esforços com determinada comunidade ou 
setores da sociedade civil. 
Contudo, destaca-se que o conceito de Políticas Públicas tem evoluído 
ao longo do tempo, sobretudona Ciência Política. Inicialmente, considera-
vam-se as Políticas Públicas quase exclusivamente como outputs do sistema 
político, ou seja, as ações executadas por um ente estatal a partir de demandas 
captadas, negociadas e transformadas da sociedade; sendo que a ciência polí-
tica se preocupava em estudar somente os inputs, que eram essas demandas da 
sociedade responsáveis pela formação desses outputs.
Entretanto, com a evolução desta ciência, as Políticas Públicas começa-
ram a ser concebidas como unidade de análise, sendo estudado o seu processo 
como um todo (inputs + outputs). Dessa forma, os estudos nessa temática pas-
saram a se ocupar em entender desde a origem até a formação final das Políticas 
Públicas, abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento.
De Faria (2003) faz uma interessante análise da evolução do conceito de 
Políticas Públicas que evidencia a complexificação do processo por conta da 
participação de novos atores frente ao mesmo. Ela argumenta que inúmeros 
trabalhos científicos têm apontado para diversas formulações desse conceito. 
– 9 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
Segundo ela, os processos cada vez mais complexos, bem como a participação 
de novos atores nesses processos teriam deixado os modelos tradicionais de 
análise incapazes de interpretar essa nova realidade. A seguir é destacado um 
trecho importante em que se encontra esse pensamento:
Nas duas últimas décadas, porém, os estudos acerca da interação entre 
os atores estatais e privados no processo de produção das Políticas 
Públicas têm sofrido significativas formulações. Uma grande varie-
dade de pesquisas empíricas e de ensaios de natureza teórico-concei-
tual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de 
interpretação dos mecanismos de intermediação de interesses, como o 
pluralismo, o corporativismo, o marxismo, em suas várias derivações, 
de dar conta da diversificação e da complexificação desses processos, 
muitas vezes marcados por interações não hierárquicas e por um baixo 
grau de formalização no intercâmbio de recursos e informações, bem 
como pela participação de novos atores, como, por exemplo, organi-
zações não governamentais de atuação transnacional e redes de espe-
cialistas. (DE FARIA, 2003, p. 21)
Na atualidade, diante da diversidade de conceitos de Políticas Públicas, 
destaca-se o de Teixeira (2002). Ele desenvolve um conceito que aborda ele-
mentos de uma definição clássica (alocação de recursos públicos e desenvol-
vimento de ações a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade), mas 
atenta também para a omissão em determinadas ações que fazem parte das 
Políticas Públicas. Dessa maneira, para Teixeira (2002, p. 3) Políticas Públicas 
[...] são diretrizes, princípios norteadores de ação do Poder Público; 
regras e procedimentos para as relações entre Poder Público e sociedade, 
mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, polí-
ticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, 
programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normal-
mente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, 
há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as 
ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não ações”, as 
omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam 
opções e orientações dos que ocupam cargos.
Os estudos de Políticas Públicas estão difundidos em diversos países e 
são de grande valia para o planejamento das ações dos governos, seja em nível 
municipal, estadual ou federal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.
Neste capítulo buscaremos entender quais as principais razões motiva-
doras de se estudar as Políticas Públicas e os diferentes tipos de atores sociais 
Gestão de Políticas Públicas
– 10 –
e instituições que se ocupam de sua análise. Posteriormente passaremos ao 
esforço de conceituação e discussão semântica do termo “política” e suas diver-
sas dimensões interpretativas, e especificamente do termo “Políticas Públicas”. 
Veremos, ainda, as diferenças entre os diversos atores envolvidos nos processos 
de formulação, implementação e avaliação de Políticas Públicas. Analisaremos 
os principais tipos de políticas adotadas pelo governo classificando-as de acordo 
com suas consequências tanto no processo de formulação como no processo de 
implementação e, por fim, verificaremos as interpretações das diversas correntes 
teóricas que se ocupam desse campo de estudos.
1.2 Por que estudar Políticas Públicas?
Diversas são as razões que impulsionam os diferentes atores sociais a se 
debruçarem sobre os estudos de Políticas Públicas, mas dentre elas destaca-
mos três razões principais: razões científicas (universidades, grupos de pes-
quisa, acadêmicos etc.), razões profissionais (organizações sindicais, empresas 
e corporações comerciais e industriais, técnicos e especialistas em diversos 
segmentos sociais etc.) e razões políticas (lideranças comunitárias, lideranças 
políticas, organizações não governamentais etc.). 
1.2.1 Razões científicas
As razões científicas para o estudo das Políticas Públicas devem-se à 
importância adquirida por essa matéria principalmente nas democracias oci-
dentais modernas. A possibilidade de prever os impactos da ação do Estado 
sobre a sociedade movimenta cientistas, notadamente do campo das ciên-
cias humanas (cientistas políticos, sociólogos, administradores, antropólogos, 
economistas etc.) que têm por objetivo criar modelos que possam auxiliar 
tanto o Estado quanto a sociedade no processo de formulação, implementa-
ção e avaliação de Políticas Públicas, além de fornecer instrumental explica-
tivo dos fenômenos sociais que envolvem esse campo.
Assim entendemos que,
[...] o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação 
dos estudos sobre Políticas Públicas é o de que, em democracias está-
veis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) 
– 11 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores indepen-
dentes. A trajetória da disciplina, que nasce como subárea da ciência 
política, abre o terceiro grande caminho trilhado pela ciência polí-
tica norte-americana no que se refere ao estudo do mundo público. 
(SOUZA, 2006, p. 22)
Uma análise científica das Políticas Públicas passa pela verificação de 
pelo menos duas variáveis explicativas: uma variável dependente e uma vari-
ável independente.
 2 Variável dependente: refere-se a quais forças sociais e quais carac-
terísticas do sistema político influenciam o conteúdo das políticas.
 2 Variável independente: refere-se aos impactos das Políticas Públicas 
sobre a sociedade e sobre o sistema político.
1.2.2 Razões profissionais
As razões profissionais para o estudo das Políticas Públicas geralmente 
relacionam-se com a utilização dos conhecimentos adquiridos para resolução 
de problemas práticos. O estudo das Políticas Públicas é muito importante 
para tomada de decisões e planejamento das empresas e corporações comer-
ciais e industriais, pois estas se utilizam dos estudos de Políticas Públicas para 
prever os impactos das ações do Estado sobre a sociedade e assim planejar suas 
ações no curto e médio prazo principalmente.
Além das questões relacionadas à economia, os estudos de Políticas 
Públicas dão base para a ação de profissionais responsáveis por prover solu-
ções imediatas para problemas sociais: técnicos em segurança pública, técni-
cos em planejamento sanitário, técnicos em planejamento urbano, técnicos 
em saúde pública, técnicos em educação etc. 
1.2.3 Razões políticas
A principal razão política para o estudo das Políticas Públicas está em 
elevar o grau de conscientização da sociedade em torno das interferências do 
Estado na vida social e, dessa maneira, aumentara qualidade das Políticas 
Públicas. Através da explanação detalhada das políticas adotadas pelo Estado, 
o estudo das Políticas Públicas proporciona o instrumental necessário para 
Gestão de Políticas Públicas
– 12 –
acender a discussão política e, dessa forma, tornar mais eficaz o resultado das 
Políticas Públicas, além de aproximar através da informação a sociedade das 
ações do Estado.
1.3 Conceitos centrais no estudo 
das Políticas Públicas
A análise de Políticas Públicas passa necessariamente pelo entendimento 
dos diversos conceitos imbricados nessa matéria multidisciplinar e multiface-
tada das ciências humanas. De acordo com Frey (2000), o termo “política” 
em língua inglesa possui três dimensões de significação: uma dimensão insti-
tucional (polity), uma dimensão processual (politics) e uma dimensão material 
(policy/policies).
 2 A dimensão institucional (polity): como o próprio termo já diz, 
essa dimensão do conceito de “política” na língua inglesa se refere 
ao ordenamento institucional do sistema político, às disposições 
jurídicas a que está sujeito e à estrutura institucional do sistema 
político-administrativo.
 2 A dimensão processual (politics): refere-se ao processo político 
como comumente entendemos, às relações conflituosas entres os 
diversos atores políticos, partidos e agentes do governo, diz respeito 
aos objetivos a serem alcançados, aos conteúdos e às decisões de 
distribuição de poderes.
 2 A dimensão material (policy): faz referência ao que entendemos 
como políticas (no plural), ou mais especificamente Políticas Públi-
cas. São os conteúdos concretos da ação política, isto é, o resultado 
material dos chamados programas políticos ou planos de governo, 
são as resoluções do Estado para os problemas técnicos e mais ime-
diatos da sociedade em sua concepção mais material. 
Apesar da importância teórica desses conceitos para a compreensão mais 
clara do que são as Políticas Públicas, na prática eles não podem ser dissocia-
dos. Temos sempre de levar em conta que todas essas dimensões estão inter-
-relacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ação política 
sempre entrelaçadas e influenciando-se mutuamente.
– 13 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
O que veremos agora é a conceituação geral de cada uma dessas dimen-
sões além de outros conceitos essenciais para compreensão das Políticas Públi-
cas, sejam eles: politics, polity e policy/policies, policy network, policy arena e 
policy cycle.
1.3.1 Politics
A politics pode ser entendida como a dimensão processual da política. É o 
âmbito dos caminhos (e descaminhos) pelos quais uma decisão política tem de 
passar, representa as instâncias decisórias do processo político, é nesse âmbito 
onde os diversos atores envolvidos no processo decisório possuem maiores pos-
sibilidades de intervenção, tanto os policy makers (formuladores de políticas) 
quanto os demais atores sociais interessados nas decisões políticas.
1.3.2 Polity
A polity seria a dimensão institucional da política. O conjunto de procedi-
mentos, nos mais diversos níveis, formais e informais, que expressam relações de 
poder e que têm por objetivo a resolução dos conflitos no seio do Estado (entre 
diversas instâncias do poder) para melhor alocação dos recursos públicos.
Podemos entender instituições políticas como,
[...] padrões regularizados de interação, conhecidos, praticados e 
em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais, se bem que não 
necessariamente por eles aprovados.[...] São produtos de processos 
políticos de negociação antecedentes, refletem as relações de poder 
existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo político e seus 
resultados. (PRITTWITZ apud FREY, 2000, p. 232).
1.3.3 Policy/policies
É no conceito de policy/policies que iremos encontrar a definição mais 
equivalente ao que entendemos como Políticas Públicas, ou mesmo “políti-
cas” no plural. As policies são outputs (saídas), resultantes da atividade política, 
da dimensão procedimental da política (politics): faz referência aos conteúdos 
mais objetivos da política, ou seja, à materialização das propostas inseridas 
Gestão de Políticas Públicas
– 14 –
nos programas políticos, relaciona-se com os problemas técnicos e com o 
conteúdo material das decisões políticas.
1.3.4 Policy network
A policy network pode ser entendida como o processo de inter-relações 
entre os diversos atores envolvidos na formulação/implementação de Políticas 
Públicas, são as redes que interligam esses atores e por onde a discussão política 
transita. De acordo com Miller, 1994, p. 379 (apud FREY, 2000, p. 221),
Conforme uma definição de Heclo, entende-se por um “policy 
network” as “interações das diferentes instituições e grupos tanto do 
executivo, do legislativo como da sociedade na gênese e na implemen-
tação de uma determinada policy” [Heclo, 1978, p. 102]. Segundo 
Miller, trata-se no caso de “policy networks” de redes de relações sociais 
que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais 
e delineadas do que relações sociais institucionalizadas, nas quais é 
prevista uma distribuição concreta de papéis organizacionais. Todavia, 
essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares, para que 
possa surgir confiança entre seus integrantes e se estabelecer opiniões e 
valores comuns. [MILLER, 1994, p. 379 apud FREY, 2000, p. 221].
1.3.5 Policy arena
A policy arena refere-se aos processos de conflitos e consensos entre os 
atores nas diversas arenas políticas. Envolve uma série de negociações e bar-
ganhas que têm por objetivo maximizar os ganhos políticos nos processos de 
formulação/implementação de Políticas Públicas. Essas arenas de discussão 
podem ser subdividas de acordo com as suas consequências: políticas distri-
butivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constituti-
vas. Frey (2000, p. 223) argumenta que,
A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no 
debate científico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as 
reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm 
um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de imple-
mentação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medi-
das tornam-se decisivos para a configuração do processo político. O 
modelo da “policy arena” refere-se, portanto, aos processos de conflito 
e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser 
distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, 
regulatório ou constitutivo. 
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Conceitos gerais de Políticas Públicas
1.3.6 Policy cycle
A policy cycle corresponde às fases ou ciclos pelos quais as Políticas Públi-
cas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade. Esses 
ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo político- 
-administrativo e possuem fases que vão desde a formulação, passando pela 
implementação até a avaliação das consequências das políticas adotadas. Frey 
(2000) propõe uma subdivisão mais sofisticada dessas fases que estaria repre-
sentada pelas seguintes etapas:
 2 Fase da percepção e definição de problemas – a grande questão 
envolvida nesse elemento concerne ao fato de como entre uma infi-
nidade de demandas políticas, uma demanda específica converte-se 
em um problema público que acaba por gerar um policy cycle.
 2 Fase da agenda setting – nessa fase é decidido se determinado 
tema fará parte da agenda política ou será excluído ou adiado para 
um período posterior.
 2 Fase de elaboração de programas e de decisão – é nesse cenário 
que se decide qual das alternativas de ação é a mais apropriada para 
resolução da problemática social em questão.
 2 Fase da implementação de políticas – seria a fase imediatamente 
posterior à da elaboração de programas e de decisão, corresponde-ria à concretização da alternativa escolhida entre as diversas dispo-
níveis transformando-a em ação política concreta.
 2 Fase da avaliação de políticas e correção da ação – nessa fase é 
quando ocorre a avaliação das políticas adotadas. Nela é possível 
refletir a relação custo X benefício empreendida na política pública 
e tentar contornar possíveis falhas de formulação ou execução.
1.3.7 Atores de Políticas Públicas
Diversos são os atores sociais interessados na discussão das Políticas 
Públicas, seja na formulação, na implementação ou na avaliação. Esses atores, 
cada um a sua maneira, procuram influenciar esse processo dentro do jogo 
político e podem ser divididos em atores estatais e atores privados. Passare-
Gestão de Políticas Públicas
– 16 –
mos agora à distinção desses atores e sua forma de atuação na discussão das 
Políticas Públicas.
1.3.8 Atores estatais
O que entendemos por atores estatais são aqueles atores diretamente 
ligados à Administração Pública, que estão envolvidos na burocracia estatal 
ou ocupando cargos legislativos e executivos, sendo os políticos os principais 
representantes dos atores estatais.
Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apre-
sentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar 
realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo, o 
que insere os parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo.
Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Exe-
cutivo, e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática. Cabe aos 
servidores públicos (a burocracia) oferecer as informações necessárias 
ao processo de tomada de decisão dos políticos, bem como operacio-
nalizar as Políticas Públicas definidas. Em princípio, a burocracia é 
politicamente neutra, mas frequentemente age de acordo com interes-
ses pessoais, ajudando ou dificultando as ações governamentais. 
Assim, o funcionalismo público compõe um elemento essencial para 
o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo. (SEBRAE/
MG, 2008, p. 8-9)
1.3.9 Atores privados
Os atores privados são aqueles que, diferentemente dos atores estatais, 
não estão diretamente ligados à Administração Pública, mas procuram par-
ticipar das decisões do Estado principalmente através do que é comumente 
conhecido como lobby político. Como exemplo desses atores temos:
 2 organizações não governamentais (ONGs);
 2 as mídias em geral;
 2 movimentos sociais;
 2 sindicatos;
 2 corporações empresariais;
 2 associações da sociedade civil;
 2 grupos políticos;
– 17 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
 2 entidades representativas etc.
Entre os atores privados de relevância, com grande capacidade de 
influir em Políticas Públicas, estão incluídos os empresários, que 
detêm os meios de produção, controlam parcelas de mercado e a 
oferta de empregos. Através dos sindicatos, os trabalhadores podem, 
de forma organizada, articular e expressar seu poder e força políticos, 
tanto no setor privado quanto público. (IIDAC, 2003, p. 2)
1.4 Tipos de Políticas Públicas
Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das 
Políticas Públicas e as razões e justificativas para seu estudo, passaremos agora 
à análise dos principais tipos de Políticas Públicas. É certo que os modelos 
que iremos apresentar não representam o conjunto total dos tipos de Políticas 
Públicas existentes, nem que cada política encaixe-se somente em um modelo, 
mas eles são importantes, pois buscam simplificar e esclarecer o nosso enten-
dimento em torno do tema, nos ajudam a identificar aspectos relevantes das 
problemáticas políticas e a direcionar nosso olhar para compreender melhor 
o campo das Políticas Públicas.
Inseridos no que definimos anteriormente como policy arena, podemos 
dividir em quatro os principais tipos de Políticas Públicas: políticas distribu-
tivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas. 
1.4.1 Políticas Públicas distributivas
As chamadas políticas distributivas não consideram a limitação dos 
recursos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um todo, mas 
uma parcela da população. Um risco iminente advindo das políticas distribu-
tivas é a ocorrência do que conhecemos como clientelismo.
As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de con-
flito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo 
só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos − pelo menos 
diretamente percebíveis − para outros grupos. Essas “policy arenas” 
são caracterizadas por “consenso e indiferença amigável” [Windhoff-
-Héritier, 1987, p. 48]. Em geral, políticas distributivas beneficiam 
um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente 
pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribui-
ção de serviços e benefícios. (FREY, 2000, p. 223)
Gestão de Políticas Públicas
– 18 –
1.4.2 Políticas Públicas redistributivas
Diferente das políticas distributivas, as políticas redistributivas procuram 
atingir grandes contingentes sociais, mas consequentemente acarretam quase 
que equitativamente perdas e ganhos que muitas vezes representam um jogo 
que resulta em soma zero, tornando assim as políticas adotadas ineficazes.
As políticas redistributivas, ao contrário [das políticas distributivas], 
são orientadas para o conflito. O objetivo é “o desvio e o desloca-
mento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores 
entre camadas sociais e grupos da sociedade” [Windhof f-Héritier, 
1987, p. 49]. O processo político que visa a uma redistribuição cos-
tuma ser polarizado e repleto de conflitos. (FREY, 2000, p. 224)
1.4.3 Políticas Públicas regulatórias
Dentre os principais tipos de Políticas Públicas, as políticas regulatórias são 
as mais facilmente reconhecidas e envolvem prioritariamente os policy makers, 
a administração pública e a burocracia estatal, além dos grupos de interesse.
As políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decre-
tos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são 
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das 
políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e 
equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo 
como as políticas também podem atender a interesses particulares e 
restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem 
se modificar conforme a configuração específica das políticas. (FREY, 
2000, p. 224)
1.4.4 Políticas Públicas constitutivas
As Políticas Públicas constitutivas incorporariam em si os outros três 
tipos de políticas e seriam responsáveis pelos procedimentos necessários para 
que as outras políticas entrem em vigor. 
As políticas constitutivas (“constituent policy”) [Lowi, 1972] ou polí-
ticas estruturadoras − Beck fala de “políticas modificadoras de regras” 
[Beck, 1993, p. 17] − determinam as regras do jogo e com isso a 
estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais 
sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistri-
butivas e regulatórias. (FREY, 2000, p. 224)
– 19 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
1.5 Abordagens teóricas 
sobre as Políticas Públicas
No campo das ciências especializadas nos estudos de Políticas Públicas, 
notadamente a Ciência Política e a Administração, muitos são os modelos 
teóricos utilizados na análise das Políticas Públicas. Destacaremos a seguir 
os principais modelos teóricos utilizados e as questões que guiam sua aná-
lise em torno da resolução das problemáticas que envolvem os estudos de 
Políticas Públicas.
1.5.1 Institucionalismo (neoinstitucionalismo)
A Escola Institucionalista da Ciência Política tem origem nos Estados 
Unidos em meados do século XX, tendo como principais representantesJoseph Schumpeter, Robert Alan Dahl, Giovanni Sartori, entre outros. O 
principal pressuposto institucionalista evidencia que o desenho organizacio-
nal das instituições é primordial no desdobramento do jogo político, rele-
gando à participação dos cidadãos um caráter secundário. 
Aprofundando um pouco mais as contribuições do chamado [insti-
tucionalismo] neo-institucionalismo para a área de Políticas Públicas, 
sabemos que, de acordo com os vários ramos desta teoria, instituições 
são regras formais e informais que moldam o comportamento dos 
atores. Como as instituições influenciam os resultados das Políticas 
Públicas e qual a importância das variáveis institucionais para explicar 
resultados de Políticas Públicas? A resposta está na presunção de que as 
instituições tornam o curso de certas políticas mais fáceis do que outras. 
Ademais, as instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas 
e mudam a posição relativa dos atores. (SOUZA, 2006, p. 40)
Existem, no mínimo, três grandes diferenças entre as instituições do 
Estado (ou governo) e as organizações privadas no que tange às Políticas Públi-
cas, são elas:
 2 é o estado que dá legitimidade às Políticas Públicas, são apenas as polí-
ticas governamentais que estão submetidas às obrigatoriedades legais;
 2 o objetivo das políticas governamentais está em atender a sociedade 
como um todo, em caráter universal;
 2 somente o Estado possui a prerrogativa da coerção.
Gestão de Políticas Públicas
– 20 –
Como já afirmamos anteriormente, o desenho organizacional das insti-
tuições pode influenciar de modo decisivo o encaminhamento de um processo 
político e a implementação das Políticas Públicas. Esse desenho pode, em 
alguns casos, acelerar e desobstruir a execução de algumas políticas, mas pode 
também, em alguns casos, emperrar totalmente a execução de um projeto.
Apesar dessa capacidade de mudar os rumos de um processo político, 
as alterações no desenho institucional das instituições devem ser feitas com 
cautela, pois muitas vezes essas mudanças são ineficazes, ou até mesmo pre-
judiciais, quando não acompanhadas de mudanças na conjuntura social, eco-
nômica e política.
1.5.2 Grupos de interesse
A teoria dos grupos de interesse estabelece que grupos com atitudes 
próximas ou semelhantes tendem a se unir e reivindicar interesses comuns 
sobre outros grupos constitutivos da sociedade. Essa perspectiva compreende 
a política como a disputa entre os diversos grupos sociais pela influência nas 
ações do Estado, nas Políticas Públicas. O sistema político seria o responsável 
por equilibrar essas disputas e gerenciar os conflitos inter-grupais através de 
quatro disposições básicas:
 2 estabelecer sob que regras esses grupos disputariam sua influência 
sob o processo político;
 2 balancear os interesses divergentes e estabelecer os compromissos 
entre as partes;
 2 fazer valer os compromissos e materializá-los em Políticas Públicas;
 2 garantir a efetividade desses compromissos e sua permanência 
para sociedade.
As Políticas Públicas representariam o equilíbrio mínimo alcançado 
na disputa dos grupos de interesse pelo poder político. Os policy makers 
(formuladores de políticas) ficariam então responsáveis em dar uma res-
posta às demandas dos diversos grupos sociais que os pressionam atra-
vés de barganha, negociação e concessões frente às petições de grupos de 
influência concorrentes.
– 21 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
1.5.3 Teoria das elites
Sendo uma das teorias mais influentes na Ciência Política moderna a 
teoria das elites possui também uma interpretação das Políticas Públicas e de 
como elas se conformam.
A teoria das elites surgiu no final do século XIX tendo como fundador 
o filósofo e pensador político italiano, Gaetano Mosca (1858-1941). 
Em seu livro Elementi di Scienza Política (1896), Mosca estabeleceu 
os pressupostos do elitismo ao salientar que em toda sociedade, seja 
ela arcaica, antiga ou moderna, existe sempre uma minoria que é 
detentora do poder em detrimento de uma maioria que dele está pri-
vado. Os poderes econômicos, ideológicos e políticos são igualmente 
importantes, mas em seus escritos Mosca deu ênfase à força política 
das elites. O restrito grupo de pessoas que a detém também pode ser 
denominado de classe dirigente. (CANCIAN, 2009, p. 1)
De acordo com a perspectiva elitista, as elites possuíram historicamente 
maior poder de influência sobre o processo de formulação/implementação 
das Políticas Públicas que as massas, isso em decorrência de sua efetiva capa-
cidade de organização e seu alto grau de consenso, dificilmente encontrado 
nas massas. Como consequência disso podemos delinear alguns pontos que 
caracterizariam as Políticas Públicas influenciadas pelas elites políticas.
 2 as elites tendem a impor seus valores nas inovações e mudanças das 
Políticas Públicas que passam a perder seu caráter de alcance universal;
 2 a perspectiva de inflexão (revolução) nas Políticas Públicas é substi-
tuída por uma perspectiva incremental e reformista;
 2 as reformas efetuadas através das Políticas Públicas podem servir somente 
para manutenção do status quo da elite dominante no momento;
 2 na perspectiva elitista, a responsabilidade pela promoção do bem-
-estar é das elites e não das massas, não que necessariamente 
somente as primeiras venham se beneficiar dos resultados das Polí-
ticas Públicas;
 2 o processo de participação política democrática na formulação/
implementação das Políticas Públicas adquiriria um caráter mera-
mente simbólico já que essa prerrogativa estaria restrita somente a 
uma minoria.
Gestão de Políticas Públicas
– 22 –
1.5.4 Racionalismo
Outra corrente teórica de grande relevância nas ciências em geral e nas 
ciências humanas especificamente, o racionalismo possui grande influência 
na formulação das Políticas Públicas. Dizer que uma política é racional sig-
nifica afirmar que todos os valores essenciais para consecução dessa política 
foram amplamente difundidos e conhecidos e que, caso um desses valores 
tenha de ser sacrificado imediatamente, deve ser compensado por outro capaz 
de proporcionar o mesmo resultado.
No campo prático da formulação/implementação das Políticas Públi-
cas, essa racionalidade absoluta é praticamente impossível de ser alcançada 
devido à complexidade dos problemas sociais e da grande diversidade de 
fatores imprevisíveis contidos nesses problemas. Para resolução de tais ques-
tões, Simon (1957) introduziu no campo de estudos das Políticas Públicas 
o conceito de racionalidade limitada dos policy makers (decisores públicos) 
argumentando que,
[...] a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhe-
cimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores públicos 
é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta 
ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, autointeresse dos 
decisores etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode ser maxi-
mizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (conjunto 
de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores 
e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, 
impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. 
(SOUZA, 2006, p. 23)
Uma política racional estará sempre pautada na relação custo (valor dos 
inputs) X benefício (valor dos outputs), ou seja, sempre priorizando a eficiên-
cia. Quanto maior for o cálculo racional inserido numa política, maior será 
sua eficiência prática.
No processo de formulação/implementação de Políticas Públicas racio-
nais, os policy makers necessitam seguir alguns pressupostos básicos:
 2 é necessário possuir o conhecimento de todas as preferências dos 
diversos grupos demandantes da sociedade e seus pesos relativos;
 2 é necessário ter claramente quais as alternativas possíveise viáveis 
para consecução de determinada política;
– 23 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
 2 é preciso ter um diagnóstico antecipado das consequências de cada 
política alternativa que pode ser adotada;
 2 é indispensável estabelecer a relação custo X benefício (valores aten-
didos e valores sacrificados) para cada política alternativa;
 2 dentre as alternativas apresentadas, deve-se escolher a que for mais 
eficiente, ou seja, a que minimize os custos e maximize os ganhos 
para sociedade.
1.5.5 Incrementalismo
No campo das Políticas Públicas, o incrementalismo é a teoria concor-
rente da teoria racionalista, visto que, a primeira considera as Políticas Públi-
cas um continuum das políticas adotadas no passado efetuando-se apenas 
pequenas modificações. O incrementalismo considera a perspectiva raciona-
lista irrealista e humanamente inviável, entendendo que seus pressupostos 
básicos requereriam uma capacidade de cálculo, conhecimento e previsão de 
fatos sociais que estariam além do escopo intelectual e técnico humano.
Segundo Anthony Downs, os economistas analisam, planejam e deci-
dem racionalmente. Dessa forma, creem poder prever as decisões, já 
que serão sempre tomadas aquelas consideradas mais razoáveis para se 
alcançar as metas previstas. Portanto, o homem racional sempre age 
de acordo com os seguintes critérios: (i) consegue tomar uma decisão 
quando confrontado com várias alternativas; (ii) classifica todas as 
alternativas em ordem de preferência; (iii) seu ranking de preferências 
é transitivo, ou seja, pode ser mudado; (iv) a escolha recai sempre 
sobre a primeira preferência; (v) a decisão sempre é a mesma quando 
são dadas as mesmas preferências.
Downs ainda afirma que as decisões nem sempre serão racionais por-
que os homens sempre visam algum fim e os benefícios devem sempre 
superar os custos. Assim, também se pode dizer que os políticos visam, 
primeiramente, a reeleição (seu maior benefício), logo, suas decisões 
serão sempre de acordo com seus fins e nem sempre racionais. O Homo 
economicus possui uma lógica diferente do Homo politicus. Além disso, 
“o comportamento racional requer uma ordem social previsível”. Nesse 
sentido, fica claro o quanto o comportamento racional se torna algo 
impossível nas relações políticas, pois, a imprevisibilidade da ordem 
social é um elemento, comprovadamente, presente na engenharia polí-
tica. Se, geralmente, o resultado é o aumento das incertezas, torna-se 
muito difícil a racionalidade das decisões. (FERREIRA, 2003, p. 1)
Gestão de Políticas Públicas
– 24 –
Com isso podemos sintetizar as críticas do incrementalismo ao modelo 
de Políticas Públicas pautadas na perspectiva racionalista nos seguintes pontos:
 2 não há disponibilidade de tempo, verbas públicas, capacidade inte-
lectual etc. que possibilitem a investigação de todas as alternativas 
possíveis na formulação/implementação das Políticas Públicas;
 2 não há como prever todas as consequências possíveis das novas 
políticas adotadas;
 2 não seria interessante desperdiçar investimentos já efetuados em 
função de políticas passadas, mesmo que estas não estejam aten-
dendo com total eficiência as demandas a que foram destinadas;
 2 a disputa política inviabiliza a implementação de uma política 
estritamente racional;
 2 há uma predisposição humana em buscar a satisfação de suas 
demandas individuais e não a maximização dos ganhos sociais;
 2 é impossível estabelecer um consenso dos objetivos sociais.
1.5.6 Teoria dos jogos
A teoria dos jogos utilizada no campo das Políticas Públicas pode ser 
conceituada como o estudo das decisões racionais dos atores políticos quando 
postos em situações nas quais, interagindo com outros atores, têm que fazer 
opções e o resultado dessas escolhas depende das escolhas feitas por cada um 
dos atores envolvidos.
A teoria dos jogos tem a finalidade de prever os movimentos dos 
outros jogadores, sejam eles concorrentes ou aliados, através dessa 
teoria os jogadores se posicionam da melhor forma para obter o resul-
tado desejado. 
O objetivo da teoria dos jogos é entender a lógica na hora da decisão 
e ajudar a responder se é possível haver colaboração entre os jogado-
res, em quais circunstâncias o mais racional é não colaborar e quais 
estratégias devem ser adotadas para garantir a colaboração entre os 
jogadores. (ALMEIDA, 2006, p. 1) 
A teoria dos jogos não possui a capacidade de descrever como os atores 
realmente fazem suas escolhas, mas como eles fariam se fossem totalmente 
– 25 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
racionais. É uma espécie de aplicação da teoria racionalista aplicada a situa-
ções competitivas.
Um exemplo muito conhecido de aplicação da teoria dos jogos é o 
dilema do prisioneiro, que funciona da seguinte forma:
Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas 
insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece 
a ambos o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, tes-
temunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, o que 
confessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de 
sentença. Se ambos ficarem em silêncio, a polícia só pode condená-los 
a 6 meses de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um 
leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua decisão sem saber que 
decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do outro. 
(GALUCIO, 2014)
A grande questão resultante é “de que forma os prisioneiros irão reagir 
a esse dilema?”
Do ponto de vista individual, o dilema do prisioneiro pode ser sinteti-
zado na relação proposta na tabela abaixo:
Prisioneiro “B” nega Prisioneiro “B” delata
Prisioneiro “A” nega
Ambos são condenados 
a 6 meses.
“A” é condenado a 10 anos; 
“B” sai livre.
Prisioneiro “A” delata
“A” sai livre; “B” é 
condenado a 10 anos.
Ambos são condenados a 5 
anos.
1.5.7 Teoria dos sistemas
A teoria dos sistemas utilizada como ferramenta para resolução das pro-
blemáticas das Políticas Públicas preconiza que os diversos sistemas sociais 
estão em constante interação e, por isso, não devem ser considerados isolada-
mente, mas sim nas suas relações de interdependência mesmo que sejam estes 
extremamente heterogêneos. 
A partir dessa perspectiva podemos entender que para resolução dos 
problemas sociais deve haver uma interação entre os policy makers e a socie-
Fonte: GALUCIO, 2014.
Gestão de Políticas Públicas
– 26 –
dade civil, num processo de troca de conhecimentos e experiências para con-
secução dos objetivos das Políticas Públicas formuladas. Nesse processo a teo-
ria dos sistemas propõe algumas questões essenciais que caracterizariam uma 
Política Pública sistêmica. 
 2 Quais dimensões significativas do sistema social que acarretam em 
demandas sobre o sistema político?
 2 Quais características significativas do sistema político geram 
a possibilidade de transformação das demandas sociais em 
Políticas Públicas?
 2 De que maneira os inputs da sociedade afetam as características 
específicas do sistema político?
 2 De que modo essas características específicas do sistema político 
influem no conteúdo das Políticas Públicas adotadas?
 2 Como as demandas e pressões sociais influenciam no conteúdo das 
Políticas Públicas?
 2 De que maneira a Política Pública influencia, através de feedback, o 
ambiente social e as características específicas do sistema político?
Neste capítulo vimos que o estudo de Políticas Públicas segue uma linha 
evolutiva ao longo do tempo, sempre em sintonia com o desenvolvimento do 
sistema político e social e do que é considerado no momento responsabilida-
des do Estado. Vimos, também, as razões que motivam o estudo em torno das 
Políticas Públicas, tanto as científicas, profissionais, quanto as razões políticas. 
Realizamos um esforçoem conceituar o termo “política” para assim definir o 
termo “Políticas Públicas” e observamos as diversas dimensões contidas nesses 
termos: uma dimensão institucional, uma dimensão processual e uma dimen-
são material. Analisamos as distinções existentes entre os modos de atuação 
dos diversos atores envolvidos nos processos de formulação, implementação 
e avaliação de Políticas Públicas, atores públicos e atores privados. Vimos, 
também, a classificação dos diversos tipos de Políticas Públicas de acordo com 
suas consequências: políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas 
regulatórias e políticas constitutivas, e verificamos que apesar dessa distinção 
elas não podem ser entendidas na prática separadamente, mas sim em um 
movimento de influência mútua. E, por fim, analisamos as diferentes aborda-
– 27 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
gens teóricas que se debruçam sobre o estudo das Políticas Públicas e de que 
maneira elas podem nos ajudar a compreender melhor as ações do Estado 
sobre a sociedade.
Ampliando seus conhecimentos
Reflexões leigas para a formulação 
de uma agenda de pesquisa em 
Políticas Públicas
(REIS, 2003)
No contexto do tema geral desse evento – Ciência Polí-
tica e Justiça Social – parece-me oportuno lembrar algumas 
questões que permeiam toda a prática da ciência social e, 
em particular, da ciência política. Quero, contudo, pensar 
isso no caso específico da subárea de Políticas Públicas. O 
tema é importante demais para ser reservado exclusivamente 
aos especialistas. Considero as questões a serem discutidas 
tão centrais que sinto-me à vontade para refletir sobre alguns 
pontos, ainda que, pessoalmente, eu não seja uma pesqui-
sadora dessa área e sim uma consumidora de seus resultados 
de pesquisa.
Como ponto de partida, quero chamar atenção para o fato 
de que “Políticas Públicas” é uma das especializações que 
responde mais diretamente ao imperativo da relevância na 
prática das ciências sociais. Seja analisando a formulação, a 
implementação ou os resultados de policies, os especialistas 
podem ver de maneira bastante clara e imediata como suas 
análises interpelam situações concretas, examinam tecnica-
mente problemas empíricos específicos e podem servir para 
legitimar ou deslegitimar as escolhas políticas efetivas. É preci-
samente esse aspecto da relevância prática que mais me atrai 
nessa área. Ou seja, o fato de que, em princípio, ela não se 
Gestão de Políticas Públicas
– 28 –
furta ao imperativo da utilidade social e que, mesmo quando 
adota uma postura crítica, ela o faz apostando na possibi-
lidade de cursos de ação alternativos. Em outras palavras, 
trata-se de uma área propositiva, pelo menos em tese. [...]
Nesse sentido, o primeiro ponto que eu lembraria para uma 
agenda de pesquisas em Políticas Públicas é que os proje-
tos tenham uma sustentação teórica. Isso parece demasiado 
óbvio para requerer atenção. Contudo, na prática vemos 
que com muita frequência descuramos desse princípio. Tal-
vez o problema seja mais agudo na prática do ensino do 
que na da pesquisa em Políticas Públicas, mas em ambos 
os casos vale a pena enfatizar que nós nos beneficiamos e 
muito ao adotar uma postura atenta aos parâmetros teóricos 
que modelam nossas análises, por mais empíricas que sejam.
O problema inverso deve nos preocupar igualmente. Pesqui-
sas e cursos que são rotulados como análises de Políticas Públi-
cas, na realidade, apenas se referem a policies, sem tratá-las de 
forma específica e sistemática. Em muitos casos, a indignação 
moral é tomada como justificativa teórica. Para alguém, como 
eu, que tem uma visão de fora da área, quais seriam os temas 
candentes? Que temáticas privilegiar nessa agenda? Sem 
dúvida, a gama de temas e problemas a serem investigados é 
imensa e são vários os critérios ordenadores que poderiam ser 
invocados para se elaborar as prioridades de pesquisa. O que 
é que esperaríamos ver enfatizado pelos especialistas? De fato, 
parece-me que a comunidade acadêmica tem respondido bem 
aos desafios do momento e a prova disso pode ser vista no 
próprio programa desse evento. [...] Acho proveitoso partir da 
constatação de que as relações entre recursos de autoridade e 
recursos de mercado, por um lado, e entre critérios de auto-
ridade e critérios de solidariedade, por outro, passaram por 
modificações profundas no período histórico recente.
No caso do primeiro polo, o surpreendente revival do libe-
ralismo a que assistimos levou a uma súbita erosão da legitimi-
– 29 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
dade do Estado como agente econômico no Segundo e no 
Terceiro mundo. O que mais me impressiona aqui é a rapidez 
com que crenças firmemente estabelecidas no âmbito da aca-
demia e no âmbito dos governos foram suplantadas quase da 
noite para o dia. Subitamente, por exemplo, os livros sobre 
desenvolvimento e planejamento caducaram, deixando anô-
micos os especialistas no assunto.
No caso dos países ex-socialistas, as tendências mais recentes 
sugerem que tanto o governo quanto o mercado começam a 
dar sinais de se reequilibrarem, mas busca-se avidamente um 
arcabouço teórico e ideológico capaz de sistematizar novos 
arranjos. Já no caso da América Latina, se a situação econô-
mica e social é menos animadora, não deixa de ser claro que 
o eclipse do Estado desenvolvimentista deixou um enorme 
vazio ideológico que introduz aqui e ali novas incertezas polí-
ticas. Nesse novo contexto, a análise e a discussão de Políticas 
Públicas pode ser vítima de um tecnicismo exagerado, e isso 
é o que muitas vezes se critica nas análises dos economistas.
O problema inverso é também bastante disseminado, ou seja, 
a negação dos constrangimentos técnicos em favor de uma 
adesão a-crítica a ideais doutrinários no mais das vezes arcaicos 
e anacrônicos. Pois bem, a nós cientistas políticos, sociólogos 
e antropólogos caberia o empenho de analisar policies como 
práticas políticas, práticas essas onde a interação entre interes-
ses, valores e normas merece tanta consideração quanto os 
critérios técnicos e as restrições orçamentárias.
Lembraria também que a erosão do ideário planificador (socia-
lista ou capitalista) deu ensejo a uma situação nova onde a for-
mulação de policies constitui causa e efeito das mudanças polí-
tico-institucionais em curso. Poucas conjunturas são tão propícias 
a evidenciar a dinâmica interativa entre instituições e motivações 
individuais. Um programa de pesquisa amplo que se dedicasse 
a explorar essa questão, comparando tanto as diversas formas 
institucionais quanto as motivações variáveis de atores estratégi-
Gestão de Políticas Públicas
– 30 –
cos que atuam nelas, ou com elas, seria extremamente relevante 
não só em termos teóricos, mas também práticos.
