Apostila Matéria Estatutária e Institucional - Dalmo Azevedo

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MATÉRIA ESTATUTÁRIA E INSTITUCIONAL
Prof. Dalmo Azevedo
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SERVIDORES PÚBLICOS
1 – EXIGÊNCIA DE CONCURSO 
PÚBLICO
Concurso público é um procedimento 
administrativo instaurado pelo Poder Público 
com o condão de selecionar candidatos 
mais aptos a assumirem os cargos e 
empregos públicos da Administração 
Pública. Por envolver participação de 
particulares a doutrina costuma denominar 
o procedimento de externo, exigindo assim 
a concorrência como fator essencial de 
realização do certame.
Assim, o concurso público deve ser 
marcado pela ampla acessibilidade, não 
sendo permitido que se criem barreiras ou 
impeditivos injustificáveis aos interessados 
em participar do procedimento seletivo. 
Na forma do texto constitucional, o 
concurso deverá atender ao princípio da 
impessoalidade quando de sua realização.
Art. 37. I – os cargos, empregos e 
funções públicas são acessíveis aos 
brasileiros que preencham os requisitos 
estabelecidos em lei, assim como aos 
estrangeiros, na forma da lei;
É inconstitucional toda e qualquer legislação 
que vise estabelecer restrições 
injustificadas ou vise afastar o caráter de 
ampla participação dos concursos quando 
tais ações se apresentam como forma de 
direcionamento da escolha das pessoas que 
exercerão a função estatal. Observe que 
não se trata de uma regra absoluta, visto 
que, caso justificado, o acesso poderá ser 
restringido. Temos como exemplo o próprio 
texto acima apontado, que em primeiro 
momento direciona os concursos aos 
brasileiros e, excepcionalmente, na forma da 
lei, permite a participação dos estrangeiros. 
Mesmo em relação aos brasileiros haverá 
uma distinção de acesso que importa 
estudarmos aqui.
Primeiramente, cabe entendimento de que o 
acesso aos brasileiros será amplo, na forma 
de aceitação de participação dos brasileiros 
natos, naturalizados ou, mesmo, os 
brasileiros equiparados. Excepcionalmente, 
o texto constitucional determina que alguns 
cargos, em razão de sua importância e caráter 
estratégico na condução do Estado, somente 
poderão ser acessados por brasileiros natos.
Art. 12. § 3º São privativos de brasileiro 
nato os cargos:
I – de Presidente e Vice-Presidente da 
República;
II – de Presidente da Câmara dos 
Deputados;
III – de Presidente do Senado Federal;
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IV – de Ministro do Supremo Tribunal 
Federal;
V – da carreira diplomática;
VI – de oficial das Forças Armadas.
VII – de Ministro de Estado da Defesa
Art. 89. O Conselho da República é órgão 
superior de consulta do Presidente da 
República, e dele participam:
VII – seis cidadãos brasileiros natos, com 
mais de trinta e cinco anos de idade, 
sendo dois nomeados pelo Presidente 
da República, dois eleitos pelo Senado 
Federal e dois eleitos pela Câmara dos 
Deputados, todos com mandato de três 
anos, vedada a recondução.
Em relação aos estrangeiros, o texto 
constitucional limita acesso apenas àqueles 
cargos definidos pela lei. Por se tratar de 
uma norma de eficácia limitada, demanda a 
edição de uma lei para sua efetivação. 
No âmbito federal, a Lei 8.112/90 
regulamentou o acesso dos estrangeiros a 
cargos públicos, seguindo regramento já 
previsto no texto constitucional.
CF/88
Art. 207. As universidades gozam 
de autonomia didático-científica, 
administrativa e de gestão financeira e 
patrimonial, e obedecerão ao princípio 
de indissociabilidade entre ensino, 
pesquisa e extensão.
§ 1º É facultado às universidades 
admitir professores, técnicos e cientistas 
estrangeiros, na forma da lei. 
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se 
às instituições de pesquisa científica e 
tecnológica. 
Lei 8.112/90
Art. 5º. § 3o As universidades e 
instituições de pesquisa científica e 
tecnológica federais poderão prover 
seus cargos com professores, técnicos e 
cientistas estrangeiros, de acordo com 
as normas e os procedimentos desta Lei.
