Políticas Públicas: Estado, Sociedade e Definições

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CONVERSA INICIAL 
A disciplina de Políticas Públicas tem como objetivo fornecer instrumentos teóricos e subsídios analíticos para compreensão sobre a organização, a estrutura e o funcionamento dessas políticas, bem como evidenciar a sua correlação com a dinâmica do Estado e da sociedade. Deste modo, buscamos fornecer a você, aluno, uma compreensão ampliada sobre o tema e sua aplicabilidade em pesquisas, projetos e análises sistemáticas. Esta aula introdutória intenciona contribuir para a compreensão sobre políticas públicas e a sua relação com o Estado e a sociedade. Ainda, pretendemos desenvolver uma reflexão conceitual sobre políticas públicas, destacando a diferenciação entre políticas de Estado e políticas de governo; uma análise sobre políticas públicas e políticas sociais; e especificar suas diversas classificações e tipologias. 
TEMA 1 – ESTADO, SOCIEDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS 
A estrutura do Estado e a formulação das políticas públicas estabelecem inter-relações. Tendo esta relação como premissa, podemos citar o atendimento das demandas coletivas da sociedade de determinado território. Na análise de Dias (2013), o Estado é caracterizado como um fenômeno político, que pode ser explicitado tanto no aspecto jurídico quanto na sua função organizativa das demandas sociais, ou, do ponto de vista administrativo, como uma instituição governamental. Quando nos referimos à palavra “Estado”, apesar de diversas teorias para sua análise, é consensual que o seu conceito está atrelado à dimensão de totalidade da sociedade política que, conforme Dias (2013), é “o conjunto de pessoas e instituições que formam a sociedade juridicamente organizada em determinado território” (2013, p. 278). A estrutura organizativa do Estado na contemporaneidade é determinada pelo conjunto de instituições permanentes (órgãos executivos, legislativos, judiciário, entre outros) com funções distintas capaz de administrar ações e políticas governamentais. As ações governamentais são realizadas pelo governo, sendo este a parte mais aparente da organização estatal e que dispõe da possibilidade de introduzir mudanças no aparelho do Estado, bem como na formulação das políticas públicas. 3 Sendo assim, conforme nos apresenta Höfling (2001): [...] a ação do governo é caracterizada como um conjunto de projetos e projetos que parte da sociedade (partidos políticos, técnicos, organizações da sociedade civil, movimentos sociais), configurando-se a orientação política de um determinado grupo que assume e desempenha as funções de Estado durante um determinado período. Trazendo este enfoque, o governo é um conjunto de indivíduos que ocupam, na cúpula do Estado, posições de decisão administrativa e política que orientam os rumos da sociedade. (Höfling, 2001, p. 32) O Estado tem acesso a recursos limitados, os quais devem ser utilizados para atender a um número significativo de demandas sociais, complexas e mutáveis nas sociedades contemporâneas. Diante disto, as funções estatais nos níveis municipal, estadual e federal necessitam de planejamento, adoção de critérios para aplicação de recursos, metas e objetivos a serem alcançados de forma eficiente e eficaz; em síntese: produzir resultados com recursos restritos. Deste modo, as políticas públicas são de responsabilidade do Estado e executadas por governos que devem tratar das demandas coletivas por meio de ações que identifiquem prioridades, aplicação de investimentos e, ainda, utilizando planejamento para atingir objetivos e metas. 