Quero enfatizar aqui tanto o foco simultâneo na instituição e 
no ator, como o recurso à comparação. O primeiro aspecto 
permite-nos captar o jogo entre constrangimento e liberdade, 
entre limitações paramétricas e voluntarismo. Mas é o segundo, 
a comparação sistemática, que nos faculta as condições para 
checarmos o alcance de nossas explicações e interpretações. 
Nunca é demais insistir que a comparação é nossa melhor proxi 
a uma situação experimental. Esses seriam, portanto, na minha 
opinião, os elementos preliminares de uma agenda de pesquisa 
em Políticas Públicas. É preciso assumir o compromisso de arti-
cular as perspectivas individualista e institucional. Isso me parece 
o desafio crucial, desafio que é tanto teórico como prático. Vol-
temos à linha central de meu argumento, a ideia segundo a qual 
as relações entre autoridade, mercado e solidariedade passam 
por mudanças profundas no momento atual. No que diz res-
peito à interação entre autoridade e solidariedade, as transforma-
ções não são menos relevantes. Assim, por exemplo, as trans-formações recentes nas relações entre o Estado e a nação são 
igualmente dignas de nota: identidades coletivas são redefinidas 
por toda parte, cruzando fronteiras e desafiando autoridades 
nacionais. Mas, na medida em que a Política Pública continua 
sendo definida no contexto dos Estados nacionais, quero me 
deter apenas em outra dimensão desse relacionamento entre 
autoridade e solidariedade, o que concerne às organizações 
voluntárias – ONGs, instituições filantrópicas etc. Também aqui 
observamos um movimento notável em escala mundial que cria 
um novo tipo de ator relevante para a prática da Política Pública, 
o chamado Terceiro Setor, reino da solidariedade.
Em síntese, é necessário reexaminarmos as relações do Estado 
com o mercado, por um lado, e com a sociedade civil, por 
outro. No primeiro caso, parece-me que à área de Políticas 
Públicas compete, por exemplo, analisar como é que o Estado 
– 31 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
age e/ou poderia agir para assegurar a provisão de bens públi-
cos que não são mais produzidos e/ou distribuídos pelo setor 
público. Nesse sentido, a análise das agências de regulação é 
um dos objetos de estudo cruciais. Como são concebidas essas 
novas instituições? Quais suas atribuições? Como vêm desem-
penhando seu papel de articuladoras entre a autoridade pública 
e o mercado provisor de bens públicos? De que maneira suas 
atribuições e prerrogativas constituem obstáculos ou recursos 
para a eficácia de Políticas Públicas específicas? Enfim, há toda 
uma série de questões da maior relevância para a análise de Polí-
ticas Públicas que, para serem respondidas, precisam que o for-
mato institucional e a prática dessas agências sejam esclarecidos.
Com relação ao binômio autoridade/solidariedade, seria de 
extrema relevância pesquisar os novos padrões de funciona-
mento da política social, que conta mais e mais com o volun-
tariado. Noções como “democracia participativa”, “capital 
social”, “inclusão social”, “governança” e tantas outras que 
incorporamos ao nosso léxico nas décadas recentes têm, 
certamente, inspirado estudos de grande interesse e impor-
tância. Mas, é oportuno lembrar que a componente virtuosa 
associada a cada um desses conceitos não nos dispensa do 
exame crítico, sem o qual a prática da análise política perde 
sua dimensão científico-reflexiva para tornar-se prática política.
Cabe examinar, por exemplo, as consequências do recurso cada 
vez mais utilizado à atuação da sociedade civil em contextos onde 
a extrema desigualdade torna difícil postular uma sociedade civil 
no singular. Se os custos de organização e de participação são tão 
desiguais dentro de um país, faz sentido falar de uma sociedade 
coincidente com o Estado nacional? Não é só a globalização que 
coloca desafios ao Estado nacional. Interage estreitamente com ela 
um paralelismo entre setores sociais que experimentam condições 
e oportunidades de vida tão desiguais. Nesse contexto, o próprio 
engajamento da sociedade civil pode implicar novas formas de 
oligarquização de recursos.
Gestão de Políticas Públicas
– 32 –
Ou seja, onde os custos e as oportunidades de participa-
ção dos cidadãos são tão desiguais, os que já estão incluídos 
podem vir a aumentar suas vantagens relativas em relação aos 
excluídos. A lógica do capital social pode comportar tanta 
formação de monopólios quanto a do mercado. O que estou 
sugerindo é que a agenda de pesquisa em Políticas Públicas 
deveria incluir entre suas preocupações o exame crítico da 
interação entre o ator público e o voluntariado na execução 
de policies. Não se trata de demonizar esse ator, mas simples-
mente de adotar uma postura crítica e analítica ante um ator 
ainda pouco estudado pela área.
Também gostaria de ressaltar a importância de se inserir no 
quadro geral de orientações a modelar uma agenda de pes-
quisa em Políticas Públicas a questão das tensões e possíveis 
contradições entre os princípios orientadores da ação. Uni-
versalismo e ação focalizada, afirmação da igualdade e afir-
mação das diferenças são termos que povoam os discursos 
de teóricos e práticos sobre a afirmação da cidadania. No 
entanto, a discussão a respeito disso poucas vezes se volta 
para a análise sistemática de resultados a curto ou a longo 
prazo de políticas sociais que privilegiem um ou outro dos 
termos dessas disjuntivas. Aqui, poder-se-ia abrir um amplo 
leque de estudos extremamente importantes, tanto no inte-
rior da área de Políticas Públicas como no âmbito da ciência 
política como um todo. Isto é, essa discussão diz respeito ao 
próprio escopo da cidadania hoje, tema que se situa no cerne 
da teoria social e política.
 
Atividades
1. De acordo com a evolução dos estudos de Políticas Públicas, é correto 
afirmar que:
a. No século XX e início do século XXI as principais funções do Es-
tado restringem-se à manutenção da segurança pública interna e à 
– 33 –
Conceitos gerais de Políticas Públicas
preservação da propriedade privada além da defesa das fronteiras 
em caso de ataque externo advindo de outros Estados. Isso explica 
o elevado interesse nos estudos de Políticas Públicas.
b. Enquanto disciplina acadêmica e área do conhecimento as Po-
líticas Públicas têm sua origem na Europa Ocidental em finais 
do século XX. A globalização e o desenvolvimento da ideologia 
neoliberal foram cruciais para que os estudos de Políticas Públicas 
se sedimentassem.
c. Atualmente, os estudos de Políticas Públicas estão difundidos 
em diversos países e são de grande valia para o planejamento das 
ações dos governos, seja em nível municipal, estadual ou federal, 
das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.
d. O estudo do papel e das ações do Estado é recente na história hu-
mana e data de fins da Idade Média. Foi somente no contexto do 
declínio do regime feudal que os pensadores, filósofos e cientistas 
passaram a investigar e refletir sobre o que o Estado “faz ou deixa 
de fazer”.
2. Quais as principais dimensões conceituais inseridas na definição de 
“política”, qual delas é a que mais se aproxima do que conhecemos 
comumente como Políticas Públicas e quais as implicações dessa se-
paração metodológica?
3. Quais as principais diferenças entre a abordagem racionalista e a 
abordagem incrementalista das Políticas Públicas?
A elaboração de 
 Políticas Públicas: 
processos de formulação, 
implementação 
e avaliação
A elaboração de Políticas Públicas consiste em um ciclo de 
fases sequenciais através do qual as demandas políticas são percebi-
das e analisadas e são projetados e implantados os meios para que 
essas demandas sejam supridas. Geralmente, “o estudo das políti-
cas é baseado no conceito de ‘ciclo da política’ (policy cycle), que se 
desenvolve a partir da decomposição do processo de elaboração da 
política” nos momentos de formulação, implementação e avaliação 
de resultados, dos quais “participam atores que tomam decisões, 
escolhem entre cursos possíveis e alcançam resultados característi-
cos”. (CAVALCANTI, 2007, p. 177). 
Devido à abrangência e à relevância do conceito de policy 
cycle, existem diferentes teorias que explicam seus aspectos. Na ten-
tativa de compreendê-lo e explicar suas etapas, os estudiosos das 
Políticas Públicas desenvolveram diversos modelos explicativos que 
apresentam conteúdos dessemelhantes decorrentes do modo de 
abordagem de cada autor. 
2
Gestão de Políticas Públicas
– 36 –
As principais explicações sobre o policy cycle decorrem das teorias conhe-
cidas como racionalismo e incrementalismo, as quais tratam dos aspectos da 
criação de Políticas Públicas de acordo com o grau de racionalidade e a ação 
dos fatores de ordem política presentes nas etapas de elaboração. No entanto, 
essas duas teorias apresentam um conteúdo limitado por se basearem em um 
modelo idealizado do processo de elaboraçãoque negligencia aspectos fun-
damentais da real estrutura da sociedade e do funcionamento do Estado. Em 
decorrência dessas restrições, surgem as abordagens denominadas teoria dos 
jogos e teoria dos sistemas que tratam da elaboração de Políticas Públicas de 
um modo mais sistemático e, por conseguinte, conseguem abarcar aspectos 
mais densos do processo de elaboração.
Tendo em vista que as Políticas Públicas são elaboradas com o objetivo 
fundamental de suprir as demandas sociais, o tema da elaboração de Políticas 
Públicas ganha uma importância significativa para o nosso estudo, uma vez 
que nos permite observar as características que ao longo do policy cycle determi-
nam a eficácia ou fracasso das soluções apresentadas pelas políticas adotadas.
Este capítulo tem por objetivo explicar como funciona o policy cycle, 
como ocorrem cada uma de suas fases e quais são os elementos constituintes 
do mesmo que interferem no desenvolvimento do processo. Para atender a 
tal objetivo, assim como para facilitar a explicação das etapas do policy cycle, 
este capítulo se divide em duas partes principais. A primeira parte se atém a 
explicar os momentos de formulação e implementação das Políticas Públi-
cas, caracterizando seus atores e procedimentos e enfatizando os aspectos que 
influenciam no resultado dessas políticas. A segunda parte apresenta a etapa 
de avaliação, o momento final do ciclo da política, onde são ilustrados os con-
ceitos e diferenças entre a avaliação e a análise de Políticas Públicas e também 
são apresentadas as principais características dessa etapa.
2.1 Formulação e implementação 
de Políticas Públicas
2.1.1 A formulação de Políticas Públicas
As Políticas Públicas são elaboradas essencialmente com o objetivo 
de suprir as demandas sociais, sendo assim, o fato de que existem diversos 
problemas sociais nos permite deduzir que existem diferentes segmentos da 
– 37 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
sociedade onde as Políticas Públicas podem atuar na tentativa de solucionar 
esses problemas. Independente do tipo de política adotada e do segmento 
ou problema social ao qual ela se direciona, todas as Políticas Públicas que 
seguem o modelo do policy cycle têm seu início na etapa de formulação. 
De acordo com Cavalcanti (2007), “a formulação se inicia quando os 
atores políticos, Estado, instituições etc., ‘conjuntamente’ [...] definem qual 
assunto fará parte da agenda política e sofrerá interferência por parte do setor 
público tornando necessária a formulação de alternativas de política.” Nesse 
sentido, podemos definir como primeira etapa da formulação de uma Política 
Pública o estágio onde as problemáticas sociais são analisadas e inseridas ou 
não na agenda política. Essa última afirmação nos remete ao seguinte ques-
tionamento: por que alguns problemas sociais são considerados importantes 
e outros são deixados de lado?
As demandas sociais são analisadas de acordo com a sua relevância 
enquanto problema de interesse público. “Somente a convicção de que um 
problema social precisa ser dominado política e administrativamente o trans-
forma em um problema de policy”. (FREY, 2000, p. 227 apud WINDHOFF- 
-HÉRITLER, 1987, p. 58).
Sobre isso Cavalcanti (2007) nos traz a seguinte afirmação:
A construção da agenda ou mais propriamente a inclusão ou não 
de um determinado assunto na agenda de governo revela o fato de 
que em função da assimetria existente na distribuição do poder, nem 
todas as questões se transformam em assuntos que serão objeto da 
ação governamental. Em outras palavras, nem todos os assuntos são 
introduzidos na agenda e elaborados a fim de darem lugar a uma polí-
tica a ser implementada. (CAVALCANTI, 2007, p. 181)
A percepção e definição de quais problemas serão solucionados pela 
política a ser elaborada é o que dá início ao policy cycle, no qual a fase de 
formulação corresponde ao momento onde são definidos quais serão as alter-
nativas de ação e os instrumentos utilizados para solucionar os problemas 
percebidos durante a prospecção das demandas.
Sobre os processos desenvolvidos na etapa de formulação, Cavalcanti 
(2007) nos apresenta a seguinte declaração:
A formulação da política é o momento em que se estabelece uma ‘fór-
mula’; onde se ordenam alternativas; onde se prescreve “o como”, “o 
Gestão de Políticas Públicas
– 38 –
quando”, “o porquê”; e se exprimem os resultados que se espera da 
política. Em outras palavras, é o momento no qual se estabelece como 
o “assunto” escolhido será abordado e como será solucionado. É o 
momento da “formulação” de alternativas para a solução do “problema 
público”. Não obstante, deve-se considerar que ainda que o assunto 
tenha sido “incluído” como merecedor de uma intervenção existirá uma 
variedade de maneiras para resolvê-lo. (CAVALCANTI, 2007, p. 178).
Nessa afirmação de Cavalcanti (2007) percebe-se claramente que o 
momento de formulação das políticas é marcado por um intenso período de 
tomada de decisões. É muito importante compreender o modo como essas 
decisões são tomadas, quais são os atores envolvidos no processo, assim como 
quais são os fatores que influenciam essa tomada de decisão. Essas observa-
ções são imprescindíveis uma vez que as decisões tomadas nessa etapa servem 
de base para orientar as políticas ao longo de todo o ciclo político e impactam 
diretamente nos seus resultados.
“A tomada de decisão é considerada como o processo de responder ao 
assunto mediante a busca de alternativas para solucioná-lo” (CAVALCANTI, 
2007, p. 193). É importante ressaltar que o processo decisório não ocorre de 
forma ordenada e racional, e que por isso “ele é diferente em cada sistema 
político e regido por forças diversas (negociação, relações de poder, novas 
oportunidades etc.) [...]. Para compreender como se dá o processo de decisão 
é necessário considerá-lo como algo extremamente complexo, sem princípio, 
meio e fim, cujos limites e resultados são incertos” (LINDBLON, 1981, p. 10 
apud CAVALCANTI, 2007, p.193).
Os critérios comumente adotados para analisar o processo decisório 
derivam de diversos modelos teóricos. Para guiar o nosso estudo, apresenta-
-se abaixo uma tabela comparativa contendo as principais características dos 
modelos teóricos mais utilizados.
Tabela 1 – Tabela comparativa dos modelos teóricos mais utilizados para 
análise do processo de tomada de decisão
Modelo 
racional
Nesse modelo, o ator ou decisor (individual ou coletivo) atua utili-
zando critérios de racionalidade. É um modelo descritivo e prescri-
tivo, que pressupõe que o ator dispõe de todas as decisões necessárias 
para a tomada de decisão e, diante disso, pode escolher e prescrever 
qual a melhor opção dentre as demais.
– 39 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
Essas perspectivas teóricas nos permitem compreender em que funda-
mentos se baseiam as decisões tomadas na formulação das políticas. Seguindo 
o fluxo do policy cycle, analisaremos agora como as proposições definidas na 
formulação são implementadas.
2.1.2 A implementação de Políticas Públicas
O processo de implementação é a etapa onde as decisões tomadas na fase 
de formulação são aplicadas na prática; é o momento onde se podem observar 
os resultados finais das políticas adotadas e pode-se mensurar se ela obteve 
sucesso ou fracasso na consecução de seus objetivos. 
Sobre essa visão do momento de implementação, Cavalcanti (2007) nos 
traz algumas considerações importantes ao afirmar que: 
Modelo de 
racionalidade 
limitada
É um modelo que sugere que o conhecimento nunca abrange a 
totalidade, sendo assim, o decisor não dispõe de todas as infor-
mações e, por isso, utiliza-se daquelas que estão disponíveis.
Modelo de 
escolha 
pública
Nesse modelo cada ator políticotoma decisões de acordo com 
seus interesses estritamente pessoais. Os indivíduos são vistos 
como instrumentos racionais capazes de escolher ações apropria-
das aos objetivos que pretendem alcançar.
Modelo de 
análises 
de redes
É um modelo que compreende o processo de tomada de decisão 
explicado através das características das estruturas de interação 
(redes) nas quais tem lugar o processo de formulação de políti-
cas, esse processo é entendido como uma troca de recursos entre 
agentes que, além de terem um papel ativo na materialização de 
deveres públicos, tentam satisfazer seus próprios interesses.
Modelo 
incremental
Esse modelo se baseia na premissa de que não existe uma expli-
cação racional no processo de tomada de decisão, seja ela global 
ou limitada. A tomada de decisão no modo incremental é um 
resultado de pressões, compromisso, coalizões entre atores que se 
encontram numa relação de interdependência.
Fonte: CAVALCANTI, 2007.
Gestão de Políticas Públicas
– 40 –
Nem todas as políticas definidas são realmente implementadas. E, 
mesmo as que são implementadas, podem alcançar resultados dife-
rentes daqueles que foram originalmente idealizados. Isso ocorre por-
que muitas coisas falham entre o momento da formulação e aquele 
em que são produzidos os resultados. [...] O processo de implemen-
tação é um momento especialmente problemático. Momento esse 
em que se pretende transformar as intenções expressas em planos ou 
programas em ações, e onde se materializam as decisões. Também é 
um momento que emergem as negociações que não foram levadas a 
termo entre os atores políticos ou que foram propositadamente dei-
xadas em suspenso. O que denota o caráter dinâmico e complexo do 
processo de implementação. (CAVALCANTI, 2007, p. 218).
Para explicar a fase de implementação há duas vertentes teóricas básicas: 
as teorias consideradas tradicionais – as chamadas Visão Clássica da Imple-
mentação e Visão da Implementação como Processo – e a teoria moderna, 
chamada Visão da Implementação como Jogo; as quais apresentam caracte-
rísticas distintas e abordam o momento de implementação segundo o modo 
como cada uma concebe o ciclo da política (policy cicle).
Na Visão Clássica da teoria tradicional, o policy cycle não é conceituado 
como um processo (figura 1). Essa visão considera que a fase de implemen-
tação se separa da fase de formulação e que tais etapas ocorrem de cima para 
baixo (top down)1. Diante disso, é possível fazer uma analogia entre essa visão 
e a manufatura: a “construção de políticas” se dá em dois momentos distin-
tos, a concepção – realizada pelos altos funcionários públicos – e a execução 
– realizada pelos funcionários públicos com menor nível hierárquico. Nessa 
perspectiva, a administração pública aparece como um mecanismo opera-
tivo perfeito onde seria possível assegurar que um projeto proposto na fase 
de formulação seria fielmente reproduzido na sua etapa de implementação. 
Todavia, inúmeras são as críticas feitas a essa visão ingênua da administra-
ção pública, porque além de fornecer um panorama demasiado simplista da 
realidade, não considera os aspectos relativos à implementação como fatores 
importantes no âmbito das Políticas Públicas.
1 O modelo “de cima para baixo” (top-down) parte do pressuposto de que a responsabilidade pela 
a implementação da política repousa quase que exclusivamente na atuação dos burocratas de “alto-
-nível” que “comandam” aqueles situados nos níveis “mais baixos”. (CAVALCANTI, 2007, p. 222)
– 41 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
Figura 1 – Visão Clássica do policy cycle.
Formulação 
de políticas
Implementação 
de políticas Resultados
Fonte: SILVA; MELO, 2000.
A outra vertente da teoria tradicional decorre de uma visão mais abran-
gente da administração pública, a qual considera a implementação um pro-
cesso (figura 2) e suas eventualidades são incorporadas à análise do mesmo. 
Essa teoria é mais ampla na medida em que considera os aspectos relacio-
nados à capacidade institucional dos agentes implementadores, assim como 
os problemas de natureza política e a possibilidade de resistências e boicotes 
de grupos negativamente afetados pela política. Entretanto, tais ocorrências 
– ou seja, fatos ocorridos diferentemente do que foi planejado – ainda são 
entendidos como problemas, os quais são responsáveis por “desvios de rota”. 
Ou seja, esses problemas irão retroalimentar o processo de formulação que 
deverão readequar o planejamento para que possa, então, ser implementado 
de uma nova maneira.
Figura 2 – A visão do policy cycle como um processo simples e linear.
Formulação 
de políticas
Implementação 
de políticas
Retroalimentação/monitoramento
Fonte: SILVA; MELO, 2000, p. 6.
As críticas feitas a essa teoria referem-se à prioridade que ela ainda con-
fere ao processo de formulação e por desconsiderar a capacidade dos respon-
sáveis pela implementação da Política Pública em formular no momento da 
ação/execução dessa política. 
Além dessas duas visões da teoria tradicional existe uma concepção do 
processo de implementação entendido como um jogo, a chamada Teoria 
Moderna. Essa suposição considera os contextos importantes nos processos de 
Gestão de Políticas Públicas
– 42 –
implementação das Políticas Públicas, nos quais são evidenciados a existência 
de um cenário político caracterizado por troca, a negociação e a barganha, a 
ambiguidade de objetivos e os problemas de coordenação intergovernamental; 
um cenário completamente diferente daquele que considerava a administração 
pública como um sistema operativo perfeito. Nessa visão se considera ainda 
que: os recursos para implementação são limitados, a informação na fase de 
formulação é escassa e existe uma grande limitação cognitiva por parte dos for-
muladores (policy makers). É ressaltada também, nessa visão, a impossibilidade 
de se controlar as eventualidades, uma vez que os formuladores de políticas não 
controlam e muito menos têm condições de prever as contingências que podem 
afetar o policy environment (ambiente político) no futuro.
Para os teóricos dessa visão, os elementos que ocorrem na implementa-
ção que acontecem diferentemente do que havia sido planejado são formas de 
aprendizagem que contribuem para evolução e adaptação das Políticas Públi-
cas. A existência dos “elos críticos”2 são responsáveis pelo redirecionamento 
das políticas, no qual as redes de agentes políticos desenvolvem a aprendiza-
gem coletiva. Há nessa visão, portanto, a recusa à noção de implementação 
como uma etapa subsequente à formulação.
Todas essas considerações criam uma visão bastante estratégica dos 
problemas de implementação; esse processo passa a ser percebido como 
uma decisão política que decorre da interação entre atores políticos 
(stakeholders) e é eliminada a tendência de isolar a Política Pública do jogo 
político mais amplo, uma ideia que tem efetivamente se mostrado irrealista e 
pouco democrática. 
Esse contexto nos permite conceber uma ideia de policy cycle como um 
processo constituído por etapas, onde ao longo de cada uma delas as Políticas 
Públicas passam por um ciclo de reedição constante, e onde cada etapa tem 
o papel fundamental de retroalimentar o ciclo de forma que as experiências 
aprendidas ao longo dessa trajetória possam ser usadas como aprendizado e, 
2 Elos críticos” representam os pontos no tempo onde questões referidas ao processo de sus-
tentação política e a capacidade de mobilizar recursos se conjugam. Nesse momento se produz 
uma espécie de crise e há uma tomada de decisão crítica por um ator estratégico que impele o 
programa em uma direção nova. Esse momento de crise representa um momento de aprendi-
zado na dinâmica do programa. (FREY, 2000, p.14)
– 43 –
A elaboração de Políticas Públicas:processos 
de formulação, implementação e avaliação
com isso, passem a ser consideradas como estratégias para a avaliação e aper-
feiçoamento da intervenção estatal (figura 3).
Figura 3 – A implementação como aprendizagem e tomada de decisão.
Implementação como 
aprendizado e 
tomada de decisão Nós críticos
Stakeholders
Fonte: SILVA; MELO, 2000, p. 14.
2.1.3 As etapas do processo de formulação 
e implementação de Políticas Públicas
Independente do modelo de implementação de Políticas Públicas ado-
tado, esse processo segue uma série de etapas que, em linhas gerais, estão 
presentes na quase totalidade das Políticas Públicas.
Essas etapas não são necessariamente sequenciais nem mesmo apresentam- 
-se como conjunto integrado em todas as Políticas Públicas, mas a ordem apresen-
tada a seguir, bem como a quantidade de fases que estaremos expondo, represen-
tam o que pode ser considerado como uma Política Pública ideal.
1.ª etapa: definir o problema em seus aspectos 
normativos e definir as suas causas
Essa etapa compreende o esforço de definir com clareza qual o pro-
blema a ser resolvido, significa tornar extremamente explícita a demanda 
social a ser atendida pela Política Pública acordada. Ademais, nessa etapa 
são definidas também as causas do problema em questão, cabendo aos 
gestores e técnicos responsáveis pela resolução dessa problemática pes-
quisar em todas as hipóteses possíveis quais os fatores determinantes 
Gestão de Políticas Públicas
– 44 –
daquele problema e, dessa forma, utilizar a estratégia mais acertada para 
cada causa em busca da resolução do problema público.
2.ª etapa: subdividir o problema
Nessa etapa, os responsáveis pela condução da Política Pública 
adotada devem, a partir da definição do problema na etapa anterior, 
decompor o mesmo para que a percepção em torno de suas causas dire-
tas e indiretas e possíveis soluções seja mais evidente. Isso é importante, 
pois quando um problema público é demasiado complexo geralmente 
as tentativas de solucioná-lo diretamente são falhas, pois, devido à sua 
complexidade, as estratégias de solução direta por vezes não atingem a 
real causa do problema. Daí a importância de subdividi-lo, para que, a 
partir de problemáticas menores, possa-se pensar em soluções específicas 
para as subquestões.
3.ª etapa: demonstrar as opções de tratamento 
para o problema e identificar as soluções alternativas
A terceira etapa do processo de implementação de Políticas Públi-
cas compreende a exposição das opções possíveis e viáveis para solução 
do problema, das que já estão sendo implantadas e das soluções alterna-
tivas caso as soluções em curso não demonstrem capacidade de obtenção 
de resultado efetivo. Em termos práticos, significa inverter as causas do 
problema de funções negativas para funções positivas.
4.ª etapa: fazer a projeção dos resultados esperados
A estimativa dos resultados esperados na fase de implementação de 
Políticas Públicas é fator essencial para obtenção de um bom resultado 
no todo. Isso se deve ao fato de que, mesmo não sendo um cálculo que 
assegure perfeita exatidão em um resultado futuro, a projeção dos resul-
tados pode indicar quais problemas são passíveis de solução no tempo 
desejado e com os recursos disponíveis, assim evitando o desperdício 
de esforços com uma política que seria ineficiente ou reformulando os 
objetivos para que os resultados esperados sejam alcançados.
– 45 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
5.ª etapa: definir as estratégias de implementação
Por fim, a quinta etapa do processo de implementação de Políticas 
Públicas compreende a medida prática de todo o processo. Ela corresponde 
aos meios técnicos que serão utilizados para resolução do problema social em 
questão. Essas estratégias são fruto de análise de especialistas e técnicos que 
possuem o know-how para indicar quais os meios são viáveis para execução da 
Política Pública adotada, mas também da discussão política e das negociações 
com os grupos de pressão, os quais influenciam nesse processo final da imple-
mentação das Políticas Públicas.
Figura 4 – Esquema das etapas do processo de implementação 
de Políticas Públicas.
1 – Definir o problema em seus aspectos nor-
mativos e definir as suas causas.
2 – Subdividir o problema.
Fonte: João Martins Tude.
3 – Demonstrar as opções de tratamento para o problema e 
identificar as soluções alternativas.
4 – Fazer a projeção dos resultados esperados.
5 – Definir as estratégias de implementação.
Essas cinco etapas caracterizam, de modo geral, o processo de implemen-
tação de Políticas Públicas, mas sem a existência de um conjunto de condições 
específicas necessárias para que essas etapas se processem de modo adequado, as 
quais acabam por tornarem-se ineficazes e incapazes de cumprir os objetivos a 
que foram destinadas. A seguir verificaremos quais as condições mínimas neces-
sárias para que as Políticas Públicas respondam às demandas sociais e solucio-
nem ou amenizem as problemáticas sociais.
Gestão de Políticas Públicas
– 46 –
2.1.4 Condições gerais para implementação 
de Políticas Públicas 
Desde o início dos anos 1970 que os estudiosos de Políticas Públicas 
questionam-se sobre o “elo perdido” existente entre o processo de formulação 
e avaliação de Políticas Públicas: o processo de implementação (RUA, 1995, 
p. 13-14). Apesar de importante, a separação entre esses três processos possui 
muito mais validade analítica do que prática, pois no processo de formulação 
de Políticas Públicas muitas vezes leva-se em conta as possibilidades de se 
implementar ou não determinada política, da mesma forma que ocorre na 
avaliação, quando a análise das políticas adotadas considera em que condições 
essas foram implementadas. 
Dentre os três principais processos constituintes das Políticas Públicas, 
o processo de implementação talvez seja o mais complexo em termos de apli-
cabilidade prática. Essa complexidade eleva-se ainda mais na medida em que 
determinada política for de caráter mais abrangente, ou seja, que envolva 
diversos níveis e setores da administração pública (federal, estadual, munici-
pal, distrital etc.). Portanto, para que uma Política Pública seja implementada 
com efetividade e venha representar respostas às demandas sociais é neces-
sário considerar algumas condições gerais básicas3 que guiem o processo de 
implementação de Políticas Públicas. De acordo com Rua (1995, p. 13-14), 
os principais estudos nesse âmbito consideram no mínimo dez pré-condições 
essenciais para a implementação de políticas, as quais descreveremos a seguir:
 2 A agência responsável pela implementação de determinada polí-
tica deve estar isenta, dentro das possibilidades máximas, de 
imposições e restrições advindas do meio externo para que esta 
não se desvirtue. 
 Esse ponto é particularmente complicado, pois mesmo após efe-
tivado o acordo no processo de formulação sobre qual política 
deve ser adotada, ainda assim algumas agências, departamentos e 
setores da administração pública, além de entes privados, procu-
ram exercer influência no modo como a política escolhida deve ser 
implementada.
3 Essas condições variam de governo e de Estado, mas servem como parâmetro para uma com-
preensão geral das principais condições necessárias para um bom resultado das Políticas Públicas.
– 47 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
 2 O programa político adotado dever ser pensado considerando os 
recursos financeiros disponíveis e o tempo hábil para consecução 
da política adotada.
Isso nem sempre é possível, pois as projeções econômicas e técnicas 
não são perfeitamente exatas, mas é necessário ainda assim buscar 
inserir a implementação da política adotada numa margem de erromínima para que esta não fuja ao seu objetivo inicial.
 2 É necessário que em cada etapa da implementação a combinação 
de recursos esteja disponível. O cálculo dos custos globais da imple-
mentação deve ser pensado não de maneira uniforme, mas sim para 
cada estágio da implementação, além de sua manutenção.
A não observação desse ponto implica quase sempre na paralisação 
da política adotada antes da sua conclusão ou em curta durabili-
dade, visto que muitas das políticas são pensadas somente até o 
estágio de sua implementação não levando-se em conta o cálculo 
de custos globais para sua manutenção.
 2 Ao se implementar uma determinada política deve-se ter em mente 
qual o seu real objetivo, a que demanda ela deve atender e em que 
medida. Deve-se pensar na relação de causa (qual problema deve 
ser solucionado e o que está ocasionando) e efeito (qual a solução 
está sendo proposta e até onde ela pode solucionar o problema).
A observação desse ponto evita muitas vezes o desperdício de recur-
sos públicos no processo de implementação de Políticas Públicas, 
pois a partir do momento que não se tem clara consciência dos 
objetivos gerais e específicos de determinada política esta pode con-
verter-se em solução para problemas as quais não estava destinada e 
assim perder a sua validade enquanto resposta a demandas sociais.
 2 A relação exposta no ponto anterior entre causa e efeito não deve 
sofrer intervenções externas, e se essas mesmo assim ocorrerem 
devem ser mínimas. 
Isso evita que se retorne ao estágio da discussão em torno de uma 
política já acordada e em processo de implementação.
Gestão de Políticas Públicas
– 48 –
 2 A agência responsável pela implementação de determinada política 
deve possuir alto grau de independência frente às outras agências 
da administração pública, principalmente no aspecto da liberação 
de recursos financeiros.
A participação de diversas agências ou mesmo um alto grau de depen-
dência existente entre diversas agências responsáveis pela implemen-
tação de determinadas políticas por vezes emperra a implementação 
prática da política adotada e faz com que a mesma perca sua capaci-
dade de responder às demandas para as quais foi destinada.
 2 É indispensável o conhecimento mais amplo possível e o máximo 
de consenso quanto aos objetivos a serem alcançados, não 
somente no início do processo de implementação, mas em todas 
as etapas posteriores.
A compreensão completa dos objetivos a serem alcançados e o con-
senso entre os responsáveis evitam falhas de execução na imple-
mentação das políticas adotadas e facilitam a resolução de possíveis 
problemas durante o processo.
 2 No decorrer do processo de implementação e em todas as etapas 
que se seguem em direção dos objetivos previamente acordados, é 
necessário especificar detalhadamente todas as tarefas restantes e as 
responsabilidades de cada participante determinante para consecu-
ção da política adotada. 
Cada responsável pela implementação de determinada política, 
além de todo o grupo, deve ter em mente, com clareza de detalhes, 
suas responsabilidades nesse processo para que, em caso de falhas 
de execução, possa-se detectar facilmente de onde provém o pro-
blema e dessa maneira corrigi-lo com mais eficiência.
 2 Faz-se indispensável um sistema de comunicação efetivo e uma 
coordenação ativa entre os diversos elementos envolvidos na imple-
mentação da Política Pública adotada.
Falhas na comunicação podem comprometer todo o processo de 
implementação de Políticas Públicas, é indispensável que as infor-
– 49 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
mações sejam passadas com clareza e de modo abrangente para que 
todos aqueles envolvidos no processo de implementação possam 
executar as atividades dentro das especificidades predeterminadas.
 2 É necessário que a relação entre os comandantes e comandados seja 
bem-definida e que não haja conflitos no núcleo responsável pela 
implementação das políticas adotadas.
Esse último ponto engloba as principais questões levantadas nos 
pontos anteriores como a importância do consenso, da homogenei-
dade, do foco nos objetivos, da boa comunicação etc.
É certo que esses pontos não são consensuais e suficientes para que 
as políticas formuladas sejam implementadas em sua plena capa-
cidade, mas são extremamente importantes para que as políticas 
acordadas cumpram minimamente seus objetivos e assim possam 
responder às demandas da sociedade.
2.2 Avaliação de Políticas Públicas
Os estudos científicos sobre Políticas Públicas desenvolveram-se como 
uma consequência do constante questionamento, por parte dos investiga-
dores sociais, sobre a efetividade das ações de intervenção social praticadas 
pelas políticas governamentais ao longo dos anos. Essa perspectiva de análise 
cresce progressivamente e justifica-se pelo surgimento de uma necessidade de 
construção de um agir público pautado na dinamização e reforma do Estado. 
Nessa mesma perspectiva, surge, posteriormente, a concepção de ava-
liação de Políticas Públicas, que se vincula a uma necessidade de mensuração 
e apreciação dos resultados das intervenções da gestão pública na sociedade. 
Esse tipo de avaliação oferece um panorama de informações que permite uma 
análise dos resultados concretos e das limitações dos projetos governamentais. 
Hoje em dia, são elaboradas constantemente novas pesquisas sobre a ver-
tente investigativa da avaliação de Políticas Públicas, todavia, a conceituação 
e a diferenciação desta em relação a outras práticas de aferição de resultados 
ainda se encontram em estado incipiente. Essa percepção gera um questiona-
mento inevitável, afinal o que é a avaliação de Políticas Públicas? 
Gestão de Políticas Públicas
– 50 –
De acordo com Ala-Harja e Helgason (2000) não existe consenso quanto 
ao que seja uma avaliação de Políticas Públicas, pois o conceito admite múlti-
plas definições, algumas delas contraditórias. Esse fato explica-se justamente 
porque a área de Políticas Públicas é perpassada por uma variedade de abor-
dagens, disciplinas, instituições e executores, abrangendo diversas questões, 
necessidades e pessoas.
Devido a isso, formular um conceito para avaliação de Políticas Públicas 
implica em defini-lo e categorizá-lo em relação a suas propriedades, caracte-
rísticas e seu objeto de estudo. 
Com o objetivo de auxiliar em uma conceituação geral da avaliação 
de Políticas Públicas se faz necessário, então, compreender primeiramente 
em que consiste a ideia de “avaliação”. De acordo com Ferreira (1999), ava-
liar significa determinar a valia de algo, atribuir um valor. Observa-se uma 
abordagem mais específica na definição proposta por Ala-Harja e Helgason 
(2000, p. 8) que mencionam o termo como referente à “avaliação dos resul-
tados de um programa em relação aos objetivos propostos.” Garcia (2001, p. 
31) baseado na combinação de definições de vários autores consegue ser ainda 
mais específico e define avaliação como:
Uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa orga-
nizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão compara-
tivo previamente definido. Pode ser considerada, também, como 
a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor 
desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, 
tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabili-
dade pretendidos.
A avaliação pode ser percebida então enquanto instrumento capaz de 
fornecer informações úteis sobre o desempenho dos projetos e programas 
de Políticas Públicas, e ainda fornece através da mensuração dos resultados, 
informações cruciais para o processo de tomada de decisões. 
Após esse breve enquadramento conceitual sobre “avaliação”, apresenta- 
-se a seguir uma análise comparativa das definições de avaliação de Políticas 
Públicaspropostas por diferentes autores.
O primeiro conceito de avaliação de Políticas Públicas a ser analisado é 
o proposto por Geva-May e Pal (1999) que afirmam que: 
– 51 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
The evaluation of public policy could be understood as the whole 
process of checking afterwards how far policy objectives have 
been achieved and how effectively and economically. Evaluation 
frequently relates to existent, measurable and most often segmental 
aspects of the policy process. However, subjective values are 
admissible in some cases. Evaluations try to provide answers to 
casual questions (impact or efficiency), and are conducted post 
facto [after the event].4
Geva-May e Pal (1999), ao longo de sua definição sobre “avaliação de 
Políticas Públicas”, abordam a necessidade de diferenciação entre esta e o 
conceito de “análise de Políticas Públicas” (ver tabela 2). A conceituação pro-
posta pelos autores compreende a avaliação como um subgrupo ou uma fase 
do processo de análise. E acrescentam ainda que a avaliação difere da análise, 
uma vez que a primeira fornece respostas para as perguntas causais como 
questões sobre impacto e eficiência e se concentra nos processos e problemas 
orçamentários; enquanto a segunda é a responsável pelo passo seguinte, ou 
seja, predizer resultados e demonstrar quais redirecionamentos necessitam ser 
implantados para que o projeto consiga atingir sua finalidade.
Na definição de Dunn, 1994 (apud CAVALCANTI, 2007, p. 234):
O termo avaliação é sinônimo de palavras como julgamento, valo-
ração, classificação, que de algum modo sugerem esforços para ana-
lisar resultados de políticas em termos de um conjunto de valores. 
De maneira mais específica, a avaliação evoca a produção de infor-
mação sobre algum tipo de comparação entre os resultados obtidos 
pela política e o conjunto de valores que levou à sua formulação. 
Vista dessa forma, a avaliação é um empenho para determinar a 
“utilidade social” de uma política ou programa, e não simplesmente 
um esforço para coletar informações sobre os resultados, previstos 
ou não, da implementação. (DUNN, 1994 apud CAVALCANTI, 
2007, p. 234)
4 (Tradução) A avaliação de Políticas públicas pode ser entendida como o processo completo 
de checagem da consecução dos objetivos das políticas adotadas, levando-se em consideração 
parâmetros econômicos e de efetividade. A avaliação na maioria das vezes relaciona-se ao que 
existe e que pode ser mensurado e frequentemente diz respeito aos aspectos segmentários do 
ciclo político. Porém, valores subjetivos são admissíveis em alguns casos. As avaliações tentam 
prover respostas a perguntas casuais (impacto ou eficiência) e são administradas post facto 
(depois do evento).