Na forma da lei, os requisitos para ingresso 
na Administração Pública deverão sempre 
respeitar ao princípio da razoabilidade, 
sendo compatível com a carreira a 
complexidade da prova. Por tal razão não 
se admite a realização de avaliação única de 
títulos como método de seleção de pessoal. 
O candidato deverá demonstrar aptidão 
para assunção do cargo, atendendo a todas 
as etapas do concurso, garantida a isonomia 
aos interessados.
Como a exigência para entrada na atividade 
pública permanente é pela realização 
de concurso público competitivo, não se 
permitirá também ao servidor aprovado 
assumir outro cargo dentro da Administração 
Pública que não àquele para o qual foi 
devidamente avaliado. Por essa razão, a 
mudança de cargo ou função dentro da 
Administração, mesmo para aquele que 
já esteja na composição do ente público, 
sempre se dará por meio de avaliação 
realizada através de concurso público. No 
mesmo sentido, não se permite mais a 
realização dos concursos internos quando o 
intuito for permitir acesso dos servidores da 
instituição aos novos cargos do quadro criado 
por lei que não guardem uniformidade com a 
carreira na qual o servidor havia ingressado.
A realização de concurso público é a regra, 
mas existem exceções quanto a esse 
procedimento. Somente por disposição 
constitucional tal condição poderá ser 
instituída, ou seja, somente normal 
constitucional pode afastar a necessidade 
de realização de concurso público prévio 
para assunção de determinado cargo. O 
entendimento é de que, como certos cargos 
ou funções não possuem o interesse público 
como objetivo, seria possível a contratação 
direta para esses casos. Listo agora as 
exceções constitucionais:
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Art. 37. II – a investidura em cargo ou 
emprego público depende de aprovação 
prévia em concurso público de provas 
ou de provas e títulos, de acordo com 
a natureza e a complexidade do cargo 
ou emprego, na forma prevista em lei, 
ressalvadas as nomeações para cargo 
em comissão declarado em lei de livre 
nomeação e exoneração; 
Cargos em Comissão: Cargos criados com 
a função de exercer chefia, direção ou 
assessoramento, devem ser preenchidos 
com base em critérios de confiança pessoal. 
Assim, não há lógica na realização de um 
concurso prévio, determinando a lei seu 
preenchimento por livre nomeação. 
Art. 37. IX – a lei estabelecerá os casos 
de contratação por tempo determinado 
para atender a necessidade temporária 
de excepcional interesse público; 
Cargos Temporários: Por se tratar de 
contratação que possui caráter excepcional, 
com fim de atender ao interesse público 
específico, considera-se que a realização 
de concurso público configuraria mais 
um obstáculo do que uma proteção legal. 
Veja, estamos diante de uma contratação 
temporária, transitória, excepcional, 
condições que não combinam com a 
complexidade e burocracia da realização do 
concurso público.
Cargos Eletivos: Agentes eleitos para 
exercício da função de representação da 
sociedade, sua seleção se dará da forma mais 
democrática possível, qual seja, a realização 
de eleição. 
Lei 11.350/06
Art. 9º A contratação de Agentes 
Comunitários de Saúde e de Agentes 
de Combate às Endemias deverá ser 
precedida de processo seletivo público 
de provas ou de provas e títulos, de 
acordo com a natureza e a complexidade 
de suas atribuições e requisitos 
específicos para o exercício das 
atividades, que atenda aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência.
Agentes Comunitários de Saúde e Agentes 
de Combate às Endemias: Por se tratar de 
situação excepcional, a legislação prevê a 
realização de um procedimento seletivo 
simplificado, que não se confunde com a 
realização do concurso público em si. 
CF/88
Art. 84. XIV – nomear, após aprovação 
pelo Senado Federal, os Ministros 
do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, os Governadores 
de Territórios, o Procurador-Geral da 
República, o presidentee os diretores 
do banco central e outros servidores, 
quando determinado em lei;
XV – nomear, observado o disposto 
no art. 73, os Ministros do Tribunal de 
Contas da União;
Ministros dos Tribunais de Contas e 
Tribunais Superiores: Mesmo com a 
previsão, no caso do Poder Judiciário, de 
realização de concurso público para ingresso 
na carreira da magistratura, o acesso aos 
cargos superiores se dará sem concurso, 
mediante indicação.