TEMA 2 – DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA 
Para compreender o conceito de política pública é necessário perceber as duas dimensões pertinentes à palavra “política”, derivadas dos países de língua inglesa que distinguem as palavras policy e politics. A primeira palavra está relacionada a um planejamento aparentemente neutro e racional realizado pelo Estado, na relação com decisões e ações concretas (policy). A segunda palavra, por sua vez, é resultante de ações dos atores políticos visando à defesa dos seus interesses e valores, no exercício das relações de poder e de influência sobre os processos decisórios (politics). Para Gobert, Muller (1987), políticas públicas são “instâncias empíricas do Estado em ação”, assim, essas interações são resultado de uma complexa relação entre Estado e Sociedade. Dessa forma, é relevante explicitar a existência de diversos entendimentos do que seja Política Pública e, por este motivo, buscamos apresentar, nesta discussão introdutória, algumas interpretações relacionadas ao objeto de análise. 4 Dye (1984) entende que as políticas públicas estão baseadas no que “o governo escolhe fazer, ou não fazer” (Dye, 1984, p. 2). Deste modo, a essência da política pública perpassa pelo embate em torno de ideias e interesses. A definição trazida por Harold Dwight Lasswell (1956), anterior à de Dye e muito utilizada, entende que as políticas públicas devem responder às seguintes perguntas: “quem ganha o quê, por quê fazê-la e que diferença faz” (Lasswell, 1956, p. 30). Essas questões orientariam o estudo do que, de fato, pode ser considerada uma política pública, indicando uma diretriz em relação às questões que precisariam ser respondidas para sua análise. Na discussão de Secchi (2013), o autor explicita que a abordagem estadista ou estadocêntrica das políticas públicas que enfatizam o papel do Estado na solução de problemas somente ocorre sendo emanada por ator estatal e tem como objetivo atender às demandas da população. Esta definição valoriza aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas, mas desconsidera seu caráter conflituoso e de disputa. Na definição política, ressalta-se que as políticas públicas no contexto de regimes democráticos estão atreladas a processos decisórios que envolvem disputa de interesses. Assim, a sociedade é formada por diversos grupos e segmentos políticos carregados de ideologias, projetos políticos em disputa, visões de mundo, e que ditam o modo como o Estado e o governo devem agir. Ainda, há uma definição mais voltada ao viés normativo-administrativo, que define a política pública como um conjunto de projetos, programas e ações governamentais, uma vez que o governo toma determinada decisão e terá que executá-la. Deste modo, Secchi (2013) afirma que “a política pública está tanto vinculada ao conteúdo concreto como ao conteúdo simbólico de decisões políticas, no seu processo de construção e de atuação nas decisões” (Secchi, 2013, p. 2). Mesmo com a identificação de conceitos diferentes e significados distintos, o entendimento sobre políticas públicas deve abarcar uma visão ampliada sobre o tema. Destaca-se que o viés de análise se relaciona à ênfase que examina os diversos fatores numa perspectiva que busca identificar indivíduos, instituições, disputa de interesses e ideologias que se manifestam nas interações sociais. 5 
TEMA 3 – POLÍTICAS PÚBLICAS: POLÍTICAS DE GOVERNO E POLÍTICAS DE ESTADO 
Uma política pública pode tanto ser parte de uma política de Estado quanto de uma política de governo. Assim, faz-se necessário entender a especificidade das duas distinções. Segundo Almeida (2016, p. 35), “a Política de Estado é a política que independente de qual governo e governante, a política deverá ser executada conforme seu aparato normativo, geralmente sendo a constituição”. Ainda, o autor explicita que “as Políticas de Estado são aquelas que envolvem as burocracias do Estado e acabam passando pelo Parlamento ou por diversas instâncias de discussão, depois de sua tramitação dentro de uma ou mais esferas do Estado” (Almeida, 2016, p. 35-36). As políticas de governo são aquelas atreladas a políticas e projetos relacionados à alternância de poder. Cada governo tem projetos que, durante o período de sua gestão, são executados pelo tempo do mandato de determinado grupo político e que podem ser desfeitos na mudança de governo. Desde modo, conforme Almeida (2016), “na política de governo o poder Executivo decide num processo bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas medidas para responderàs demandas colocadas na própria agenda política interna – pela dinâmica econômica ou político-parlamentar” (Almeida, 2016, p, 36). Segundo Souza (2015, p. 27), “outra caracterização das políticas de governo é que se podem ser institucionalizadas, dificilmente serão mudadas”. Um exemplo disso é o Bolsa-família, política de governo, programa distributivo de renda e que apresenta impactos sociais e econômicos significativos no atendimento às famílias em situação de vulnerabilidade. No caso da política de Estado, podemos citar a política de seguridade social (envolvendo o tripé saúde, assistência e previdência) que, independentemente da mudança de governo, ações devem ser realizadas para a concretização dessas políticas. 
