Importância das Atividades de Investigação e Inteligência Policial para o Sistema de Justiça Criminal

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Importância das Atividades de Investigação e Inteligência 
Policial para o Sistema de Justiça Criminal 
e seu Aprimoramento no Brasil*
Almir de Oliveira Junior**
Mais do que chamar o exército para subir ou descer morros, 
é o uso da inteligência que vai definir o nível de criminalidade 
que teremos de suportar nos próximos anos.
Guaracy Mingardi
1 INTRODUÇÃO
A discussão concernente à atuação e ao desempenho das instituições do Estado na formulação e exe-
cução de programas e políticas exige que se alargue o entendimento a respeito do funcionamento das 
burocracias profissionais e sua capacidade de promover, de maneira democrática, condições favoráveis 
ao desenvolvimento em sua acepção mais ampla – o que engloba a crescente garantia de direitos indi-
viduais e a promoção da justiça. Tendo por referência tal objetivo, este artigo levanta algumas questões 
consideradas fundamentais para pensar o papel das organizações policiais diante dos atuais desafios 
colocados pelas altas taxas de criminalidade e pela sensação de impunidade disseminada no Brasil. 
2 SITUAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
Dados do Ipea mostram que a maioria da população tem muito medo de crimes como assassinato e 
assalto à mão armada, que o grau de confiança nas instituições policiais é baixo e que a participação 
das Forças Armadas nas atividades de segurança pública é amplamente desejada (Ipea, 2010; 2012). 
Neste contexto de claro anseio dos cidadãos por um país no qual a paz social e a segurança pública 
sejam realidades alcançadas, é necessário refletir sobre os problemas de atuação das polícias e 
também sobre os possíveis impactos que o redirecionamento estratégico de suas ações poderia 
causar no controle do crime.
A distribuição da segurança pública envolve várias etapas concatenadas e sucessivas, promo-
vidas por várias organizações do Estado, carregadas de singularidades, que, em seu conjunto e em 
sua interação, definem o fluxo do sistema de justiça criminal, do qual a polícia é peça fundamental 
(Sapori, 2007). As organizações policiais representam o maior “filtro” deste sistema, definindo a 
distância entre a criminalidade detectada e a investigada (Adorno e Pasinato, 2010). 
A polícia é a instituição que tem a responsabilidade da apuração dos crimes e da manutenção 
da ordem, dispondo de meios para registro e esclarecimento dos fatos e do uso legítimo da força. 
* Agradecimentos a Priscila Carlos Brandão, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e a Luseni Aquino, da Diretoria de 
Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, pelos comentários. Omissões e erros são 
de inteira responsabilidade do autor.
** Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea. 
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Essa instituição opera uma importante seleção do que será ou não registrado como crime e do que 
irá ou não ser encaminhado para tratamento do sistema judicial (Paes, 2010, p. 112-113).
3 ATIVIDADES DE INVESTIGAÇÃO E INTELIGÊNCIA POLICIAL
Defende-se, neste artigo, que as deficiências das atividades de investigação e inteligência policial 
estão entre os principais problemas do sistema de justiça criminal. A investigação policial se refere 
a procedimentos técnicos que devem ser empreendidos para que, após o cometimento de um 
delito, possa haver apuração dos fatos e levantamento de subsídios que sustentem a ação criminal. 
Trata-se, portanto, de uma atividade reativa, integrante da persecução penal, utilizada para determi-
nar se há provas sobre a existência do fato, sua caracterização como crime e sua possível autoria. 
Para que determinados fatos da sociedade sejam reconhecidos enquanto crime e mereçam 
uma intervenção dos agentes encarregados das instituições do sistema de segurança e jus-
tiça, é necessária a existência da tipificação penal e que os agentes realizem uma série de 
procedimentos para apuração das versões contadas e indícios colhidos, o que compreende a 
produção de diversos documentos que concorram para a formalização do fato criminal, para 
que este possa ser levado a julgamento (Paes, 2010, p. 110).