Art. 94. Um quinto dos lugares dos 
Tribunais Regionais Federais, dos 
Tribunais dos Estados, e do Distrito 
Federal e Territórios será composto 
de membros, do Ministério Público, 
com mais de dez anos de carreira, e de 
advogados de notório saber jurídico e 
de reputação ilibada, com mais de dez 
anos de efetiva atividade profissional, 
indicados em lista sêxtupla pelos órgãos 
de representação das respectivas 
classes.
Quinto Constitucional: Mais uma regra que 
afasta a necessidade de concurso público, 
visto os cargos serem reservados para 
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aqueles que atendam requisitos técnicos 
específicos. 
Diretores das Empresas Estatais: Por se 
tratarem de cargos em comissão não há 
necessidade de realização de concurso 
público prévio. 
Profissionais Qualificados: Condição 
exclusiva das empresas estatais, poderá 
ser admitido um profissional qualificado 
em determinados ramos de atividade de 
interesse da entidade mediante contratação 
direta. 
Contratados da OAB: Conforme 
entendimento exarado pelo STF, a Ordem 
dos Advogados do Brasil não é uma entidade 
da Administração Pública e não se qualifica 
como os demais conselhos profissionais, 
visto possuir estatuto próprio de regência. 
2 – EDITAL DO CONCURSO 
PÚBLICO
O edital de concurso é considerado por 
muitos como a “lei do concurso público”, 
visto ser o instrumento responsável por 
determinar todas as regras a serem adotadas 
na realização daquele certame específico. 
Por conta disso, diversas informações 
importantes são extraídas de seu conteúdo.
Taxa de Inscrição. A realização do concurso 
público provocará despesas para o órgão 
responsável por usa realização. Por isso, é 
comum a cobrança de taxa de inscrição como 
forme de recuperação dos gastos específicos 
do certame. Normalmente, o valor da 
inscrição é um valor módico, acessível 
para todos aqueles que se interessem em 
participar do certame, mas existem casos 
em que esse valor pode ser considerado caro 
para os candidatos de baixa renda. Visando 
resolver essa questão, em 2018 foi editada 
a Lei 13.656, com o intuito de determinar 
pessoas específicas que passam a deter o 
direito de isenção da taxa de inscrição dos 
concursos públicos.
Lei 13.656/18
Art. 1º São isentos do pagamento de taxa 
de inscrição em concursos públicos para 
provimento de cargo efetivo ou emprego 
permanente em órgãos ou entidades da 
administração pública direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da União:
I – os candidatos que pertençam a 
família inscrita no Cadastro Único 
para Programas Sociais (CadÚnico), do 
Governo Federal, cuja renda familiar 
mensal per capita seja inferior ou igual a 
meio salário-mínimo nacional;
II – os candidatos doadores de medula 
óssea em entidades reconhecidas pelo 
Ministério da Saúde.
A lei apresentada só tem eficácia nos 
concursos públicos realizados no âmbito da 
União, cabendo aos demais entes federados 
editar legislação própria prevendo tais 
direitos.
CF/88
Art. 37. III – o prazo de validade do 
concurso público será de até dois anos, 
prorrogável uma vez, por igual período;
Validade do Concurso Público. Na forma da 
Constituição, um concurso público poderá ter 
validade inferior a 2 (dois) anos, mas nunca 
superior, salvo possibilidade de prorrogação, 
no interesse da Administração Pública 
com base em critérios de oportunidade e 
conveniência, por igual período, entendido 
como uma repetição do período de validade 
pré-prorrogação.
O edital do concurso é um ato administrativo 
discricionário quanto às regras que serão 
aplicadas no certame específico. Claro que 
tais regras deverão guardar validade junto às 
leis e aos princípios constitucionais. Assim, 
após a publicação do edital, seus termos 
vincularão todos os participantes do evento, 
atendendo aos ditames do princípio da 
vinculação ao instrumento convocatório, nos 
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moldes do estudo que fizemos no capítulo 
sobre licitações.
Portanto, a alteração das regras do concurso 
público após a publicação do edital é 
considerada como uma violação ao princípio 
da segurança jurídica, sendo tal alteração 
um ato excepcional possível apenas quando 
devidamente justificável através de alteração 
legislativa que modifique regime de cargos 
ou emprego a ser preenchido pelo certame.
Controle Judicial. Por se tratar de um ato 
administrativo discricionário, o edital e o 
concurso público em si não poderão sofrer 
controle judicial amplo, cabendo apenas 
sua submissão ao controle judicial de 
regularidade do certame e adequação aos 
princípios constitucionais.