Gestão de Políticas Públicas
– 52 –
Tabela 2 – Comparação entre as abordagens de avaliação e análise de 
Políticas Públicas
Análise de Políticas Públicas Avaliação de Políticas Públicas
Construção do problema, formulação, 
tomada de decisão, implementação e 
avaliação
Implementação e resultados
Relação de poder entre os atores Não focaliza relações de poder
Atores dominantes Não se indaga sobre o poder dos atores
Projetos políticos conflitantes Não considera o projeto político dos atores
Analista atento para a dimensão 
política (politics) da política Avaliador assume posição neutra
Foco no processo de elaboração 
da política
Foco nos resultados da imple-
mentação da política
Fonte: SILVA, 2008.
Outra abordagem conceitual sobre avaliação de Políticas Públicas aparece 
na obra de Faria (2005, p. 1) que a conceitua como uma “(a) atividade destinada 
a aquilatar os resultados de um curso de ação cujo ciclo de vida se encerra; (b) 
a fornecer elementos para o desenho de novas intervenções ou para o aprimora-
mento de políticas e programas em curso; e (c) como parte da prestação de contas 
e da responsabilização dos agentes estatais.” Embora sua definição apresente uma 
visão mais política sobre a avaliação, o autor procura esclarecer que esse conceito é 
percebido atualmente por uma visão mais normativa e técnica, onde é enfatizada 
sua função principal como instrumento gerencial.
– 53 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
Seguindo o viés de definição de avaliação de Políticas Públicas abordando o 
conceito de um modo mais politizado, Cavalcanti (2009) afirma que “a avaliação 
de Políticas Públicas não é simplesmente um instrumento de aperfeiçoamento 
ou de redirecionamento dos programas empreendidos pelo governo, mas, e espe-
cialmente, uma ferramenta capaz de prestar contas à sociedade das ações gover-
namentais.” Nessa perspectiva, o conceito envolve o diálogo público e o controle 
social na sua dinâmica, pois a qualidade dos programas só aumenta quando a 
participação dos usuários é intensificada e efetivamente acontece.
Neste capítulo decorremos ao longo de todo o ciclo de elaboração de uma 
Política Pública (ver figura 5), observamos os momentos em que são definidas 
as problemáticas que farão parte da agenda política, assim como o processo de 
seleção dos instrumentos que estarão presentes na fase de implementação da 
mesma. Transcorremos sobre as etapas do processo implementação de uma Polí-
tica Pública, onde foram elucidadas as condições específicas requeridas para que 
a implementação ocorra de forma adequada. E, por fim, analisamos a última fase 
do ciclo da política, a fase de avaliação, na qual foram abordados alguns conceitos 
sobre o processo de avaliação das Políticas Públicas e delineamos uma visão mais 
abrangente do mesmo.
Figura 5 – Policy Cycle (Ciclo de Política).
• Análise das 
problemáti-
cas sociais
• Descrição e 
determinação 
de políticas
• Avaliação 
dos impactos 
e resultados
• Realização e 
disseminação 
da política
Percepção e 
definição de 
problemas
Formulação 
de políticas
Avaliação 
de políticas
Implementação 
de políticas
Fonte: João Martins Tude.
Gestão de Políticas Públicas
– 54 –
Ampliando seus conhecimentos
Análise da implementação de 
Políticas Públicas educacionais na Bahia 
(TEIXEIRA, 2008)
Objetivos da pesquisa
O objetivo deste artigo é analisar as relações entre a imple-
mentação de duas Políticas Públicas educacionais deflagradas 
pelo Governo da Bahia na virada para o século XXI: a certi-
ficação ocupacional de dirigentes escolares e o planejamento 
estratégico das unidades de ensino. As análises estatísticas 
deste artigo, que focam a dimensão do grau de independên-
cia das escolas na implementação dos seus instrumentos de 
planejamento estratégico, revelam de que forma a certificação 
ocupacional dos dirigentes pode estar contribuindo para o 
fortalecimento da capacidade local de planejamento, assim 
como mostram que não é o domínio de uma ou de outra 
competência isoladamente que faz a diferença no âmbito da 
referida dimensão, mas sim o domínio delas em conjunto no 
contexto da certificação.
Texto introdutório
São muitas as definições para o que é Política Pública, sendo 
que várias delas se apropriam da noção das ações dos gover-
nos. Dye (1992), por exemplo, procurando entender o que 
os governos fazem, por que o fazem e que diferença isso faz, 
declara que Política Pública é tudo aquilo que os governos 
escolhem ou não fazer, de maneira que a inação governa-
mental pode causar um impacto na sociedade tão expressivo 
quanto a própria ação. Este é o conceito de Política Pública 
que foi selecionado para os fins do presente artigo.
No entendimento de Souza (2002, 2003), alguns fatores 
ajudaram a aumentar o interesse em torno da análise de Polí-
– 55 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
ticas Públicas nos últimos anos, por exemplo,as restrições 
orçamentárias que afetam principalmente os governos dos 
países em vias de desenvolvimento. A propósito, a expressão 
análise de Políticas Públicas foi introduzida por Laswell (1936 
apud SOUZA, 2002), fruto da sua preocupação em conci-
liar a produção empírica dos governos com o conhecimento 
científico. Para esse último autor, a análise de Políticas Públicas 
envolve a busca de respostas para as questões sobre quem 
ganha o quê, por que e que diferença isso faz.
Dye (1992), por sua vez, argumenta que, tradicionalmente, a 
estrutura institucional do governo sempre foi o foco principal 
dos cientistas políticos, ao invés das políticas propriamente 
ditas. Somente muito recentemente é que a atenção dos estu-
diosos se voltou para a análise das Políticas Públicas, isto é, 
para a descrição e explicação das causas e consequências da 
atividade governamental.
Souza (2002; 2003) propõe uma abordagem holística para 
o tema das Políticas Públicas, não no sentido de um esva-
ziamento teórico e metodológico, mas sim no de comportar 
múltiplos entendimentos. Ela entende que a área do conhe-
cimento das Políticas Públicas engloba unidades diversas em 
um todo organizado e possibilita abordagens muito distintas.
A visão holística sugerida por Souza (2002, 2003) admite 
o uso de técnicas quantitativas e modelos diversos, como os 
da econometria, da economia, além da sociologia, por exem-
plo, no contexto da análise das Políticas Públicas. A autora, 
na verdade, argumenta que essa área de estudo comporta a 
utilização de distintos modelos analíticos, não necessariamente 
restritos ao contexto da Ciência Política.
O raciocínio acima é fundamental para analisar uma Política 
Pública quando ela é posta em ação, isto é, quando é ela 
implementada, conforme objetivo deste artigo. A implementa-
ção é a etapa do ciclo da Política Pública que tem sido menos 
investigada na academia, assim como a que tem recebido 
menos atenção dos governantes.
Gestão de Políticas Públicas
– 56 –
Esta seção termina aqui, depois de apresentar os fundamentos 
da literatura especializada sobre análise de Políticas Públicas. 
Esses fundamentos são importantes para entendimento dos 
resultados que serão apresentados adiante.
Resultados da pesquisa
A principal associação que esta investigação procurou desven-
dar envolve a situação do diretor em relação ao processo de 
certificação e o grau de independência da escola na execução 
do seu planejamento estratégico. Os dados revelaram uma cor-
relação moderada e estatisticamente significativa (γ = 0,450) 
entre essas variáveis, indicando uma tendência da execução do 
PDE ser mais independente, ou seja, demandar menos auxílio 
de especialistas externos à escola, se os diretores desses estabe-
lecimentos forem certificados vis à vis os casos que contam com 
diretores em processo de certificação ou suspensos; o mesmo 
tende a ocorrer comparando as ocorrências de diretores em 
processo ou suspensos com aquelas de dirigentes não inscritos 
na certificação.
A literatura ajuda a interpretar a correlação em discussão, na 
medida em que a própria definição de certificação ocupacio-
nal a reconhece como uma alternativa para atestar o domínio 
das competências básicas para o exercício de uma profissão. 
Há que se acrescentar a inclusão do planejamento estratégico 
no conjunto de atribuições do diretor escolar, em um contexto 
de gestão participativa com um viés de mercado. A noção de 
competência concatena os argumentos teóricos em torno da 
seguinte lógica: a fim de cumprir uma demanda inerente ao seu 
papel à frente da unidade de ensino, relacionada com a lide-
rança e coordenação da execução do planejamento estratégico, 
o diretor certificado se motiva e combina adequadamente os 
conhecimentos, habilidades e atitudes que ele domina e que 
são requeridos para a “entrega desse produto” (PDE executado 
com independência de especialistas externos).
– 57 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
A estatística foi utilizada neste trabalho como uma linguagem 
para compreender a lógica central do estudo, ou seja, o γ = 
0,450 indica que provavelmente a certificação ocupacional 
está contribuindo para o desenvolvimento da capacidade local 
de planejamento, entendendo como local o nível da escola 
e ressaltando que existem 5 chances em 100 desse resultado 
decorrer de erro de amostragem. Essa é a principal contribuição 
deste estudo em termos de criação de conhecimento sobre a 
implementação das Políticas Públicas de certificação ocupacio-
nal de dirigentes escolares e de planejamento estratégico nas 
escolas da rede pública estadual.
As outras três associações investigadas neste estudo derivaram 
da primeira relação. Tais associações complementares envolve-
ram, de um lado, o escore obtido por um candidato em um 
determinado padrão de competência aferido pelo processo 
de certificação e, de outro lado, a independência na execução 
do PDE.
Não foram encontradas correlações estatisticamente significati-
vas a partir dos testes realizados quando estavam envolvidos 
os seguintes padrões de competência: visão e planejamento 
estratégico e desenvolvimento da equipe. Com o padrão de 
competência em administração escolar, a situação foi diferente.
A ausência de tais correlações significativas indica que prova-
velmente o domínio isolado dessa ou daquela competência 
não faz diferença quando se trata da independência da escola 
na implementação do planejamento estratégico. É preciso o 
domínio de um conjunto de competências e motivação para 
as colocar em prática.
Entretanto, a associação entre o desempenho na competência 
em administração escolar e a independência na execução do PDE 
produziu um resultado estatisticamente significativo, ainda que se 
trate de uma correlação fraca. A interpretação dessa medida pode 
ser, stricto sensu, que existe uma tendência de que quanto maior 
for a competência do diretor em administração escolar, maior será 
Gestão de Políticas Públicas
– 58 –
a independência na execução do PDE. Recomenda-se, contudo, 
cautela no uso desse resultado, porque o coeficiente é fraco e 
outras associações significativas não foram observadas para as 
demais competências tomadas isoladamente.
Para encerrar o presente estudo, é importante apresentar as 
suas limitações. Uma primeira constatação está relacionada 
com o reconhecimento de que a implementação do processo 
de planejamento estratégico envolve outras etapas além da 
execução do PDE. Uma investigação mais completa da imple-
mentação dessa política pode considerar não somente a exe-
cução do plano, como a sua concepção e a prestação de con-
tas de eventuais recursos recebidos a título de financiamento 
de algumas ações estratégicas.
Outra limitação deste trabalho se refere à constatação de que 
o desempenho dos diretores no processo de certificação é 
medido em tempo de execução desse processo, enquanto 
que a combinação adequada das competências para exercício 
das atividades profissionais ocorre quando esses indivíduos 
já estão trabalhando e liderando a implementação do plane-
jamento estratégico. No meio, se encontra a atitude de moti-
vação, que pode ser tratada em outro estudo, que explore a 
associação da competência com o planejamento estratégico 
com esse viés (de iniciativa dos profissionais).
Concluindo, foi explicitado que os trabalhos acadêmicos que 
abordam a implementação de Políticas Públicas são raros. Eles 
são mais raros ainda na Bahia, um estado sem tradição nessa 
área. Também foi reportado que em cenários de limitações 
fiscais, conhecer detalhes de implementação de Políticas Públi-
cas pode ser muito interessante para quem as formula, imple-
menta e avalia. Aí se enquadra a contribuição deste estudo, 
que, com base em evidências, procura ajudar a compreender 
a realidadeda execução da certificação ocupacional e do pla-
nejamento estratégico nas escolas públicas baianas.
– 59 –
A elaboração de Políticas Públicas: processos 
de formulação, implementação e avaliação
Atividades
1. Quais são as etapas existentes no ciclo de elaboração de uma Política 
Pública? Apresente um conceito resumido e as principais característi-
cas de cada uma delas.
2. Para que servem as Políticas Públicas e quais são os problemas que 
elas se propõem a resolver?
3. De que modo os problemas sociais são percebidos e solucionados 
através das Políticas Públicas?
Controle e 
monitoramento social 
de Políticas Públicas 
no Brasil
Resultado de um intenso processo de luta entre a sociedade 
civil brasileira contra um Estado autoritário, a Constituição Federal 
de 1988 marca um novo momento na vida política do país. Diver-
sos foram os mecanismos criados no bojo da nova carta magna que 
permitiram a consolidação e intensificação da participação da socie-
dade civil brasileira na gestão pública. 
3
Gestão de Políticas Públicas
– 62 –
A partir de então, surge neste país uma democracia representativa e 
participativa, na qual os processos de controle e monitoramento social apa-
recem como algumas das várias formas de intervenção da sociedade nas 
Políticas Públicas. A participação da sociedade na elaboração, implemen-
tação e avaliação de Políticas Públicas passa então a ser uma temática em 
voga, seja na comunidade acadêmica, na sociedade civil organizada ou entre 
gestores públicos.
Nesse sentido, este capítulo se propõe a apresentar e refletir sobre o his-
tórico, os meios, os mecanismos e as limitações da participação da sociedade 
civil brasileira no controle/monitoramento de Política Públicas. Este capítulo 
se estrutura em três partes principais: a primeira, intitulada “Democracia e par-
ticipação política no Brasil”, visa construir de maneira sintética um histórico 
da participação da sociedade civil na política brasileira, assim como apresentar 
os diferentes instrumentos democráticos criados com a promulgação da Cons-
tituição Federal de 1988; a parte seguinte, intitulada “Controle e monitora-
mento social de Políticas Públicas”, objetiva refletir sobre os conceitos de con-
trole social e monitoramento social de Políticas Públicas, entendendo de que 
maneira esses conceitos evoluem e se modificam com o passar do tempo; por 
fim, na última parte, chamada “Conselhos gestores de Políticas Públicas”, será 
apresentado o arranjo político que por excelência visa ser um espaço de con-
trole/monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil. 
3.1 Democracia e participação política no Brasil
Segundo Evelina Dagnino (2002), a sociedade civil brasileira ressurgiu 
(ou até mesmo nasceu, para alguns autores) durante a ditadura militar, como 
reação contra o Estado autoritário que, sob domínio de militares a partir de 
1964, utilizou-se principalmente da violência para governar. 
Contudo, como afirma Ruth Cardoso (2004), não se pode dizer que a 
sociedade civil se inicia do nada, como se de repente os movimentos sociais 
surgissem espontaneamente, sem que houvesse aí inseridos agentes políticos, 
por exemplo, “um velho militante que tinha sido de uma associação de não 
sei quando, que tinha participado do Partido Comunista nos anos 1950 e que 
estava num bairro mobilizando pessoas” (CARDOSO, 2004, p. 85).
– 63 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
De fato, não se pode negar a presença da sociedade civil organizada no 
Brasil antes de 1964. Isso pode ser observado, por exemplo, com o movimento 
operário, que “cresceu como categoria social nas duas primeiras décadas do 
século XX”, organizados em sindicatos e sobre forte influência do anarquismo. 
Essas organizações trabalhistas iniciaram a confecção de publicações operárias 
e a realização de greves a partir de 1891, chegando a promover uma greve geral 
em São Paulo no ano de 1917 e forçando o Estado Brasileiro a criar a Comis-
são de Legislação Social, encarregada de redigir leis específicas de “proteção” 
aos trabalhadores (KOSHIBA; PEREIRA, 1996, p. 261). 
Entretanto, devido ao seu baixo nível de institucionalização, a sociedade 
civil brasileira se vê manipulada e controlada por uma série de governos populis-
tas, que se iniciam em 1930 e vão até o golpe militar. O Estado populista obteve 
sucesso em manipular a sociedade civil enquanto conseguia atender parte de suas 
exigências, mas falhou no momento que reformas estruturais foram exigidas por 
movimentos sociais cada vez mais autônomos e radicais. É nesse momento de 
radicalização que ocorre o golpe militar (KOSHIBA; PEREIRA, 1996).
Dessa maneira, deve-se inverter o raciocínio: não foi por causa do golpe 
militar que a sociedade civil “ressurge”, mas por causa da maior instituciona-
lização e força da sociedade civil que surge o golpe militar. Não seria estranho 
que o período em que a sociedade civil foi mais reprimida e violentada fosse 
justamente aquele em que esta “desabrochou”?
Contudo, não se pode negar que no Brasil, durante a ditadura mili-
tar, os mais diversos segmentos sociais (associações, movimentos sociais de 
vários tipos, sindicatos, universidades, igrejas, imprensa, ONGs etc.) se 
unificaram para combater o Estado autoritário e restabelecer o regime demo-
crático, incorporando neste uma cidadania participativa (DAGNINO, 2002; 
GÓMEZ, 2003). 
Como ensina Guedes (2008):
Neste sentido e em oposição ao autoritarismo estatal, as organiza-
ções da sociedade civil colaboraram na tentativa de democratizar e 
expandir as esferas públicas oficiais, especialmente a partir de 1985. 
A crescente aglutinação sobre questões institucionais e políticas como 
censura à imprensa, anistia, pluripartidarismo e tortura de presos polí-
ticos convergiu no grande movimento das “Diretas Já” que, impulsio-
nado por princípios democráticos e potenciado com a utilização da 
mídia, buscou construir outras formas de convivência e sociabilidade 
Gestão de Políticas Públicas
– 64 –
na relação da sociedade com o Estado. [...] Esses atores que lutaram 
contra o autoritarismo dos militares e a favor de mudanças na cultura 
política do país conseguiram restabelecer a democracia e instituciona-
lizar instrumentos participativos através da Constituição Federal de 
1988 (GUEDES, 2008, p. 53-54). 
Uma perspectiva de democracia representativa e participativa1 surge no 
Brasil a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual incor-
pora a sociedade civil na administração pública do país, se caracterizando 
como um marco formal do processo democratizante.
Diversos foram os mecanismos criados a partir da promulgação da 
Constituição Federal vigente que permitem a participação social, como: ple-
biscito, referendo popular, iniciativa popular legislativa, audiência pública, 
tribuna popular, orçamento participativo e conselhos (municipais, estaduais 
e federais) gestores de Políticas Públicas.
Mecanismos criados no Brasil 
para a participação social
Plebiscito e referendo popular
São mecanismos democráticos de consulta popular. Como 
ensina Baltazar (2005) “a diferença principal entre estes insti-
tutos é que o plebiscito é convocado com anterioridade ao ato 
legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, apro-
var ou denegar o que lhe tenha sido submetido. O referendo 
é convocado com posterioridade ao ato legislativo ou adminis-
trativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.”
Ou seja, em um plebiscito o Estado delega aos cidadãos a 
tomada de decisão sobre algum assunto de importância nacio-
nal para que, após a decisão tomada, se constitua a norma 
jurídica; já no referendo popular, o governo toma a decisão 
1 A democracia representativa ocorre quando cidadão escolhem representantes, normalmente, 
por meio de eleição, para tomar decisõese gerir a coisa pública durante certo tempo. Já a 
democracia participativa constitui-se num modele democrático que combina a democracia re-
presentativa e a participação da sociedade civil no processo de deliberação política e regulação 
da vida coletiva.
– 65 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
– constitui a norma jurídica – e então consulta os cidadãos, os 
quais devem ou não ratificá-la.
Iniciativa popular legislativa
Por meio desse instituto um conjunto de cidadãos pode iniciar 
um processo legislativo (elaborar um projeto de lei) o qual irá ser 
submetido à apreciação do Poder Legislativo (GUEDES, 2008). 
Audiência pública
É uma “instância no processo de tomada da decisão adminis-
trativa ou legislativa, através da qual a autoridade competente 
abre espaço para que todas as pessoas que possam sofrer os 
reflexos dessa decisão tenham oportunidade de se manifestar 
antes do desfecho do processo” (SOARES, 2002).
Tribuna popular
Tribuna popular é um espaço destinado aos cidadãos manifesta-
rem suas ideias e posicionamentos no Poder Legislativo (munici-
pal, estadual ou federal). “O objetivo da tribuna popular é ser um 
canal de expressão da comunidade, devendo ser utilizada para o 
debate de assuntos que, direta ou indiretamente, digam respeito 
a interesses da comunidade” (CÂMARA MUNICIPAL DE 
ITÁPOLIS, 2009).
Orçamento participativo
É um instrumento da democracia participativa que permite aos 
cidadãos participarem das decisões orçamentárias, geralmente, 
de municípios. Ou seja, por meio de assembleias abertas e perí-
odicas, a sociedade civil, em negociação direta com o governo, 
decide o alocamento de parte dos recursos municipais. 
Conselhos gestores de Políticas Públicas 
Os conselhos gestores de Políticas Públicas são espaços públi-
cos compostos por membros oriundos da sociedade civil e do 
Gestão de Políticas Públicas
– 66 –
Estado, no geral, de maneira paritária, que possuem a função 
de controlar e deliberar sobre determinadas Políticas Públicas 
(TATAGIBA, 2002).
3.2 Controle social e monitoramento social 
de Políticas Públicas: definições e convergências
A intensificação da participação política ocorrida no Brasil após a pro-
mulgação da Constituição Federal de 1988, somada ao agravamento dos pro-
blemas sociais e a crise do setor público, levaram aos questionamentos sobre 
“o padrão centralizador, autoritário e excludente que vem marcando a relação 
entre as agências estatais e os beneficiários das Políticas Públicas” e a capa-
cidade do Estado em responder às demandas sociais (TATAGIBA, 2002, p. 
47). Tais questionamentos são compreensíveis dado que a distância existente 
entre sociedade civil e Estado – o qual se vê muitas vezes influenciado por 
interesses privados – leva à formulação de Políticas Públicas distantes dos 
interesses da sociedade, portanto inócuas ou mesmo prejudiciais. 
Essa situação vem motivando a sociedade civil organizada a – cada vez mais 
– buscar o controle/monitoramento social do Estado e de suas Políticas Públi-
cas. Com isso, a sociedade civil busca influenciar os processos de formulação 
e implementação de Políticas Públicas, tornando-as assim mais democráticas 
e eficientes. Tal eficiência seria alcançada por meio da existência de: maior 
transparência dos processos, lógica mais democrática na alocação dos recursos 
públicos e pela dificultação da confusão entre interesses públicos e privados.
Posto isso, uma série de questionamentos emergem: o que é controle social? 
E o que é monitoramento social? Quais as diferenças entre esses conceitos? Refle-
tir sobre tais conceitos é o que iremos empreender nesta parte do texto. 
Como ensina Alvarez (2004, p. 168) “não é tarefa promissora, no campo 
das Ciências Sociais, tentar estabelecer um significado unívoco para determi-
nados conceitos ou noções”, sendo que tentativas nesse sentido estão previa-
mente condenadas ao fracasso ou ao exercício acadêmico estéril. Tal enten-
dimento deve ser considerado na discussão sobre o significado de controle 
social, já que essa expressão foi utilizada portando significados diferentes por 
pensadores como Hobbes, Locke, Rosseau, Marx, Gramsci, Durkheim, Fou-
cault, entre outros. 
– 67 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
De acordo com Correia (2008, p. 67):
Na teoria política, o significado de controle social é ambíguo, podendo 
ser concebido em sentidos diferentes a partir de concepções de Estado e 
de sociedade civil distintas. Tanto é empregado para designar o controle 
do Estado sobre a sociedade quanto para designar o controle da socie-
dade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as ações do estado. 
Dessa maneira, cabe destacar que não é nosso objetivo buscar um sen-
tido unívoco para a expressão “controle social”, nem recuperar os seus dife-
rentes significados presentes ao longo dos debates realizados nas Ciências 
Sociais; mas sim refletir no sentido de como tal expressão vem sendo utilizada 
no atual contexto brasileiro para subsidiar discussões e práticas sobre a parti-
cipação social nas Políticas Públicas.
Nesse sentido, percebe-se que o uso da expressão “controle social” se 
intensifica a partir do período de redemocratização do país, quando ainda 
predominava uma visão dicotômica entre Estado e sociedade civil, na qual a 
sociedade civil era entendida como formada por setores progressistas, popu-
lares e democráticos e o Estado como autoritário e elitista, sendo, portanto, 
necessário o controle do primeiro sobre o segundo.
Assim, controle social seria, como explica Carvalho (1995, p. 8), uma 
“expressão de uso recente e corresponde a uma moderna compreensão de 
relação Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e 
controle sobre aquele.”
Outro conceito que vai nesse sentido é o adotado pelo Fundo de Fortale-
cimento da Escola – Fundescola, no qual controle social de Políticas Públicas 
corresponde “ à participação da sociedade no acompanhamento e verificação 
das ações da gestão pública na execução das Políticas Públicas, avaliando obje-
tivos, processos e resultados”.
Verifica-se nos conceitos de controle social apresentados até então um 
entendimento sobre a necessidade de uma divisão efetiva entre os papéis do 
Estado e da sociedade civil, na qual ao primeiro caberia a formulação e a 
implementação de uma determinada Política Pública e ao segundo competi-
ria o processo de acompanhamento e avaliação desta política. 
Entretanto, com o passar do tempo e a intensificação dos processos de 
participação, tal entendimento dicotômico sobre Estado e sociedade civil, 
Gestão de Políticas Públicas
– 68 –
assim como o da necessidade de divisão de papéis entre estes, foi arrefecendo 
e dando lugar a um entendimento que Estado e sociedade civil deveriam atuar 
de forma conjunta no processo de formulação, acompanhamento, avaliação 
e mesmo implementação de Políticas Públicas. A partir de então, buscou-se 
um novo termo para batizar esse processo, chegando-se à expressão “monito-
ramento social” de Políticas Públicas.
Para compreendermos melhor a razão de substituição de termos, cabe 
refletirmos sobre o conteúdo semântico das palavras “controlar” e “monito-
rar”. Segundo o Dicionário Aurélio, a palavra monitorar significa “acompa-
nhar e avaliar” e deriva da palavra monitor que, por sua vez, significa “aquele 
que dá conselhos, lições, que admoesta”. Por sua vez, controlar significa “exer-
cer o controle de; submeter a controle”, e deriva da palavra controle que 
significa ”fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departa-
mentos, ou sobre produtos etc., para que tais atividades, ou produtos, não se 
desviem das normas preestabelecidas”. 
Por meio dessa análise semântica, pode-se perceber diferenças entre essas 
palavras. Enquanto controlar dáuma ideia de submeter alguém ou algo a um 
poder para obrigá-lo a agir de forma correta, monitorar nos transmite a ideia 
de que o poder não só irá “controlar”, mas buscará uma maior participação 
no processo através de propostas e discussões.
Nesse sentido, Santos Júnior define monitoramento social de Políticas 
Públicas como:
[...] um conjunto de práticas que visa ao acompanhamento e ao con-
trole sistemático de uma determinada intervenção do Poder Público, 
com o objetivo expresso de (i) garantir Políticas Públicas de enfren-
tamento das desigualdades no acesso aos serviços e equipamentos 
públicos; (ii) ampliar os espaços de planejamento participativo, isto 
é, democratizar as decisões sobre os investimentos realizados; e (iii) 
verificar ou mesmo estabelecer a correlação entre o planejamento e a 
execução, através de um programa de reformas técnico-administrati-
vas necessárias à criação das bases materiais para uma gestão pública 
democrática em todos os níveis de governo. Esse controle sistemático 
deve assegurar aos diversos grupos sociais a capacidade política de 
intervir em todos os componentes e subcomponentes dos projetos e/
ou programas em curso. (SANTOS JR., 2003, p. 1)
Telia Negrão (2003) reforça que a concepção de monitoramento social de 
Políticas Públicas não diverge da de controle social, mas a amplia, na medida 
– 69 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
em que o monitoramento não significa somente fiscalização ou reivindicação. 
Para Negrão (2003, p. 15), o monitoramento social é um processo que inclui: 
Formação e capacitação de quem monitora por meio de um processo 
de socialização de informações e do debate de ideias sobre temas de 
interesse [...]; comunicação – para orientar e posicionar o discurso 
[...] frente ao contexto político e econômico (ajuste estrutural, por 
ex.), através de dossiês de informações à mídia e à imprensa dos 
movimentos sociais, à produção de materiais como cartilhas e textos 
analíticos de maior profundidade; interação e articulação – com os 
setores da população direta ou indiretamente envolvidos com os pro-
gramas, projetos, ações e serviços que estão sendo foco do monitora-
mento; definição de um foco: o que se busca monitorar; elaboração 
de metodologias apropriadas (pesquisas, consultas, inserção em redes, 
debates, seminários, audiências públicas etc.) e de estratégias (como 
utilizar essas possibilidades, que aliados buscar, a quem sensibilizar 
prioritariamente, advocacy2 etc.). (NEGRÃO, 2003, p.15)
Ao observar o discurso de algumas organizações da sociedade civil envol-
vidas em processos de participação social, percebe-se que muitas já incor-
poraram a expressão “monitoramento social de Políticas Públicas” e o seu 
significado ampliado.
O instituto socioambiental, associação fundada em 1994 com a mis-
são de “defender bens e direitos sociais, coletivos e difusos relativos ao meio 
ambiente, ao patrimônio cultural, aos direitos humanos e dos povos”, ao 
monitorar as Políticas Públicas objetiva:
[...] acompanhar, participar e influenciar a elaboração e implantação de 
programas e políticas governamentais relacionados aos temas povos e 
terras indígenas, florestas, biodiversidade, recursos hídricos, áreas prote-
gidas, populações tradicionais e locais, programas de desenvolvimento 
regional sustentável. (INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, 2009)
Contudo, nota-se ainda uma incipiência na formulação dos conceitos de 
controle social e monitoramento social de Políticas Públicas, podendo esses 
serem encontrados com frequência como sinônimos, o que não prejudica os 
seus aspectos práticos.
2 Segundo Azevedo (2003), o termo advocacy significa a busca de apoio para os direitos de pes-
soas ou para uma causa. Seu conceito está muito atrelado à capacidade de influenciar Políticas 
Públicas.
Gestão de Políticas Públicas
– 70 –
Nesse sentido, observa-se o conceito de controle social cunhado por 
Correia (2008) e o utilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e 
Combate à Fome referente ao programa Bolsa Família:
A participação social nas Políticas Públicas foi concebida na perspec-
tiva do “controle social” no sentido de os setores organizados da socie-
dade participarem desde as suas formulações – planos, programas e 
projetos –, acompanhamento de suas execuções até a definição da 
alocação de recursos para que estas atendam aos interesses da coletivi-
dade. (CORREIA, 2008, p. 69)
[Controle Social] é a participação da sociedade civil no planejamento, 
execução, acompanhamento e avaliação, e fiscalização do Programa. 
Trata-se de uma ação conjunta entre estado e sociedade, em que os 
eixos centrais são: compartilhar responsabilidades, a fim de aumentar 
a eficácia e efetividade do Programa; proporcionar transparência às 
ações do Poder Público local; e garantir o acesso das famílias mais 
pobres às transferências condicionadas de renda (BRASIL, 2009).
Para Santos Júnior (2003, p. 1), a informação é um dos componen-
tes centrais no processo de monitoramento social de Políticas Públicas, “na 
medida em que subsidia (i) o diagnóstico da realidade social sobre a qual 
essas políticas atuam e (ii) a avaliação das prioridades contidas nas interven-
ções públicas”.
Como explica esse autor, é comum a apresentação de informações por 
parte do Estado em linguagem técnica e dura, dificultando a compreensão 
da população em geral e, por sua vez, trazendo empecilhos ao processo de 
monitoramento social de Políticas Públicas. Nesse processo se faz impera-
tivo o acesso popular a informações claras, precisas e em linguagem acessí-
vel, que possibilitem a compreensão sobre o quadro de carências sociais que 
incidirá determinada Política Pública, e como tal política afetará tal carência. 
Por exemplo, como se poderá realizar um processo de monitoramento social 
de uma Política Pública de combate ao analfabetismo em uma determinada 
localidade se não se possui informações sobre sua população alfabetizada? 
Além do que, deve-se buscar compreender também os métodos e os critérios 
para a construção de informações já que indicadores que tratam sobre uma 
mesma questão podem chegar a diferentes resultados, como é, por exemplo, 
o caso dos índices de desemprego formulados pelo IBGE e Dieese que, por 
utilizarem diferentes metodologias, chegam sempre a resultados distintos.
– 71 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
Na atual estrutura democrática brasileira, os espaços privilegiados de 
controle/monitoramento social de Políticas Públicas são os milhares de con-
selho gestores de Políticas Públicas existentes nos três âmbitos da União, mas 
especialmente em nível municipal, verificando-se a existência desses espaços 
na quase totalidade dos municípios brasileiros.
3.3 Conselhos gestores de Políticas Públicas
Os conselhos, enquanto espaços de participação social, tomada de deci-
sões colegiadas e organização de grupos da sociedade civil, não representam 
novidade. Como ensina Guedes (2008, p. 72-73),
[...] historicamente, alguns conselhos se destacaram pela mobilização, 
influência e ação que tiveram na tentativa de construção de um poder 
autogerido, de uma nova concepção de política e Estado, constituindo-
-se como formas efetivas de participação direta nas atividades políticas.
Segundo Bobbio (1995, p. 236), os conselhos são originários da experi-
ência dos Conselhos Operários Sovietes, os quais nasceram durante a Revo-
lução Russa de 1905 como uma “resposta a uma situação de insuficiência 
e/ou crise de legitimidade dos organismos de representação sindical [...]”. 
Entretanto, germes de conselhos já existiam mesmo antes, como durante a 
primeira fase da Revolução Francesa (1789) e na Comuna de Paris (1871). 
Conselhos também tiveram grande importância durante a Revolução 
Húngara (1919), a Revolução Italiana (1919-1920), a RevoluçãoAlemã 
(1918-1919), a Revolução Espanhola (1936-1937), a Revolução Polonesa 
(1980), entre vários outros momentos.
Na história recente do Brasil também se verifica a existência de diversos 
tipos de conselhos (conselhos comunitários, conselhos populares, conselhos 
administrativos e conselho de notáveis), mas nenhum com as características 
que possuem os atuais conselhos gestores de Políticas Públicas. 
Diferentes tipos de conselhos no Brasil
Conselhos de notáveis
São conselhos formados por especialistas em determinado 
assunto e, no geral, possuem finalidade consultiva.
Gestão de Políticas Públicas
– 72 –
Conselhos administrativos
São conselhos que possuem como finalidade dirigir ou geren-
ciar organizações, órgãos ou serviços. 
Conselhos comunitários
Criados na década 1970 pelo Poder Público Executivo para 
mediar suas relações com a sociedade civil organizada, nego-
ciando as suas demandas. Tais conselhos tinham funções 
unicamente consultivas e opinativas. Portanto, não possuíam 
papel deliberativo.
Conselhos populares
Criados no final da década de 1970 e início da de 1980 por 
iniciativa da própria sociedade civil organizada, visando “fisca-
lizar e auxiliar a administração pública no processo de gestão 
(melhoria do serviço prestado), servir de canal para a influên-
cia direta do cidadão comum nos negócios do município, par-
ticipar das decisões sobre a destinação dos recursos públicos, 
colaborar na elaboração de políticas sociais, leis e programas 
de interesse coletivo etc.”(GUEDES, 2008, p. 72-73).
Tais conselhos não eram formalmente constituídos nem pos-
suíam um envolvimento institucional com o Poder Público, 
sendo, portanto, espaços de interação política independentes 
e autônomos. Essas características, apesar de positivas por um 
lado, ocasionaram uma série de dificuldades para o funciona-
mento desses conselhos, como: indefinições de quem deveria 
compô-los ou criá-los; que processos deveriam ser seguidos 
para criá-los, e mesmo a sua real capacidade de deliberação 
– já que eram espaços não institucionalizados. A despeito 
dessas dificuldades, esses conselhos serviram como referência 
no desenho dos conselhos gestores de Políticas Públicas.
Conselhos gestores de Políticas Públicas
“Os conselhos gestores de Políticas Públicas são espaços 
públicos de composição plural e paritária entre Estado e socie-
– 73 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
dade civil, de natureza deliberativa, cuja função é formular e 
controlar a execução das Políticas Públicas” (TATAGIBA, 
2002, p. 54).
Por seu caráter deliberativo e a sua natureza de composição 
mista e paritária, os conselhos gestores de Políticas Públicas 
diferenciam-se dos conselhos comunitários e populares.
O surgimento dos conselhos gestores de Políticas Públicas está relacio-
nado ao caráter municipalista, descentralizado e democrático presente na 
Constituição de 1988. Contudo, sua efetiva consolidação se deu a partir da 
elaboração de leis federais específicas, dentre as quais: a Lei 8.142/90 (que 
dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de 
Saúde – SUS – e sobre as transferências intergovernamentais de recursos 
financeiros na área da saúde), a Lei 8.069/90 (que dispõe sobre o Estatuto da 
Criança e do Adolescente – ECA), a Lei 8.742/93 (que dispõe sobre a orga-
nização da assistência social) e a Lei 9.394/96 (que estabelece as diretrizes e 
bases da educação nacional).
Tais leis federais previam a criação de conselhos gestores não só no 
âmbito da União, mas também nos âmbitos Estaduais e Municipais, já que 
atrelaram o repasse de recursos federais à existência dessas arenas democrá-
ticas nos outros entes federados. Entretanto, vale ressaltar que há conselhos 
gestores de Políticas Públicas municipais mesmo em áreas não previstas no 
plano federal, como é o caso dos conselhos municipais do Direito da Mulher, 
de Esportes, de Transportes etc. 
3.4 Principais características 
dos conselhos gestores
Dentre as características dos conselhos gestores, destacam-se seu cará-
ter institucionalizado, sua composição paritária e plural e sua prerroga-
tiva deliberativa. 
Os conselhos gestores são espaços públicos híbridos (devido ao seu cará-
ter paritário) institucionalizados pelo Estado. Como ensina Tatagiba, a des-
peito de se conformarem como parte da estrutura estatal: 
Gestão de Políticas Públicas
– 74 –
Os conselhos não são espaços do governo, tampouco da sociedade 
civil. São espaços públicos plurais, nos quais representantes da socie-
dade e do Estado, disputam, negociam e, ao mesmo tempo, com-
partilham a responsabilidade pela produção das Políticas Públicas em 
áreas específicas. (TATAGIBA, 2004, p. 348)
No que se refere à sua composição, os conselhos gestores são paritários, 
o que significa que eles devem ser formados por representantes da sociedade 
civil e membros do governo, buscando-se com isso contrabalançar as forças 
no processo decisório. 
A escolha dos representantes da sociedade civil ocorre por meio de elei-
ção, a qual se dá, no geral, em fóruns próprios, dos quais participam organi-
zações da sociedade civil e movimentos sociais. Tais representantes devem, ao 
máximo possível, formar-se de maneira plural, abrangendo os mais diferentes 
segmentos da sociedade. 
Um outro aspecto fundamental na formação dos conselhos gestores é 
o princípio da pluralidade. Representando mais que diferenças entre 
Estado e sociedade, o caráter plural desses espaços públicos institu-
cionalizados, ao invés de significar um obstáculo aos processos deli-
berativos, expressa justamente o contrário, ou seja, a possibilidade 
dos diferentes atores envolvidos (diversificação social) influenciarem 
nos resultados da decisão. Conforme Tatagiba (2002), a composição 
plural dessas arenas é perfeitamente compatível com a deliberação e, 
por isso, não é necessário sacrificar a primeira para dotar de eficácia a 
segunda. Portanto, a relevância da pluralidade nos conselhos gestores 
se mostra justamente na grande diversidade de entidades da sociedade 
civil presentes nos processos participativos relacionados às políticas 
sociais. (GUEDES, 2008, p. 83)
Já os representantes do governo são indicados pelo representante máximo 
do Poder Executivo (municipal, estadual ou federal) e devem possuir conhe-
cimentos e/ou estarem ligados à área setorial do conselho. 
Aos conselhos gestores cabem uma série de atribuições, como: mediar 
a relação entre sociedade civil e Estado; ampliar a participação política das 
camadas menos assistidas pelo Estado; acompanhar a gestão financeira dos 
recursos públicos; fiscalizar os atos do Estado; definir padrões de qualidade 
para os serviços públicos, entre outros (GUEDES, 2008). 