Em outras palavras, a investigação policial consiste em um trabalho que deve ser efetuado de 
forma eficiente e eficaz para que haja consequências efetivas em termos da garantia de segurança 
pública. Mas não são apenas estes aspectos técnicos que estão em jogo. Diante da prerrogativa estatal 
de controle social e da obrigatoriedade de instalação do processo penal sempre que as instituições 
de Estado tiverem conhecimento de um crime ocorrido, a legislação brasileira busca garantir ao má-
ximo o direito de ampla defesa e, assim, proteger os cidadãos do arbítrio dos agentes encarregados 
de implementar a segurança pública (Pereira, 2010). Seguindo esta lógica, cabe ao acusador o ônus 
da prova, devendo atuar, para este fim, dentro dos limites legais, demarcados inclusive pela garantia 
de direitos fundamentais dos próprios suspeitos. Deste modo, só deveria haver a possibilidade de o 
Poder Judiciário aplicar pena aos cidadãos contra quem a polícia reuniu evidências de forma legal.1 
Avalia-se que, no Brasil, falhas na investigação fazem com que a maior parte dos casos de crime 
fique sem solução, sem haver sequer o seu encaminhamento ao Ministério Público para o estabele-
cimento de denúncia (Adorno e Pasinato, 2010). Isto reflete uma dificuldade histórica e estrutural das 
polícias brasileiras que, tradicionalmente, não mantêm as atividades de investigação e inteligência em 
posição de destaque entre suas atribuições. Ou seja, para além da crítica comum quanto à “morosidade 
da justiça”, a grande diferença entre o número de delitos que geram atendimentos policiais e o que 
realmente se transforma em processos penais representa um dos maiores fatores de impunidade no 
país (Misse, 2010). Como ilustração do tema, em fevereiro de 2012, a imprensa divulgou amplamente 
o fracasso de um mutirão empreendido conjuntamente pelo governo federal, pelo Judiciário e pelo 
Ministério Público para concluir cerca de 143 mil inquéritos policiais – que estavam parados – que 
haviam sido instaurados até 2007 pelas polícias civis.2 Em resultado, o que se conseguiu foi o mero 
arquivamento de grande parcela dos inquéritos, devido à falta de provas, indicação de autores, sus-
peitos e testemunhas, ou mesmo à identificação muito imprecisa deles.
1. Ou seja, deve haver esforço para erradicar, em um Estado democrático de direito, práticas como a tortura para extrair confis-
sões ou conseguir provas, o uso de escutas telefônicas e outros recursos tecnológicos que infrinjam a privacidade dos indivíduos 
suspeitos sem a devida autorização de um juiz, entre outras que violem direitos fundamentais.
2. Manchete de primeira página da Folha de S. Paulo, de 23 de fevereiro de 2012 (Fracassa..., 2012).
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As deficiências das atividades de investigação podem ser abordadas a partir de diferentes 
aspectos, como falta de estrutura ou de investimento na formação de peritos. Contudo, neste 
texto, pretende-se enfatizar uma dimensão específica, relacionada à cultura ocupacional das po-
lícias. Diferentes estudos apresentam um quadro preocupante em relação ao lugar mantido pelo 
ensino das técnicas de investigação criminal nesta cultura. Pesquisa realizada no Rio de Janeiro, 
objetivando identificar os processos formais e informais de investigação e de transmissão de in-
formação em delegacias especializadas, indica que o conhecimento e a aprendizagem adquiridos 
pelos policiais decorrem principalmente do desempenho cotidiano de seus trabalhos. A conclusão 
é que expertise para solucionar os casos de sequestros, homicídios e de crime organizado engloba 
poucas atividades formais de especialização (Nascimento, 2008).
De fato, as organizações policiais brasileiras não alcançaram graude profissionalismo 
adequado em duas de suas atribuições fundamentais: uso da força física e capacidade de in-
vestigação. Primeiro, porque fazem demasiado uso da força, principalmente contra as classes 
populares (Paixão, 1988). Segundo, porque os trabalhos de investigação e análise criminal acabam 
ficando em segundo plano, em meio ao enorme conjunto de outras demandas que ganharam 
posição de prioridade no cotidiano das polícias. Estes requerimentos vão desde atividades ad-
ministrativas até o atendimento a um grande número de casos sem nenhuma relação com a 
ocorrência de crimes, que, por si mesmas, já representam uma enorme demanda frente à pre-
cariedade de recursos materiais e humanos das polícias (Azevedo e Vasconcellos, 2011). Além 
disso, a própria cultura organizacional normalmente desenvolvida pelos policiais é recalcitrante 
a um maior grau de especialização e profissionalismo no aprimoramento do uso de técnicas de 
investigação, principalmente pela forte noção que compartilham de que o policial se forma “nas 
ruas” ou “na prática”. 
Ao serem questionados sobre suas competências para investigar caso de homicídios, os policiais 
dizem que não fizeram nenhum curso para isso. Dizem que vão aprendendo com a experiência, 
e que alguns elementos que trouxeram da delegacia em que estiveram anteriormente pode 
ser utilizada para elucidar crimes (Nascimento, 2011, p. 27).