TEMA 4 – POLÍTICAS PÚBLICAS, SOCIAIS E DEMAIS CLASSIFICAÇÕES 
Na discussão sobre políticas públicas e políticas sociais há, com certa frequência, o equívoco de identificar os termos como sinônimos. Assim, ao 6 abordarmos as diferenciações terminológicas de cada um dos conceitos, podemos afirmar que toda política social é uma política pública, mas uma política pública nem sempre será uma política social. Esta discussão se justifica, porque políticas públicas são mais amplas do que as políticas sociais, sendo estas uma das áreas das políticas públicas. Desta forma, ao buscar tratar a classificação das distintas políticas públicas e suas características setoriais, Rua (1998) indica que as políticas públicas podem ser classificadas em: a) Políticas sociais: sendo as políticas destinadas a prover o exercício de direitos sociais e a proteção social (que compreende todo um sistema de atuar nos riscos, perdas e danos sociais). Como exemplo de políticas sociais evidencia-se a assistência social; habitação, trabalho, saúde, educação, previdência social. b) Políticas econômicas: são as políticas cuja finalidade é a gestão da economia interna e a promoção da inserção do país na economia externa. Cita-se trabalho, finanças públicas, desenvolvimento econômico local, política monetária, arranjos produtivos entre outros. c) Políticas de infraestrutura: são as políticas destinadas a garantir as condições para a implementação dos objetivos das políticas econômicas e sociais. Como exemplo menciona-se política de transporte, energia, mobilidade, saneamento. Tais políticas podem ser encontradas tanto no contexto do campo como na cidade e são garantias legais, que, embora apresentem estruturas setorializadas, estão estreitamente vinculadas umas às outras. 
TEMA 5 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Existem diferentes tipos de Políticas Públicas, sendo a tipologia mais conhecida a apresentada por Lowi (1964), a qual se define pelos impactos das políticas na sociedade. Lowi indica alguns modelos que não se esgotam nas Políticas Públicas existentes e acredita que os tipos de políticas não são estanques, podendo, algumas delas, compor mais de um modelo. A função da tipologia serve para identificar como cada política pode se desenvolver, pois sistematiza e esclarece o entendimento do tema. De acordo com Lowi (1964 apud Secchi, 2013), os tipos de políticas públicas são: a) Políticas distributivas: têm como caracterização básica o seu benefício concentrado em um número específico de grupos, sendo assim uma parcela distinta da população é quem a acessa (categorias de pessoas, localidades, regiões, grupos sociais) com recursos provenientes da coletividade como um todo. b) Políticas redistributivas: têm característica mais conflituosa, pois redistribuem de determinados grupos para o acesso igualitário para outros grupos. Deste modo, a principal característica desta política são as disputas de interesses. 7 c) Políticas constitutivas: também denominadas políticas estruturadoras, são essas que definem as regras do jogo, ou seja, o desenho institucional das políticas com a previsão das normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. d) Políticas regulatórias: regulam ações da sociedade, conformam-se em ordens e proibições “constitui padrões de comportamento, serviço ou produto para atores públicos e privados. (Lowi, 1964 apud Secchi, 2013, p. 13) Tais tipologias são instrumentos de classificação que contribuem para a análise das características observáveis de dado objeto. Enfatiza-se que, este modo é possível lidar melhor com a interpretação de dados e com a análise das políticas públicas. 
NA PRÁTICA 
Na discussão sobre a classificação e tipologia de políticas públicas, abordamos alguns conceitos que agora podem ser trabalhados e analisados na prática. Entre as diversas tipologias e características das políticas públicas, apresentamos algumas informações sobre o Plano Brasil Sem Fome e o Programa Bolsa Família. Com base na imagem a seguir, faça uma análise referente aos pontos abordados nesta aula. Figura 1 – Exemplos de políticas públicas Fonte: (MDS) Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2003. Responda às seguintes questões: 8 1. Faça uma análise sobre o plano Brasil Sem Miséria e o Programa Bolsa Família: as duas ações explicitadas são políticas de Estado ou políticas de governo? Faça uma pesquisa e explique. 2. Sobre os tipos de políticas públicas, a qual tipologia os programas estão relacionados? Justifique sua resposta. 
FINALIZANDO 
Nesta aula, como discussão introdutória, foi possível investigar alguns conceitos e fundamentos básicos sobre o tema Estado e Políticas Públicas. Foi possível apreender sobre Estado e sociedade e como a formulação de políticas públicas perpassa pela disputa de interesses diversos e ideologias com a finalidade de intervir na realidade social. Além disso, analisamos a base conceitual de políticas públicas, advertimos que há diferentes entendimentos do que sejam as políticas públicas, estes que perpassam esta concepção atrelada a processos decisórios que envolvem disputa de interesses e o viés que define a política pública como conjunto de projetos, programas e ações governamentais. Estudamos também algumas classificações das políticas públicas, sendo estas: políticas sociais, políticas econômicas e políticas de infraestrutura. Por fim, buscamos trazer a tipificação das políticas públicas com a caracterização de políticas públicas distributivas, políticas públicas redistributivas, políticas públicas regulatórias e políticas públicas constitutivas. Esperamos que esta discussão geral possa contribuir como base para as próximas reflexões e para o seu aprofundamento analítico