Assim se pronunciou o STF ao afirmar que 
o Poder Judiciário nunca poderá fazer a vez 
de banca examinadora, responsável pelo 
certame público, definindo critérios de 
seleção e reavaliando forma de correção 
e notas, por se considerar uma ação de 
julgamento de mérito, violando assim a 
separação de poderes. 
No caso de identificação de irregularidades 
na realização do procedimento 
administrativo, deverá o concurso ser 
invalidado, resultando na invalidação das 
nomeações ou contratações efetivadas com 
base nele. Caso o concurso tenha resultado 
na divulgação de aprovados e classificação 
do certame, deverá ser aberto um 
procedimento administrativo com garantia 
de contraditório e ampla defesa para que 
a anulação seja válida e eficaz. Nesse 
momento, inclusive, precisamos observar a 
teoria do funcionário de fato ou teoria da 
aparência¸ que determina a manutenção 
dos direitos conquistados durante a atuação 
do agente público mesmo que seu acesso 
ao cargo tenha sido mediante fraude ou 
frustração do procedimento seletivo. A ideia 
é que, não havendo o pagamento devido ao 
agente público, mesmo que tenha acessado 
a administração de forma ilegal, o Estado 
estaria enriquecendo ilicitamente, pois se 
valeu do trabalho e da disponibilização do 
agente durante a vigência do vínculo. O 
mesmo vale para os empregados públicos, 
caso em que, inclusive, deve-se garantir 
acesso ao saldo do FGTS. 
Destaco que, por conta de todo o 
entendimento apresentado, o Direito 
Administrativo não adota a teoria do fato 
consumado. Assim, não há nenhuma 
violação a direitos o fato do nomeado ao 
cargo perder sua posição por anulação do 
concurso público. Por força da aplicação 
da teoria do funcionário de fato todos os 
atos praticados por esses agentes serão 
mantidos.
Em relação ao prazo para que se possa rever 
o concurso público e seus atos, o Decreto 
20.910/32 afirma em seu artigo 1º que 
“prescrevem em cinco anos contados da 
data do ato ou fato do qual se originarem”. 
A dúvida está em relação a qual o momento 
de início da contagem do prazo para ação. 
No nosso caso, o início se dará na data da 
homologação do concurso público. Para 
ficar claro, a homologação do concurso não 
ocorre na data da realização da prova nem 
mesmo na data de divulgação do edital. 
O início da contagem de prazo se dará no 
momento em que a banca examinadora 
realizar o último ato de divulgação essencial 
do certame, qual seja, a classificação final 
e definitiva. Assim, caberá a banca editar o 
documento de classificação nominal e o ato 
de homologação do concurso, efetivando-se 
após a publicação. 
Direito subjetivo à nomeação. A regra 
geral que prevalecia no passado em relação 
aos concursos públicos era a de que os 
aprovados apresentados ao final do certame 
teriam uma mera expectativa de convocação, 
independentemente do número de vagas 
oferecido no início do procedimento, 
pois a avaliação era tratada apenascomo 
uma forma de “registrar a existência de 
candidatos aptos ao cargo em uma ordem 
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válida de convocação”. Assim, era normal 
vermos concursos oferecerem milhares (sim, 
milhares) de vagas e, ao final da validade 
total do concurso, ter convocado menos de 
10 classificados. 
Apesar da injustiça que se enxergava com 
esse critério de ação do Poder Público 
na realização de concursos, já há época 
se entendia que, no caso de convocação, 
a ordem de classificação deveria ser 
rigorosamente respeitada, sob pena de 
reconhecimento de preterição de candidato, 
o que geraria automática obrigação de 
convocação pelo ente público.
Ex: Imagine a seguinte situação hipotética. 
Ao observar a lista de classificação final, 
você identifica que ficou em segundo lugar. 
Feliz com o resultado, passa a acompanhar 
as convocações do ente público, já que 
sua nomeação está muito próxima. Após 
convocar o primeiro colocado, sua chance 
está mais próxima ainda. Até que, um 
dia, ao verificar os atos do ente público, 
você descobre que o terceiro colocado foi 
convocado antes de você. Estamos diante da 
chamada preterição de candidato. Nessas 
condições, você terá o direito de nomeação 
reconhecido pelo Judiciário e pelas regras 
gerais pertinentes. Apesar da obrigação 
se constituir imediatamente para o ente 
público, a sua convocação poderá ocorrer a 
qualquer momento futuro, desde que dentro 
do prazo de validade do concurso.