Entretanto, a grande novidade dos conselhos gestores é sua prerrogativa 
deliberativa, ou seja, seu poder em decidir os “caminhos” das Políticas Públi-
cas. Como explica Tatagiba (2002), os conselhos gestores alcançam: 
– 75 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
[...] competência legal para formular políticas e fiscalizar sua imple-
mentação, apontando no sentido da democratização da gestão. Os 
conselhos gestores têm a força legal para influir no processo de pro-
dução das Políticas Públicas, redefinindo prioridades, recursos orça-
mentários, públicos a serem atendidos etc., acenando na direção da 
partilha do poder. Eles podem interferir de forma direta nos modos 
de atuação dos órgãos governamentais e não governamentais respon-
sáveis pela execução de políticas, a cujas áreas estão ligados. [...] A 
competência legal de deliberar sobre as Políticas Públicas é a princi-
pal força dos conselhos enquanto espaços potencialmente capazes de 
induzir à reforma democrática do Estado (TATAGIBA, 2002, p. 55).
Entretanto, essa mesma autora ensina queapesar dos avanços da legis-
lação no sentido de conferir aos conselhos prerrogativas de deliberação, essa 
mesma legislação possui lacunas e imprecisões que acabam por comprometer 
a efetivação das decisões tomadas nesses espaços. Segundo Tatagiba (2004, p. 
365-366), “dessa institucionalização incompleta dos conselhos decorrem as 
dificuldades em definir até onde as suas deliberações possuem poder vincu-
lante. Não é consenso, no âmbito da literatura pertinente, se deve ou não o 
Estado acatar as decisões dos Conselhos”.
3.4.1 Classificação
Há diversas maneiras de classificar os conselhos gestores de Políticas 
Públicas, a depender dos critérios adotados. Entretanto, a classificação mais 
difundida e aceita na literatura corresponde a proposta pela pesquisa “Con-
selhos Municipais e Políticas Sociais”, realizada pelo Instituto Brasileiro de 
Administração Municipal (Ibam) e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Apli-
cada (IPEA). Tal classificação busca compreender os conselhos como meios 
de Políticas Públicas e sociais; e os dividem em três tipos: 1) os conselhos de 
políticas; 2) os conselhos de programas; e 3) os conselhos temáticos. 
Os Conselhos de Programas: “vinculados a programas governamen-
tais concretos, em geral associados a ações emergenciais bem delimi-
tadas quanto a seu escopo e a sua clientela [...] Em geral, articulam 
ou acumulam funções executivas no âmbito do respectivo programa. 
Trabalham mais com a noção de clientelas específicas, supostamente 
beneficiárias dos programas. Dizem respeito não à extensão de direi-
tos ou garantias sociais, mas a metas incrementais, em geral vincula-
das ao provimento concreto de acesso a bens e serviços elementares 
ou a metas de natureza econômica. A participação aqui, em geral, 
Gestão de Políticas Públicas
– 76 –
além de acolher a clientela-alvo ou beneficiária, contempla também 
as parcerias e sua potência econômica ou política. Exemplos são os 
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, de Alimentação 
Escolar, de Habitação, de Emprego, de Distribuição de Alimentos”. 
Os Conselhos de Políticas: “[...] ligados às Políticas Públicas mais 
estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais [...] São, em 
geral, previstos em legislação nacional, tendo ou não caráter obriga-
tório, e são considerados parte integrante do sistema nacional, com 
atribuições legalmente estabelecidas no plano da formulação e imple-
mentação das políticas na respectiva esfera governamental, compondo 
as práticas de planejamento e fiscalização de ações. São também con-
cebidos como fóruns públicos de captação de demandas e negociação 
de interesses específicos dos diversos grupos sociais e com uma forma 
de ampliar a participação dos segmentos com menos acesso ao apare-
lho do Estado. Neste grupo situam-se os Conselhos [...] de Saúde, de 
Assistência Social, de Educação, de Direitos da Criança e do Adoles-
cente [...] Dizem respeito à dimensão da cidadania, da universalização 
de direitos sociais e à garantia ao exercício desses direitos. Zelam pela 
vigência desses direitos, garantindo sua inscrição ou inspiração na for-
mulação das políticas e seu respeito na execução delas”. 
Os Conselhos Temáticos: “[...] sem vinculação imediata a um sistema 
ou legislação nacional, existem na esfera municipal por iniciativa local 
ou mesmo por estímulo estadual. Em geral, associam-se a grandes 
movimentos de ideias ou temas gerais que, naquele Município, por 
força de alguma peculiaridade de perfil político ou social, acolhem ou 
enfatizam o referido tema em sua agenda [...] Aqui, mais do que nas 
duas outras modalidades, os formatos são muito variáveis, embora, em 
geral, tendam a seguir as características principais dos conselhos de polí-
ticas, ou seja, a participação de representações da sociedade e a assunção 
de responsabilidades públicas. Neste grupo, incluem-se os Conselhos 
Municipais de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Trans-
portes, de Patrimônio Cultural, de Urbanismo etc. (IBAM, IPEA apud 
TATAGIBA, 2002, p. 49). 
3.4.2 Números e distribuição dos conselhos 
gestores em nível municipal
Dentre os mecanismos criados no Brasil para a participação social, os 
conselhos gestores foram os que mais se multiplicaram, principalmente em 
nível municipal. Pode-se ter uma ideia da importância desses espaços na vida 
democrática brasileira a partir de alguns dados produzidos pelo IBGE em 
– 77 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
sua pesquisa “Informações Básicas Municipais – MUNIC 2001”, conforme 
tabelas 1 e 2 apresentadas a seguir.
Segundo tal pesquisa – como podemos ver na tabela 1 –, em 2001, havia 
no Brasil 28 216 conselhos municipais, sendo que cada município possui 
em média 5,1 conselhos. Esta mesma tabela nos mostra que quanto maior o 
número de habitantes no município mais conselhos gestores este tende a ter.
Tabela 1 – Municípios, total e com existência de Conselhos Municipais, por 
área de atuação segundo classes de tamanho da população e dos municípios
Classes de tamanho 
da população dos 
municípios, Grandes 
Regiões e Unidades 
da Federação
Total de 
municí-
pios (1)
Total de 
Conselhos
N.º médio de 
Conselhos 
por município
Municípios com existência de Conselhos Municipais, por área de atuação
Saúde Assistên-cia Social Educação
Direitos da 
criança e do 
adolescente
Emprego/ 
trabalho
Meio 
ambiente
Total 5 560 28 216 5,1 5 426 5 178 4 072 4 306 1 886 1 615
Até 5 000 hab. 1 371 6 031 4,4 1 331 1 216 987 905 381 252
De 5 001 
a 20 000 hab.
2 688 12 946 4,8 2 615 2 512 1 923 2 035 898 663
De 20 001 
a 100 000 hab. 1 275 7 365 5,8 1 256 1 230 959 1.144 501 527
De 100 001 
a 500 000 hab. 194 1 559 8,0 192 188 173 190 89 142
Mais de 500 000 hab. 32 315 9,8 32 32 30 32 17 31
Classes de tamanho 
da população dos 
municípios, Gran-
des Regiões e Uni-
dades da Federação
Total de 
municípios 
(1)
Municípios com existência de Conselhos Municipais, por área de atuação
Turismo Produção 
do desenv. 
econômico
Cultura Habitação Política 
urbana
Orçamento Transporte Outros conse-
lhos municipais
Total 5 560 1 226 924 734 628 334 271 270 1 346
Até 5 000 hab. 1 371 165 169 99 129 32 44 12 309
De 5 001 
a 20 000 hab. 2 688 525 391 268 250 95 105 73 593
De 20 001 
a 100 000 hab. 1 275 411 280 254 174 121 68 98 342
De 100 001 
a 500 000 hab. 194 104 70 92 58 63 43 69 86
Mais de 500 000 hab. 32 21 14 21 17 23 11 18 16
Fonte: IBGE, 2001.
Fonte: IBGE, 2001. (1) Inclusive os ignorados e os sem declaração de existência.
Gestão de Políticas Públicas
– 78 –
Já a partir da tabela 2, pode-se constatar que a região em que os conse-
lhos gestores estão mais presentes é a Sul e as regiões que os conselhos estão 
menos presentes são a Norte e a Nordeste. Também podemos verificar que 
as áreas com maior atuação dos conselhos são, por ordem de frequência, a de 
Saúde, a de Assistência Social e a de Defesa da Criança e do Adolescente e da 
Educação, todas elas reguladas por legislação federal. 
Tabela 2
Distribuição de Conselhos Municipais no Brasil 2001
Área de atuação 
dos Conselhos
Percentual de 
municípios que 
têm os Conselhos
Classes do tamanho da população com Regiões em que aparecem com
Maior ocorrência Menor ocorrência Maior ocorrência Menor ocorrência
Saúde 98 500 mil hab. e mais (100%) Até 20 mil hab. (97%) Sul (99%) Nordeste (97%)
Assistência Social 93 500 mil hab. e mais (100%) Até 5 mil hab. (89%) Sul (96%) Nordeste (92%)
Defesa da Criança 
e do Adolescente 77 500 mil hab. e mais (100%)
Até 5 mil 
hab. (66%) Sul (91%) Nordeste (66%)
Educação 73 500 mil hab. e mais (94%) De 5 a 10 mil hab. (71%) Sul (79%) Norte (63%)
Trabalho 34 500 mil hab. e mais (53%) Até 5 mil hab. (28%) Sul (63%) Norte (10%)
Meio Ambiente 29 500 milhab. e mais (97%) Até 5 mil hab. (18%) Sul (40%) Nordeste (14%)
Turismo 22 500 mil hab. e mais (66%) Até 5 mil hab. (12%) Sul (32%) Nordeste (10%)
Cultura 13 500 mil hab. e mais (66%) Até 5 mil hab. (7%) Sul (29%) Nordeste (6%)
Habitação 11 500 mil hab. e mais (53%) De 15 a 20 mil hab. (7%) Sul (29%) Norte (3%)
Política Urbana 6 500 mil hab. e mais (72%) Até 5 mil hab. (2%) Sul (13%) Nordeste (3%)
Transportes 5 500 mil hab. e mais (56%) Até 5 mil hab. (1%) Sul (10%) Norte (2%)
Neste capítulo tivemos por objetivo apresentar e refletir sobre o histó-
rico, os meios, os mecanismos e as limitações da participação da sociedade 
civil brasileira no controle/monitoramento de Política Públicas. Vimos que a 
participação social possui um amplo potencial de transformação política de 
um país; e que os conselhos gestores, enquanto espaço de controle/monitora-
mento social, se efetivamente representativos, permitem uma melhor formu-
lação, implementação e avaliação das Políticas Públicas. 
Fonte: IBGE, 2001.
– 79 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
Ou seja, devido à atuação dos conselhos, as Políticas Públicas podem 
ganhar eficiência e eficácia por diversos motivos: por estarem mais próxi-
mas da população conseguem atender melhor às suas necessidades e anseios; 
ganham mais transparência e diminuem o risco de prevalência de interesses 
privados devido à maior fiscalização e acompanhamento dos atos governa-
mentais, e melhora a alocação dos recursos públicos.
Entretanto, essas arenas democráticas que cresceram exponencialmente 
após a redemocratização do Brasil possuem limitações e desafios, dentre os 
quais ressaltamos:
 2 o desequilíbrio de poder existente entre Estado e sociedade civil nos 
conselhos, dado que conselheiros estatais possuem: acesso a infor-
mações mais facilmente; disponibilidade de tempo para a atuação 
política, já que são remunerados e utilizam horas de trabalho para 
participar dos conselhos; maior entendimento sobre o funciona-
mento da administração política; o privilégio de – em 90% das 
vezes – assumir a presidência do conselho e, portanto, possuir a 
prerrogativa de preparação das pautas das reuniões;
 2 baixa representatividade dos conselheiros, tanto os do governo 
quanto os da sociedade civil: conselheiros da sociedade civil muitas 
vezes estão ligados a organizações sem laços com a comunidade; 
conselheiros do governo com frequência não discutem as tomadas 
de decisões anteriormente com a secretaria do setor do conselho 
nem com outros funcionários do Estado. Tais conselheiros acabam 
por defender opiniões próprias;
 2 possibilidade de existência de grupos oportunistas, que se utilizam 
do cargo que ocupam para obter vantagens pessoais e manter velhas 
práticas políticas. 
 2 despreparo técnico dos conselheiros;
 2 falta de estrutura física para o correto funcionamento dos conselhos;
 2 existência de lacunas e imprecisões nas leis que acabam por 
comprometer a implementação efetiva do que foi acordado 
nos conselhos.
Gestão de Políticas Públicas
– 80 –
Ampliando seus conhecimentos
Conselhos de Saúde, Responsabilidade 
Pública e Cidadania: a Reforma Sanitária 
como Reforma do Estado
(CARVALHO, 1997)
Introdução
Um dos feitos mais notáveis da Reforma Sanitária no Bra-
sil foi a institucionalização, no interior do aparelho esta-
tal, de um formidável sistema nacional de órgãos colegia-
dos, dotados de um conjunto razoável de poderes legais 
e onde os usuários têm representação paritária em relação 
aos prestadores e ao governo. São os Conselhos de Saúde 
que, no âmbito das três esferas gestoras do Sistema Único de 
Saúde (SUS) – federal, estadual e municipal – têm a atribui-
ção de deliberar sobre a “formulação de estratégias e (exercer) 
controle sobre a execução da política de saúde na instância 
correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e finan-
ceiros [...]” (BRASIL, 1990). Desse sistema fazem parte tam-
bém as Conferências de Saúde, fóruns que se reúnem perio-
dicamente com a participação ampla de diversos segmentos 
sociais para avaliar e traçar diretrizes para as políticas de saúde.
Tendo raízes nas lutas comunitárias por saúde dos anos 1970, 
os Conselhos de Saúde são a expressão institucional de uma 
das ideias fundadoras da Reforma Sanitária: a participação da 
sociedade nas políticas e organizações de saúde. Embora 
assumindo significados diversos ao longo do tempo, a que 
corresponderam padrões distintos de práticas sociais, o tema 
da participação esteve constantemente presente na retórica e 
na prática do movimento sanitário, atestando a íntima associa-
ção entre o social e o político que, no Brasil, tem caracteri-
zado a agenda reformadora da saúde. Postulando a democra-
– 81 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
tização do acesso a bens e serviços propiciadores de saúde, 
mas também a democratização do acesso ao poder, a agenda 
da reforma sempre teve nas propostas participativas a marca 
de sua preocupação com os “mecanismos de funcionamento” 
do Estado e não só com os “resultados redistributivos” de suas 
políticas. Daí o emprego simultâneo das consignas “Democra-
cia é saúde” e “Saúde é democracia”, emblema da Reforma 
Sanitária enquanto reforma também da política, no sentido 
de que o direito universal à saúde deveria ser acompanhado, 
garantido mesmo, pelo direito à participação no poder. Saúde 
como estratégia para a democracia e democracia como estra-
tégia para a saúde.
Ao longo dos anos, especialmente durante a década de 
1980, essas ideias de participação ganharam maturidade e refi-
namento, evoluindo para as propostas de remodelação institu-
cional que se concretizaram a partir da Constituição de 1988. 
A arquitetura institucional proposta para o setor saúde visava 
tornar o Estado “capaz” de implementar os princípios finalísti-
cos da Reforma Sanitária, como a universalidade, a equidade, 
a integralidade, expressivos do direito à saúde como um 
direito de cidadania.
Para tanto, o núcleo de ideias-força do pensamento refor-
mador prescrevia que o Estado deveria ser aproximado da 
sociedade usuária e permeabilizado as suas demandas. 
É nesse contexto que a “participação da comunidade” e a 
“descentralização político-administrativa” aparecem como o 
centro da reforma institucional embutida na Reforma Sanitá-
ria. A primeira para dar expressão e legitimidade política às 
demandas redistributivas e a segunda para diminuir distâncias 
administrativas e remover barreiras burocráticas, prevenindo o 
desperdício e a erosão de recursos. Vê-se claramente que, 
em tal agenda, o compromisso com a equidade é associado à 
preocupação com a eficiência. 
[...]
Gestão de Políticas Públicas
– 82 –
Conselhos como espaços 
de exercício da cidadania: constituição 
de sujeitos e identidades coletivas 
A ideia da reforma democrática do Estado tem como con-
traparte a democratização da sociedade, na medida em que 
a efetivação de espaços públicos a partir do aparelho estatal, 
apropriados para tematizar a agenda e modular a formação da 
vontade política governamental, supõe a emergência de sujei-
tos capazes de discriminar interesses e pactuá-los no processo 
de construção do interesse comum.
Para melhor sublinhar que não se trata de pensar a sociedade 
ou o mercado como espaços alternativos ao Estado para a dis-
tribuição de justiça e para a efetivação de direitos, prefere-se 
aqui tratar com a noção de cidadania, no lugar de sociedade 
ou sociedade civil.
Entende-se, então, por sujeitos, mais do que grupos portado-
res de interesses comuns e mais do que titulares de direitos 
formais, aqueles agentes sociais que, a partir da fixação de inte-
resses e valores, constituem-se politicamente na interlocução 
com outros sujeitos ou instituições.
De forma bastante evidente, os Conselhosde Saúde vêm 
funcionando como espaços fomentadores dessa constituição 
de identidades coletivas e sujeitos políticos. A mera existên-
cia dos Conselhos representa uma oferta de participação e 
inclusão, senão na decisão, pelo menos na discussão pública, 
configurando um fenômeno inédito na história brasileira, pela 
escala e pela velocidade em que ocorre. Isso tem significado 
uma nova feição institucional e uma nova dinâmica para o 
setor. O início dos anos 1990 marcou a proliferação extre-
mamente veloz de Conselhos por todo o país. Entre 1991 
e 1993, foram constituídos cerca de dois mil Conselhos de 
Saúde (CARVALHO, 1995), o que significa um ritmo de 
praticamente dois novos Conselhos por dia. Em julho de 
– 83 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
1996, uma estimativa baseada no número de municípios já 
habilitados à municipalização sugere que cerca de 65% do 
universo de municípios brasileiros dispõem de Conselhos, 
correspondendo a mais de 80% da população brasileira. Isso 
significa a existência de algumas dezenas de milhares de con-
selheiros, número equivalente ao de vereadores.
Embora o dinamismo desses órgãos possa variar conforme 
a tradição de cultura política ou a conjuntura local, o fato é 
que eles representam para os cidadãos a abertura de pos-
sibilidades inéditas de se incorporarem ao debate e à vida 
política, através de um fórum que, como se viu, processa 
demandas específicas segundo o interesse público, nos mar-
cos de um pacto definido por referência a valores de igual-
dade e justiça distributiva.
Como espaços de representação de interesses, os Conse-
lhos funcionam também como catalizadores ou indutores 
da disseminação de organizações civis. Seriam necessários 
estudos empíricos para verificar a dimensão, no Brasil, do 
fenômeno mundial representado pela explosão de organi-
zações não governamentais. Agrupadas pelo Human Deve-
lopment Report 1993 como CBOs – Comunity Based 
Organizations, essas organizações reuniam 100 milhões de 
pessoas em 1980, passando a 250 milhões no início desta 
década (DOWBOR, 1996).
São numerosos os grupos de interesses que ganharam identi-
dade e organicidade a partir do advento dos Conselhos de 
Saúde. Especialmente notável foi o aumento da participação, 
da visibilidade e da efetividade política das organizações de 
pacientes ou de portadores de patologias. Esses vêm com-
parecendo ao cenário setorial não só com demandas de 
ampliação do acesso a bens e serviços específicos ou espe-
cializados, mas também reivindicando alterações no modelo 
assistencial. Englobando os renais crônicos, cardiopatas, han-
senianos, HIV positivos e vários outros, além dos portadores 
Gestão de Políticas Públicas
– 84 –
de deficiência, esses grupos têm presença quase universal nos 
Conselhos. Ocupam hoje seis das dezesseis cadeiras destina-
das a usuários no Conselho Nacional de Saúde.
É significativo como os Conselhos, na medida em que con-
solidam uma identidade institucional, vão gerando entre seus 
membros um sentido de pertencimento e identificação recí-
proca bastante inovador na cultura política brasileira. Como 
instituições comprometidas com o interesse público, nos mar-
cos de um projeto de bem-comum de caráter redistributivo, 
os Conselhos tendem a tornar seus membros embedded por 
essas ideias, de forma relativamente autônoma em relação aos 
interesses sociais que mais imediatamente representam.
O caráter de rede nacional adquirido pelos Conselhos 
expressa um interessante processo de articulação e interlocu-
ção, simultaneamente vertical e horizontal, que une não só os 
Conselhos, mas as organizações de seus diversos segmentos. 
A realização, em maio de 1995, do I Encontro Nacional de 
Conselheiros de Saúde marca esse processo. Embora, de iní-
cio, tal articulação tenha atendido à necessidade política de os 
Conselhos se diferenciarem do Estado (relação nós-eles), a 
tendência hoje aponta não para uma organização nacional de 
conselheiros, mas para uma rede de intercâmbio de práticas 
e crenças, onde o interesse público em saúde passa a balizar 
a discussão das demandas específicas, sendo tematizado em 
ambientes onde as exigências locais combinam-se com as refe-
rências gerais.
É também visível e promissora a emergência de manifestações 
individuais de exercício da cidadania que, se não são fruto 
imediato dos Conselhos, recebem deles um estímulo colateral 
importante. A criação de Ouvidorias e outros mecanismos 
para o acolhimento de denúncias ou demandas individuais 
expressam a disseminação desse espírito participacionista. 
Mais do que uma proposta de democracia direta, os Conse-
lhos expressam um processo de capilarização da democracia 
– 85 –
Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil
onde, conforme a sugestão de Bobbio, o importante “não é 
só quantos votam, mas sim em quantos lugares se vota”, ou 
seja, a diversidade das situações em que se vota.
 
Atividades
1. Dentre os mecanismos abaixo, marque a alternativa que se refere a 
mecanismo de participação social no Brasil:
a. Plebiscito.
b. Contrato de Gestão.
c. Convênio.
d. Titulação de Utilidade Pública.
2. Apesar do frequente uso dos termos “controle social” e “monitora-
mento social” de Políticas Públicas como sinônimos, quais diferenças 
entre essas expressões vêm sendo cada vez mais empregadas por diver-
sos autores e instituições?
3. Explique o que são e qual é importância dos Conselhos Gestores de 
Políticas Públicas.
Políticas Públicas 
no Brasil: o caso das 
políticas de habitação
“A moradia é uma necessidade básica, como a alimentação e 
a vestimenta” (LORENZETTI, 2001, p. 4). Assim, é considerada 
como um “direito social básico que integra o direito à subsistência, 
o qual, por sua vez, representa a expressão máxima do direito à vida” 
(LORENZETTI, 2001, p. 4).
No entanto, vale ressaltar que moradia não significa simples-
mente um lugar ou local que serve como abrigo a indivíduos, mas 
sim um conjunto de elementos mais amplo ligado ao saneamento 
básico, serviços urbanos, educação e saúde.
4
Gestão de Políticas Públicas
– 88 –
Na Constituição Federal o direito à moradia é assegurado no seu artigo 
6.º, o qual apresenta o rol de direitos sociais, dentre os quais estão incluídos 
o direito à educação, ao trabalho, ao lazer, à segurança, à saúde, à previdência 
social, à proteção à maternidade e à infância e à assistência aos desamparados. 
De acordo com Lorenzetti (2001, p. 12), no momento em que a moradia pas-
sou a ser um direito assegurado pela constituição, “pode-se cobrar do Estado 
maiores responsabilidades quanto à formulação e implementação de Políticas 
Públicas voltadas para a garantia do usufruto desse direito”.
Dessa forma, o Estado brasileiro deve buscar a melhoria das condições 
habitacionais e a redução do “déficit habitacional”. Tal déficit não deve ser 
compreendido de forma simplificada como somente falta de moradias, já que 
tal expressão também compreende as habitações que embora estejam ocupa-
das, não podem ser consideradas como moradias porque não oferecem aos 
seus habitantes as qualidades mínimas de infraestrutura, saneamento, servi-
ços urbanos, conforto e higiene necessários para um morar adequado.
Mesmo com as Políticas Públicas de habitação que vêm sendo imple-
mentadas ao longo dos anos, observa-se que o déficit habitacional brasileiro 
é enorme e marca de nosso cenário urbano. Seu surgimento é resultado do 
desajustamento entre o crescimento populacional e a capacidade de instala-
ção de uma infraestrutura adequada. (LORENZETTI, 2001).
Este capítulo tem como objetivo refletir sobre a formulação e implemen-
tação de Políticas Públicas no Brasil, a partir da análise do caso das políticas 
habitacionais. É claro que a formulação e a implementação de outros tipos 
de políticas,como as de saúde, de educação, de distribuição de renda, entre 
outras, guarda especificidades. Entretanto, entendemos que, de maneira geral, 
a formulação e implementação das Políticas Públicas guardam grandes seme-
lhanças na sua lógica a depender do governo e período histórico brasileiro. 
Para facilitar o estudo, este capítulo se divide em duas grandes partes. 
A primeira parte se constitui como uma análise histórica do surgimento e 
desenvolvimento das políticas habitacionais no Brasil, enfocando os princi-
pais programas de moradia elaborados ao longo dos governos brasileiros e 
suas contribuições para a sociedade. Na segunda parte, por sua vez, se busca 
apresentar e analisar as políticas habitacionais formuladas/implementadas nos 
governos mais recentes: o governo Fernando Henrique Cardoso e o governo 
Luiz Inácio Lula da Silva. 
– 89 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
4.1 Habitação no Brasil: um histórico 
da política habitacional brasileira
O início do século XX para o Brasil caracterizou-se por uma época 
de grandes transformações. Nesse período, o país apresentou uma alta taxa 
de crescimento econômico devido ao desenvolvimento da industrialização e 
experimentou uma reconfiguração de sua estrutura demográfica como resul-
tado do alto fluxo migratório da zona rural em direção aos grandes centros 
urbanos. “Soma-se à migração interna uma política de atração de migran-
tes europeus que, por estarem acostumados à disciplina da indústria, pode-
riam melhor contribuir para o desenvolvimento da industrialização no país”. 
(GOMES, 2005, p. 2).
Como não havia nesse período um planejamento urbano para ordenar 
o crescimento populacional das cidades, o resultado dessas migrações foi o 
aparecimento dos primeiros problemas habitacionais do Brasil, que se origi-
naram da inadequada ocupação do espaço urbano por parte dos imigrantes. 
Nos centros urbanos, os grupos imigrantes passaram a formar os agrupa-
mentos habitacionais coletivos (cortiços, estalagens, vilas populares e favelas) 
que foram crescendo vertiginosamente ao longo dos anos e acompanhados por 
um aumento nos problemas sociais, principalmente os relacionados à saúde. 
Se essas formas de habitação estivessem em locais distantes dos bairros 
ricos em que habitavam a nobreza e a burguesia local, a sua ima-
gem não seria incômoda, mas como estavam próximas, começaram 
a representar uma ameaça de proliferação e de risco de infecções e 
epidemias para toda a população urbana (COELHO, 2003, p. 8). 
A partir dessa situação, a classe dominante começou a cobrar do governo 
uma postura mais ativa no planejamento habitacional, exigindo o afasta-
mento das habitações coletivas dos bairros centrais. 
Atendendo às pressões sociais das classes dominantes, o Estado começa 
um processo de saneamento das cidades, o que, e de acordo com Gomes 
(2005, p. 3), “[...] naquele momento significou erradicar os cortiços de onde 
os focos contagiosos poderiam se alastrar.” Percebe-se que, nesse período, a 
atuação governamental limitava-se apenas a evitar e controlar a propagação 
de epidemias, ou seja, o alvo principal eram os problemas sanitários. 
Gestão de Políticas Públicas
– 90 –
É justamente nesse cenário marcado por interesses e demandas antagô-
nicas entre as classes sociais e o governo, que as Políticas Públicas de habitação 
começaram a se delinear e a ganhar espaço na agenda política brasileira. 
4.1.1 Políticas habitacionais na Era Vargas
Durante o governo de Getúlio Vargas (1930-1945), mudanças ocorridas 
na sociedade brasileira acarretaram em grandes transformações nas políticas 
habitacionais do Estado. De acordo com Bonduki (apud Coelho 2003, p. 12)
O clima político, econômico e cultural [...] colocou em cena o tema 
da habitação social com uma força jamais vista anteriormente [...]. 
Embora continuasse presente, a questão sanitária passou para segundo 
plano nos debates sobre habitação social e surgiram novos temas, con-
dizentes com o projeto nacional-desenvolvimentista da Era Vargas: 
primeiro a habitação vista como condição básica da reprodução da 
força de trabalho e, portanto, como fator econômico na estratégia 
de industrialização do país; segundo, a habitação como elemento de 
formação ideológica, política e moral do trabalhador. (BONDUKI, 
1998, p. 73 apud COELHO, 2003, p. 12).
Observa-se nesse governo uma preocupação com a erradicação das formas 
coletivas de moradia, a qual seria alcançada através de uma política de casas 
próprias (COELHO, 2003, p. 12). Contudo, não havia uma política habita-
cional sólida para assegurar tal mudança. O que existia nesse período eram as 
chamadas Caixas de Pensão, as quais foram órgãos criados através da implan-
tação da Previdência Social no Brasil e que aplicavam parte de suas receitas na 
construção de moradias para seus associados, mesmo não sendo essa 
sua atividade-fim.
Em 1933, ocorre o que de fato pode ser considerado como a primeira 
ação governamental voltada à questão habitacional no Brasil: a criação dos 
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), sucessores das Caixas de Pen-
são. Esses institutos operavam como entidades de proteção social e financia-
vam programas de moradia para a classe da população inserida no mercado de 
trabalho formal. Existiam diversos institutos que compunham os IAPS, por 
exemplo: o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM); o 
Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC); o Instituto 
– 91 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB); o Instituto de Aposen-
tadorias e Pensões dos Industriais (IAPI); e o Instituto de Aposentadorias e 
Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (IAPFESP). 
Cada um desses Institutos de Aposentadorias e Pensões operava de 
forma distinta, uma vez que se originava de diplomas legais diferentes. Esse 
fato fez surgir a necessidade de unificação administrativa e a criação de um 
único instituto para integrar os demais. Assim, em 1945, é criado o Instituto 
de Serviços Sociais do Brasil (ISSB) com a proposta de unificação da previ-
dência do país. Essa unificação “dos recursos dos IAPS era vislumbrada como 
uma possibilidade para ampliar a atuação dos órgãos no território brasileiro, 
assim como, para aumentar o volume e a dimensão de suas construções”. 
(ALMEIDA, 2007, p. 79). Contudo, essa ideia não obteve êxito.
O fracasso na unificação dos institutos e na criação de um órgão habi-
tacional forte eliminou a possibilidade de superar, por meio de uma política 
integrada e consistente, o problema habitacional (BONDUKI, 1998, p. 114 
apud COELHO, 2003).
4.1.2 Políticas habitacionais no Governo Dutra
Em 1946, no governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), surge o 
primeiro órgão federal brasileiro na área de moradia, denominado Fundação 
da Casa Popular, que se caracterizou como mais uma intervenção estatal na 
área de habitação no Brasil.
Originalmente, a Fundação da Casa Popular surge para suprir as lacu-
nas deixadas pelas IAPS, ou seja, para atender à parcela da população que não 
pertencia ao mercado de trabalho formal. Porém, segundo apresenta Carmo 
(2006, p. 19), tal fundação passou a ter outras atribuições complementares – 
sempre com o objetivo de melhorar a situação da classe trabalhadora – tais 
como atuar no financiamento de obras urbanísticas, de abastecimento de água, 
esgotos, suprimento de energia elétrica e assistência social; além de financiar a 
indústria de materiais de construção e promover estudos para baratear o pro-
cesso de construção de habitações denominadas populares. 
Para viabilizar a produção de moradias, o financiamento [...] se daria 
pela cobrança de contribuição obrigatória de 1% sobre as transações 
Gestão de Políticas Públicas
– 92 –
imobiliárias, cujorecolhimento ficou a cargo dos governos estaduais 
que deveriam, posteriormente, repassá-los à União. Na prática, ou 
os governos locais não recolhiam tal contribuição ou simplesmente 
não as repassavam. Dessa forma, os recursos que deram, na realidade, 
suporte às atividades da Fundação da Casa Popular foram de origem 
orçamentária que, após a revogação da tal contribuição que nunca foi 
recolhida ou repassada, foram declinando ano a ano. (AZEVEDO; 
ANDRADE, 1982 apud CARMO, 2006, p. 18)
É interessante notar que nesse momento a questão da habitação já era 
tratada como algo que ia além da simples produção de unidades habitacio-
nais, sendo necessária uma interferência estatal para acabar com as barreiras 
que a carência de infraestrutura física e saneamento básico conferiam ao bem-
-morar (CARMO, 2006, p.19).
Em 1960, devido à falta de recursos e regras de financiamento, a Fun-
dação Casa Popular chega ao fim mostrando-se ineficaz no suprimento das 
demandas habitacionais para população de baixa renda. 
4.1.3 Políticas habitacionais no Governo Militar
Em 1964, instaurou-se no Brasil o Governo Militar (1964-1985), res-
ponsável pela criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), mecanismo 
que se encarregou da captação de poupança de longo prazo para o investi-
mento habitacional e que marcou uma nova fase no desenvolvimento das 
políticas habitacionais brasileiras. (SANTOS, 1999, p. 10).
Nessa mesma época também foi criado o Banco Nacional de Habitação 
(BNH) considerado o órgão central do Sistema Financeiro Habitacional.
O BNH, criado pela Lei 4.380 de 21/08/1964, foi sem dúvida o 
principal órgão da política habitacional do período, visto que foi 
edificado com o objetivo de ser o órgão orientador, disciplinador e 
controlador de todo o sistema, estimulando a formação de poupança 
e sua canalização para o SFH e orientando o acesso das sociedades de 
crédito imobiliário ao mercado nacional de capitais. Coube ainda ao 
BNH atuação no financiamento, na elaboração e execução de proje-
tos habitacionais, bem como produção de obras e serviços correlatos 
(BULGARELLI, 1966 apud CARMO, 2006, p. 29).
O BNH utilizava os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Ser-
viço (FGTS) para promover financiamentos às populações de menor renda e 
– 93 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
também para investir na área de saneamento e desenvolvimento urbano. Para 
os investimentos financeiros nas classes de renda média e alta, foi criado, em 
1966, o Sistema Brasileiro de Poupanças e Empréstimos (SBPE), cujos fun-
dos provinham basicamente das cadernetas de poupança.
A atuação do BNH, cumpre frisar, não se limitava apenas à esfera 
financeira. Entre seus objetivos, constavam ainda outros itens, como, 
por exemplo, a promoção da “melhor distribuição geográfica dos 
investimentos atenuando os desníveis regionais e o ímpeto [...] migra-
tório para as metrópoles”, “a eliminação [...] da promiscuidade das 
favelas” e “o aumento dos investimentos nas indústrias de constru-
ção civil, de materiais de construção e de bens de consumo duráveis 
(IBMEC, 1974, p. 20 e 21 apud SANTOS, 1999, p. 11).
Um dos pontos fortes do BNH foi sua ideia de segmentação da socie-
dade e criação de diferentes áreas de atuação dentro de um mesmo programa 
de financiamento. Nesse sentido, o mercado habitacional foi dividido em três 
áreas que atuavam de maneira diferenciada no suprimento das necessidades 
da população. A primeira área foi denominada de “mercado popular”, e ficou 
responsável pelo fornecimento de financiamentos para as famílias com renda 
de até três salários mínimos. O segundo segmento foi designado de “mercado 
econômico” e focalizou as camadas onde a renda familiar estava entre três 
e seis salários mínimos. E a terceira parte ficou conhecida como “mercado 
médio” e era a responsável pelo suprimento das necessidades das famílias de 
alta renda com orçamentos superiores a seis salários mínimos. (AZEVEDO e 
ANDRADE, 1882, p. 92 apud CARMO, 2006).
Do ponto de vista funcional, essa categorização foi considerada uma 
ideia inovadora e válida, pois a forma como cada camada teria acesso aos 
financiamentos, assim como a quantidade a ser financiada, poderiam ser 
distribuídas de forma mais direcionada. Contudo, de acordo com Canuto 
(2008, p. 184), a política governamental do BNH não teve o caráter redistri-
butivo planejado, e atuou como um mecanismo de segregação e de exclusão 
social, pois a maior parte dos seus recursos foi destinada ao financiamento de 
moradias para as classes médias e altas.
O quadro a seguir apresenta de forma sintetizada um esquema que nos 
permite visualizar como se dava a atuação do BNH e dos órgãos relacionados 
a ele, no campo do financiamento habitacional.
Gestão de Políticas Públicas
– 94 –
Quadro 1 – Desenho funcional do Sistema Financeiro de Habitação
BNH – órgão controlador do SBPE e 
gestor do FGTS. Responsável 
por toda a política habitacio-
nal do Governo Federal.
Empreendedores e construtores 
privados – obtinham financiamen-
tos junto ao SBPE, construíam as 
unidades habitacionais e as repas-
savam para os consumidores finais, 
que então se incumbiam de pagar 
o financiamento junto ao SBPE.
FGTS – recurso gerado a partir da 
contribuição dos trabalhadores, 
era totalmente gerido pelo 
BNH e destinado “prioritaria-
mente à construção de casas 
de interesse social (conjunto 
populares e cooperativas)”. 
(AZEVEDO, 1995 p. 293.) 
SBPE – agregado das instituições 
captadoras de poupança 
voluntária. Seus recursos eram 
utilizados para financiar inves-
timentos imobiliários (feitos 
por construtoras privadas) 
prioritariamente destinados 
às classes média e alta.
Companhias Estaduais de Habitação 
(COHAB) obtinham financiamento 
junto ao BNH, contratavam cons-
trutoras e repassavam, a preço de 
custos, as unidades habitacionais aos 
consumidores finais que se incumbiam 
de pagar o financiamento para elas.
(Fonte: SANTOS, 1999, p. 12).
O posicionamento das políticas de atuação do BNH pode ser mais bem 
compreendido observando-se o contexto social no qual foi originado, que nos 
remete ao período após o golpe militar de 1964. Durante o governo militar 
(1964-1985), a população brasileira apresentava sinais de insatisfação e certo 
grau de insegurança com relação às atitudes governamentais. Por isso, uma 
das estratégias do Estado era investir na criação de moradias com o objetivo 
de reestruturar a crença da população na nova forma de governo. Nesse sen-
tido, o BNH assume seu papel de incentivar a política habitacional, e são 
criados programas de habitação popular como: as Companhias Habitacionais 
(COHABs), o Sistema Financeiro de Habitação Popular (SIFHAP) e o Plano 
Nacional de Habitação Popular (PLANHAP).
– 95 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
Apesar da constante criação de novos programas, não se consegue dar 
uma resposta satisfatória ao desafio de prover o acesso à moradia para 
as populações de baixa renda. Em grande parte, o fracasso deriva do 
fato de ter-se mantido intacta a visão da casa como uma mercadoria 
a ser vendida para uma clientela que se mostra extremamente frágil 
enquanto mercado. Além disso, as ações dos vários programas do 
governo foram atingidas pela crise financeira que passa a afetar o SFH 
no início dos anos 1980. (LORENZETTI, 2001, p. 18).
4.1.4 Políticas habitacionais 
nos governos democráticos
Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se que todo o SFH, 
incluindo o BNH e seus agentes promotores públicos, passassem por uma 
profunda reestruturação na perspectiva da formulação de uma nova política 
habitacional para o país. No entanto, por conveniência política do governo 
de José Sarney (1985-1990), o BNH foi extinto em 1986, o que acarretou 
na perda de uma estrutura de caráter nacional quetinha acumulado enorme 
experiência na área de habitação. Devido ao ocorrido, as atribuições do BNH 
foram transferidas para o Conselho Monetário Nacional (CMN), Banco 
Central (BACEN) e, mais especificamente, para a Caixa Econômica Federal 
(CEF), permanecendo a área de habitação, no entanto, vinculada ao Minis-
tério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) (BONDUKI, 
2008, p. 75; LORENZETTI, 2001, p. 19; MINISTÉRIO DAS CIDADES, 
2004, p. 10).
Observa-se, de acordo com Santos (1999, p. 19), que:
[...] o que se seguiu à extinção do BNH foi uma imensa confusão institu-
cional provocada por reformulações constantes nos órgãos responsáveis 
pela questão urbana em geral e pelo setor habitacional em particular. Em 
um período de apenas quatro anos, o Ministério do Desenvolvimento 
Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou- 
-se em Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio 
Ambiente (MHU), em Ministério da Habitação e Bem-Estar Social 
(MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989. 
Constataram-se inúmeros problemas relacionados à atuação do BNH 
como órgão principal de financiamento de moradias no Brasil. Como nos 
demonstra Lorenzetti (2001, p. 19):
Gestão de Políticas Públicas
– 96 –
Pode-se apontar, pelo menos, uma deficiência básica na política do 
instinto BNH: toda ela baseia-se no sistema da propriedade do imóvel 
e não considera a diferença entre o alto custo do investimento, cons-
tituído pelo preço dos terrenos e o crescimento da infraestrutura e o 
poder aquisitivo da clientela formada por pessoas cuja renda situa-se 
muito próxima ao limite da sobrevivência.