Trata-se do mito do “faro policial”. Policiais geralmente desvalorizam a formação recebida em 
suas academias, considerando os cursos muito distantes da sua prática cotidiana (Minayo e Souza, 
2003). Diante da ocorrência de um crime (por exemplo, um homicídio), o investigador da polícia civil, 
ancorado em sua experiência ou intuição, cogita as possíveis motivações envolvidas e, a partir disso, 
procura indícios que indiquem os suspeitos. Então, lançando mão principalmente de depoimentos, 
acredita que, uma vez diante do culpado, poderá pegá-lo em suas próprias contradições devido ao 
seu “faro policial” apurado.3
3. Uma descrição detalhada é encontrada em Beato (1992). Da mesma maneira, o conhecimento técnico formal também é pouco 
valorizado entre os policiais militares. No seguinte trecho de entrevista, coletada por Muniz (1999, p. 153), um sargento da Polícia 
Militar do Rio de Janeiro compara seu processo de aprendizagem com o do criminoso, ambos por meio de socialização informal 
com os mais experientes no meio: “vagabundo diz que ele tira diploma do crime na cadeia. Para o policial o diploma está na rua. 
A rua é a escola do policial. Tudo que você quiser ver está ali, é olhar. Eu aprendi a ter olho técnico na rua” – o termo “vagabundo” 
é comumente utilizado por policiais militares para se referirem a suspeitos e criminosos, principalmente aqueles oriundos das 
classes populares. O problema é que este olhar supostamente “técnico” não é neutro. Na prática, isto pode ser observado quan-
do corpos de jovens negros e pobres assassinados são encontrados nas favelas e periferias. A mesma versão é continuamente 
citada por policiais nos noticiários exibidos nos mais variados veículos de comunicação do país (“já sabemos o que aconteceu, a 
vítima estava envolvida com o tráfico de drogas”). Contudo, apesar das autoridades policiais estimarem que a maioria das vítimas 
de tiro no Brasil consiste em indivíduos envolvidos com o tráfico, pesquisas mostram que se trata de uma explicação simplista 
(Adorno e Pasinato, 2010; Misse, 2010). 
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A função de investigar é complexa e importante demais para ser executada dentro de patama-
res do senso comum. Não se pode negar que esforços têm sido feitos para aprimorar a formação 
em capacidade investigativa, e devem ser valorizados.4 Contudo, é preciso refletir seriamente sobre 
a possibilidade de novos avanços. Como defende Barreto Júnior (2009), as carreiras de delegado 
e detetive precisam ser reconceituadas para serem compreendidas dentro de um novo prisma de 
gestão do ato investigatório. Este pode ser visto como um processo racional de imbricação técnica, 
com características qualitativamente semelhantes à pesquisa científica. 
Caberia então perguntar acerca da viabilidade de uma fusão metodológica entre os objetivos 
de descrever o crime para os efeitos judiciais da punição e, ao mesmo tempo, os objetivos de 
uma descrição esclarecedora, modeladora de uma “leitura” científica sobre a recorrência e 
características do comportamento criminal no tempo e no espaço. Essa última orientação se 
prestaria à formulação de políticas de intervenção preventiva, de caráter proativo e articulado 
às agendas de outros setores do poder público, além de movimentos sociais responsáveis e 
competentes (Barreto Júnior, 2009, p. 45).
Nesse mesmo sentido, Pereira (2010) aborda a possibilidade de uma ciência da investigação que 
ultrapassaria a prática isolada e individual, tornando-se uma atividade coletiva e ampla, voltada para 
discussão de modelos gerais de análise. Esta perspectiva aponta para outro tópico também funda-
mental ao aprimoramento institucional das polícias: a produção e a utilização de inteligência policial.
Apesar de serem conceitos correlatos e de fato complementares, é preciso distinguir a in-
vestigação criminal da inteligência policial. Como citado anteriormente, a investigação consiste em 
uma atividade reativa, com a qual se buscam levantar indícios e provas de uma infração penal e sua 
autoria, cuja destinação será o inquérito policial e os autos do processo criminal, caso proposta a 
denúncia pelo Ministério Público. A inteligência, por sua vez, é uma atividade proativa, caracterizada 
pela busca constante de informações que, uma vez organizadas, tornam-se disponíveis para auxiliar 
a tomada de decisões. A investigação criminal tem, por natureza, a função de fornecer subsídios para 
repressão de delitos já ocorridos. Em oposição, a inteligência pode auxiliar tanto ações preventivas 
quanto repressivas da criminalidade.
A inteligência policial refere-se ao tratamento sistemático de informações e à produção 
de conhecimento a partir do estabelecimento de correlações entre fatos delituosos, ou situa-
ções de imediata ou potencial influência sobre eles, estabelecendo padrões e tendências da 
criminalidade em determinado contexto histórico de alguma localidade ou região (Ferro, 2006). 