Foi em 2007 que tudo mudou. O STF 
proferiu uma decisão importante que afetou 
completamente o entendimento doutrinário 
e jurisprudencial do caso. Para o STF, o fato 
de o ente público indicar a existência de 
um número específico de vagas durante 
a realização do concurso público gera 
automaticamente a obrigação de, durante 
a validade, convocar todos aqueles que se 
classificarem dentro do número de vagas 
divulgado. Assim, se uma instituição faz 
concurso público e informa a existência de 
10 vagas, terá que convocar os 10 primeiros 
classificados até o final da validade do 
concurso, incluindo eventual prorrogação. 
Foi decretado o fim da insegurança aos 
candidatos na realização dos certames 
públicos. 
Isso não significa que a Administração 
sempre fará a convocação dos candidatos 
classificados dentro do número de vagas 
seja qual for a situação real no momento. 
Não podemos esquecer que a Administração 
Pública deverá sempre agira pautada em 
decisões relacionadas ao interesse público 
e, por isso, detêm em suas mãos o poder de 
controle dos atos administrativos realizados 
na sua estrutura. Assim, caso seja possível 
demonstrar que a convocação do candidato 
aprovado, mesmo que dentro do número de 
vagas ofertado, afastará o interesse público, 
poderá a Administração deixar de convocar 
sem que isso configure um ato ilícito 
administrativo.
Ainda sobre o direito subjetivo à nomeação, 
outra decisão importante a ser apontada 
proferida pelo Supremo estabeleceu a 
possibilidade de reconhecimento de tal 
direito subjetivo mesmo nos casos de 
edital sem previsão de número de vagas. O 
entendimento firmado foi de que, mesmo 
sem previsão de vagas, caso a Administração 
Pública convoque um candidato e esse 
desista ou não preencha os requisitos de 
efetivação de sua convocação, gera para 
os seguintes, na ordem de classificação, 
direito subjetivo à nomeação para as vagas 
não ocupadas por motivo de desistência ou 
desclassificação. O mesmo entendimento 
vale para quando a Administração Pública 
demonstra necessidade inequívoca de 
provimento de cargos. Esse reconhecimento 
de número de vagas a ser preenchido é 
entendido como um ato de confirmação 
de cargos vagos, devendo assim convocar 
o número de classificados necessário para 
ocupar aquele número de vagas.
Realização de Novo Concurso Público. Aqui 
nos deparamos com um confronto de regras 
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que resultou da reforma administrativa de 
1998. Até então, prevalecia o entendimento 
de que durante a validade de um concurso 
público a Administração estava proibida de 
realizar novo certame com o mesmo objeto 
de contratação. Após a emenda, passamos a 
ter uma previsão constitucional permissiva 
quanto a essa possibilidade. Observe os 
dispositivos.
Lei 8.112/90
Art. 12. § 2o Não se abrirá novo concurso 
enquanto houver candidato aprovado 
em concurso anterior com prazo de 
validade não expirado.
CF/88
Art. 37. IV – durante o prazo 
improrrogável previsto no edital de 
convocação, aquele aprovado em 
concurso público de provas ou de provas 
e títulos será convocado com prioridade 
sobre novos concursados para assumir 
cargo ou emprego, na carreira;
Nem preciso dizer que prevalece a regra 
estabelecida na Constituição Federal né? 
A questão gira em torno da necessidade 
de facilitar o procedimento para a 
Administração, até então extremamente 
engessado, já que era necessário esgotar 
toda a lista de classificados de um concurso 
para que se pudesse dar inicio aos 
preparatórios do novo concurso. Pense no 
seguinte: um concurso normalmente leva 
de 4 meses a 1 ano para finalizar e convocar 
o primeiro classificado para tomar posse. 
Esgotada a lista de classificados, qualquer 
nova vacância que ocorresse no órgão ou 
ente público se tornaria um problema, 
visto que essa vacância só seria suprida 
após a realização de um novo concurso 
plenamente realizado. Com a nova regra, 
mesmo havendo um concurso em período 
de validade a Administração poderá realizar 
um novo concurso, sempre convocando os 
aprovados no concurso anterior antes dos 
novos aprovados.