Os anos seguintes são marcados pelas reformas administrativas emprega-
das pelo governo Collor (1990-1992), onde houve uma desestruturação do 
setor habitacional e ocorreu uma alteração na distribuição de competências 
com a substituição da Caixa Econômica Federal pelo Ministério da Ação Social 
(MAS) como agente gestor da política de habitação. No início desse governo, 
os recursos provenientes do FGTS foram utilizados no financiamento de vários 
programas governamentais, entre eles destaca-se o Plano de Ação Imediata para 
Habitação (PAIH), que propunha atender 245 000 famílias em 180 dias, utili-
zando-se de três linhas de financiamento: o Programa de Moradias Populares, o 
Programa de Lotes Urbanizados e Cesta Básica e o Programa de Ação Munici-
pal para Habitação Popular (SOUZA, 1998 apud COELHO, 2003).
Após o afastamento do presidente Fernando Collor, a presidência do Bra-
sil fica a cargo de Itamar Franco (1992-1994) que, após assumir o governo, se 
depara com uma situação habitacional completamente desestruturada, o que 
lhe impossibilita de implantar avanços significativos nesse setor. No entanto, 
são lançados os programas Habitar – Brasil e Morar-Município que somente 
se consolidaram no governo seguinte.
Durante o período em questão, os programas da área de habitação 
popular, [...] sob o controle do ministério do Bem-Estar Social, foram 
redesenhados e passaram a exigir a participação de conselhos com 
participação comunitária [...]. Tais mudanças aumentaram significa-
tivamente o controle social e a transparência da gestão dos programas 
(SANTOS, 1999, p. 21).
Outra ação considerada importante nesse período foi, de acordo com 
Coelho (2003, p. 28), a consolidação de uma nova conceituação de política 
habitacional que considerava os problemas relativos ao déficit, e serviu de 
base para o desenvolvimento das políticas de moradia do governo de Fer-
nando Henrique Cardoso.
Segue a seguir uma tabela que apresenta uma síntese de cada governo 
abordado até aqui, junto com seus principais programas de moradia. 
– 97 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
Tabela 1 – Mudanças institucionais no setor de habitação – 1930/1995
Governo Ano Mudança institucional
Getúlio Vargas 
(1930-1945)
1933 Criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs).
1945 Criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB).
Eurico Gaspar Dutra 
1946-1951 1946 Surge a Fundação Casa Popular.
Governo Militar 
(1964-1985)
1964
Criação do Banco Nacional de Habitação (BNH);
Criação de programas de habitação popular: Companhias Habi-
tacionais (COHABs), Sistema Financeiro de Habitação Popular 
(SIFHAP) e o Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP).
1964 Criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH).
1966 Criação do Sistema Brasileiro de Poupanças e Empréstimos (SBPE).
José Sarney 
(1985-1990)
1985 Ministério do Desenvolvimento Urbano (MDU).
1986
Extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH);
Transferência de atribuições do BNH para: Conselho Monetário Nacional 
(CMN), Banco Central (BACEN) e Caixa Econômica Federal (CEF).
1987
O MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo 
e Desenvolvimento Urbano (MHU), ao qual a Caixa Econô-
mica Federal, que substitui o BNH, passa a estar vinculada.
1988
O MHU é transformado em Ministério da Habi-
tação e do Bem-Estar Social (MBES).
1989
O MBES é extinto e Caixa Econômica Federal passa 
a ser subordinada ao Ministério da Fazenda.
Fernando Collor 
(1990-1992) 1990 Criação do Ministério da Ação Social (MAS).
Itamar Franco 
(1992-1994) 1993
O MAS é transformado em Ministério do Bem-Estar Social 
e incorpora a Secretaria Nacional de Habitação.
A seguir passaremos para uma análise mais detalhada do desenvolvi-
mento das Políticas Públicas de habitação nos governos de Fernando Henri-
que Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva.
(Fonte: CARMO, 2006, p. 56. Adaptado.).
Gestão de Políticas Públicas
– 98 –
4.2 Análise das políticas habitacionais 
nos governos contemporâneos
4.2.1 Políticas habitacionais no governo 
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) assume a presidência do 
Brasil e seu governo traz grandes modificações para as políticas de habitação 
e ajudam a reestruturar a situação da moradia no país.
O modelo proposto pelo novo governo se fundamenta em algumas pre-
missas básicas: (i) “considerava-se, baseado no diagnóstico produzido pela Fun-
dação João Pinheiro1“, para o qual a “moradia não compreende somente as 
edificações que lhes são inerentes”, portanto todo “o conjunto de condições 
de habitabilidade relacionados” a ela deveria ser considerado; (ii) “a provisão 
adequada de moradias deve estar amparada por um sistema financeiro, que 
lhe sirva de suporte, objetivando o atendimento do maior número possível 
de famílias assim como a criação de mecanismos para a formação de poupan-
ças, que devem ser canalizadas para a produção de unidades habitacionais” 
(CARMO, 2006, p. 87 e 88); (iii) “a focalização das Políticas Públicas habita-
cionais voltadas para o atendimento das camadas populacionais de baixa renda; 
(iv) a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a questão 
dos programas federais de habitação” e, com isso, “estimular a participação e 
a cidadania; (v) o reconhecimento, por parte do governo, de sua incapacidade 
de resolver sozinho o problema habitacional do país e a necessidade de tentar 
melhorar o funcionamento do mercado de moradias no Brasil” através de uma 
política de Estado que envolva todas as esferas de poder e que não seja inter-
rompida a cada mudança de governo; e (vi) “o reconhecimento de que as Polí-
ticas Públicas não devem negligenciar a grande parcela da população de baixa 
renda do país que trabalha no setor informal da economia e/ou habita moradias 
informais”. (SANTOS, 1999, p. 22).
1 Órgão oficial de estatística de Minas Gerais, a Fundação João Pinheiro é uma instituição pública 
vinculada à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Atua nas áreas de ensino e pesquisa 
em administração pública, avaliação de Políticas Públicas e na produção de indicadores estatísticos, 
econômicos, demográficose sociais. A FJP presta serviços aos governos estaduais e federal, prefeitu-
ras, câmaras municipais, organismos nacionais e internacionais, universidades, empresas privadas e 
entidades representativas de diversos segmentos sociais. (Disponível em: <www.fjp.gov.br>.)
– 99 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
De acordo com esses pressupostos, o primeiro passo dado para reorgani-
zar as políticas de moradia foi a extinção do Ministério do Bem-Estar Social 
e a criação da Secretaria de Política Urbana (SEPURB), que foi o órgão res-
ponsável pela descentralização da execução dos programas de habitação para 
âmbitos estaduais e municipais, com o objetivo de priorizar as diferenças e as 
demandas de cada região específica do país.
Para atender a essas demandas habitacionais, o governo FHC não se 
dedicou exclusivamente à criação de novos programas de intervenção no setor 
de moradia, mas buscou o aprimoramento e adequação dos programas já 
existentes. Nesse sentido foram retomados os financiamentos de habitação, 
saneamento e infraestrutura baseados em recursos provenientes do FGTS 
(que estavam estancados desde a crise do SFH). Contudo, as formas de cap-
tação e utilização desses recursos foram replanejadas para que os erros come-
tidos anteriormente não fossem repetidos.2 
Os programas habitacionais no governo FHC apresentaram configura-
ções distintas de acordo com o seu foco de atuação. Essas diferenciações nos 
permitem categorizá-los em três grupos: (i) financiamento ao setor público, 
atuando no suporte “[...] a estados, municípios, União e Distrito Federal 
na reurbanização de áreas habitacionais muito degradadas com melhoria 
das habitações existentes e/ou construção de novas habitações e instalação 
ou ampliação da infraestrutura dessas áreas ocupadas principalmente pelas 
camadas da população com renda inferior a três salários mínimos; (ii) atuação 
na provisão de financiamento de longo prazo para a construção ou melhoria 
de habitações destinadas principalmente a população de renda mensal de até 
doze salários mínimos” (SANTOS, 1999, p. 23); assim como, “(iii) progra-
mas e ações visando à melhoria do funcionamento do mercado habitacional” 
(LORENZETTI, 2001, p. 21).
Para atender às áreas habitacionais degradadas, os primeiros programas 
de moradia desenvolvidos foram: o Pró-Moradia (financiado por fundos do 
2 “O modelo de intervenção governamental no setor habitacional baseado no SFH foi caracte-
rizado como: (i) esgotado – em virtude das crescentes dificuldades com a captação líquida das 
suas fontes de recursos (notadamente o FGTS); (ii) regressivo – por ter beneficiado principal-
mente as camadas de renda média e alta; e (iii) insuficiente – porque durante 30 anos o SFH 
produziu apenas 5,6 milhões do total de 31,6 milhões de novas moradias produzidas no país” 
(SANTOS, 1999, p. 22).
Gestão de Políticas Públicas
– 100 –
FGTS) e o Habitar – Brasil (financiado com recursos do Orçamento Geral 
da União-OGU). Esses programas buscavam beneficiar o mesmo público, o 
qual compreendia a população que habitava as áreas extremamente pobres 
e que, portanto, demandavam ações estatais de emergência. Esses progra-
mas não tinham como objetivo principal a construção de novas casas, mas 
sim a melhoria das condições das moradias existentes. Assim, tais programas 
tinham limitações, dado que contribuíam somente para redução do deficit 
habitacional qualitativo, enquanto atuavam de forma inexpressiva no que 
tange ao caráter quantitativo do mesmo déficit3.
A partir de 1996, a política habitacional passou a ser administrada pela 
Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento 
do Brasil, que foi o órgão federal responsável pela elaboração da Política 
Nacional de Habitação, a qual continha as diretrizes que fundamentavam a 
intervenção estatal na questão urbana brasileira. 
Outra intervenção do governo FHC foi o programa denominado Carta 
de Crédito – que utilizava recursos do FGTS para fornecer financiamentos à 
população com renda de até doze salários mínimos. Esse programa apresenta 
uma configuração inédita entre os programas de moradia anteriores, pois ele 
era direcionado ao consumidor final,
[...] essa concessão de financiamento direto ao consumidor é vista 
como uma forma de o governo auxiliar a sociedade (sem discrimina-
ção daqueles cidadãos que trabalham em atividades informais e/ou 
habitam em moradias informais) a resolver seus problemas habitacio-
nais, sem, contudo, tomar para si essa tarefa. (SANTOS, 1999, p. 25)
Essa configuração também garantia um maior poder de escolha do 
consumidor com relação à aquisição de imóveis prontos (novos ou usados), 
ampliação de uma moradia já existente ou a compra de terrenos e materiais 
para construção de uma nova habitação.
Em 1999 foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) 
financiado pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e executado pela 
Caixa, que recebia as solicitações e liberava os recursos a serem aplicados em 
3 Déficit habitacional qualitativo – refere-se aos aspectos que conferem qualidades para uma 
moradia digna, por exemplo: saneamento básico, serviços urbanos, infraestrutura e outros. O 
déficit habitacional quantitativo relaciona-se à quantidade (mensurável) da população que não 
possui habitação.
– 101 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
cada município. O PAR foi criado para ajudar estados e municípios a atende-
rem à necessidade de moradia da população de baixa renda, especificamente 
aquelas famílias que recebiam até seis salários mínimos e viviam em centros 
urbanos. Funcionava mediante construção e arrendamento de unidades resi-
denciais, com opção de compra do imóvel ao final do período contratado 
(CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2009a).
Além do envolvimento direto com a elaboração dos programas habita-
cionais, o governo FHC preocupou-se com as questões legislativas, lançando 
algumas ações como: (i) o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade 
Habitacional (PBQP-H), criado com o objetivo de padronizar as matérias- 
-primas utilizadas nas construções de moradias para diminuir os custos de 
produção; (ii) criação do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) e flexibilização 
do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), utilizados para garantir a exis-
tência de mecanismos de captação de poupança de longo prazo para o setor 
habitacional;4 (iii) Proposta de alteração na legislação sobre o uso do solo e 
sobre questões ambientais, para atenuar os problemas de habitações em locais 
proibidos (SANTOS, 1999).
O governo FHC embora tenha apresentado algumas inovações conside-
ráveis para a reestruturação da questão habitacional brasileira, não conseguiu 
alcançar os objetivos propostos em sua Política Nacional de Habitação, pois 
ao longo da execução de suas ações governamentais as condições macroeco-
nômicas não se mostraram favoráveis para o desenvolvimento das políticas 
adotadas e isso desencadeou problemas como a carência de fontes de financia-
mento. Mostra-se, com isso, a importância de que as propostas de interven-
ção social estejam sempre alinhadas com políticas econômicas do governo, 
pois como nos mostra Carmo (2006, p. 62):
A política econômica e o desempenho da economia têm, obviamente, 
implicações para a política social de uma forma geral e para a política 
habitacional, em particular. Ambas – políticas econômica e social – 
estão fortemente correlacionadas. O crescimento econômico do pro-
4 Há algumas diferenças entre o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) e o Financeiro da Ha-
bitação (SFH), a principal delas é a fonte de captação de recursos. O SFH conta com recursos 
do FGTS e SBPE como fontes básicas de recursos, já o SFI utiliza como fonte a poupança livre 
e apresenta grande flexibilidade de aplicação desses recursos, ao possibilitar financiamentosmobiliários com fins habitacionais ou não (SANTOS, 1999, p. 26).
Gestão de Políticas Públicas
– 102 –
duto aumenta potencialmente os recursos disponíveis para os admi-
nistradores públicos perseguirem suas metas sociais.
Nessa perspectiva, as falhas nos programas habitacionais do governo 
FHC são percebidas como resultantes da desconexão entre suas políticas eco-
nômicas e habitacionais.
4.2.2 Políticas habitacionais no governo 
Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011)
Em 2003, com o início do governo Lula, crescem as expectativas para ino-
vações no campo da moradia, contudo não se observou nenhuma intervenção 
significativa na política habitacional nos dois primeiros anos de seu governo, 
sendo que o papel do Estado se manteve neste período unicamente restrito a 
dar continuidade aos programas desenvolvidos no governo anterior.
Dentre os programas preexistentes que permaneceram e obtiveram um 
incremento de investimentos, destacam-se o Programa de Arrendamento 
Residencial (PAR), o Programa de Subsídios à Habitação de Interesse Social 
(PSH)5 e a Carta de Crédito com recursos do FGTS. Destaca-se a ampliação 
da atuação da Carta de Crédito no financiamento de imóveis usados (COR-
DEIRO, 2009, p. 73).
Neste governo, foram implementadas modificações institucionais no 
setor das políticas de habitação:
Do ponto de vista da gerência dos programas, a questão urbana sai 
do âmbito da secretaria vinculada à Presidência da República, com a 
criação, em 2003, do Ministério das Cidades6, órgão que foi dividido 
em cinco secretarias – Habitação, Saneamento Ambiental, Transporte 
e Mobilidade, Programas Urbanos e Secretaria Executiva. Foi constitu-
5 O Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH) objetiva oferecer acesso à 
moradia adequada a cidadãos de baixa renda por intermédio da concessão de subsídios, que 
são distribuídos após a criação de um contrato de crédito habitacional junto às instituições 
financeiras habilitadas (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009a).
6 Ao Ministério compete tratar da política de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais 
de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. Através da Caixa Econômica 
Federal, operadora dos recursos, o Ministério trabalha de forma articulada e solidária com os 
estados e municípios, além dos movimentos sociais, organizações não governamentais, setores 
privados e demais segmentos da sociedade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009b).
– 103 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
ído também pelo Conselho das Cidades, que o permitiu dividir com a 
sociedade civil e com os estados e municípios as responsabilidades de 
traçar as diretrizes políticas para o desenvolvimento urbano em todos 
os seus aspectos, fortalecendo a participação da cidadania e dando mais 
transparência ao processo. (CARMO, 2006, p. 172)
A criação do Ministério das Cidades constituiu um fato inovador nas polí-
ticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do 
saneamento e dos transportes (mobilidade) e trânsito para integrá-los levando 
em consideração o uso e a ocupação do solo (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 
2009b).
Após o período inicial de caráter continuador das ações políticas habita-
cionais, o governo Lula posiciona-se na definição de sua Política Nacional de 
Habitação. O objetivo principal dessa política consiste em combater as desi-
gualdades sociais, transformando as cidades em espaços mais humanizados, 
ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte e, 
através disso, universalizar o acesso à moradia digna. Entre os programas cria-
dos para atender a essa finalidade destacam-se: o Programa de Urbanização, 
Regularização e Integração de Assentamentos Precários, cuja base de recursos 
é o Orçamento Geral da União; e o Programa Crédito Solidário7, apoiado por 
recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), formulado para coo-
perativas e associações habitacionais, com financiamentos a juros zero para a 
população de baixa renda (CORDEIRO, 2009, p. 73).
O Ministério das Cidades é considerado o instrumento mais importante 
da Política Nacional de Habitação do Governo Lula, ele compõe o Sistema 
Nacional de Habitação e subordina todos os outros órgãos ligados ao desen-
volvimento urbano. Seu maior desafio é a atuação de forma solidária com 
estados e municípios, por isso articula as ações dos três níveis de governo 
com a participação dos conselhos das cidades, em nível estadual e municipal 
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009e).
7 Programa de Crédito Solidário é um programa de financiamento da Caixa Econômica Federal 
(CEF) que possui uma linha de crédito que conta com recursos do FDS, no âmbito do SFH, 
e viabiliza a moradia própria para pessoas de baixa renda organizadas por uma Entidade Orga-
nizadora. O financiamento é concedido diretamente ao beneficiário apresentado pela Entidade 
Organizadora que pode ser representada por Cooperativa, Associação ou entidades da sociedade 
civil, sem fins lucrativos (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2009b).
Gestão de Políticas Públicas
– 104 –
Para tratar da questão habitacional, o Ministério das Cidades criou a 
Secretaria Nacional de Habitação que tem por responsabilidade formular 
e propor novos instrumentos para implementação da Política Nacional de 
Habitação, buscando desenvolver os trabalhos de concepção e estrutura-
ção de estratégias para o equacionamento do deficit habitacional brasileiro. 
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009e).
Foi criado também o Sistema e o Fundo Nacional de Habitação de 
Interesse Social (FNHIS)8, subsidiado por recursos do Orçamento Geral da 
União (OGU), do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e apli-
cado na aquisição, construção, melhoria, reforma, locação social e arrenda-
mento de unidades habitacionais, na produção de lotes urbanizados para fins 
habitacionais, na regularização fundiária e urbanística de áreas de interesse 
social e na implantação de saneamento básico, infraestrutura e equipamen-
tos urbanos, complementares aos programas de habitação de interesse social.
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009c).
Em 2007, o governo Lula lançou o Programa de Aceleração do Cresci-
mento (PAC), com o objetivo de fomentar o desenvolvimento do país através 
de investimento em infraestrutura aliado a medidas econômicas para esti-
mular os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar benefícios sociais para 
todas as regiões do país. “Dentro da área de infraestrutura social e urbana, 
os maiores investimentos concentraram-se nos setores de habitação e sanea-
mento, considerados por este programa setores essenciais no potencial econô-
mico e social”. (CORDEIRO, 2009, p. 135).
Como parte integrante do PAC, nessa mesma época, foi criado o pro-
grama denominado “Projetos Prioritários de Investimentos – Intervenções 
em Favelas” (PPI). Esse programa destinava-se aos investimentos em infra-
estrutura, saneamento, segurança e todas as outras condições da habitabili-
dade direcionado à população que vivia em área inapropriada de moradia. Os 
recursos do PPI provinham do Orçamento Geral da União e eram gerencia-
dos pelo Ministério das Cidades.
8 O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS foi instituído pela Lei Federal 
11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar políticas e pro-
gramas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda, que compõe 
a quase totalidade do deficit habitacional do país (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009c).
– 105 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
O PAC representou um grande impacto para questão habitacional brasi-
leira, sendo o seu investimento estimado para o setor de habitação de R$106,3 
bilhões, até 2010, onde R$55,9 bilhões serão direcionados para famílias com 
rendimento mensal de até cinco salários mínimos. Como resultado dessepro-
grama, a intervenção mais atual do governo Lula na área de moradia foi a 
criação do programa “Minha Casa, Minha Vida” que tem como objetivos: a 
construção de um milhão de novas moradias; o aumento do acesso das famí-
lias de baixa renda à casa própria e a geração do emprego e renda através do 
aumento do investimento na construção civil.
Seguindo as diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Habitação, 
o programa “Minha Casa, Minha Vida” se propõe a: distribuir os recursos 
de acordo com o déficit habitacional, a regionalizar os custos dos imóveis e 
compatibilizar a prestação da casa própria com a capacidade de pagamento da 
família. Os recursos e as entidades financiadoras para atender a esses objetivos 
podem ser visualizados na tabela abaixo:
Tabela 2
Programa União FGTS Total
Subsídio para moradia 16,0 - 16,0
Subsídio em financiamentos do FGTS 2,5 7,5 10,0
Fundo Garantidor em financiamentos do FGTS
Refinanciamento de prestações
Seguro em financiamentos de FGTS
2,0
1,0
1,0
-
-
-
2,0
1,0
1,0
Total 20,5 7,5 28,0
Programa União FGTS Total
Financiamento à infraestrutura 5,0 - 5,0
Programa União BNDES Total
Financiamento à cadeia produtiva - 1,0 1,0
Fonte: MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009d.
* Além dos R$4,5 bilhões previstos no FGTS para linhas já existentes. 
Gestão de Políticas Públicas
– 106 –
Mesmo com a trajetória falha da política habitacional brasileira, prin-
cipalmente no que diz respeito ao suprimento das necessidades das camadas 
de baixa renda da população, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da 
Silva vem implantando mudanças expressivas nesse quadro habitacional. Esse 
governo demonstra uma política habitacional marcada por uma concepção 
de moradia não restrita a simples provisão de casas como também consi-
derando as questões de habitabilidade subjacentes, além de estabelecer um 
modelo democrático de participação nas Políticas Públicas. Contudo, ainda 
há muito que ser feito, pois o programa “Minha Casa, Minha Vida” apesar de 
representar uma atuação significativa no contexto de moradia não consegue 
suprir totalmente as pendências do deficit habitacional.
Neste capítulo buscamos conceituar “moradia” e “deficit habitacional”, 
ampliando tais noções e ressaltando-se a importância dos aspectos de habi-
tabilidade implícitos no direito à moradia. Em seguida, traçamos o desen-
volvimento histórico das políticas de habitação no Brasil, fazendo menção às 
principais características dos programas habitacionais desenvolvidos em cada 
governo, chegando ao contexto mais contemporâneo das Políticas Públicas 
habitacionais dos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio 
Lula da Silva.
Com o estudo realizado, vimos que as políticas habitacionais seguem 
a lógica de formulação e implementação de Políticas Públicas dos diferentes 
governos. Assim, verificamos que as políticas de moradia não são “ilhas”, e 
que, portanto, interagem com as demais Políticas Públicas governamentais, 
por exemplo, com a política econômica. Além disso, constatamos que aspec-
tos delineados ou omitidos por políticas adotadas em governos passados pos-
suem efeitos no contexto atual.
Vimos também que as políticas de habitação para serem eficazes devem 
considerar a questão do deficit habitacional não restrito apenas a falta de um 
lugar para morar (deficit quantitativo) como também devem considerar as 
questões de adequação física dessa moradia (deficit qualitativo). Ressaltamos 
que outro fator que determina a qualidade e a efetividade de uma política de 
habitação é a democratização do seu processo de formulação, implementação 
e avaliação. Sendo assim, é necessário que a população tenha uma participa-
ção ativa na constituição das políticas habitacionais, para que elas estejam de 
acordo com as reais necessidades da sociedade.
– 107 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
Ampliando seus conhecimentos
Do Projeto Moradia ao programa Minha 
Casa, Minha Vida
(BONDUKI9, 2009)
A enorme repercussão que teve o lançamento do programa 
Minha Casa, Minha Vida, com sua meta cabalística de 1 
milhão de unidades habitacionais para enfrentar o impacto 
da crise econômica, tende a obscurecer o longo, difícil e 
relevante processo promovido pelo governo, com o apoio 
(crítico e militante) da sociedade, representada pelo Conse-
lho Nacional das Cidades, para dotar o país de uma política 
abrangente e estruturada que equacione o dramático pro-
blema habitacional brasileiro.
Ao publicizar o novo programa antes de apresentar o Plano 
Nacional de Habitação (PlanHab) – uma estratégia de longo 
prazo para equacionar o problema habitacional, formulada e 
debatida por ano e meio, sob a coordenação da Secretaria 
Nacional de Habitação, que estava pronta para ser publicada 
em janeiro de 2009 –, o governo perdeu uma excelente 
oportunidade para mostrar como uma ação anticíclica poderia 
se articular com uma estratégia estrutural para atacar um pro-
blema brasileiro crônico, no âmbito de um projeto nacional 
de desenvolvimento com inclusão social. 
Com avanços e recuos, o governo Lula marca um ponto de 
inflexão nas políticas de habitação do país. Uma reflexão crí-
9 Nabil Bonduki é arquiteto e professor de Planejamento Urbano da FAU-USP. Foi superin-
tendente de Habitação Popular na Prefeitura de São Paulo (gestão Luiza Erundina) e vereador 
pelo PT (2001-2004), um dos coordenadores do Projeto Moradia (1999-2000), membro da 
equipe de consultores que elaborou a Política Nacional de Habitação (2003-2004) e coorde-
nador técnico da consultoria contratada para elaborar o Plano Nacional de Habitação (2007-
2008). Foi conselheiro do Conselho Nacional de Habitação (2004-2005) e do Conselho Ges-
tor do FNHIS (2006-2007). 
Gestão de Políticas Públicas
– 108 –
tica consistente sobre o “pacote” agora lançado exige uma 
recuperação desse processo, iniciado em 1999 com a elabo-
ração do Projeto Moradia, que se desdobrou nas ações do 
governo desses últimos seis anos. 
O “pacote” habitacional não deve ser visto nem com exa-
gerado entusiasmo nem como um desastre, como algumas 
críticas têm enfatizado. Por um lado, 1 milhão de casas não 
significam muito para um país com um déficit de mais de 7 
milhões de unidades e com uma demanda de 27 milhões nos 
próximos 15 anos, além de ser evidente o risco de produzir 
moradias precárias, em localizações inadequadas e com baixa 
aderência ao perfil do déficit. Mas, por outro, as avaliações 
pessimistas são excessivamente ácidas ao não observar que 
o programa elevou até um patamar ótimo os recursos orça-
mentários em habitação, como há décadas os que lutam por 
moradia digna reivindicam. Resta saber se esses investimentos 
chegarão a quem mais precisa e se serão perenes, para garantir 
a continuidade de uma política realmente social de habitação.
Minha Casa, Minha Vida
A crise econômica e a disposição do governo em aplicar fartos 
recursos para dinamizar a construção civil atropelaram o pro-
cesso de construção do PlanHab, pactuado como uma estra-
tégia de longo prazo para equacionar o problema habitacional. 
Mas, por outro lado, aceleraram a decisão governamental 
sobre as propostas lançadas pelo PlanHab, sobretudo no eixo 
financeiro, que normalmente seriam muito mais demoradas. 
Ao aplicar R$26 bilhões em subsídio, além do que já estava 
previsto pelo PAC, o “pacote” acabou por adotar, na prática, 
o cenário mais otimista proposto pelo PlanHab. Se esse pata-
mar for mantido por 15 anos, conforme a estratégia do PlanHab 
(o que não está acontecendo no “pacote”), será possível pro-
duzir um impacto real no déficit habitacional no país. Essa é, 
sem dúvida, a principal novidade positiva do “pacote”.
– 109 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
Outras medidas propostas pelo PlanHab para reduzir o custoda habitação, como a desoneração tributária para HIS, o bara-
teamento do seguro e o fundo garantidor (que retomou a 
ideia do fundo de aval proposto no Projeto Moradia), foram 
adotadas, gerando um impacto positivo no acesso à habitação 
tanto de interesse social como de mercado. 
Por outro lado, também se adotou a lógica proposta pelo Pla-
nHab para a alocação do subsídio: a população com renda 
intermediária (de R$1.395,00 a R$2.790,00, ou seja, de 3 
a 6 salários mínimos em 2009) terá um subsídio para com-
plementar o financiamento, enquanto os com renda inferior 
a R$1.395,00 (3 salários mínimos em 2009) terão subsídio 
quase total. No entanto, o “Programa Minha Casa” estabele-
ceu limites bastante superiores aos propostos pelo PlanHab, 
que por meio de complexas simulações definiu o subsídio no 
limite mínimo necessário para viabilizar o acesso das famílias 
de baixa renda à moradia. Ao contrário, o novo programa 
esticou exageradamente as faixas de renda a serem atendidas, 
beneficiando segmentos de classe média e gerando mercado 
para o setor privado, com risco reduzido.
O PlanHab previu um leque de alternativas habitacionais a 
custos unitários mais reduzidos (como lotes urbanizados e/ou 
material de construção com assistência técnica), com potencial 
de atender um número maior de famílias; já o Minha Casa, 
Minha Vida fixou-se exclusivamente na produção de uni-
dades prontas, mais ao gosto do setor da construção civil10. 
Dessa forma, as metas quantitativas do programa, malgrado a 
enorme disponibilidade de recursos para subsídio, são tímidas 
nas faixas de renda mais baixas, pois o valor unitário médio do 
subsídio é mais elevado do que seria necessário numa estra-
tégia que objetivasse garantir o direito à moradia para todos. 
10 O relator da Medida Provisória 459/2009, que tramita no Congresso, introduziu a pos-
sibilidade de financiamento de lotes urbanizados, o que atende parcialmente a essa questão. 
Gestão de Políticas Públicas
– 110 –
O programa, por outro lado, não adota o conjunto das estra-
tégias que o PlanHab julgou indispensável para equacionar 
o problema habitacional, sobretudo nos eixos que não se 
relacionavam com os aspectos financeiros; em consequência, 
aborda-o de maneira incompleta, incorrendo em grandes ris-
cos, ainda mais porque precisa gerar obras rapidamente sem 
que se tenha preparado adequadamente para isso.
A localização dos empreendimentos poderá ser inadequada, 
em áreas carentes de emprego, infraestrutura e equipamentos, 
correndo o risco, ainda, de gerar impactos negativos como a 
elevação do preço da terra, que representaria a transferência 
do subsídio para a especulação imobiliária, desvirtuando os 
propósitos do programa. 
Várias estratégias propostas pelo PlanHab, se incorporadas 
ao Minha Casa, Minha Vida, poderiam ser positivas, como 
o “subsídio localização”, valor adicional a ser concedido aos 
empreendimentos habitacionais localizados nas áreas mais cen-
trais e consolidadas. É importante ressaltar, entretanto, que são 
limitadas as possibilidades do governo federal quanto a garantir 
uma localização adequada dos projetos se os municípios não 
estiverem dispostos a isso. Cabe a eles, por meio de seus pla-
nos diretores e habitacionais, definir os locais onde é permitida e 
deve ser estimulada a implantação de novos empreendimentos. 
Nesse sentido, o PlanHab propôs incentivar, com prioridade 
no acesso aos recursos, os municípios que adotassem políticas 
fundiárias e urbanas corretas, como a instituição do imposto 
progressivo para combater os imóveis ociosos e subutilizados, 
lembrando que quase 2 mil municípios formularam planos 
diretores e, na sua maioria, não puseram em prática instrumen-
tos para combater a especulação imobiliária.
Felizmente, a redação final do programa apresentada pelo 
relator da MP no Congresso Nacional introduziu, em parte, 
essa proposta do PlanHab, ao priorizar no atendimento aos 
municípios os que, além de adotarem a desoneração tributária 
– 111 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
(critério que já constava na proposta original), doarem terre-
nos localizados em área urbana consolidada e utilizarem os 
instrumentos do Estatuto da Cidade voltados para combater 
a retenção especulativa de terrenos urbanos. Resta verificar se 
esse critério será efetivamente adotado. 
Também merece destaque, no eixo fundiário, a inclusão de 
um capítulo específico sobre a regularização fundiária, viabi-
lizando a aprovação de dispositivo legal amplamente deba-
tido pela sociedade na revisão da Lei 6.766/79, um dos 
aspectos mais importantes do “pacote”. A iniciativa mostra 
que o governo poderia ter aproveitado a oportunidade para 
incorporar a essa ação anticíclica o conjunto de estratégias pre-
vistas para serem implementadas na primeira etapa do Plano 
Nacional de Habitação (2009-2011), em particular nos eixos 
institucional e urbano-fundiário. 
Se mais não foi feito no “eixo urbano”, é forçoso lembrar 
que o enfraquecimento e a desarticulação do Ministério das 
Cidades, particularmente da Secretaria Nacional de Programas 
Urbanos a partir de 2007, à qual cabe implementar políticas 
fundiárias e urbanas, têm um custo, a ser creditado na “política 
de governabilidade” da gestão Lula.
Finalmente, ressalta-se que a distribuição das unidades por 
faixa de renda adotadas no programa não obedece ao perfil 
do déficit habitacional. A análise leva em conta que o atual 
governo promoveu uma forte recuperação do valor real do 
salário mínimo, o que distorce fortemente a utilização desse 
indicador para fixar as faixas de atendimento. Por essa razão, o 
PlanHab eliminou o salário mínimo e adotou os valores nomi-
nais nas propostas.
Assim, a faixa até R$1.395,00 (3 salários mínimos em 2009), 
que recebe subsídio integral no novo programa, corresponde, 
em valor real, a aproximadamente 5 salários mínimos no ano de 
2000, último em que se dispõe de dados sobre o déficit por 
Gestão de Políticas Públicas
– 112 –
faixa de renda. Nessa faixa, concentram-se 91% do déficit habi-
tacional acumulado, ou seja, cerca de 6,5 milhões de famílias. 
O programa, com a meta de 1 milhão de unidades, como um 
todo, atende 14% do déficit acumulado. No entanto, na faixa 
prioritária (até R$1.395,00), que, de acordo com as diretrizes 
da PNH, deveria ser o foco do subsídio, com as 400 mil uni-
dades previstas, atende-se apenas 6% do déficit acumulado, 
isso se essa meta for efetivamente cumprida, o que parece ser 
um dos grandes desafios do programa, frente à baixa capaci-
dade institucional das prefeituras. Já o déficit nas demais faixas 
(acima de R$1.395,00) é reduzido e a meta do novo pro-
grama pode não só zerar as necessidades acumuladas como 
atender à demanda demográfica ou, até mesmo, financiar uma 
segunda moradia.
É indiscutível que a elevação do patamar de subsídios des-
tinados à habitação que se obteve com o programa é um 
avanço importantíssimo, que precisa ser perenizado, assim 
como os incentivos fiscais, o Fundo Garantidor e outros 
mecanismos operacionais capazes de dar maior agilidade 
ao atendimento habitacional. 
No entanto, as regras para a distribuição dos subsídios preci-
sam ser alteradas, pois estão injustas do ponto de vista social. 
Embora se possa admitir, no contexto do combate à crise eco-
nômica, alguma distorção na concessão de subsídio, em termos 
de faixa de renda isso não pode se perenizar. É fundamental 
que se retome o Plano Nacional de Habitação para implemen-
tar, de modo articulado, as estratégias previstas, enfrentando 
o desafio de focar na população de baixa renda o subsídio 
habitacional. Não se pode reproduzir num governo que herda 
a tradição das lutas históricas pelo direito à moradia a distorção 
que faz com que recursos públicos acabem por privilegiar os 
que menos necessitam. 
Em síntese,pode-se concluir que, apesar das distorções e 
– 113 –
Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação
lacunas apontadas, o programa dá mais um passo importante 
no sentido de construir Políticas Públicas destinadas a garantir 
o direito à habitação, que é o que se persegue desde o Pro-
jeto Moradia. Mas é necessário avançar mais; nesse sentido, 
a retomada do debate e da implementação do Plano Nacional 
de Habitação é urgente.
 
Atividades
1. Qual a principal implicação de se atribuir ao direito à moradia um sta-
tus de direito social fundamental, assim como os direitos à alimentação 
e à saúde, por exemplo?
2. Quais problemas sociais apresentados ao longo da história habitacio-
nal do Brasil contribuíram para o início da preocupação governamen-
tal com os problemas de moradia?
3. Quais eram as fontes de financiamento do Banco Nacional de Habi-
tação e a quem se destinavam suas atuações?
Políticas Públicas no 
Brasil: educação, saúde, 
trabalho e renda, meio 
ambiente e moradia
As políticas públicas, por serem os princípios norteadores 
que fazem com que os entes públicos se comuniquem com a socie-
dade, atuam como diretrizes, tais como regramentos formais que 
permitem a comunicação do Estado com a sociedade em geral.
São políticas explícitas e sistematizadas, baseadas normal-
mente em documentação formal, seja ela uma lei ou uma ou várias 
linhas de financiamento, que norteiam a aplicação dos recursos 
públicos em determinado setor da sociedade.
5
Gestão de Políticas Públicas
– 116 –
Nem sempre as políticas públicas são representadas pela ação do estado. 
Elas também podem ser representadas pela ausência de ação, sendo mais cla-
ramente definidas como a não ação do estado diante de determinada situação, 
como ao deixar de atender determinada parcela da população mais favorecida 
para favorecer outra parcela, essa menos favorecida.
As políticas públicas buscam por resultados sociais, fazendo com que 
o poder público distribua o poder, objetivando a diminuição de conflitos 
sociais entre diversas camadas populacionais por meio de repartição não igua-
litária de benefícios sociais.
Tais políticas devem ser discutidas com todos os componentes da socie-
dade, de forma que as divergências existentes entre a população tenha um 
consenso e, consequentemente, as políticas públicas sejam eficazes.
Não se deve confundir a expressão política pública com política gover-
namental, pois esta nem sempre é pública. É muito comum vermos políticas 
governamentais sem uma ligação direta com os destinatários de os benefícios e 
sem um processo de elaboração preocupado com a participação da sociedade.
Para ser considerada uma política pública, devemos conhecer claramente 
quem serão os seus beneficiários e os seus resultados, isso após ter ocorrido uma 
discussão com a participação do público interessado. Ao ser criada a política 
pública já deve ter prevista premissas para sua correta gestão e seu funcionamento.
5.1 Como analisar as políticas públicas
Quando criadas, as políticas públicas são analisadas de maneiras distin-
tas. Há várias visões que podem ser consideradas no momento de a análise, 
dentre elas a visão social-democrata, a liberal e a neoliberal.
Pela visão social-democrata, os benefícios sociais servem para proteger a 
parcela menos favorecida da sociedade, parcela esta que sofreu consequências 
de impactos do capital no setor econômico.
Neste sentido, as políticas públicas exercem a função de regulação nos 
relacionamentos econômico-sociais, pois uma parcela dos recursos públicos 
é constituída para ser utilizada exclusivamente em programas sociais e de 
desenvolvimento humano.
– 117 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
Esse conceito é uma consequência do que chamamos de estado de bem-
-estar social, com base na redistribuição de renda geral e na criação de bene-
fícios sociais, que por sua vez, transformou os cidadãos em seres controlados 
pela burocracia política, que passaram a ser tratados como consumidores de 
bens públicos, sem função específica na sociedade.
Já pela visão liberal, não identificamos essa preocupação das políticas 
sociais em beneficiarem de maneira direta uma parcela da população. Essa 
visão parte do princípio de que as desigualdades sociais se caracterizam mera-
mente por um conjunto de decisões individuais tomadas pelos cidadãos. 
Dessa forma, o papel das políticas sociais é o de apenas ajustar os efeitos 
das decisões tomadas, de maneira menos assistencialista do que o conceito 
social-democrata.
No entanto, com a diminuição de forças do estado superprotetor e com 
a crise social cada vez mais exacerbada, surgiu o neoliberalismo, que acabou 
por associar a culpa da situação de estagnação social e economia estagnada ao 
estado e suas políticas intervencionistas. Os ajustes estruturais sugeridos pelos 
neoliberais buscava equilíbrio financeiro dos estados como consequência da 
redução de auxílios sociais, ao colocarem em prática uma política assistencial 
extremamente seletiva e apenas de caráter emergencial e não contínuo.
Com a globalização dos mercados, colocar em prática políticas públicas 
se tornou uma tarefa muito difícil, pois muitas variáveis estão em jogo em 
cada país, além da manutenção dos níveis de satisfação locais e os interesses 
internacionais que essas forças sociais exercem.
5.2 Políticas educacionais brasileiras
Como vimos, política pública é tudo aquilo que um governo tem capa-
cidade de fazer ou de deixar de fazer. Então, ao se falar em políticas públicas 
educacionais, fazemos exclusiva referência à parte educacional.