Pode, inclusive, ser vista como atividade complementar à investigação de delitos, fornecendo 
elementos que permitem a compreensão do modus operandi de agentes criminosos dentro de 
uma moldura maior, com o apoio de softwares, georreferenciamento e técnicas estatísticas.5
Enquanto a investigação criminal propriamente dita consiste em atividade de competência 
exclusiva das polícias judiciárias, a expertise em inteligência pode e deve ser desenvolvida para 
4. Podem-se citar, entre outras iniciativas, os cursos na área de investigação oferecidos nacionalmente pela Secretaria Nacional de 
Segurança Pública – SENASP/MJ. Também há de se ressaltar que os gastos em informação e inteligência subiram 28,5% entre 
2008 e 2009, e 15,5%, entre 2009 e 2010 (Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2010).
5. Apenas para dar dois exemplos, o Instituto de Segurança Pública (ISP) do Rio de Janeiro pode ser considerado um órgão que 
colabora para produção inteligência, no âmbito do estado do Rio de Janeiro. O ISP produz relatórios estatísticos sobre o sistema 
de segurança pública estadual com o objetivo de analisar os problemas que mais afetam a população e, assim, avaliar o desem-
penho das ações no estado. No que diz respeito à parceria entre polícia e universidade, pode-se citar o Centro de Estudos em 
Criminalidade e Segurança Pública (CRISP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), que já ofereceu vários cursos de 
análise criminal para policiais, em meio a outras experiências similares em várias partes do país.
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assessorar, inclusive, asações de policiamento ostensivo, por meio de análise, compartilhamento 
e difusão controlada de informações. Estas práticas permitem a compreensão de um conjunto de 
fatores que incidem sobre o comportamento criminoso em determinados contextos locais ou re-
gionais. Isto ocorre por meio da análise criminal, interdisciplinar e qualificada, com base nos dados 
fornecidos por diversas fontes, como ocorrências policiais e informações produzidas no decorrer 
das investigações. Mesmo aquelas que não venham a compor o inquérito ou a denúncia podem 
ser armazenadas de forma a servir de subsídio para a tomada de decisões futuras. O primeiro Plano 
Nacional de Segurança Pública (PNSP), de 2000, já previa a implementação de um subsistema de 
inteligência de segurança pública (SISP), com criação prevista no Decreto no 3.448, de 5 de maio 
de 2000, mas que, até o momento atual, não se encontra consolidado.
4 CONCLUSÃO
Sem desconsiderar outras iniciativas igualmente relevantes e urgentes de fortalecimento do siste-
ma de segurança pública, considera-se que, no caso brasileiro, tanto as atividades de investigação 
quanto de análise criminal devem ser aprimoradas para uma maior efetividade no controle das taxas 
de crime. Como afirma Brandão (2010, p. 17):
ainda não alcançamos no país um grau de especialização e proeminência capaz de gerar o que 
em outros países já se chama de policiamento liderado pela inteligência (intelligence led-policing). 
É crucial construir uma cultura capaz de perceber as respostas e os resultados operacionais 
imediatos que a atividade de inteligência pode fornecer e que depende fundamentalmente da 
sinergia produzida entre os ganhos tecnológicos viabilizados pela infraestrutura de tecnologia 
de informações e comunicações, pela riqueza dos bancos de dados e das informações entra-
nhadas na própria atividade operacional (preventiva e investigativa) e pela capacidade analítica. 
Em lugar de atuar sobre incidentes de uma forma isolada e limitada, a inteligência policial 
poderia orientar as atividades dos policiais para diagnósticos situacionais mais detalhados, de 
longo prazo, possibilitando melhor alocação de recursos para o combate ao crime e para a ma-
nutenção da ordem. Os órgãos de segurança pública não podem operar com uma visão restrita 
de conhecimento. A quantidade de dados acumulados pelas polícias brasileiras é grande, mas 
dispersos. É preciso haver interesse em recuperá-los e transformá-los em orientação útil para 
lidar com qualquer tipo de crime: da chamada criminalidade organizada, como os tráficos de 
drogas e de armas, até os tipos de delitos mais corriqueiros, como furtos, arrombamentos e 
roubos de veículos. Com o trabalho de inteligência, que também envolve a capacidade crítica 
por parte dos profissionais da área, a fim de preencher as lacunas de informação com julga-
mento analítico, é possível munir as polícias com estratégicas mais eficientes para cumprir o 
seu papel, provendo maior segurança aos cidadãos.
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