Reserva de Vagas para Pessoas com 
Deficiência. Em respeito ao princípio da 
isonomia a Constituição Federal estabelece 
a necessidade de reserva de vagas para as 
pessoas com deficiência, na forma da lei 
específica. As vagas a serem reservadas 
serão relativas a cargos compatíveis com 
a deficiência do candidato, sendo que os 
critérios de admissão também deverão ser 
estabelecidos na legislação específica.
CF/88
Art. 7º. XXXI – proibição de qualquer 
discriminação no tocante a salário e 
critérios de admissão do trabalhador 
portador de deficiência;
Art. 37. VIII – a lei reservará percentual 
dos cargos e empregos públicos para 
as pessoas portadoras de deficiência e 
definirá os critérios de sua admissão;
Lei 8.112/90
Art. 5º. § 2o Às pessoas portadoras de 
deficiência é assegurado o direito de 
se inscrever em concurso público para 
provimento de cargo cujas atribuições 
sejam compatíveis com a deficiência de 
que são portadoras; para tais pessoas 
serão reservadas até 20% (vinte por 
cento) das vagas oferecidas no concurso.
Perceba que a lei não exclui as pessoas com 
deficiência da realização do concurso, mas 
reserva a eles percentual de vagas que serão 
disputadas somente por essas pessoas, na 
forma dos critérios definidos no edital. Não 
havendo nenhum aprovado ou não sendo 
preenchidas todas as vagas reservadas, 
serão revertidas para os não deficientes. 
Como o percentual máximo de reserva de 
vagas, na forma da Lei 8.112/92, ou seja, no 
âmbito federal, é de 20% (vinte por cento), 
no caso de a instituição oferecer número de 
vagas que extrapole o percentual máximo, 
ficará dispensada da reserva determinada na 
lei.
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Ex: A autarquia federal I realiza 
concurso para contratação de agentes 
administrativos, prevendo em seu edital 
4 vagas. Caso seja destinada uma vaga 
para pessoas com deficiência, estaremos 
diante de uma reserva de vagas de 25%, 
acima do previsto como limite legal. 
Assim, a autarquia poderá realizar o 
concurso sem prever a reserva dessas 
vagas. 
Vale a pena fazermos um rápido estudo sobre 
as regras previstas no Decreto 9.508/18, 
que regulamenta a Política Nacional 
para Integração da Pessoa Portadora de 
Deficiência. Por ser um decreto presidencial, 
lembre, só terá aplicação em âmbito federal.
A lei específica federal reservou um 
percentual máximo de 20% (vinte por cento) 
de vagaspara as pessoas com deficiência. 
Ocorre que essa previsão é insuficiente, pois 
estamos diante de uma previsão máxima sem 
um mínimo estabelecido. Assim, qualquer 
concurso que não oferecesse reserva de 
vagas para pessoas com deficiência estaria 
correto, pois não há uma previsão mínima 
de reserva. Esse problema foi resolvido com 
a edição do decreto em estudo, que passou 
a determinar a reserva mínima de 5% (cinco 
por cento) das vagas em face da classificação 
obtida. Se desse percentual resultar um 
número fracionado, a norma determina seu 
arredondamento para o primeiro número 
inteiro seguinte. No caso de empresas 
estatais, aplica-se o percentual previsto na 
legislação de previdência privada.
Decreto 9.508/18
Art. 1º Fica assegurado à pessoa com 
deficiência o direito de se inscrever, no 
âmbito da administração pública federal 
direta e indireta e em igualdade de 
oportunidade com os demais candidatos, 
nas seguintes seleções:
§ 1º Ficam reservadas às pessoas com 
deficiência, no mínimo, cinco por cento 
das vagas oferecidas para o provimento 
de cargos efetivos e para a contratação 
por tempo determinado para atender 
necessidade temporária de excepcional 
interesse público, no âmbito da 
administração pública federal direta e 
indireta.
§ 2º Ficam reservadas às pessoas com 
deficiência os percentuais de cargos de 
que trata o art. 93 da Lei nº 8.213, de 24 
de julho de 1991 , às empresas públicas e 
às sociedades de economia mista.
§ 3º Na hipótese de o quantitativo a 
que se referem os § 1º e § 2º resultar 
em número fracionado, este será 
aumentado para o primeiro número 
inteiro subsequente.
§ 5º As vagas reservadas às pessoas 
com deficiência nos termos do disposto 
neste artigo poderão ser ocupadas por 
candidatos sem deficiência na hipótese 
de não haver inscrição ou aprovação de 
candidatos com deficiência no concurso 
público ou no processo seletivo de que 
trata a Lei nº 8.745, de 1993 .