Antes de iniciarmos a discussão sobre as políticas públicas de educação, 
é importante que salientar que educação é algo muito mais profundo do que 
aquilo que se tem acesso nos bancos escolares. Educação é tudo aquilo que 
também se aprende de maneira social, dentro de casa, exercendo uma reli-
gião, nas ruas, em uma apresentação teatral, dentro do trabalho etc.
Gestão de Políticas Públicas
– 118 –
Dessa forma, é possível conceituar a educação como sendo consequência 
da repetição de comportamentos e de procedimentos, sociais ou não. Neste 
sentido, a educação é considerada como escolar quando é abraçada por um 
sistema formalizado e este sistema faz parte do conjunto de políticas públicas 
existentes em um governo qualquer.
Obviamente, para haver políticas públicas educacionais, deve haver 
escolas. Além de escolas, deve haver alunos, pais, professores, servidores e 
o próprio estado, este último deve definir as políticas que serão aplicadas na 
prática. Neste contexto, decisões como a localização física da escola, a con-
tratação de funcionários, a formação continuada dos professores e o plano de 
carreira, a gestão escolar e a das matrizes curriculares devem ser definidas pelo 
estado em conjunto com a sociedade, sempre que for possível.
As políticas públicas de educação não têm relação apenas com o acesso 
das crianças e dos adolescentes à educação formal, mas à construção do 
conhecimento e a garantia do acesso à sociedade de uma forma mais ampla. 
Portanto, entende-se que as políticas públicas de educação atendem a popu-
lação em geral.
Desde o ano de 2000, até os dias atuais, no Brasil, as políticas públicas 
ganharam destaque em muitos campos, e com a educação não foi diferente. 
Por mais que essas políticas públicas não atinjam a integralidade dos objetivos 
inicialmente programados, elas são importantes no contexto da sociedade.
Como exemplo podemos analisar uma política educacional pública, que 
pode ser estabelecida para garantir o acesso de todos os estudantes com idade 
inferior a 10 anos ao Ensino Fundamental, porém o simples acesso não sig-
nifica que o ensino será efetivamente transmitido. Não é apenas a existência 
de umapolítica educacional que garantirá, por si só, os direitos dos cidadãos.
As políticas públicas devem ter o objetivo de enfrentar os problemas 
ocorridos nas rotinas das escolas, problemas estes que podem afetar a qua-
lidade da educação oferecida à população. Com o foco na educação, uma 
política pública educacional deve se preocupar, também, com outros entraves 
sociais que ocorrem na escola, tais como a violência e o acesso às drogas, situ-
ações que vem aumentando nas escolas brasileiras.
– 119 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
Uma política educacional pública deve ter, conforme já definido, a cone-
xão entre estado e sociedade, sempre aumentando a qualidade e o nível de 
inclusão educacional dos habitantes. Sabe-se que um ensino de acesso livre, 
ou seja, público, nos níveis fundamentais e com ótima qualidade, fará com 
que as gerações futuras tenham capacidade de gerar benfeitorias sociais e de 
se elevar econômica e socialmente. Isso ocorre com mais frequência nos países 
escandinavos, como Dinamarca, Noruega, Suécia e Finlândia, além de ser 
oferecida com qualidade superior também na Nova Zelândia e na Austrália, 
os dois maiores países da Oceania.
O maior objetivo das políticas públicas educacionais é elevar a qualidade 
do ensino oferecido e, como consequência, a criação de uma nova sociedade. 
Neste novo modelo social a ser criado, as escolas são o último ponto de liga-
ção na educação, que é iniciada nas famílias para ser posteriormente transfe-
rida para o ensino escolar formal.
Para se ter uma ideia do conjunto de ligações, que finalizam na educa-
ção, deve-se passar, por exemplo, pela alimentação, pois a fome dificulta a 
aprendizagem. Desta forma, as políticas de educação estão ligadas a outros 
programas, como é o caso do programa Bolsa Família, que visa garantir recur-
sos financeiros para as famílias que mantêm os filhos na escola.
Desde a instalação da democracia no Brasil (processo que se iniciou em 
1984, após 20 anos de ditadura militar), a quantidade de oportunidades e o 
acesso a uma educação de qualidade cresceu, mas ainda estamos em um nível 
muito aquém comparado às grandes potências mundiais. Os docentes também 
possuem menor nível de consciência sobre o papel educacional se comparado 
com as grandes nações, o que faz com que a construção do conhecimento acon-
teça em terras nacionais, mas não no nível esperado para uma nação que quer 
evoluir frente ao universo globalizado em que nos encontramos.
A democracia, ao ser instalada de maneira definitiva no Brasil, também 
foi responsável por uma drástica mudança na forma como a educação era ofe-
recida no país. Tomando as escolas públicas como referência exclusiva, todas as 
ocorrências que impactaram a política do Brasil, sejam sociais, culturais ou eco-
nômicas, alteraram a forma como o conhecimento era transmitido à população.
É efetivo dizer que, quando a escola pública cumpre seu papel na cons-
trução de um conhecimento de qualidade a ser transmitido aos alunos, tanto 
Gestão de Políticas Públicas
– 120 –
o papel social quanto o educacional são alcançados. Mas, no geral, a educa-
ção brasileira oferecida é de baixa qualidade e isso é atestado não somente 
pela conferência do que é oferecido e pelas condições de trabalho dos docen-
tes, mas também pelos fracos resultados obtidos pelos estudantes em exames 
nacionais e internacionais.
Considerando o histórico das políticas públicas educacionais brasileiras, 
um dos marcos legais é a Lei de Diretrizes e Bases da educação (LDB), publi-
cada em 1996 (Lei 9.396) e que constitui a fonte formal de ações educacio-
nais atreladas ao governo federal.
Entre os mais importantes instrumentos normativos que trouxeram 
alterações à LDB, podem-se mencionar as leis 11.114/2005, 11.274/2006 e 
12.796/2013. As duas primeiras leis visavam garantir o acesso da educação de 
qualidade oferecida às crianças e aos adolescentes nas escolas públicas brasilei-
ras, mas é importante reiterar o fato de que o simples acesso não garante que 
o conhecimento seja construído nem oportuno aos estudantes. A última lei 
estabelecia parâmetros com relação à frequência, antes inexistentes, além do 
calendário escolar, do tempo mínimo de ensino em cada turno e dos critérios 
de avaliação.
A LDB, que é a base das políticas públicas educacionais brasileira, esta-
belece que a qualidade no ensino está ligada, por exemplo, à quantidade de 
alunos em sala de aula, à disponibilidade de recursos humanos (não somente 
professores, mas técnicos e outros servidores públicos), materiais e didáticos 
dentro de cada sala de aula, além do alinhamento dos interesses das escolas 
com as sociedades que as norteiam.
O Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA (Lei 8.069/1990), 
embora não trate exclusivamente da parte educacional, também a menciona, 
pois assim como a LDB, o ECA se fundamenta na busca da compensação de 
perdas e de direitos que foram negados nas últimas décadas antes da promul-
gação deles, principalmente nas décadas de 1970 e 1980.
Tanto a LDB quanto o ECA foram resultados de manifestações sociais, 
clamando por evolução na educação e também na democracia. Dessa forma, 
ao se ler um dos dispositivos legais, conseguimos identificar o resgate dos direi-
tos, que passaram a ser legalmente assegurados às crianças e aos adolescentes.
– 121 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
O ECA buscou inovar quando estabeleceu, que ao se oferecer uma edu-
cação de qualidade e de forma continuada, permitiria em longo prazo, a ocor-
rência de mudanças políticas, sociais e culturais em toda a nação. O ECA atesta 
que o ensino é um direito social de toda criança e de todo adolescente brasileiro.
A Constituição Federal de 1988 também se preocupou com a educação, 
sendo considerado o texto constitucional mais humano de todos, que traz 
em seu parágrafo 205, que a educação é um direito de todos e um dever do 
Estado e da família, sendo promovida e incentivada em conjunto com a socie-
dade, buscando o desenvolvimento das pessoas e o preparo para o trabalho.
Aqui, vemos claramente que a constituição não se preocupou apenas 
com a educação, mas também com as consequências dela, ou seja, o pleno 
desenvolvimento da sociedade decorrente do acesso à educação de qualidade.
Neste ponto, tanto a Constituição Federal como a Lei de Diretrizes e 
Bases da educação e o Estatuto da Criança e do Adolescente, têm linhas de 
raciocínio comuns, buscando a garantia de oferta da educação de qualidade e 
o acesso irrestrito da população a ela.
Assim, quando se nega o acesso de qualquer criança ou adolescente à 
educação, estará impossibilitando não somente o acesso ao ensino de quali-
dade, mas também à construção de valores da cidadania e o exercício pleno 
de direitos sociais, todos amparados não somente pela Constituição, como 
também por outros instrumentos legais.
Não foi somente com a educação de base que nasceram políticas educa-
cionais no Brasil. Recentemente, tanto o Fundo de Financiamento Estudan-
til (FIES), que financia as mensalidades, para estudantes de nível superior, 
quanto o Programa Universidade Para Todos (PROUNI), que dá subsídios 
de 50% ou 100% nas mensalidades, fizeram com que o país melhorasse seus 
índices de acesso da população mais carente ao nível superior. Novamente, 
apenas o acesso não garante um ensino de qualidade.
5.3 Políticas brasileiras de saúde
Neste tópico, falaremos sobre a saúde no Brasil e como as políticas públi-
cas evoluíram no decorrer da nossa história. Além da Constituição Federal, o 
principal marco legal da saúde no Brasil foi o Projeto da Reforma Sanitária, 
Gestão de Políticas Públicas
– 122 –
que permitiu a implantação do Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil, que 
garante o acesso à saúde para todosos brasileiros.
O início do período considerado moderno das políticas públicas de 
saúde no Brasil se deu no ano de 1892, quando entravam em funcionamento 
os primeiros laboratórios bacteriológicos. Estes laboratórios tinham o obje-
tivo de oferecer melhores condições básicas de saúde para as áreas urbanas.
Nessa época, várias doenças se apresentaram em situação de epidemia no 
país, situação que fez o então presidente Rodrigues Alves nomear Oswaldo Cruz 
como Diretor Federal de Saúde Pública. Oswaldo Cruz colocou em prática proce-
dimentos de desinfecção e estabeleceu a vacinação obrigatória contra a varíola. Tal 
medida gerou descontentamento na população e a consequente Revolta da Vacina.
Saltando, historicamente, para 1920, já existiam órgãos especializados 
em lepra, DST e tuberculose. O Ministério da Saúde foi criado apenas em 
1953, com uma verba baixíssima, o que confirmava o pouco caso do governo 
brasileiro junto a saúde. Três anos depois, o Departamento Nacional de 
Endemias Rurais foi criado, com foco na assistência à população rural.
Em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) 
e, futuramente, gerou nosso sistema previdenciário, enquadrando todos os 
trabalhadores formais nele. Em 1974, o Ministério da Previdência e da Assis-
tência Social (MPAS) entrou em cena para tentar controlar os valores pagos 
ilegalmente, todos decorrentes de corrupção e de serviços médicos que nunca 
existiram, além de garantir que a população associada a ele tivesse acesso à 
saúde. A Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATA-
PREV) foi criada logo na sequência e o INPS virou o Instituto Nacional de 
Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS). Neste último, tanto a 
saúde quanto a previdência passaram a ser centralizadas.
Quase no fim da década de 1970, o Movimento pela Reforma Sani-
tarista ganhou força, pois, até então não havia nenhuma política de saúde 
explícita no Brasil. Em 1987 criou-se o Sistema Unificado e Descentralizado 
de Saúde (SUDS), que integrou os serviços de saúde existentes, além de ter 
sido o responsável pela municipalização dos serviços de saúde.
Dessa forma, a Constituição Federal de 1988 também teve um papel 
importante na área de saúde ao estabelecer que todos os segmentos dela 
– 123 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
tinham tanto o direito quanto o dever de, com forças unidas, definirem e 
avaliarem as políticas de saúde existentes no Brasil nessa época. Consequen-
temente, foi extinto o SUDS, que deu espaço ao Sistema Único de Saúde 
(SUS), que organizou as ações do Ministério da Saúde só que em sentido 
local, municipal, sendo o ícone de conquista e vitória da sociedade brasileira 
em busca do bem comum e do bem-estar social.
Assim, o SUS manteve os pilares da Reforma Sanitária, que eram quatro: 
a descentralização, a integralidade, a assistência e a participação da comuni-
dade. Por ser um sistema componente da estrutura pública, o SUS é ideali-
zado e financiado para toda a população com recursos arrecadados de impos-
tos dos próprios cidadãos.
É inegável que o SUS proporcionou uma mudança radical no que tange 
a gestão de serviços públicos de saúde, principalmente nos municípios, mas 
ainda enfrenta grandes dificuldades sistêmicas ao alcançar resultados insatis-
fatórios no setor público, enfrentando assim entraves com relação ao setor 
privado, o qual ainda possui a maioria dos serviços de maior complexidade, 
sendo referência nos atendimentos.
Mesmo sem oferecer, muitas vezes, um serviço de saúde com a qualidade 
definida na Constituição Federal, o SUS ainda é um dos sistemas mais avan-
çados de saúde pela quantidade de pessoas atendidas, embora suas deficiências 
no atendimento à sociedade coloquem em dúvida a eficácia social e política.
O nível de qualidade do SUS depende diretamente de recursos repas-
sados via políticas públicas e fica claro o sucateamento do sistema pela baixa 
quantidade de hospitais públicos e postos de atendimento para a população 
ser atendida.
5.4 Políticas brasileiras de trabalho e de renda
Considerando-se as economias desenvolvidas mundo afora, a partir da 
Segunda Guerra Mundial, ocorreu a reestruturação completa de as políticas de 
emprego existentes no Brasil, entretanto, a situação brasileira se alterou apenas 
em tempos recentes. As primeiras políticas com objetivo de proteger o trabalha-
dor, foram criadas a partir da década de 1960 e, comparativamente com o fim da 
Segunda Guerra Mundial, gerou um atraso de, no mínimo, uma década e meia.
Gestão de Políticas Públicas
– 124 –
O que ocorreu nessa época foi a mudança de o perfil da população bra-
sileira, que passou a ser predominantemente urbana e elevou significativa-
mente a oferta de mão de obra disponível nos centros urbanos. Como o cres-
cimento econômico neste período era alto, por causa da chegada das grandes 
indústrias ao Brasil, essa parcela da população pôde ser facilmente incorpo-
rada como a População Economicamente Ativa (PEA) em postos formais de 
trabalho, principalmente nas indústrias, o que ajudou a aparelhar a máquina 
estatal com capital intelectual.
Mundialmente, percebeu-se o crescimento acelerado e continuado e se 
passou a acreditar que no Brasil a vida seria melhor para os trabalhadores, 
simplesmente como um espelho de cenário internacional. Como o nível de 
desenvolvimento econômico e social do país era baixo, as taxas de desem-
prego da época foram explicadas como algo ligado ao lapso de desenvolvi-
mento. Tal raciocínio fez com que fosse praticamente zero o número de pro-
gramas governamentais para gerar emprego e renda, tanto na década de 1960 
quanto na década de 1970. Com esse tempo perdido, o cenário atual está, 
pelo menos, quatro décadas atrás de países desenvolvidos e duas décadas atrás 
dos pares da própria América do Sul.
Desde 1946, a Constituição estabelece que os trabalhadores desempre-
gados devem receber assistência, mas o primeiro sinal de algo parecido com 
o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) só apareceu em 1965, 
com a publicação da Lei 4.923. Tal benefício era custeado pelo então Fundo 
de Assistência ao Desempregado (FAD), que se originava de 1% das folhas de 
pagamento e uma parte das contribuições sindicais realizadas. Tal benefício 
poderia ser acessado em duas condições: se o trabalhador fosse demitido sem 
justa causa ou se a empresa tivesse fechado as portas parcial ou totalmente, 
não possibilitando a continuidade do trabalho assalariado.
Esse benefício não durou e no ano seguinte foi criado o FGTS. Como os 
recursos ficaram escassos, o governo permitiu o acesso pelos trabalhadores apenas 
quando demitidos de empresas que tivessem desligado, pelo menos, 50 funcio-
nários em um período de 60 dias. Nessa época, quem trabalhasse por mais de 10 
anos consecutivos na mesma empresa, teria a estabilidade no emprego garantida.
Desde essa época, o FGTS passou a ser constituído com 8% da folha de 
pagamento do funcionário em uma conta vinculada ao contrato vigente de 
– 125 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
trabalho, em que o trabalhador apenas teria acesso aos recursos no momento 
em que fosse demitido sem justa causa. Como as regras de concessão do 
auxílio-desemprego eram extremamente dificultadas para os trabalhadores, o 
FGTS se tornou a única fonte de recursos financeiros no momento do desem-
prego inesperado de um trabalhador brasileiro da época.
O resultado de longo prazo foi exatamente o oposto do que o governo 
esperava. Com 8% mensais, o objetivo do FGTS era o de garantir aproxima-
damente um salário por ano trabalhado, mas desobrigou os empregadores 
de pagarem grandes indenizações pela rescisão do contrato de trabalho. A 
rotatividade aumentou e os trabalhadores permaneciam, viade regra, menos 
de um ano empregados e já eram demitidos. Dessa forma, estavam sempre 
sacando os recursos do fundo e a proteção financeira de longo prazo passou a 
não mais ajudar nenhum trabalhador.
Em 1970 foi criado o Programa de Formação do Patrimônio do Ser-
vidor Público (Pasep) e o Plano de Integração Social (PIS), ambos com o 
intuito de estimular a poupança interna e para a geração de patrimônio dos 
trabalhadores. O Pasep era destinado aos servidores públicos das três esferas 
governamentais e o PIS aos trabalhadores de empresas privadas.
Os recursos financeiros arrecadados por ambos os fundos eram geridos 
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e a adminis-
tração das contas de cada trabalhador ficava a cargo do Banco do Brasil, para 
as contas do Pasep, e da Caixa Econômica Federal, para as contas do PIS.
Os recursos podiam ser acessados quando os trabalhadores se casassem, 
quando se aposentassem por invalidez permanente ou em caso de morte. 
Também foi definido o pagamento da quantia de um salário mínimo anual 
para os trabalhadores formais que ganhassem até cinco salários mínimos, e 
esse valor ficou conhecido como abono salarial. A unificação dos fundos PIS 
e Pasep ocorreu em 1975, denominando-se assim, PIS/Pasep.
Para os trabalhadores, esses fundos não trouxeram qualquer benefício 
de ordem prática. Além do abono salarial, nenhum outro benefício foi perce-
bido pelos trabalhadores. Dessa forma, é possível identificar que as políticas 
públicas de trabalho e de renda ocorridas entre 1960 e 1970 apenas serviram 
para indenizar os trabalhadores, não protegendo nem garantindo qualquer 
formação de patrimônio.
Gestão de Políticas Públicas
– 126 –
Nessa época, o que se pensou em relação ao seguro-desemprego e a um 
sistema de empregabilidade mais abrangente ficou apenas na teoria. O prin-
cipal problema foi o fato de não haver fontes de recursos predeterminados. 
O Orçamento Geral da União(OGU), quando tinha sobra, previa alguma 
verba, mas nada continuada nem estável.
Tal situação não se alterou quando as taxas de crescimento permitiram à 
economia “caminhar com as próprias pernas”, com taxas de desemprego bai-
xas no fim da década de 1970. No entanto, com a chegada de 1980 e com a 
crise instalada nesse período, a realidade dos postos de trabalho foi totalmente 
alterada. As taxas de emprego formal se estabilizaram e as taxas de desem-
prego se elevaram. O resultado foi o aumento da informalidade para os tra-
balhadores. A dívida pública e o arruinamento das finanças governamentais 
deram o toque final na incapacidade de crescimento da economia nacional. 
Mesmo diante deste cenário o Brasil ainda continuou sem forma efetiva de 
proteger os trabalhadores desempregados.
O seguro-desemprego foi instituído em 1986, juntamente com o Plano 
Cruzado. Este seguro oferecia assistência temporária aos trabalhadores desem-
pregados nos casos de falência das empresas ou de demissão sem justa causa. 
O trabalhador que estivesse recebendo tais recursos deveria ser requalificado 
durante o período e devidamente preparado para ser reinserido no mercado 
de trabalho.
Desde a criação e formalização, o seguro-desemprego e o FGTS, se tor-
naram os principais mecanismos de proteção aos trabalhadores e os princi-
pais atores das políticas de trabalho e renda no Brasil. Posteriormente, alguns 
planos entraram em vigor, mas não prosperaram ou foram absorvidos, como 
é o caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que já teve várias des-
tinações diferentes que não a de suporte ao trabalhador e garantia de renda.
Atualmente, existe o Programa de Integração das Políticas Públicas de 
Emprego, Trabalho e Renda. Este e outros planos e programas com menor 
impacto, mantêm a estrutura de assistência e de geração de renda pratica-
mente intactas desde o início de 1990.
Um desses é o Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER), 
que utiliza recursos do FAT e, depois de ampla discussão com a sociedade 
civil, buscou combater o desemprego e o emprego informal em nosso país.
– 127 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
O PROGER incentiva a constituição de pequenas e microempresas, 
além de associações e cooperativas, tudo com o intuito de gerar mais postos 
de trabalho e renda para a população. Ele opera com a utilização de mecanis-
mos que permitem avaliar a concessão de crédito para essa iniciativa, garan-
tindo também capacitação técnica e gerencial para os beneficiados.
A seguir, observe o quadro dos programas federais de emprego, trabalho 
e renda que estão em operação no Brasil.
Principais Programas Federais de Emprego, Trabalho 
e Renda Atualmente Operantes
Programa Descrição Ano de início
Abono 
salarial
Benefício no valor máximo de 1 salario mínimo 
anual, assegurado aos empregados que percebem 
até dois salários mínimos de remuneração mensal, 
desde que cadastrados há cinco anos ou mais no 
PIS/Pasep e que tenham trabalhado pelo menos 
30 dias em um emprego formal no ano anterior.
1989 (1970 
para contas 
individuais)
Intermedia-
ção de mão 
de obra/Sine
Captação de vagas junto a empresas e encaminha-
mento de trabalhadores em busca de emprego. 1977
Seguro-
-desemprego
Assistência financeira temporária ao trabalhador 
desempregado, em virtude de dispensa sem justa 
causa.
Concedido em parcelas mensais, que variam de três a 
cinco, que depende do número de meses trabalhados 
nos últimos 36 meses, para um período aquisitivo de 
16 meses, ou seja:
– três parcelas, se trabalhou pelo menos seis dos 
últimos 36 meses;
– quatro parcelas, se trabalhou pelo menos 12 dos 
últimos 36 meses;
– cinco parcelas, se trabalhou pelo menos 24 dos 
últimos 36 meses.
1986: trabalha-
dor formal
1992: pesca-
dor artesanal
2001: trabalha-
dor doméstico
2003: trabalha-
dor resgatado
Qualificação 
profissional
Oferta de cursos de qualificação profissional para 
trabalhadores desempregados ou em risco de desem-
prego e para microempreendedores.
1995
Gestão de Políticas Públicas
– 128 –
Programa Descrição Ano de início
Geração de 
emprego 
e renda
Concessão de crédito produtivo assis-
tido a micro e pequenas empresas, coope-
rativas e trabalhadores autônomos.
1995
Primeiro 
emprego 
para a 
juventude
Promoção do ingresso do jovem no mundo do trabalho 
por meio de qualificação profissional, estímulo finan-
ceiro às empresas contratantes, parcerias para contra-
tação de aprendizes e apoio à constituição de empre-
endimentos coletivos pelos jovens.
2003
Economia 
solidária
Apoio à formação e divulgação de redes de empreen-
dimentos solidários pelo fomento direto, mapeamento 
das experiências e constituição de incubadoras.
2003
Fonte: IPEA (2006), Adaptado.
5.5 Políticas públicas de habitação
Embora existam, formalmente, diversos programas de inclusão habita-
cional no Brasil, com objetivos de diminuir o déficit de pessoas que possuem 
imóvel próprio, a lacuna ainda é grande e a quantidade de pessoas sem acesso 
a um imóvel próprio também é.
Muitas foram as políticas habitacionais criadas a partir da primeira, de 
1946, denominada Fundação da Casa Popular, já sem eficácia por ausência 
tanto de recursos quanto de regras claras, produzindo poucas unidades habi-
tacionais e em apenas algumas unidades da federação.
O Banco Nacional da Habitação (BNH), criado em 1964, deixou as 
características da política habitacional brasileira mais claras, pois era uma ins-
tituição financeira que possuía regras específicas para financiamento e cap-
tação de recursos, que utilizou os recursos do FGTS e colocou em prática o 
Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Inicialmente, atingiu-
-se níveis considerados satisfatórios da população.
O grande problema é que o BNH nunca conseguiu colocar suaspolíti-
cas nacionais em prática de maneira regional. Mesmo redistribuindo recursos 
e possuindo diretrizes bem definidas, isso não foi suficiente para fazer a parte 
– 129 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
operacional do banco deslanchar e, como não conseguiu superar a crise do 
Sistema Financeiro da Habitação (SFH), encerrou suas atividades.
As críticas feitas ao BNH estavam ligadas à falta de capacidade de aten-
der às pessoas de menor renda e era exatamente para com esse objetivo que 
ele havia sido criado. Juntou-se a isso os efeitos nocivos da inflação da época, 
a falta de coordenação entre os executores das obras e o próprio BNH e, 
principalmente, o esquema de construção de grandes conjuntos para baratear 
cada unidade habitacional, realizados em locais sem muita infraestrutura e 
distantes de grandes centros.
Como consequência da extinção do BNH, ocorreu a total desarticu-
lação de ações em nível federal e diminuiu, consideravelmente, os recursos 
para investimentos na área habitacional. Com a extinção ocorrida em 1986, 
o BNH teve suas prerrogativas integralmente transferidas para a Caixa Eco-
nômica Federal (CEF). O grande problema é que existia o Ministério do 
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que tratava da política 
habitacional nacional, enquanto que a CEF estava subordinada ao Ministério 
da Fazenda. Para resolver essa situação difícil, o governo federal fez o MDU 
virar Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), incor-
porando a CEF neste ato.
Em 1988, a situação mudou novamente, com a criação do Ministério 
da Habitação e do Bem-Estar Social (MBES), tendo como uma das funções a 
gestão de políticas habitacionais no Brasil. Neste mesmo ano, a Constituição 
Federal foi promulgada e as políticas foram completamente descentralizadas, 
sendo redefinidas as competências e transmitidas aos Estados e Municípios a 
gestão de alguns programas públicos, estando a habitação inclusa nesta lista.
No ano seguinte, o MBES foi extinto e criada a Secretaria Especial de 
Habitação e Ação Comunitária (SEAC), subordinada ao Ministério do Inte-
rior. A partir deste ato, tanto o SFH como a CEF passaram a ser subordinados 
ao Ministério da Fazenda, alterando novamente a estrutura organizacional.
Os governos estaduais e municipais passaram a implementar programas 
habitacionais, mas a utilização dos recursos do FGTS acabou por ser mais 
elevada do que as próprias disponibilidades financeiras reais, o que afetou o 
financiamento e levou à suspensão temporária dos programas. A consequ-
ência é que passou a se utilizar apenas os recursos da União para o financia-
mento de unidades habitacionais.
Gestão de Políticas Públicas
– 130 –
Os governos locais passaram a trabalhar com recursos próprios, reali-
zando o financiamento com recursos existentes em suas gestões, o que per-
mitia apenas alguns programas de urbanização mais simples, resumindo-se 
basicamente à regularização de favelas, de áreas invadidas e de loteamentos 
periféricos, quase nos mesmos moldes do que fazia o extinto BNH.
Já nos anos de 1990, foram lançados dois programas distintos pelo 
governo federal: o Habitar Brasil e o Morar Município, ambos financiados 
com recursos previstos no Orçamento Geral Federal e com o Imposto Provi-
sório sobre Movimentações Financeiras (IPMF). Mesmo assim, tamanho era 
o déficit habitacional que os recursos insuficientes, sendo ainda mais prejudi-
cado pelo contingenciamento de recursos financeiros imposto pelo início do 
Plano Real, em 1994.
No ano seguinte, em 1995, houve uma grande reforma no setor habita-
cional brasileiro com a extinção do MBES e a criação da Secretaria de Política 
Urbana (SEPURB), subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento 
(MPO). Na prática, a SEPURB ficou caracterizada por representar uma retra-
ção real no setor habitacional brasileiro pelos resultados incipientes alcançados.
Com o passar do tempo, os funcionários foram sendo remanejados e a 
SEPURB foi perdendo capacidade de implantação de novas políticas públicas 
de habitação, até ser substituída pela Secretaria Especial de Desenvolvimento 
Urbano (SEDU). Mas o que mudou foi apenas o nome, permanecendo a 
inércia com relação a ações efetivas ná área habitacional.
Neste período, até mesmo a utilização de recursos do FGTS foi bloque-
ada, além de os recursos estarem muito escassos no orçamento geral federal. A 
oferta de recursos que existia era por meio de o setor privado, pelo Programa 
de Arrendamento Residencial (PAR) ou com a utilização do Programa Carta 
de Crédito, que oferecia empréstimos individuais à população.
O fato é que a partir da metade dos anos 1980, o processo de munici-
palização das políticas habitacionais foi implementado, presente até os dias 
atuais. Com isso o acesso aos recursos tornou-se extremamente dificultado 
para a população.
Nos últimos anos, o que se viu foi oficialmente os municípios como 
responsáveis pelas políticas habitacionais e o governo federal sem conseguir 
articular as políticas e os recursos de forma satisfatória. Isso ocorreu até 2003, 
quando foi criado o Ministério das Cidades.
– 131 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
Dentro deste ministério, há a Secretaria Nacional de Habitação, a Secre-
taria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento 
Ambiental e a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana. Desta 
forma, a política habitacional deixou de se restringir apenas à aquisição da 
unidade habitacional e passou a ser mais ampla, tratando da infraestrutura 
necessária para se viver com mais dignidade, como saneamento básico, mobi-
lidade e transporte público.
Neste mesmo ano (2003), quase 3 500 municípios brasileiros partici-
param de conferências sobre a elaboração de políticas habitacionais e a con-
sequência foi a aprovação das diretrizes que seriam utilizadas pela Política 
Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Finalmente, as políticas nacionais de habitação tornam-se mais acessíveis 
à população a partir de subsídios do governo federal à sociedade no fim da 
primeira década do milênio, com a criação do programa Minha Casa Minha 
Vida, que oferecia estímulos a empresas que construíssem novas unidades 
habitacionais e aos novos mutuários. Essa política proporcionou a construção 
e entrega de milhões de novas unidades residenciais, além de gerar empregos 
no setor de construção civil por todo o Brasil.
O resultado dessa política foi o aquecimento do setor imobiliá-
rio e o acesso mais facilitado aos recursos para aquisição de unidade resi-
dencial. Muitos brasileiros que sequer pensavam em adquirir um imóvel 
puderam adquiri-lo.
5.6 Políticas públicas de meio ambiente
No caso do meio ambiente, também a Constituição Federal (CF) é o 
marco legal que o definiu como um bem de uso comum do povo, além de 
ser um direito de todos. Ele serve como meio de interação entre os diversos 
meios da sociedade.
É claro que todos reconhecemos a importância dos recursos naturais, 
mas infelizmente não existe um consenso em relação ao gerenciamento deles. 
A cargo de quem ficarão os custos de gerenciamento? E com relação às restri-
ções de uso? Aqueles prejudicados, como serão compensados? Neste sentido, 
a questão ambiental é muito mais política do que algo que beneficia verda-
Gestão de Políticas Públicas
– 132 –
deiramente a população. E as políticas públicas desenvolvidas na área de meio 
ambiente devem ser discutidas entre os políticos e a sociedade.
A CF estabelece que as políticas de meio ambiente são de responsabi-
lidade das unidades da federação. Mas onde ficam as responsabilidades da 
União? E dos municípios? Como podem fazer parte da gestão compartilhada 
e receberem auxílio da União durante este processo?
Na prática,a CF de 1988 estabeleceu que todos os entes políticos, ou 
seja, União, Estados, Municípios e Distrito Federal possuem responsabili-
dades quanto ao gerenciamento dos recursos naturais, mas não estabeleceu 
como tal gerenciamento deve ser realizado.
Pela própria característica federalista de nosso país, todos os entes subor-
dinados necessitam de chancela da União para obter recursos e suporte para 
implementação de políticas de meio ambiente.
A Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) que possui o Sistema 
Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), é um arranjo institucional, que data 
de 1981, idealizado para gerenciar as questões ambientais. O texto legal que 
regulamenta o PNMA é o artigo 2.º da Lei 6.938 do mesmo ano:
Art 2.º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a 
preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propí-
cia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento 
socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da 
dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, consi-
derando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessa-
riamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas represen-
tativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente 
poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para 
o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
– 133 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
VIII - recuperação de áreas degradadas; (Regulamento)
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a edu-
cação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa 
na defesa do meio ambiente. (BRASIL, 1981.)
O órgão centralizador é o Ministério do Meio Ambiente (MMA), que pla-
neja, supervisiona, coordena e controla a política nacional e as diretrizes estabe-
lecidas para o meio ambiente. O Sisnama é composto pelo Conselho Nacional 
do Meio Ambiente (Conama) e de outros órgãos administrativos e gestores.
Um dos grandes entraves para as grandes políticas públicas de meio 
ambiente está no fato de que os municípios brasileiros apresentam diferenças 
muito grandes nos aspectos populacionais, de recursos naturais e de recursos 
financeiros disponíveis. Para se ter uma ideia, apenas 4% do total de mais 
de 5 mil municípios brasileiros concentram mais da metade da população 
brasileira e esses possuem mais de 100 mil habitantes. Complementarmente, 
Quase 75% dos municípios brasileiros são pouco populosos, tendo popula-
ção inferior a 20 mil habitantes (Fonte de dados: IBGE).
Também há a diferença entre os problemas existentes, pois os municí-
pios maiores possuem problemas de poluição, impermeabilização excessiva do 
solo, enquanto os menores têm que gerenciar as pressões recebidas para uso dos 
recursos naturais disponíveis, além da seca ou o processo de salinização do solo.
Alie-se a isso o fato de que, no Brasil, há dois dos maiores biomas mun-
diais, que são a Amazônia e o Pantanal, os quais claramente possuem proble-
mas muito distintos de grandes cidades, tais como São Paulo, Rio de Janeiro 
ou Belo Horizonte, por exemplo.
Há de ser feita uma grande mudança no processo decisório a respeito 
das políticas públicas de meio ambiente existentes no Brasil e como elas serão 
tomadas no futuro. Devem ser tratadas de maneira diferente de acordo com 
cada cidade que é considerada na política nacional.
Conclusão
Pudemos notar no decorrer das descrições das diversas políticas públicas 
brasileiras que as ações tomadas no decorrer da nossa história foram apenas 
Gestão de Políticas Públicas
– 134 –
políticas provisórias e nada que, de fato, pensasse no longo prazo ou no bem-
-estar da população.
Tanto do ponto de vista de inclusão social quanto no exercício de direitos 
constitucionais, há uma grande lacuna em relação aos serviços que poderiam 
ser oferecidos com a adoção de políticas públicas efetivas e de longo prazo.
O que parece faltar é justamente isso: um conjunto de políticas de longo 
prazo e continuadas, pois se analisarmos mais pura as políticas aqui estuda-
das, percebe-se que, a maioria delas acaba perdendo força, tendo sua estrutura 
alterada ou simplesmente deixava de existir, prejudicando a população, bene-
ficiando penas àqueles políticos que as utilizavam com objetivos eleitoreiros.
Ampliando seus conhecimentos
Por que avaliar políticas públicas?
Por Fernando B. Meneguin e Igor Vilas Boas de Freitas
Publicado em 6 mar. 2013
O amadurecimento da sociedade democrática brasileira faz 
com que o Estado seja cada vez mais questionado no desem-
penho de suas funções, bem como na efetividade de suas 
ações para mudar a realidade socioeconômica do País.
Nesse sentido, cresce a importância do estudo das políticas 
públicas, que deve abarcar desde a análise dos motivos que 
tornam necessária determinada intervenção, o planejamento 
das ações para o desenvolvimento da iniciativa, a definição dos 
agentes encarregados de implementá-la, o levantamento das 
normas disciplinadoras pela qual será regida, até a fundamental 
avaliação de impactos, sejam potenciais – em uma avaliação 
ex-ante, que estabelece expectativas e justifica a aprovação da 
política – sejam reais, medidos durante ou após sua execução.
As políticas públicas consistem em iniciativas dos governos 
(federal, estaduais ou municipais) para suprir uma demanda, 
– 135 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
uma necessidade da sociedade que supostamente se identi-
fica e se elege previamente à ação estatal.
São três as questões que merecem atenção no estudo das 
políticas públicas brasileiras:
1. Reconhece-se a existência do problema que se deseja 
tratar? Ou a intervenção governamental será uma solução 
em busca de um problema? Em Economia Política há 
muitas situações em que tal pergunta não terá resposta 
trivial ou de consenso. Por exemplo, construir creches 
em comunidades onde as mães não têm o hábito de 
trabalhar fora. Pode ser que a construção de creches seja 
desnecessária, mas é igualmente possível que as mães 
não trabalhem fora justamente porque não existem cre-
ches onde deixar seus filhos. Supondo-se que o pro-
blema existe e que é conhecido, cabe avaliar como a 
política eleita ajuda a mitigá-lo. Nessa linha formula-se a 
segunda pergunta;
2. Há relação de causalidade entre a intervenção governa-
mental (“tratamento”) e o problema existente? Em que 
magnitude a política pública contribuirá para solucionar 
o problema diagnosticado? Por fim, deve-se também 
questionar se:
3. Há alternativa eficaz e de menor custo?
A avaliação anterior à implementação de determinada política 
pública procura antecipar seus efeitos e estabelecer parâme-
tros de aferição do seu desempenho. A entidade responsável 
pela formulação do projeto deveria se encarregar de elaborar 
a referida análise de impacto e submetê-la ao escrutínio social. 
Reconhece-se que a Administração Pública precisa evoluir 
nesse processo, que assegura publicidade e transparência dos 
investimentos públicos, além de contribuir com o aprimora-
mento da política antes de sua implementação.
Algumas agências reguladoras realizam consultas públicas 
como forma de escrutínio prévio de suas decisões, embora 
Gestão de Políticas Públicas
– 136 –
o conteúdo e a maneira como o processo é apresentado e 
conduzido nem sempre permitam uma análiserealmente minu-
ciosa da política proposta. Ainda há muito temor e despre-
paro para lidar com avaliações quantitativas, de forma que o 
debate sobre eficácia e eficiência mantém-se superficial.
O Poder Executivo tem aprimorado a qualidade das análises 
ex ante, por exemplo, nos projetos de Parceria Público-Pri-
vada (PPP), que, por exigirem vultosos investimentos privados 
e garantias reais do poder público, só saem do papel após 
avaliações realmente criteriosas de viabilidade. No entanto, 
apenas alguns projetos de infraestrutura de grande porte têm 
recebido esse tratamento mais rigoroso. Os programas sociais, 
para os quais se destina a maior parte do orçamento, ainda 
são justificados e aprovados com base em análises superficiais. 
Via de regra, o máximo que se chega é identificar o público 
alvo potencial de determinado programa, sem questionar se, 
de fato, o programa irá atender aos objetivos propostos ou se 
há alternativas mais eficazes para resolver o mesmo problema.
Nas avaliações que acontecem durante ou após o curso de 
uma política pública, há a vantagem de se conhecer alguns dos 
efeitos produzidos, de tal forma que é possível comparar a 
realidade com o planejado, analisar as alterações nas principais 
variáveis envolvidas e as consequências geradas no estrato da 
sociedade que se pretendia atingir. É preciso ter em mente, 
contudo, que uma avaliação ex post também é um “exercício 
de abstração”, na medida em que o impacto de um programa 
é definido como a diferença – medida na variável de interesse 
(salário, nível de emprego, penetração de um serviço público, 
etc) – entre o valor médio atingido por seus beneficiários e 
o mesmo valor aferido em uma população com características 
semelhantes, mas que não teve acesso ao programa.
Como laboratórios sociais perfeitamente controlados são virtu-
almente impossíveis de serem montados, há basicamente dois 
desafios, de naturezas distintas, para se obterem estimativas 
– 137 –
Políticas Públicas no Brasil: educação, saúde, trabalho 
e renda, meio ambiente e moradia
fidedignas do efeito de um programa:
a) isolar o efeito colateral de fatores, observados ou não, que 
possam influenciar o resultado a ser aferido; e
b) alocar recursos e estabelecer procedimentos obrigatórios 
para coleta periódica dos dados necessários à avaliação, 
apresentação dos resultados e eventual redirecionamento 
das políticas.