Reserva de Vagas para Negros e Pardos. A 
Lei 12.990/14 definiu uma reserva de vagas 
de concursos públicos da Administração 
Pública Federal de 20% (vinte por cento) para 
os candidatos negros e pardos, desde que o 
número de vagas previstos no edital seja de 
pelo menos três. No caso de Estado, DF e 
Municípios, o percentual específico deverá 
ser estabelecido em lei própria. Interessa 
observar que a legislação determinou um 
valor fixo de 20% (vinte por cento) das vagas, 
e não um valor de até 20% (vinte por cento) 
como acontece na reserva de vagas para 
pessoas com deficiência. Assim, não se prevê 
discricionariedade do administrador público 
quanto ao número de vagas realmente 
reservado no certame.
Para ter direito a disputa dessas vagas 
reservadas, o candidato deverá se 
autodeclarar negro ou pardo no ato 
da inscrição do concurso, conforme a 
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determinação utilizada pelo IBGE para 
cor ou raça. A confirmação da qualidade 
autodeclarada será devidamente atestada 
em etapa específica do concurso, conforme 
previsão editalícia. Caso a declaração 
seja considerada falsa, será o candidato 
eliminado do concurso. 
Outra diferença em relação às regras 
previstas para reserva de vagas para 
pessoas com deficiência é que os candidatos 
autodeclarados negros ou pardos disputarão 
concomitante vagas reservadas e vagas 
destinadas à ampla concorrência, de acordo 
com sua classificação. Caso o candidato 
autodeclarado seja aprovado dentro 
do número de vagas destinada à ampla 
concorrência não serão considerados 
para efeito de preenchimento de vagas 
reservadas.
Caso não haja número suficiente de 
candidatos aprovados para preencher as 
vagas reservadas, as remanescentes serão 
revestidas para serem preenchidas pelos 
demais candidatos aprovados, na ordem da 
classificação. A lei em análise tem vigência 
determinada, pois visa resolver uma 
discrepância específica quanto ao acesso aos 
cargos, sendo previsto fim de sua validade 
em 10 (dez) anos após sua vigência.
Cláusula de Barreira. São critérios restritivos 
previstos no edital que limitam a passagem 
de aprovados de uma etapa a outra. Esse 
tipo de prática é comum quando o concurso 
prevê em seu edital um número máximo de 
classificados que irão para em uma próxima 
etapa, por exemplo, realizar um exame 
médico ou uma prova física. A cláusula de 
barreira funcionará em conjunto com os 
critérios de classificação previstos no edital, 
o que gerou muita discussão quanto a sua 
validade.
Ex: Imagine um concurso em que o 
edital afirma que serão habilitados 
todos aqueles que acertarem 20%, no 
mínimo, de cada disciplina cobrada na 
prova, e que desse montante somente 
300 serão classificados para a realização 
do teste de aptidão física. Perceba que 
até mesmo aquele candidato habilitado 
por ter atingido o número mínimo 
de acertos exigido no edital poderá 
ser desclassificado por não figurar 
na lista dos 300 primeiros, na ordem 
de classificação da nota final. Essa 
desclassificação configura a cláusula de 
barreira.
Em 2014, o STF declarou a 
constitucionalidade de tal previsão em 
editais de concursos, colocando um ponto 
final na discussão sobre sua validade ou 
não. Desde então, a cláusula de barreira tem 
sido utilizada constantemente em concursos 
públicos de todo o Brasil. 
Idade Máxima. A Lei 8.112/90, em seu 
artigo 5º, prevê diversos requisitos 
para participação em concurso público. 
Dentre eles, está a idade mínima de 18 
anos. A questão central é se é possível 
determinar uma idade máxima para acesso 
a determinado cargo público no Brasil. A 
resolução dessa dúvida passa pela avaliação 
de um outro requisito essencial: aptidão 
física e mental. Ora, se é possível eliminar 
candidato por não atender requisitos de 
qualidade física e mental, qual seria o 
impedimento para a eliminação de candidato 
com base na idade?
A determinação de idade mínima ou 
qualificação física ou mental mínima para 
aprovação ou, até mesmo, inscrição em 
concurso público é possível desde que seja 
possível demonstrar (ônus da Administração 
Pública) a necessidade de tal limitação 
em relação a função a ser exercida no 
cargo público em disputa. Assim, situações 
excepcionais devidamente justificadas 
permitem a adoção desses critérios.