Há técnicas e modelos que permitem superar os obstáculos e 
atingir resultados satisfatórios para aferir se uma política pública 
está atingindo seu objetivo ou não. Um método bastante uti-
lizado é o da diferença em diferenças, que consiste em com-
parar duas populações com características semelhantes, sendo 
que apenas uma foi afetada pela política pública que se quer 
avaliar. Assim, ficam evidenciados dois grupos: o de controle, 
cujos integrantes não receberam a política pública a ser ava-
liada, e o intitulado grupo de tratamento, cujos membros se 
beneficiaram da política. A aferição do impacto na variável 
escolhida baseia-se nos dados de ambos os grupos, antes e 
depois da execução da política pública.
Em suma, o que se vê hoje é que a decisão de sistematizar o 
controle dos programas governamentais é uma decisão muito 
mais política que técnica. A avaliação de políticas públicas é 
uma prática que agrega transparência à Administração Pública, 
que torna mais eficiente o gasto do governo e que, em última 
instância, honra o cidadão pagador de tributos. Sabendo da 
existência de uma forte restrição orçamentária, é essencial avaliar 
para saber como e onde aplicar os recursos públicos escassos.
 
Atividades
1. Independentemente da política pública presente no Brasil, qual é a 
situação que melhor caracteriza o nosso histórico de assistência?
Gestão de Políticas Públicas
– 138 –
a. Políticas inovadoras, mas que apenas trazem bom resultado alon-
go prazo para a população, principalmente a de menor renda.
b. Políticas pouco objetivas, mas que surpreendentemente geraram re-
sultados que superaram as expectativas de atendimento à população.
c. Políticas sem continuidade, sem objetividade e com resultados 
apenas localizados e sem grande expressão, fazendo com que as ne-
cessidades do povo, em geral, sejam mantidas ou até aumentadas.
d. Políticas sem continuidade, mas, como o prazo para a realização 
das atividades operacionais era relativamente pequeno, a popula-
ção acabava por ter as suas necessidades completamente satisfei-
tas, mas a longo prazo.
2. Com relação às políticas públicas, há três visões para elas serem anali-
sadas: a social-democrata, a liberal e a neoliberal. Em qual destas três 
o Brasil se enquadra, e por qual (ou quais) razão (razões)?
3. As políticas públicas de educação têm o objetivo de oferecer educação 
com a união de forças entre o governo e a sociedade. No entanto, não 
é apenas com a educação que elas se preucupam. Aponte, no mínimo, 
um outro benefício que as políticas públicas de educação trazem para 
a sociedade.
Novos campos 
de estudo de Políticas 
Públicas: a política 
externa enquanto 
Política Pública
6.1 Novos campos de estudo 
das Políticas Públicas 
Atualmente é notório o crescimento dos estudos de Polí-
ticas Públicas nas pesquisas acadêmicas realizadas no Brasil e no 
mundo. Várias áreas do conhecimento, e não só a Ciência Política, 
vêm realizando pesquisas sobre o que o governo faz ou deixa de 
fazer. Portanto, a academia, juntamente com órgãos governamen-
tais, organizações não governamentais, movimentos sociais e cen-
tros de pesquisa, estes últimos com tradição mais antiga na área, 
têm ampliado sua presença nos estudos e pesquisas sobre Políticas 
Públicas. Vários departamentos de Ciência Política também têm 
contribuído para o crescimento e a legitimação da área com a cria-
ção de cadeiras em Políticas Públicas (SOUZA, 2006).
6
Gestão de Políticas Públicas
– 140 –
Além dessa expansão do campo de estudos de Políticas Públicas, sua frag-
mentação também se caracteriza como fenômeno de renovação do campo e 
objeto de discussão da validade e efetividade dessa fragmentação. Para alguns 
autores esse processo é prejudicial para a eficiência e eficácia da aplicação 
das Políticas Públicas, pois argumentam que a fragmentação é o resultado de 
um processo descoordenado, sem consistência e que não atenta à coerência 
na formulação/implementação de políticas, programas ou projetos. Segundo 
eles, a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e 
coordenação dos responsáveis pela formulação/implementação das políticas. 
Para esses autores a diferenciação entre esses termos é, em alguns casos, tênue 
(OCDE, 2003).
De acordo com as teorias nesse campo de estudos, podemos entender que:
Uma teoria da fragmentação do processo de formulação de Políti-
cas Públicas lida basicamente com a categoria integração. A questão 
da integração é fulcral, e constitui uma brecha na literatura contem-
porânea, que presume que a integração é um construto racionalista1 
sem correspondência no mundo real caótico das gêneses de Políticas 
Públicas e que a integração eficaz é uma função de arranjos eficientes 
de coordenação, que podem ser garantidos mediante o estabeleci-
mento de papéis, regras e incentivos. A primeira presume pluralidade; 
a segunda, unidade. (MARTINS, 2004, p. 4)
Ademais dessa corrente de interpretação do processo de expansão e frag-
mentação das análises de Políticas Públicas, outra se faz relevante e crescente 
nesse campo de estudos: a que interpreta como benéfico o surgimento des-
ses fenômenos para uma renovação dos estudos de Políticas Públicas. Essa 
segunda corrente entende que a expansão e fragmentação do campo de aná-
lise de Políticas Públicas traz uma série de novas interpretações possíveis e que 
vem a somar à consolidação dessa vertente de análise. Como consequênciada 
expansão e fragmentação desse campo de estudos, surgiu a possibilidade de 
1 De acordo com a teoria racionalista de Políticas Públicas, todos os valores relaevantes para 
formulação/implementação das políticas são conhecidos e qualquer sacrifício em um ou mais 
dos valores é compensado pela consecução de outros objetivos. Os teóricos racionalistas argu-
mentam que para selecionar uma política racional os formuladores precisam: a) conhecer todas 
as preferências da sociedade e os seus pesos relativos; b) conhecer todas as políticas alternativas 
disponíveis; c) conhecer todas as consequências de cada política alternativa; e d) calcular a relação 
entre valores atendidos e valores sacrificados para cada política alternativa.
– 141 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
analisar temáticas antes consideradas alheias ao escopo das Políticas Públicas 
a partir dessa perspectiva. Um exemplo dessas temáticas é a política externa, 
considerada classicamente como um âmbito excessivamente hermético do 
Estado e que possuiria características particulares que a enquadraria num 
campo de estudos específico.
O que veremos neste capítulo é de que forma a expansão do campo 
de estudos de Políticas Públicas e os processos de globalização no mundo 
e redemocratização política no Brasil influenciaram as novas abordagens da 
política externa. Veremos as características particulares da política externa 
como campo de estudos e como objeto do jogo político no seio do Estado, 
buscando analisar também de que maneira é possível entendê-la enquanto 
Política Pública semelhante às Políticas Públicas domésticas; por fim, analisa-
remos o caso brasileiro buscando compreender como esse processo de politi-
zação da política externa se desenvolveu em nosso país.
6.2 A especificidade da política externa
Os primeiros questionamentos sobre a possibilidade de se abordar a polí-
tica externa enquanto Política Pública está no fato de a primeira ser conside-
rada, por muito tempo, como exterior ao próprio Estado e desconectada das 
demais políticas domésticas. A política externa sempre carregou sobre si uma 
“mística de especialidade, segredo e confidencialidade” que a tornava acessível 
somente a alguns poucos “magos” capazes de operá-la. Outro fator que con-
tribui para essa concepção de política externa é o fato de que há também uma 
corrente que concebe como Políticas Públicas somente as políticas domésticas, 
ou seja, aquelas que impactam diretamente e em um curto prazo a sociedade.
Para entendermos de que maneira é possível estudar a política externa 
enquanto uma Política Pública, é preciso inicialmente rever seus conceitos 
para compreendermos as suas particularidades frente às outras políticas do 
Estado e analisar quais os caminhos possíveis para sua abordagem no campo 
das Políticas Públicas.
Devido à sua complexidade e diversidade, a política externa pode ser 
considerada um campo de estudos interdisciplinar, uma ponte de ligação 
entre os estudos de relações internacionais e Ciência Política, já que se utiliza 
de ferramentas metodológicas pertencentes a esses dois ramos das ciências 
Gestão de Políticas Públicas
– 142 –
humanas, e por seu objeto de estudo (as ações do Estado para além de suas 
fronteiras) estar intimamente ligado tanto à Ciência Política quanto às rela-
ções internacionais.
Além dessa ligação mais específica, a política externa apoia-se, num 
âmbito mais geral, em diversos outros ramos do conhecimento, ainda mais 
após o desenvolvimento de abordagens mais amplas e menos centralizadoras 
da definição de política externa e de seus atores. Entre esses outros ramos do 
conhecimento, destacam-se: a História, que contribui de modo crucial para os 
estudos da diplomacia mundial; a Sociologia, que contribui para o entendi-
mento dos processos transnacionais nos quais as sociedades estão inseridas, a 
exemplo de temas como migração, asilados políticos, refugiados, choques cul-
turais, além de outros fenômenos demográficos e políticos; a Economia, que é 
fundamental devido ao fato de transações comerciais internacionais serem ele-
mentos determinantes das posturas de política externa dos Estados; e o Direito, 
que contribui para a compreensão dos tratados e acordos internacionais e as 
limitações jurídicas dos Estados em sua atuação no sistema internacional.
A análise da política externa como um campo teórico científico inicia-se 
em meados dos anos 1950. Seu desenvolvimento fez-se essencialmente tendo 
como base três dimensões principais de análise: a) a teoria de política externa 
como instrumento de comparação entre as ações externas dos Estados; b) a aná-
lise dos contextos da política externa; e c) a análise dos processos de tomada de 
decisão de política externa. São essas três dimensões que irão estar presentes 
quase em todas as teorias e em todos os conceitos de política externa.
A complexidade contida no termo “política externa” dificulta a formu-
lação de um conceito geral do mesmo e, devido a isso, não é possível encon-
trar um consenso em torno da definição de política externa entre os autores 
tanto da Ciência Política quanto das relações internacionais (ou mesmo se 
há uma teoria de política externa). O que podemos encontrar são definições 
advindas de abordagens teóricas mais gerais que abordam a política externa 
como um elemento constituinte das teorias da política internacional e das 
relações internacionais.
Encontramos autores que definem a política externa como uma jun-
ção de comportamentos que traduzem as preocupações de um Estado no 
plano internacional, ou que consideram a política externa como uma linha 
– 143 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
de ação que os operadores da política externa de uma sociedade nacional 
seguem para apresentar ou modificar uma situação no sistema internacional 
de modo que este torne-se compatível com os objetivos definidos por eles 
mesmos ou pelos seus predecessores (ROSENAU, 1968), já outros autores 
definem a política externa como as orientações, os engajamentos e as ações 
que caracterizam o âmbito nacional de um Estado (HOLSTI, 2001). O que 
podemos verificar nessas teorias é a concordância da proeminência do Estado 
como ator preponderante do processo de formulação/implementação da polí-
tica externa. O quadro a seguir ilustra o papel dos distintos atores envolvidos 
na política externa.
Quadro 1 – Configuração geral dos atores envolvidos na formulação/
implementação da política externa
Finalidade – Decisão de Política Externa
1.º nível – atores governamentais
1. Executivo Federal
2. Agências de primeiro nível
3. Agências de segundo nível
4. Legislativo Federal (Senado e Câmara dos Deputados)
5. Judiciário
2.º nível – atores não governamentais
 2 Partidos Políticos
 2 ONGs
 2 Organizações empresariais
 2 Sindicatos
 2 Meios de comunicação e opinião pública
 2 Think thanks2
 2 Organizações religiosas
 2 Grupos étnicos
2
2 Think thanks é uma expressão da língua inglesa utilizada para caracterizar organizações que 
têm por objetivo produzir conhecimento por meio de pesquisa em diversas áreas como políti-
ca, tecnologia, economia, de questões estratégicas e militares etc. As think thanks geralmente 
vendem esse conhecimento para governos e empresas para que esses possam ter subsídios na 
tomada de decisão.
Fonte: João Martins Tude /Fabio Pablo Santana.
Gestão de Políticas Públicas
– 144 –
Apesar de não haver consenso, um conceito genérico clássico, que de 
alguma forma está presente na maioria das teorias de política externa, é 
que esta se define como toda ação do Estado para além de suas fronteiras. 
Esse conceito parte do pressuposto de uma separação existente entre polí-
tica interna e política externa, em que há um campo específico de análiseda 
política externa. Ademais, há também outro elemento essencial contido nas 
conceituações clássicas e nos discursos dos operadores da política externa: o 
conceito de interesse nacional. Esse conceito é importante, pois é a partir 
do interesse nacional que os operadores de política externa legitimam suas 
decisões e ações no jogo político internacional, e é por meio dele que obtêm 
ou não o apoio necessário para a realização dos objetivos de política externa.
Tendo em vista essa perspectiva em torno do conceito de política externa, 
passaremos à análise do processo de politização da política externa e das possibili-
dades de entendê-la dentro da perspectiva dos estudos de Políticas Públicas. 
6.3 A dimensão pública da política externa
A partir de meados da década de 1980, forma-se no cenário internacio-
nal uma nova ordem global, tem como principais expoentes de caracteriza-
ção o triunfo do capitalismo sobre o socialismo soviético, o fim do conflito 
Leste/Oeste, a prevalência da ideologia neoliberal, a supremacia do mercado 
e das relações comerciais e a superioridade técnico-militar dos Estados Uni-
dos da América. Além desses marcos sócio-históricos, outro se faz extrema-
mente relevante para a análise do cenário internacional na década de 1990: o 
advento da globalização como instrumento impulsionador e justificador das 
ações de política externa. Esta foi responsável pela vinculação das decisões e 
posicionamentos dos Estados à volatilidade do mercado financeiro-comercial. 
[...] A globalização engendrou nova realidade econômica, caracteri-
zada pelo aumento do volume e da velocidade dos fluxos financeiros 
internacionais, pelo nivelamento comercial em termos de oferta e 
demanda, pela convergência de processos produtivos e, enfim, pela 
convergência de regulações nos Estados. (CERVO; BUENO, 2002, 
p. 455)
Com o desenvolvimento dos processos de globalização e a complexifica-
ção das agendas de política internacional, a política externa passa a ter neces-
sidade de acrescentar outros elementos na sua formulação e implementação. 
– 145 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
Esses elementos (demandas de atores não estatais) se relacionam com uma 
perspectiva de politização3 da política externa, de tornar a política externa um 
espaço de atuação também de atores não estatais; de pensar a política externa 
;como Política Pública. O diplomata e o militar (descritos por Aron4 como 
protagonistas clássicos da política externa) ganham a companhia, mesmo que 
ainda modesta, dos atores não estatais, como partidos políticos, sindicatos, 
ONGs, igrejas, entre outros. 
Dessa maneira entende-se que, 
[...] a politização da política externa [...] depende da existência de 
impactos distributivos internos que ocorrem quando os resultados 
da ação externa deixam de ser simétricos para os diversos segmen-
tos sociais. Quando, ao contrário, os custos e benefícios não se con-
centram em setores específicos, ou os resultados da ação externa são 
neutros do ponto de vista do conflito distributivo interno, a política 
externa produz bens coletivos, aproximando-se do seu papel clás-
sico, de defesa do interesse nacional ou do bem-estar da coletividade. 
(LIMA, 2000, p. 289-290)
A partir do momento em que a política externa passa a afetar mais dire-
tamente uma porção significativa da população, esta passa a se interessar pelas 
decisões tomadas nesse âmbito do Estado nacional e a demandar também 
maior transparência nas ações de política externa.
As principais consequências provenientes do adensamento dos processos 
de globalização para a politização do campo da política externa podem ser 
descritas em dois pontos essenciais: a) a ampliação das agendas de política 
externa e sua complexificação, de forma que as ações externas de um Estado 
passam a influenciar mais nitidamente a vida cotidiana dos cidadãos comuns; 
3 O termo politização não indica aqui que a política externa estivesse despolitizada anteriormente, 
mas significa tão somente um adensamento do jogo político neste âmbito do Estado, notadamente 
com a inserção de atores antes excluídos. A justificativa para o uso do termo advém sua utilização 
corrente entre os autores que abordam a política externa enquanto Política Pública.
4 Raymond-Claude-Ferdinand Aron (1905-1983), sociólogo francês, historiador, filósofo e jor-
nalista político. Foi professor de filosofia social na Universidade de Toulouse. Um tema frequente 
nos escritos de Raymond Aron foram as questões da violência e da Guerra, como em Paix et 
Guerre entre les Nations (Paz e Guerra entre as Nações), de 1962. Também escreveu um impor-
tante livro de história da sociologia intitulado Les Étapes de la Pensée Sociologique (As Etapas do 
Pensamento Sociológico), de 1967. Suas memórias foram publicadas em 1983.
Gestão de Políticas Públicas
– 146 –
e b) o aumento da demanda por participação nos processos de formulação 
e execução das políticas do Estado em geral e na política externa especifica-
mente, influenciado principalmente pela onda democratizante de finais da 
década de 1970, na Europa, e nas décadas de 1980 e 1990 na América Latina, 
além do chamado boom das Organizações Não Governamentais (ONGs) no 
início da década passada.
6.3.1 A complexificação das agendas de política 
externa e a participação da sociedade civil
Acompanhando os processos de globalização, a política externa passou, 
tanto enquanto campo teórico como enquanto campo de atuação prática, 
por um processo de expansão, renovação e fragmentação em um cenário 
cujas influências econômicas, estratégicas, política, cultural, social e militar 
relacionam-se em hierarquias diversas numa interação em que prevalece a 
hegemonia das democracias de mercado, mas que são atravessadas pela atua-
ção emergente de atores não estatais.
Temas antes relegados ao âmbito das low politics5 passam a adquirir 
relevância política e a despontar muitas vezes como discussão prioritária nas 
agendas de política externa dos Estados. Dentre esses temas, destacam-se 
as questões ambientais, o narcotráfico, a pobreza, o desenvolvimento etc., 
muitos deles discutidos nas conferências organizadas pela Organização das 
Nações Unidas (ONU) em toda década de 1990 – que, por isso, passou a ser 
conhecida como a Década das Conferências. Foram elas: Conferência Mundial 
da Criança – Nova York (1990), Conferência Mundial sobre Meio Ambiente 
e Desenvolvimento – Rio de Janeiro (1992), Conferência Mundial dos 
Direitos Humanos – Viena (1993), Conferência Mundial sobre População e 
Desenvolvimento – Cairo (1994), Conferência Mundial para o Desenvolvi-
mento Social – Copenhagen (1995), Conferência Mundial sobre a Mulher – 
Pequim (1995), Conferência Mundial sobre Assentamentos Humanos – 
Istambul (1996) e Conferência Mundial sobre Alimentação – Roma (1996). 
5 Apesar de não haver consenso em torno do conceito de low politics na Ciência Política e nas relações 
internacionais este pode ser entendido como os temas políticos relacionados à economia, às questões 
sociais e à política doméstica, em contraposição às high politics, que estariam relacionadas aos temas 
segurança militar e questões estratégicas.
– 147 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
Dessa maneira, percebemos que a internacionalização do Estado contribuiu 
para a internacionalização da agenda doméstica com a incorporação de temas 
antes limitados somente ao Executivo Federal nas preocupações de setores da 
sociedade civil, principalmente ONGs, enquanto a consolidação democrá-
tica, a partir da consolidação do ideário das democracias liberais no Ocidente, 
fomentou a politização da política externa em geral. Desde os anos 1990, 
esse processo desafia a formulação e decisões tradicionais de política exterior, 
assim comoos temas a ela vinculados (SARAIVA, 2003).
A emergência desses temas passou a exigir dos policy makers (operadores) 
da política externa um conhecimento muito mais amplo para dar conta da 
complexidade das novas questões internacionais. Esse conhecimento (know-
-how), que muitas vezes foge à capacidade dos diplomatas responsáveis pela 
condução da política externa, pode ser encontrado em organizações da socie-
dade civil, especialistas, acadêmicos, técnicos, organizações setoriais, empre-
sários ou demais atores sociais.
Independentemente do grau de participação que esses novos atores 
adquiriram no campo da política externa, é certo que a complexificação dessas 
agendas foi essencial para que a separação antes existente entre as Políticas 
Públicas domésticas dos Estados e a política externa se diluísse gradativamente 
e evidenciasse assim a existência de um continuum entre política doméstica e 
política externa, de modo que esta última não escapa aos processos de tomada 
de decisão nos quais as Políticas Públicas estão envolvidas e que são caracterís-
ticos dos regimes democráticos ocidentais modernos, sejam eles: relação entre 
Poder Executivo e Legislativo, possibilidade de intervenção do Poder Judi-
ciário, trâmite burocrático e participação da sociedade civil. Dessa maneira 
verificamos que:
[...] quando as consequências da política externa são distributivas, no 
sentido de que custos e benefícios não se distribuem igualmente na 
sociedade, a política doméstica tem influência na formação da política 
externa (LIMA, 2000, p. 286).
A partir desses argumentos, podemos representar o processo de 
decisão política e formulação/implementação de políticas no âmbito da 
política externa, na perspectiva da politização do campo, por meio do 
seguinte diagrama:
Gestão de Políticas Públicas
– 148 –
Decisões de políticas externas X formulação/implementação 
de Políticas Públicas
Sistema político
Órgão responsável 
pela condução da 
política externa
INPUTS
Demandas e apoios
OUTPUTS
Decisões e ações
Conjuntura Nacional e Internacional 
Jogo Político Internacional
Participação de demais 
atores sociais: formulação
Participação de demais 
atores sociais: implemen-
tação (monitoramento)
Fonte: João Martins Tude /Fabio Pablo Santana.
O diagrama nos mostra de que maneira as decisões de política externa 
passam a ser tomadas quando consideradas as demandas e os apoios advindos 
da sociedade. Há uma pressão por parte dos diversos setores sociais, cada um 
com sua demanda específica (inputs). Essas demandas passam pela discussão e 
pelo jogo de poder no interior dos órgãos responsáveis pela condução da polí-
tica externa, e o resultado dessas pressões e discussões são as políticas adotadas 
pelo Estado no âmbito internacional (outputs), mas não sem a participação da 
sociedade – principalmente por meio do monitoramento das políticas.
Esse fenômeno de politização e democratização das Políticas Públicas, 
incluindo também a política externa, de finais do século XX, caracterizou-se 
também no Brasil, que além da influência dos processos de globalização nos 
quais começava a se inserir foi influenciado também por sua conjuntura interna 
com o processo de redemocratização política do país após mais de 20 anos de 
regime militar e a promulgação da Constituição de 1988, conhecida também 
como a Constituição Cidadã, devido ao seu caráter participativo, que permitiu 
aos cidadãos exporem suas demandas (muitas delas reprimidas pela ditadura 
militar vigente no Brasil de 1964 a 1986) à Assembleia Constituinte.
– 149 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
6.4 A politização da política externa no Brasil
Buscaremos verificar agora de que maneira os novos dispositivos consti-
tucionais influenciaram na ampliação da participação de outros atores sociais 
na formulação e implementação das políticas no âmbito da política externa. 
Analisaremos mais especificamente como a institucionalização6 mais clara 
(em comparação às constituições anteriores) das prerrogativas em torno da 
política externa fragmentaram e ampliaram de alguma maneira a responsabi-
lidade da condução da política externa brasileira. 
Analisando o processo de tomada de decisão de política externa no Bra-
sil a partir da redemocratização e do advento da globalização, verificamos 
que a Constituição de 1988 acabou por descentralizar e fragmentar, em 
alguma medida, a política externa brasileira, anteriormente concentrada no 
Ministério das Relações Exteriores.
Mesmo com a manutenção quase que irretocável das disposições do Exe-
cutivo Federal referentes às Relações Exteriores, a Carta Promulgada de 1988 
introduz de maneira mais ampliada o poder Legislativo (e demais atores sociais, 
mesmo que de maneira indireta) no processo decisório de política externa, e 
no próprio texto constitucional podem ser encontradas orientações específicas 
relativas à ação do Estado em termos de política internacional. Evidência desse 
fato pode ser vista desde o preâmbulo da Carta Constitucional, que dita: 
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia 
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, desti-
nado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liber-
dade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a 
justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista 
e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na 
ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvér-
sias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTI-
TUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL” (BRA-
SIL, 1988).
6 Essa institucionalização refere-se aos artigos específicos da Constituição de 1988 sobre as 
disposições das prerrogativas de política externa entre os diversos segmentos da burocracia e 
do corpo político estatal no âmbito das decisões de política externa. Mesmo não sendo encon-
trados em demasia, esses artigos são importantes para a inserção de novos atores, notadamente 
do Legislativo federal, nos processos de formulação e implementação de políticas no campo 
da política externa.
Gestão de Políticas Públicas
– 150 –
Na sequência do texto constitucional, podemos verificar no tópico 
“Título I: Dos Princípios Fundamentais” outras evidências, mesmo que num 
caráter generalista, de disposições específicas em torno da ação externa do 
Estado. Essas evidências estão mais detalhadamente apresentadas nos dez 
princípios fundamentais (e no parágrafo único) que compõem o artigo 4.o da 
Constituição, quais sejam: 
I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; 
III - autodeterminação dos povos; IV - não intervenção; V - igual-
dade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos 
conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - coopera-
ção entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão 
de asilo político. Parágrafo único. A República Federativa do Brasil 
buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos 
da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino- 
-americana de nações (BRASIL, 1988).
Esses princípios, apesar de possuírem uma característica suficientemente 
abrangente, demonstram uma preocupação em delinear algumas disposições 
norteadoras da política exterior brasileira, às quais os formuladores de política 
externa estariam inevitavelmente submetidos. Essas disposições impactaram 
de modo muito efetivo na correlação de forças entre os poderes Executivo e 
Legislativo, além do Judiciário. Assim, o tradicional processo decisório da 
política externa brasileira, centrado na atuação decisiva do Executivo, defini-
dora do padrão burocrático da agência diplomática e muitas vezes tentando 
manter recorrentemente um caráter de exclusivismo dos diplomatasem rela-
ção ao know-how da política externa, sofre os desafios dos efeitos democrati-
zantes provenientes daqueles processos. 
A política externa passa a refletir não apenas os constrangimentos 
sistêmicos, provenientes da estrutura mesma do meio internacional, 
mas também, e principalmente, as estratégias estabelecidas pelos ato-
res domésticos no contexto da distribuição de interesses e preferências 
no interior do Estado. (LIMA, 2000, p. 287)
Ademais dos dispositivos constitucionais, outros fatores contribuíram 
para a politização da política externa brasileira notadamente nos últimos 20 
anos. Como principais exemplos temos: a) a própria abertura proporcionada 
pelo Itamaraty (órgão responsável pela condução da política externa brasi-
leira) por meio de foros consultivos e formação de delegações mistas para os 
foros internacionais compostas por diplomatas e representantes da sociedade 
– 151 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
civil; b) a midiatização da política externa, o que atraiu a atenção dos cidadãos 
comuns às decisões tomadas pelo Estado brasileiro em relação às suas relações 
internacionais; c) o capital político adquirido pela política externa demons-
trado, em que onde os temas de política externa foram incluídos nas agendas 
de campanha eleitoral; d) o aumento do interesse dos acadêmicos e especialis-
tas pelas pesquisas e acompanhamento da política externa e a ampliação dos 
cursos de Relações Internacionais.
Como afirma Faria (2008, p. 1),
O caráter insulado do processo de produção da política externa bra-
sileira, fortemente centralizado no Itamaraty, tem sido amplamente 
reconhecido. Há, porém, indícios de alterações importantes nesse 
padrão tradicional, a partir do início da década de 1990, e pressões 
crescentes para que tal processo se torne mais permeável às articu-
lações, interesses e demandas de uma diversidade de outros atores, 
tanto estatais como societários.
Essa ampliação dos atores com prerrogativas de participação no processo 
de formulação e implementação da política externa permitiu que a mesma 
se aproximasse cada vez mais das Políticas Públicas domésticas, visto que, 
com o aumento do número de atores influenciando na formação de polí-
ticas no âmbito da política externa, as discussões se ampliaram, as deman-
das tornaram-se mais heterogêneas e a necessidade de buscar soluções que 
atendessem a essas novas demandas num prazo mais imediato tornou-se pre-
mente, dando à política externa uma configuração mais aproximada das Polí-
ticas Públicas clássicas.
Com isso, percebemos que as duas décadas de globalização e de redemo-
cratização foram essenciais para que a política externa adquirisse um caráter 
mais transparente e poroso, permitindo o acesso da sociedade brasileira às 
decisões de política externa. Começa a haver uma interação mais frutífera 
entre Estado e sociedade. É claro que o grau de participação da sociedade civil 
no campo da política externa depende da conjuntura interna e externa, do 
grau de abertura propiciado pelo governo dirigente no momento em questão 
e da temática a ser discutida.
Essa participação tende a ser maior em assuntos politicamente sensíveis, 
tais como as negociações econômicas e comerciais internacionais, e menor em 
questões mais específicas. Com isso, precisamos ter em mente que: 
Gestão de Políticas Públicas
– 152 –
Generalizações são precipitadas e para cada temática da agenda 
externa é preciso discernir, entre outros aspectos, o grau de institucio-
nalização e a capacidade propositiva de atores não governamentais, a 
receptividade da burocracia estatal às demandas da sociedade, a capa-
cidade de coordenar interesses divergentes e a variação de padrões de 
relacionamento de acordo com o estilo de cada administração federal 
(OLIVEIRA; PFEIFER, 2006, p. 389-390).
Apesar de recente e ainda não consolidada consensualmente, a perspec-
tiva da política externa enquanto Política Pública é extremamente pertinente 
e permite a ampliação do escopo de compreensão dessa temática tão relevante 
em todos os âmbitos sociais. A partir do momento em que há uma consoli-
dação do processo de politização da política externa, acredita-se ser possível 
gerar assim um maior accountability7 e senso de responsabilidade daqueles 
responsáveis pela formulação/implementação de políticas, acarretando, dessa 
forma, em maior legitimação e credibilidade da política externa brasileira, 
tanto em âmbito nacional como internacional frente aos demais países da 
comunidade internacional, e às agências e órgãos internacionais, além de 
empresas e investidores estrangeiros.
É necessário ter em conta que todo esse processo depende de uma 
mudança institucional da cultura política do órgão responsável pela condu-
ção da política externa, no caso brasileiro o Ministério das Relações Exterio-
res. Essa mudança concentra-se essencialmente na alteração das relações com 
a sociedade, passando do sentido top-down para o sentido bottom-up, ou seja, 
de uma relação vertical de cima para baixo para uma relação de baixo para 
cima, com um caráter mais horizontalizado e participativo, mas sem perder 
de vista a importância dessas decisões e o seu alcance social.
Neste capítulo vimos de que forma a expansão do campo de estudos de 
Políticas Públicas influenciou, juntamente com os processos de desenvolvi-
mento da globalização e redemocratização do Estado, as novas abordagens 
da política externa. Demonstramos as dificuldades de analisar, inicialmente, 
a política externa enquanto Política Pública devido às características particu-
lares. Vimos também como o desenvolvimento dos processos de internacio-
nalização do Estado, a complexificação das agendas de política internacional 
e a ampliação da participação de outros atores nos processos de formulação e 
7 Pode ser traduzido por “prestação de contas” ou “responsabilização”.
– 153 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
implementação da política externa tornaram esta última um campo suscetível 
de ser abordado a partir do prisma das Políticas Públicas. Verificamos de que 
maneira esse processo de transformação do entendimento da política externa 
como política pública se desenvolveu no Brasil, e como parece haver uma 
tendência de formação de um continuum entre as políticas interna e externa 
nos processos de elaboração das Políticas Públicas.
Ampliando seus conhecimentos
A política externa e os 
representantes do povo
(SARAIVA, 2009)
Colhe o Brasil, após esforço contínuo dilatado no tempo, o 
que plantou no esforço da construção de sua inserção inter-
nacional. Há dois séculos formularam-se os pilares da política 
externa. Teve o país inteligência de longo prazo e cálculo de 
oportunidade no mundo difuso da transição da hegemonia 
britânica para o século americano. Engendrou concepções, 
conceitos e teoria própria no século XIX, de José Bonifácio 
ao Visconde do Rio Branco. Buscou autonomia decisória no 
século XX. As elites se interessaram, por meio de calorosos 
embates parlamentares e discussão de opções externas, pelo 
destino do Brasil.
O país emergiu, de Vargas aos militares, como ator respon-
sável e previsível nas ações externas do Estado. A mudança 
de regime político não alterou o pragmatismo externo, mas 
o aperfeiçoou. Os choques de visões foram expostos na 
democracia. Setores políticos de diferentes matizes partici-
param de grandes debates em torno dos modelos de inser-
ção internacional do país, entre o associativismo liberal e o 
nacional-desenvolvimentista. Coube à política externa de Lula 
Gestão de Políticas Públicas
– 154 –
e aos múltiplos atores e protagonistas empresariais, diplomá-
ticos, intelectuais e a sociedade civil, a ampliação do raio de 
ação dos interesses e valores brasileiros nosúltimos anos. O 
avolumar da capacidade decisória nacional no jogo das gran-
des potências e na economia política da globalização é fato 
auspicioso. O Brasil ficou grande demais para o seu meio sul-
-americano. Migrou de importador de regras para construtor 
de conceitos na cena internacional. Há crescente confiança 
no país como interlocutor no xadrez da política internacional.
O Congresso Nacional e nossos representantes, no entanto, 
silenciam em relação ao novo lugar do Brasil no mundo. A 
política interna do Brasil move-se entre volubilidade e peque-
nez, descolada que é do país profundo e dos seus desígnios 
externos. Os agentes políticos e as lideranças partidárias no 
Parlamento parecem não ter noção do país que representam. 
Demonstram visão limitada do mundo. Esquecem os parla-
mentares que eles têm responsabilidade na discussão, propo-
sição e controle da ação externa do Estado. Os desencontros 
em torno do voto brasileiro para a nova direção da Unesco 
e os parcos debates em torno da melhor inserção do Brasil 
face à crise global expõem um Congresso de costas para a 
política externa.
A introspecção política, a falta de interesse pelos temas 
internacionais e o limite dos debates parlamentares aos temas 
imediatos, midiáticos e de pouco valor exceto para a carreira 
política e a próxima eleição queimam energia diante dos gran-
des desafios internacionais do Brasil. Exportam, os eleitos pelo 
povo, o grande debate acerca do lugar do Brasil no mundo 
para setores da burocracia estatal. A democracia fica menor. 
Vulnerável se faz o país.
Da Argentina, parceira e vizinha privilegiada do processo de 
integração mais relevante do Brasil com seu meio sul-americano, 
já aprendemos que sua retração internacional tem origem na 
– 155 –
Novos campos de estudo de Políticas Públicas: 
a política externa enquanto Política Pública
política interna pequena. Mesmo em país de gente inteligente 
e culta, mas tomado pela cizânia de sua elite irreconciliável, 
lá já não é mais possível uma estratégia externa. A síndrome 
portenha se traduz na baixa capacidade de construir estratégias 
de longo prazo em favor do tempo curto dos governantes 
que se sucedem na Casa Rosada, incapazes de construir uma 
inteligência política externa consistente no tempo.
Nos Andes há lutas domésticas que impedem inserção inter-
nacional com autonomia e responsabilidade internacional. 
São Estados em guerras civis informais. As divisões internas 
tornam impossível a eficácia externa. Tais Estados, vizinhos do 
Brasil, possuem apenas política interna. A externa é dramati-
zada pela lógica da vitimização e do antiamericanismo estéril.
A política externa dos Estados é muito importante para se cir-
cunscrever a burocracia estatal. O descompasso entre o interno 
e o externo não é bom para o Brasil. Mesmo no atual momento 
de ebulição econômica global existe a hipótese altruísta de 
sairmos da crise sem os recalques de experiências traumáticas 
anteriores. Onde estão os debates estratégicos e de alto nível 
dos representantes do povo acerca dessa relevante hipótese?
O silêncio dos congressistas brasileiros é estarrecedor. Dizem 
que política externa não dá voto. Nada disso é compatível 
com os antecedentes de um país que soube unir forças em 
torno de grandes debates nacionais e dos caminhos a tomar 
no mundo complexo que vivemos. É hora de pôr o externo 
no debate interno. Afinal, a política externa também é uma 
Política Pública.
 
Atividades
1. De acordo com as possíveis interpretações do processo de fragmenta-
ção do campo de Políticas Públicas, podemos considerar que:
Gestão de Políticas Públicas
– 156 –
a. Há uma corrente teórica que considera esse processo como pre-
judicial ao desenvolvimento do campo de estudos e outra que o 
considera como frutífero.
b. Todas as correntes teóricas consideram que esse processo é preju-
dicial ao desenvolvimento do campo de estudos.
c. A corrente teórica que considera esse processo benéfico assim o 
faz pois acredita que dessa maneira é possível uma unidade na 
formulação/implementação de políticas.
d. Nenhuma das correntes teóricas considera esse processo como be-
néfico ao desenvolvimento do campo de estudos.
2. De que maneira a complexificação das agendas de política interna-
cional contribuiu para o processo de politização da política externa?
3. Quais são as principais consequências da inclusão da política externa 
no escopo das Políticas Públicas do Estado?
A crise do Estado de 
Bem-Estar Social 
com relação às 
políticas públicas no 
contexto neoliberal
Neste capítulo serão abordados o conceito Bem-Estar Social 
e o papel do Estado como provedor dos direitos mínimos para os 
cidadãos. Serão discutidos diferentes modelos e fundamentos, além 
de como alguns países aplicam ou aplicaram o Estado de Bem-Estar 
Social, Welfare State, em inglês.
Também serão vistos, de forma mais específica, os modelos 
de Bem-Estar Social e ação do Estado nos países latino-americanos, 
com ênfase nas práticas observadas no Brasil.
7
Gestão de Políticas Públicas
– 158 –
Posteriormente, serão estudados os conceitos de Neoliberalismo e como 
este ficou marcado na história da humanidade, além de como ocorreu sua 
evolução no contexto do capitalismo. Será estudada sua evolução em outros 
continentes e sua entrada nos países da América do Sul e, de forma específica, 
no Brasil, aliado ao conceito de Bem-Estar Social e de suas principais práticas.
Por fim, veremos os fundamentos da atual crise do neoliberalismo, além 
das críticas à adoção de medidas que, por muitas vezes, só serviram para 
demonstrar que não existe um regime ideal a ser seguido e que a pobreza e 
desigualdade são questões muito mais profundas, que possuem uma impro-
vável resolução a curto prazo.
7.1 O Estado de Bem-Estar Social
O Estado de bem-estar social, ou ainda Welfare State como também é 
conhecido em inglês, normalmente é utilizado para designar a função do 
Estado em relação à sociedade. Mas o que seria esta função? Como ela pode 
ser entendida?
Falando em termos de Brasil, a função principal do Estado é assegurar 
os Direitos Fundamentais aos cidadãos brasileiros. De acordo com a Consti-
tuição Federal de 1988:
Art. 6.º - São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o 
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desam-
parados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n.º 90, de 2015).
De acordo com a Constituição Federal, estes Direitos Fundamentais 
visam, primordialmente, condições mínimas de vida para os brasileiros, 
representadas principalmente por educação, saúde, direito à vida e outras 
necessidades mínimas e básicas para uma vida digna.
Estes direitos deverão, também, refletir os desejos e as vontades de uma 
determinada sociedade, respeitando não só o ser humano de forma individu-
alizada, mas todas as características que cercam uma determinada população.
A existência deste termo começa em que período da história humana? 
Da forma que é conhecido, o conceito surgiu depois da Segunda Guerra 
– 159 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
Mundial, porém, a exemplo de outras teorias ligadas ao ser humano, pode-se 
dizer que o Estado de Bem-Estar Social tem suas raízes atreladas à Revolução 
Industrial e aos problemas que este processo gerou para as nações.
Os direitos sociais, como também são conhecidos, surgem para tentar 
assegurar que as desigualdades geradas entre as classes sociais não entrem em 
conflito com o exercício dos direitos civis e políticos dos cidadãos.
Neste momento, com a implementação do conceito de Bem-Estar 
Social, passa a existir a convivência entre o capitalismo e a democracia,entre-
tanto, os conflitos nunca desapareceram – e não desaparecerão. Dessa forma, 
o que existe é uma maneira de tentar fazer com que exista uma convivência 
harmônica em um mundo de tantas diferenças.
É preciso lembrar, com base no que foi apresentado na Constituição 
Federal de 1988, que é possível compreender que cada país possui seu pró-
prio conjunto de características e de entendimento do que é o Bem-Estar 
Social, além disso, fatores como a intervenção do Estado e o nível de indus-
trialização de um país fazem com que este conceito seja diferentemente apli-
cado e percebido.
Logo, países de primeiro mundo, por lógica, têm um Estado de Bem-
-Estar Social muito mais desenvolvido e melhor percebido do que aqueles 
que foram dominados pelo comunismo ou, ainda, pelo subdesenvolvimento.
Mesmo dentro de países desenvolvidos, o Bem-Estar Social tem diferen-
tes níveis de aplicação e de percepção pela sociedade, o que denota que não há 
uma unanimidade quando o assunto é voltado para os Direitos Fundamen-
tais dos Seres Humanos. Mas será que o Estado é mesmo capaz de prover os 
principais desejos, necessidades e anseios de uma sociedade?
Agora que já vimos algumas funções do Estado, vamos aos fundamentos 
e bases que este utiliza para desempenhar suas funções. A grande questão ini-
cial sobre a capacidade, ou não, do Estado de suprir as necessidades mínimas 
do ser humano é de que este não deve ser enxergado como um “herói” capaz 
de resolver qualquer paradigma na vida dos habitantes de um determinado 
país. Deve-se lembrar que a função básica do Estado está ligada ao fato de 
tentar trazer aos cidadãos uma maior igualdade de oportunidades, para que 
estes possam, cada um à sua maneira, conquistar seus próprios objetivos.
Gestão de Políticas Públicas
– 160 –
Outro aspecto bastante discutido, conforme menciona Machado 
(2003), é o fato de que devem ser discutidas políticas públicas que possam 
não só atender às necessidades dos cidadãos, mas também manter um equi-
líbrio entre a atuação do Estado e o capitalismo, que atualmente faz parte da 
grande maioria das nações.
Mas, então, como o Estado deve desempenhar o seu papel? Quais são os 
seus fundamentos?
1. O Estado deverá se responsabilizar e tentar garantir o bem-estar da 
sociedade de um determinado país, independentemente de sua con-
dição ou renda;
2. O Estado atua como regulamentador e dirigente da economia;
3. O Estado atua como empresário, desta forma, é ator principal de 
atividades comerciais.
Porém, para que o Estado desempenhe sua ação fundamentada nestes 
pilares, é preciso que existam recursos originários dele como arrecadador de 
impostos, ou seja: o Estado irá arrecadar recursos que sejam suficientes para 
sua função de provedor.
Aqui, a exemplo do conceito de Bem-Estar Social,não existe um modelo 
pré-definido que seja aplicado com sucesso em todas as nações, pois cada uma 
precisa definir, de acordo com sua realidade, qual será a política de cobrança e 
de distribuição dos recursos arrecadados para manter a função estatal.
De acordo com Fiori (1997) apud Machado (2003), os modelos de atu-
ação do Estado podem ser divididos em:
 2 Modelo Padrão – a política social possui intervenção ex-post, ou 
seja, depois que os fatos aconteceram, e possui um caráter tempo-
ralmente limitado. Este modelo pode ser visto nos Estados Unidos.
 2 Modelo Padrão Meritocrático-Particularista – possui uma polí-
tica social voltada apenas para a intervenção de correção da 
ação do mercado. Este sistema somente complementa as insti-
tuições de mercado estabelecidas. A Alemanha pode exemplifi-
car esta classificação.
– 161 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
 2 Modelo Padrão Institucional Redistributivo – é baseado na produ-
ção e distribuição de bens e serviços sociais considerados “extramer-
cados” e que garantiriam as condições mínimas de vida de todos 
os cidadãos, sem nenhuma distinção. Este modelo é claramente 
evidenciado nos países nórdicos.
Outra forma de fundamentação de Estado pode ser dada pela definição 
de Esping-Andersen (1993, apud Fortete, 2012). Assim, de acordo com o 
autor, o Estado pode ser classificado da seguinte forma:
 2 Welfare State liberal (Estado de Bem-Estar Social Liberal) – com 
predominância da assistência aos pobres, reduzidas transferências 
universais e também planos de previdência social modestos, com 
benefícios e regras bastante estritos. Nesta categoria estariam o 
Estados Unidos, o Canadá e também a Austrália.
 2 Welfare state conservador – este tipo de classificação demonstra 
uma presença bastante corporativa do Estado no desempenho de 
suas funções, pois há a preservação das diferenças entre os cidadãos 
e a ligação dos direitos às diferentes classes sociais. A Áustria, a 
França, a Alemanha e a Itália compartilham deste mesmo modelo.
 2 Regimes social-democratas – possuem como característica mar-
cante o universalismo e a desmercantilização. Atingem, de forma 
ampla, a classe média e permitem que todos os segmentos sociais 
sejam incorporados a um sistema universal de seguros. Este modelo 
limita-se aos países escandinavos.
Esta base fundamentadora dos regimes de Welfare State não possui uma 
classificação referente aos modelos utilizados na América do Sul. De acordo 
com Ribeiro (2006), isso pode ser explicado, já que os países latino-america-
nos, até a década de 1970, buscavam ainda reorganizar sob a perspectiva de 
mercado tanto seus instrumentos institucionais quanto regulatórios, assim 
como formas sociais nas políticas públicas. Entretanto, conforme o próprio 
autor, esta tentativa acabou sendo feita de um modo imperfeito e deformado, 
o que ocorreu devido ao conjunto estrutural e organizacional destas nações.
Os pilares estruturais (educação, saúde, seguridade social por exem-
plo) que constituem o Estado do Bem-Estar não estavam operando 
juntamente com a dinâmica do mercado de trabalho. A não universa-
Gestão de Políticas Públicas
– 162 –
lização do sistema e a baixa equidade desempenhada pelos programas 
e políticas sociais ficaram marcados com essa grande característica 
(RIBEIRO, 2006, s/p).
Tal problema ocorreu principalmente depois da década de 1980, perí-
odo de grande turbulência econômica, quando prejudicou ainda mais as 
estruturas institucionais e organizacionais dos países latino-americanos, já 
que estes não estavam preparados para situações envolvendo elevado índice 
de desemprego.
Entre as características que faziam parte destas estruturas estão o alto 
grau de centralização, a dificuldade na capacidade regulatória e a fraca partici-
pação popular na implementação e operação de programas sociais. Tudo isso, 
aliado a uma forte presença corporativa de profissionais ligados a grandes sis-
temas políticos, bem como uma capacidade muito fraca por parte do Estado 
em gerir o sistema, contribuiu para o agravamento das diferenças sociais nes-
tas nações.
7.1.1 O Estado de Bem-Estar Social e o Brasil
Mas e no caso do Brasil, como esta função do Estado pode ser entendida? 
Ribeiro (2006) cita que até a década de 1930 não existia no país nenhum tipo 
de proteção social ou ainda algum conjunto regulamentador para estes direi-
tos. A era Vargas deu início a transformações do Estado brasileiro, e foram 
estabelecidas formas de regulamentação social, com mecanismos que visam 
suprir as necessidades de sustentação e renda.
Posteriormente, na década de 1940, foram criados os institutos de apo-
sentadoria e pensões e, em seguida, em 1943, ocorreu a consolidação das 
leis trabalhistas.
Em nosso cenário houve um momento de grande intervenção estatal, 
na época da ditadura militar (1964-1985); porém, este fato não beneficiou 
a população como um todo, mas somente uma classe privilegiada com-
posta, em sua maioria, por empresas públicas e empresáriosbrasileiros e/
ou estrangeiros.
Já que o Brasil não possui uma definição de como está fundamentado 
o seu modelo de Bem-Estar Social, um modelo similar ao que é implemen-
– 163 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
tado aqui pode ser designado como Modelo de Estado Social Dual. Neste 
modelo existe a substituição de importações apoiada em rendas derivadas 
basicamente de economias primárias, com uma alta intensidade de mão 
de obra e com uma grande heterogeneidade regional de desenvolvimento, 
tanto econômico quanto social, ou seja: há muita diferença entre os diversos 
estados brasileiros, e isso deve ser levado em consideração na definição do 
modelo nacional.
Este modelo culmina em uma estrutura altamente federalista, com 
características de clientelismo e paternalismo para acesso aos benefícios 
sociais por parte da população de baixa renda (FILGUEIRA, 1998, apud 
FORTETE, 2012).
No Brasil, apesar da garantia na Constituição Federal, o Estado de 
Bem-Estar Social não teve um modelo altamente evoluído e nunca foi capaz 
de garantir à grande maioria dos cidadãos as condições mínimas para uma 
vida digna. Desta forma, o país possui um grande desafio para encontrar 
um modelo que possa ser adaptado à sua realidade e que supere, principal-
mente, as diferenças sociais criadas no país depois das décadas de 1980 e 
1990, quando surgiu uma grande classe de desempregados.
Outro ponto focal e que deve fazer parte dos fundamentos de Welfare State 
são as políticas relativas à Previdência Social, uma vez que os valores, cada vez 
menores, dos benefícios previdenciários obrigam a massa aposentada a conti-
nuar atuando no mercado de trabalho buscando a complementação de renda.
7.2 O neoliberalismo
O neoliberalismo é considerado uma resposta à crise causada pelo capi-
talismo, envolvendo a participação do Estado na economia, bem como no 
Estado de Bem-Estar Social, sendo que suas origens estão nas mudanças que 
o próprio capitalismo sofreu com o passar dos anos. A década de 1980 é 
marcada pelo aparecimento da ideologia neoliberalista, representada pelas 
gestões da primeira ministra Margaret Thatcher (Reino Unido), de Ronald 
Reagan (EUA) e de Helmuth Kohl (Alemanha), demonstrando um avanço 
cada vez maior dos governos neoliberais. Mas como o neoliberalismo pode 
ser definido?
Gestão de Políticas Públicas
– 164 –
A exemplo de outras correntes, o neoliberalismo é um conjunto de ideias 
e práticas políticas e econômicas baseadas no capitalismo e que defende uma 
menor intervenção do governo na economia. Neste contexto é pregado o 
livre-comércio ou livre-mercado, com intervenção parcial do Estado, ou seja, 
no contexto macroeconômico, para que isso garanta o desenvolvimento de 
um determinado país.
Pode ser também definido pelo Estado Mínimo, voltado para políti-
cas sociais, sendo que a prestação das necessidades básicas da população, 
representada por políticas sociais, deverá ser guiada para favorecer as rela-
ções de mercado. Assim, um dos exemplos mais marcantes do neolibera-
lismo é a privatização de empresas, passando parte da responsabilidade 
social para o mercado.
O início da disseminação das ideias neoliberais pelo mundo se deu, 
principalmente, por causa da derrota do comunismo e do fim da Guerra 
Fria, que envolvia duas potências mundiais: Estados Unidos e Rússia (União 
Soviética). A ideia inicial era de que esse era o caminho para que todos os 
indivíduos, de acordo com suas competências individuais, pudessem buscar 
oportunidades, o que possibilitaria o desenvolvimento dos mercados globali-
zados sem nenhuma restrição ou fronteira (MACHADO, 2003).
As bases deste modelo defendem a mínima participação do Estado na 
economia de um país, uma menor intervenção nas relações de capital e tra-
balho e uma política crescente de privatização das empresas estatais, bem 
como uma livre circulação de mercadorias e capitais por meio da abertura da 
economia para mercados internacionais.
O neoliberalismo, se bem executado, busca a desburocratização do 
Estado, visando a simplificação das atividades econômicas da nação. Frequen-
temente objetiva a diminuição do Estado para que se torne mais eficiente, o 
que poderá ser feito também por meio da diminuição da tributação excessiva. 
O aumento da produção e as transações com o mercado global são utilizados 
como medidas para o desenvolvimento econômico.
O controle de preços e serviços por parte do Estado é mal visto, já que a 
oferta e a demanda poderiam sozinhas regular essas questões. Como já visto, 
a base do neoliberalismo é fortemente ligada às raízes do capitalismo, que 
incentiva a economia a ser formada por empresas do setor privado.
– 165 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
Surge, então, um pequeno conflito ao se confrontar as ideias neolibe-
rais com o espírito de Bem-Estar social, baseado na aplicação do dinheiro 
público, enquanto no caso do neoliberalismo o dinheiro deve ser aplicado 
exclusivamente em áreas imprescindíveis e de forma mínima. Mas, a exem-
plo do conceito de Bem-Estar Social, mesmo nos países ricos e altamente 
desenvolvidos não existe um consenso em relação ao que é certo ou errado. 
Entretanto, observam-se algumas características em comum dos regimes mais 
bem-sucedidos do Neoliberalismo:
 2 Desestatização de empresas com uma grande reversão de nacionali-
zações feitas no pós-guerra, principalmente no Leste Europeu;
 2 Desregulação de atividades econômicas com eliminação ou ainda 
redução drástica de controle de preços, barreiras feitas à importa-
ções e incentivo ao capital estrangeiro;
 2 Reversão de padrões de direitos universais criados nos regimes 
comunistas ou socialistas.
Por fim, o neoliberalismo busca constantemente a contenção de gastos 
públicos por meio do equilíbrio fiscal e da manutenção de política monetária 
controlada pelo banco central, objetivando inflação baixa e crescimento eco-
nômico sustentável.
7.2.1 Neoliberalismo no Brasil
A entrada do neoliberalismo na América Latina, na década de 1990, 
é marcada principalmente pelo Estado Democrático de Direito e por expe-
rimentações neoliberais, conforme afirma Carinhato (2008), sendo que a 
forma de entrada deste modelo se deu pela renegociação de dívidas externas 
dos países integrantes do bloco, o que levou a grande maioria ao enxuga-
mento da máquina pública, para que pudessem ser reduzidas as dívidas com 
países credores.
Dois órgãos se destacam nesse contexto: o Banco Mundial e o Fundo 
Monetário Internacional (FMI), responsáveis por intermediar boa parte das 
negociações financeiras a que esses países precisaram se sujeitar.
No cenário brasileiro, houve a entrada do neoliberalismo também na 
década de 1990, com o governo do presidente Fernando Collor de Mello. 
Gestão de Políticas Públicas
– 166 –
Neste período operou-se a abertura de capitais para empresas estrangeiras, 
redução de impostos sobre importação e aumento do incentivo para empre-
sas de outros países se instalarem no Brasil. Isso desencadeou a entrada de 
produtos importados no país, consequentemente, a elevação substancial do 
desemprego e uma grande crise social.
Entretanto, os ideais do neoliberalismo não foram totalmente alcança-
dos naquele momento, pois ainda havia desconfiança das grandes multina-
cionais estrangeiras, que demoraram a optar pelo Brasil como possibilidade 
de investimento em razão da instabilidade política e econômica existentes 
na época. A estabilidade econômica veio a ocorrer somente em meados da 
década de 1990, com a instituição do Plano Real.
Agora, se pensarmos na instituição de um verdadeiro Estado de Bem-
-Estar Social, combinado com a adoção do Neoliberalismo, é possível afirmar 
que o Brasil jamais chegou a constituir-se com um real exemplode sua apli-
cação. Por que isso ocorreu?
Além do atraso e da adoção parcial dos princípios do neoliberalismo, o 
Brasil experimentou – e ainda experimenta – forte influência do Estado, o 
que vai contra os ideais dessa corrente. Observou-se, também, que as políti-
cas relativas às demandas gerais da sociedade, como saúde, educação e outras 
necessidades básicas foram ficando em segundo plano, já que nunca houve 
uma definição de grupos específicos que as demandassem.
Mesmo algumas características marcantes de uma correta adoção do 
neoliberalismo foram criticadas, como é o caso dos recursos financeiros cap-
tados nos processos de privatização, que deveriam servir para a diminuição 
das dívidas públicas nas três esferas do governo; porém, isso acabou não ocor-
rendo como se esperava. .
7.3 A crise e o neoliberalismo
A partir do ano 2000, o número de crises econômicas pareceu se espa-
lhar globalmente. Como consequência da globalização, atualmente têm atin-
gido ao mesmo tempo várias nações, que possuem ligações comerciais cada 
vez maiores.
– 167 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
Conforme afirma Saad Filho (2011), o neoliberalismo pode ser conside-
rado o novo modo de existência do capitalismo.
Sob o neoliberalismo, a capacidade estatal de alocar recursos inter-
temporalmente (ou seja, a relação entre investimento e consumo), 
intersetorialmente (a composição do produto e do investimento) e 
internacionalmente (a articulação da produção capitalista através das 
fronteiras nacionais) foi sistematicamente transferida para um sistema 
financeiro cada vez mais globalizado e no qual instituições norte-ame-
ricanas têm um papel dominante. O controle sobre a alocação de 
recursos deu às instituições financeiras uma influência determinante 
sobre o nível e a composição do investimento, produto e emprego, a 
estrutura da demanda, o financiamento do Estado, a taxa de câmbio 
e os padrões de especialização internacional da maioria dos países. A 
influência do setor financeiro levou ao desenvolvimento de uma gama 
de novos instrumentos, à rápida expansão de atividades puramente 
especulativas e, inevitavelmente, ao crescimento explosivo das remu-
nerações dos grandes financistas. (SAAD FILHO, 2011, p. 6 - 7)
Assim, conforme explicita o próprio autor, a chamada “financeirização” 
da economia, acompanhada de uma reestruturação da produção e apoiada 
na globalização, recompôs os sistemas de produção nacionais, possibilitando 
a evolução destes a níveis de produtividade mais elevados – criando novas 
cadeias produtivas e modificando as modalidades de integração dos países na 
economia mundial – e também facilitou a introdução de novas tecnologias 
no processo de trabalho, assim como comprimiu os salários reais e trouxe de 
volta o imperialismo norte-americano (SAAD FILHO, 2011).
Mas o que significa esta financeirização, e qual o seu papel nas crises glo-
bais? Nota-se que a financeiração, que desempenha um papel determinante 
nas grandes economias, possui características de desestabilização e não leva 
ao crescimento acelerado daquelas nações que apostam nesta estratégia para 
o seu crescimento. Conforme Saad Filho (2011), a financeirização sustenta a 
transnacionalização da produção, facilitando a concentração de renda, assim 
como a riqueza, apoiando a hegemonia política por meio de ameaças contí-
nuas da fuga de capital para o exterior.
Desta forma, notou-se o poder do setor financeiro, especialmente durante 
a crise de 2008, que afetou o mercado imobiliário dos Estados Unidos, com 
reflexos imediatos na economia global, quando foi preciso que diversos gover-
nos resgatassem instituições financeiras ou ainda sistemas financeiros inteiros 
Gestão de Políticas Públicas
– 168 –
– e os maiores penalizados, como sempre, foram os cidadãos daqueles países. 
Nota-se ainda que estas instituições demandavam cortes nos gastos públicos 
que, muitas vezes, foram feitos para o próprio resgate dessas, demonstrando a 
incongruência do sistema atual.
Nota-se também que essa financeirização ou poder exacerbado do setor 
financeiro tem levado, de forma constante, uma pressão ao Estado, com a 
necessidade de imposição de políticas sociais restritivas e políticas monetárias 
fiscais contracionistas, já que existe a ameaça contínua de crises, sejam elas 
fiscais, financeiras ou cambiais.
Saad Filho (2011) identifica, também, crises relativas ao capital indus-
trial derivadas da concorrência global promovida pelo Estado, e que é apoiada 
no setor financeiro, assim como este próprio que possui atualmente uma inte-
gração internacional competitiva e salvaguardada no sistema regulatório ame-
ricano. Mas ainda existem outras consequências.
Foi possível observar um impacto importante na classe trabalhadora, 
já que, mesmo de forma involuntária, estes trabalhadores acabaram sendo 
incorporados aos circuitos transnacionais de acumulação, com maior ênfase 
nas últimas três décadas. Observou-se uma grande mudança em questões 
legais, regulatórias e políticas, com a transformação do emprego na maioria 
dos países do mundo, o que facilitou imposições de salários, benefícios e 
direitos trabalhistas em geral. Assim, ficou e fica cada vez mais difícil a resis-
tência ao modelo de capitalismo neoliberal atual.
Nos Estados Unidos de 2008, foi possível observar claramente os efeitos 
dessa financeirização da classe trabalhadora, já que a expansão do crédito e a 
bolha imobiliária fizeram parte deste grande processo iniciado com a dimi-
nuição de vagas de emprego, já que a maioria dos investimentos era enviado 
para outros países cuja mão de obra era mais barata que nos países de ori-
gem. O que aconteceu com os trabalhadores que ficaram? Passando por um 
momento de redução salarial, eles apelaram para o endividamento pessoal, 
principalmente nos Estados Unidos, com frequentes hipotecas, para que fos-
sem atendidas suas principais necessidades pessoais.
Muitas famílias responderam às reformas neoliberais usando seus 
cartões de crédito até o limite e transformando suas casas e fundos 
de pensão em caixas eletrônicos virtuais para contornar a estagna-
– 169 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
ção dos salários e o recuo da seguridade social. Não é de surpreender 
que a financeirização tenha apoiado um aumento substancial na taxa 
de exploração, que se tornou evidente através da queda da fatia dos 
salários na renda nacional na maioria dos países entre 1980 e 2000. 
(SAAD FILHO, 2011, p. 9-10)
Outra característica marcante desta crise do neoliberalismo foi a utiliza-
ção do crédito pessoal como ferramenta de macropolítica econômica. Países 
como Estados Unidos e Inglaterra, ao menor indício de desaceleração de suas 
economias, reduziam as taxas de juros, encorajando novas hipotecas e, por 
consequência, a acumulação de dívida para sustentar a demanda agregada.
Por fim, conforme Saad Filho (2011), a crise do mercado americano e 
até mesmo outras crises financeiras apresentam-se como resultados de um 
processo insustentável de financeirização do neoliberalismo, além de mudan-
ças drásticas em estruturas dos mercados e dos meios de subsistência, emba-
sadas em ferramentas macroeconômicas que não atendem ao modelo atual e 
limitadas a argumentos sobre concorrência e escolha individual. Ficou muito 
claro que a eliminação da pobreza é uma tarefa impossível e que o simples 
acesso ao crédito não é suficiente para sanar esta questão. Outro ponto que 
ficou muito claro é que economias complexas não podem ser mantidas por 
longos períodos por meio da pura manipulação do crédito pessoal.
Notadamente, todo este contexto abala as políticas sociais relacionadas 
ao Estado de Bem-Estar dos países. Nesse sentido, os governos adotam cada 
vez mais restrição de acessoaos benefícios que antes eram concedidos pelo 
Estado, tais como saúde, educação, aposentadoria, entre outros.
Conclusão
Neste capítulo foi possível compreender o que é o Estado de Bem-Estar 
Social e as necessidades que ele deve suprir, devendo estar adequadas à reali-
dade de cada país em que serão implementadas.
Também foi possível entender qual é o papel do Estado, assim que, em 
muitos casos o favorecimento dos cidadãos, que deveria ser seu principal 
objetivo, não é alcançando, como foi demonstrado principalmente em eco-
nomias menos desenvolvidas, que é o caso da maioria dos países da América 
do Sul.
Gestão de Políticas Públicas
– 170 –
Foram estudados também os fundamentos do neoliberalismo e como 
ele tem avançado juntamente com o capitalismo e a globalização. Por fim, 
foram vistas as principais crises do neoliberalismo e como este modelo, que 
prometeu salvar milhões da pobreza, não cumpre, em muitas situações, tal 
promessa, ainda provocando constantemente crises financeiras que compro-
metem a economia globalizada.
Ampliando seus conhecimentos
Estado de Bem-Estar Social
Por Antonio Gasparetto Junior
O Estado de Bem-Estar Social é um modo de organização 
no qual o Estado se encarrega da promoção social e da eco-
nomia.
Ao longo dos séculos, as escolas de pensamento econômico 
retiraram a participação do Estado da organização da econo-
mia, concedendo grande espaço e influência ao que se desig-
nou como Liberalismo. Este tipo de orientação ideológica que 
prevê maior liberdade para o mercado, sem a regulamentação 
do Estado, vigorou no século XIX, mas entrou em profunda 
crise no início do século XX. A Primeira Guerra Mundial, 
entre outras coisas, foi resultado da intensa de disputa por 
mercados travada pelos países europeus. Encerrando um perí-
odo de grande desenvolvimento. Pior ainda para a economia 
seria a Crise de 1929, decorrente da superprodução que o 
mercado foi incapaz de absorver. Até então, estava em pauta 
a retirada do Estado da regulamentação econômica, mas a 
solução da crise foi justamente a retomada do Estado. Defen-
sores do Liberalismo acreditavam que a intervenção do Estado 
na economia e o investimento em políticas sociais eram, na 
verdade, gastos maléficos para a economia. No entanto, essas 
duas medidas reativaram a economia.
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A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
A partir da década de 1930, então, expandiu-se o modelo 
chamado de Estado de Bem-Estar Social, no qual o Estado 
é organizador da política e da economia, encarregando-se da 
promoção e defesa social. O Estado atua ao lado de sindica-
tos e empresas privadas, atendendo às características de cada 
país, com o intuito de garantir serviços públicos e proteção à 
população. Os países europeus foram os primeiros e princi-
pais incorporadores do modelo que agradou os defensores 
da social-democracia. A principal referência no continente 
veio da região escandinava. Até hoje, Noruega, Suécia, Fin-
lândia e Dinamarca são destaques na aplicação do Estado de 
Bem-Estar Social e são países que estão no topo do ranking 
de melhor Índice de Desenvolvimento Humano.
O Estado de Bem-Estar Social ganhou ainda mais terreno com 
a inclusão do conceito de cidadania, propagado após a queda 
dos regimes totalitários na Europa. Associou-se a ideia de que 
os indivíduos são dotados de direitos sociais. O modelo de 
organização estatal concede aos indivíduos bens e serviços 
públicos durante toda a vida. Os direitos sociais conferem 
serviços de educação, saúde, seguridade e lazer.
O Estado de Bem-Estar Social é também chamado 
de Estado Providência e  Estado Social. Foi o modelo 
predominante nos países ocidentais na segunda metade do 
século XX defendendo o desenvolvimento do mercado, 
porém acompanhado de políticas públicas e da interferência 
do Estado na economia para corrigir os erros e proteger a 
população. Atualmente, diz-se que o modelo está em crise. 
O primeiro país a abandonar o modelo foi a Inglaterra, no 
governo de Margareth Thatcher. Ela alegou que o Estado não 
dispunha mais de recursos para sustentar o Estado de Bem-
-Estar Social e retirou os direitos que os cidadãos haviam con-
quistado no decorrer das décadas. Nasceria, então, o Estado 
Neoliberal. A consequência seria o embate entre os dois 
modelos. Mas o Estado Neoliberal também já se mostra em 
Gestão de Políticas Públicas
– 172 –
crise e políticos e ideólogos de direita e de esquerda debatem 
qual modelo seria mais viável. O fato é que a maior parte 
dos países que investiram quantidades significativas do Pro-
duto Interno Bruto em políticas sociais possui elevado Índice 
de Desenvolvimento Humano. No entanto, a relação não é 
direta, pois não se trata apenas de investir, mas da maneira 
como é investido. Outra evidência que está associada ao 
investimento em políticas sociais é a redução da pobreza.
No Brasil, houve um esboço de implantação do Estado de 
Bem-Estar Social nas décadas de 1970 e 1980. Todavia, o 
modelo não seria aplicado como investimento produtivo 
para sociedade, mas de forma assistencialista. Logo, o que se 
verificou foi a manutenção da acentuada desigualdade social, 
os elevados índices de pobreza e o insucesso no Índice de 
Desenvolvimento Humano. O governo do presidente Fer-
nando Henrique Cardoso, 1994-2002, assumiu o modelo 
Neoliberal como direcionador do Estado, fazendo a contra-
posição. Seu sucessor, Luís Inácio “Lula” da Silva, recupe-
rou as ideias do Estado Providência, investindo em políticas 
sociais que resultaram na diminuição dos índices de pobreza. 
No entanto, os investimentos em políticas sociais ainda são 
pequenos e mal administrados no Brasil.
 
Atividades
1. Qual é o momento marcante para o ínício do conceito de Bem-Estar 
nas sociedades?
– 173 –
A crise do Estado de Bem-Estar Social com relação às 
políticas públicas no contexto neoliberal
2. O modelo de Bem-Estar Social brasileiro não é bem definido, devido 
a várias questões históricas e políticas. Que característica representa o 
Modelo de Estado Social Dual que pode ser utilizado como referência 
para entender as questões sociais no país?
a. Economias de grande escala
b. Reservas econômicas
c. Economias primárias
d. Diversidade econômica
e. Economia baseada em tecnologia
3. Qual elemento pode ser caracterizado como principal deflagrador da 
crise do neoliberalismo e suas consequentes críticas?
a. Financeirização
b. Capitalismo
c. Socialismo
d. Comunismo
e. Fiscalizacão
– 175 –
Gabarito
Gabarito
Gestão de Políticas Públicas
– 176 –
1. Conceitos gerais de Políticas Públicas
1. C
2. A resposta deve expor as três dimensões conceituais inseridas na defini-
ção de Políticas Públicas: a dimensão institucional (polity), a dimensão 
processual (politics) e a dimensão material (policy). Deve dar relevância 
à terceira dimensão do conceito, a dimensão material (policy), demons-
trando que esta é a que mais se aproxima do que conhecemos como 
“políticas” propriamente ditas ou Políticas Públicas. Além disso, a res-
posta deve explicar que, apesar de importantes para a compreensão 
mais clara do que são as Políticas Públicas, esses conceitos na prática 
não podem ser dissociados. Temos sempre de levar em conta que todas 
essas dimensões estão inter-relacionadas e emergem de modo mais ou 
menos acentuado na ação política sempre entrelaçadas e influencian-
do-se mutuamente.
3. Características do racionalismo: a) É necessário possuir o conhecimen-
to de todas as preferências dos diversos grupos demandantes da socie-
dade e seus pesos relativos; b) É necessário ter claramente quais as al-
ternativas possíveis e viáveis para consecução de determinada política; 
c) É preciso ter um diagnóstico antecipado das consequências de cada 
políticaalternativa que pode ser adotada; d) É indispensável estabele-
cer a relação custo X benefício (valores atendidos e valores sacrificados) 
para cada política alternativa; e) Dentre as alternativas apresentadas, 
deve-se escolher a que for mais eficiente, ou seja, a que minimize os 
custos e maximize os ganhos para sociedade.
 Características do incrementalismo: a) Não há disponibilidade de 
tempo, verbas públicas, capacidade intelectual etc. que possibilitem 
a investigação de todas as alternativas possíveis na formulação/im-
plementação das Políticas Públicas; b) Não há como prever todas as 
consequências possíveis das novas políticas adotadas; c) Não seria inte-
ressante desperdiçar investimentos já efetuados em função de políticas 
– 177 –
Gabarito
passadas, mesmo que essas não estejam atendendo com total eficiência 
as demandas a que foi destinada; d) A disputa política inviabiliza a im-
plementação de uma política estritamente racional; e) Há uma predis-
posição humana em buscar a satisfação de suas demandas individuais e 
não a maximização dos ganhos sociais; f ) É impossível estabelecer um 
consenso dos objetivos sociais.
2. A elaboração de Políticas Públicas: 
processos de formulação, implementação 
e avaliação
1. O ciclo de elaboração de uma Política Pública compreende os mo-
mentos de formulação, implementação e avaliação de resultados. A 
etapa de formulação é a fase onde são definidos quais os problemas 
a serem resolvidos juntamente com a decisão de quais instrumentos 
serão necessários para resolução desses problemas. O momento de im-
plementação é a etapa onde as decisões tomadas na fase de formulação 
são aplicadas na prática e se podem observar os resultados finais das 
políticas adotadas nos permitindo mensurar se ela obteve sucesso ou 
fracasso na consecução de seus objetivos. Por último encontra-se a fase 
de avaliação, que consiste em uma etapa na qual os resultados e im-
pactos da política são analisados com relação aos objetivos propostos, 
fornecendo elementos para o desenho de novas intervenções ou para o 
aprimoramento de políticas e programas em curso.
2. As Políticas Públicas são ações do governo elaboradas com o objetivo 
fundamental de suprir as demandas sociais. Tendo em vista que essas 
demandas são diversas torna-se claro que as Políticas Públicas atuam 
em diferentes âmbitos da sociedade para tentar solucionar os proble-
mas existentes. Por isso existem Políticas Públicas específicas para cada 
área da sociedade, podendo elas serem utilizadas na resolução de ques-
tões referentes à saúde, à moradia, à educação etc. 
Gestão de Políticas Públicas
– 178 –
3. As demandas sociais são analisadas de acordo com a sua relevância 
enquanto problema de interesse público, pois nem todos os assuntos 
podem ser introduzidos na elaboração de uma política a ser imple-
mentada. A definição de quais problemas serão solucionados dá início 
à fase de formulação da política, momento onde são definidos quais 
serão as alternativas de ação e os instrumentos utilizados para tentativa 
de solucionar os problemas percebidos.
3. Controle e monitoramento social 
de Políticas Públicas no Brasil 
1. A
2. O uso da expressão “controle social” se intensifica a partir do período 
de redemocratização do país, quando ainda predominava uma visão 
dicotômica entre Estado e sociedade civil, na qual a sociedade civil era 
entendida como formada por setores progressistas, populares e demo-
cráticos e o Estado como autoritário e elitista, sendo, portanto, neces-
sário o controle do primeiro sobre o segundo. Assim, controle social 
seria uma moderna compreensão de relação Estado-sociedade, onde a 
esta cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele.
 Nessa visão, há um entendimento sobre a necessidade de uma divisão 
efetiva entre os papéis do Estado e da sociedade civil, na qual ao pri-
meiro caberia a formulação e implementação de uma determinada po-
lítica pública e ao segundo competiria o processo de acompanhamento 
e avaliação dessa política. 
 Entretanto, com o passar do tempo e a intensificação dos processos 
de participação, tal entendimento dicotômico sobre Estado e socie-
dade civil, assim como o da necessidade de divisão de papéis entre 
estes, foi arrefecendo e dando lugar a um entendimento que Estado 
e sociedade civil deveriam atuar de forma conjunta no processo de 
– 179 –
Gabarito
formulação, acompanhamento, avaliação e mesmo implementação de 
Políticas Públicas. A partir de então, buscou-se um novo termo para 
batizar esse processo, chegando-se a expressão “monitoramento social” 
de Políticas Públicas.
3. Os conselhos gestores de Políticas Públicas são espaços públicos de 
composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natu-
reza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das 
Políticas Públicas. Por seu caráter deliberativo e a sua natureza de com-
posição mista e paritária, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas 
diferenciam-se dos demais conselhos já existentes no país, como os 
conselhos comunitários e os populares. Os conselhos gestores, enquan-
to espaço de controle/monitoramento social, se efetivamente represen-
tativos, permitem uma melhor formulação, implementação e avaliação 
das Políticas Públicas. 
 Ou seja, devido à atuação dos conselhos as Políticas Públicas podem 
ganhar eficiência e eficácia por diversos motivos: por estarem mais pró-
ximas da população conseguem atender melhor às suas necessidades e 
anseios; ganham mais transparência e diminuem o risco de prevalência 
de interesses privados devido à maior fiscalização e acompanhamento 
dos atos governamentais; melhora a alocação dos recursos públicos; 
enfim, transforma positivamente o modelo de planejamento e execu-
ção das Políticas Públicas. 
4. Políticas Públicas no Brasil: 
o caso das políticas de habitação 
1. Em decorrência da classificação do direito à moradia como um direito 
social básico é atribuído ao Estado a responsabilidade de garantir esse di-
reito como uma premissa fundamental para manutenção da vida. Desse 
modo, pode-se cobrar do governo maiores responsabilidades quanto à 
formulação e implementação de Políticas Públicas voltadas para a garantia 
Gestão de Políticas Públicas
– 180 –
do usufruto desse direito, uma vez que cabe a gestão pública fomentar 
meios para a criação de políticas voltadas para a área habitacional. 
2. Os primeiros problemas sociais relacionados à habitação datam no pe-
ríodo de desenvolvimento da industrialização no Brasil, que ocorreu 
por volta do início do século XX, onde se observou um grande fluxo 
migratório da zona rural rumo aos centros urbanos, naquela época não 
havia planejamento para assegurar uma ocupação organizada das cida-
des e isso acarretou no surgimento dos cortiços, estalagens e favelas no 
cenário urbano brasileiro. Essas habitações coletivas viviam em situação 
de insalubridade e, por isso, foram um foco para o desenvolvimento de 
doenças. A ameaça de proliferação dessas doenças para toda a popula-
ção criou uma situação que passou a exigir a intervenção do Estado para 
resolver os problemas de moradia da população.
3. O BNH utilizava os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Ser-
viço (FGTS) para promover financiamentos às populações de menor 
renda e também para investir na área de saneamento e desenvolvi-
mento urbano. Para os investimentos financeiros nas classes de renda 
média e alta eram utilizados os recursos do Sistema Brasileiro de Pou-
panças e Empréstimos (SBPE), cujos fundos provinham basicamente 
das cadernetas de poupança.
5. Políticas Públicas no Brasil: 
educação, saúde, trabalho e renda, 
meio ambiente e moradia
1. C
2. Visão social-democrata, pois os benefícios sociais servem para proteger 
a parcela menos favorecida da sociedade, parcela esta que sofreu conse-quências dos impactos do capital no setor econômico.
– 181 –
Gabarito
3. Elas garantem não somente o acesso à educação, mas consequente-
mente o exercício da cidadania de forma plena, como a redução da 
violência e do uso de drogas.
6. Novos campos de estudo de 
Políticas Públicas: a política externa 
enquanto Política Pública
1. A
2. A resposta deve explicitar que a complexificação das agendas de política 
internacional foi essencial para que a separação anteriormente existente 
entre as Políticas Públicas domésticas dos Estados e a política externa 
se diluísse gradativamente e evidenciasse, assim, a existência de um 
continuum entre política doméstica e política externa. Deve conter ainda 
a indicação de que a emergência desses novos temas passou a exigir 
dos policy makers (operadores) da política externa um conhecimento 
muito mais amplo para dar conta da complexidade das novas questões 
internacionais. Esse conhecimento (know-how), que muitas vezes foge 
à capacidade dos diplomatas responsáveis pela condução da política 
externa, pode ser encontrado em organizações da sociedade civil, 
especialistas, acadêmicos, técnicos, organizações setoriais, empresários, 
ou demais atores sociais.
3. A resposta deve conter a informação de que a partir do momento em 
que há uma consolidação do processo de politização da política exter-
na, há também um maior accountability e senso de responsabilidade 
daqueles responsáveis pela formulação/implementação de políticas, 
acarretando assim em maior legitimação e credibilidade da política ex-
terna brasileira tanto em âmbito nacional como internacional frente 
aos demais países da comunidade internacional e às agências e órgãos 
internacionais, além de empresas e investidores estrangeiros.
Gestão de Políticas Públicas
– 182 –
7. A crise do Estado de Bem-
Estar Social com relação às políticas
públicas no contexto neoliberal
1. Este conceito, da forma como é conhecido, surgiu depois da Segunda 
Guerra Mundial, porém, a exemplo de outras teorias ligadas ao ser hu-
mano, pode-se dizer que o Estado do Bem-Estar tem suas raízes atre-
ladas à Revolução Industrial e aos problemas que este processo gerou 
para as nações. Assim, os direitos sociais, como também são conheci-
dos, surgem para tentar assegurar que as desigualdades geradas entre as 
classes sociais não entrem em conflito com o exercício dos direitos civis 
e políticos dos cidadãos. Neste momento, com a implementação do 
conceito de Bem-Estar passa a existir a convivência entre o capitalismo 
e a democracia, porém, é claro que os conflitos nunca desapareceram 
e não desaparecerão; o que existe é uma forma de tentar fazer com que 
haja uma convivência harmônica em um mundo de tantas diferenças.
2. C
O Modelo de Estado Social Dual em que existe a substituição de im-
portações apoiada em rendas derivadas, basicamente, de economias 
primárias, com uma alta intensidade de mão de obra e como uma 
grande heterogeneidade regional de desenvolvimento tanto econômico 
quanto social, ou seja, há muita diferença entre os estados brasileiros, e 
isso deve ser levado em consideração na definição do modelo nacional.
3. A
A chamada “financeirização” da economia, baseadas em uma reestru-
turação da produção e na globalização, recompuseram os sistemas de 
produção nacionais possibilitando a evolução destes a níveis de pro-
dutividade mais elevados, criando novas cadeias produtivas e modifi-
cando as modalidades de integração dos países na economia mundial 
e também facilitaram a introdução de novas tecnologias no processo 
de trabalho, assim como comprimiram os salários reais e trouxeram de 
volta o imperialismo norte-americano (SAAD FILHO, 2011). 
– 183 –
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Gestão de Políticas Públicas
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