CF/88
Art. 7º. XXX – proibição de diferença de 
salários, de exercício de funções e de 
12
 
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critério de admissão por motivo de sexo, 
idade, cor ou estado civil;
Art. 39. § 3º Aplica-se aos servidores 
ocupantes de cargo público o disposto 
no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, 
XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo 
a lei estabelecer requisitos diferenciados 
de admissão quando a natureza do 
cargo o exigir. 
Da interpretação da súmula do STF 
combinada com a leitura dos dispositivos 
constitucionais podemos afirmar que tal 
possibilidade poderá ser ampliada para 
além das questões de idade ou capacidade 
física ou mental, incluindo assim casos como 
restrição em relação ao sexo, altura mínima 
e outros.
A determinação de requisitos específicos de 
restrição de acesso a cargos não poderá ser 
feita apenas no edital do concurso, sendo 
sempre necessário seu embasamento em 
lei. Em outras palavras, a simples previsão 
editalícia não será suficiente, devendo 
encontrar dispositivo legal válido como 
fundamentação da exigência. 
Com a edição da Lei 10.741/03, que 
introduziu o Estatuto do Idoso, a regra de 
justificativa da idade máxima ganhou ainda 
mais força.
Lei 10.741/03
Att. 27. Na admissão do idoso em 
qualquer trabalho ou emprego, é 
vedada a discriminação e a fixação de 
limite máximo de idade, inclusive para 
concursos, ressalvados os casos em que 
a natureza do cargo o exigir. 
Exame Psicotécnico. Etapa muito criticada 
durante muito tempo a ser adotada em 
um concurso público pelo simples fato de 
carregar um componente subjetivo muito 
forte, a discussão sobre a viabilidade ou 
não de sua existência hoje está resolvida. 
Diversos dispositivos legaisforam 
editados para diversos cargos nas esferas 
administrativas permitindo a sua aplicação 
nos concursos públicos. 
Mesmo com a edição da lei, o entendimento 
pacificado é que a previsão do exame 
também deve ocorrer no edital do concurso, 
momento em que deverão ser apresentados 
os critérios objetivos de avaliação que serão 
adotados no certame. Qualquer critério que 
dependa de avaliação subjetiva adotado 
no concurso público será reconhecido 
como uma restrição ilícita. Além disso, 
deverá também ser oferecido ao candidato 
inabilitado no exame psicotécnico prazo para 
propositura de um recurso administrativo 
como forma de garantir contraditório e 
ampla defesa em face da decisão. 
Teste de Aptidão Física. Em alguns 
concursos, uma das provas que podemos 
ter que enfrentar para nossa aprovação é a 
prova de capacidade física, conhecida como 
TAF. Nos últimos anos, a jurisprudência 
em relação a essa prova tem aumentado 
consideravelmente, visto que diversas 
situações começaram a ser questionadas, 
assim como ocorreu na época do 
enfrentamento ao exame psicotécnico, 
exigindo uma resposta efetiva dos Tribunais 
Superiores.
Uma primeira questão levantada foi a real 
possibilidade de exigência da realização 
do exame físico pelos candidatos em todo 
e qualquer concurso realizado no Brasil. 
Naquele momento, até mesmo concursos 
que nada guardavam relação com a 
necessidade de condicionamento físico 
específico apresentavam essa etapa em 
seu edital. Um concurso em especial foi 
responsável por conduzir o Superior Tribunal 
de Justiça a reafirmar posicionamento, 
em 2017, sobre essa possibilidade. O 
concurso era para o cargo de Segurança 
Institucional e Transportes. O entendimento 
firmado estabeleceu alguns requisitos 
para que tal etapa seja válida no concurso, 
sendo previsão legal, pertinência com 
as atividades desenvolvidas, avaliação 
13
Matéria Estatutária e Institucional – Prof. Dalmo Azevedo
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mediante critérios objetivos e possibilidade 
recursal prevista.
A previsão de possibilidade recursal se 
insere como justificativa para uma segunda 
jurisprudência importante que destaco 
aqui. Existem situações imprevisíveis ou 
até mesmo irresponsabilidades cometidas 
pelos candidatos que podem fazer com que 
o interessado não compareça na data e hora 
prevista para realização do teste físico. Por 
conta disso, vários candidatos se sentiram 
lesados por não terem uma segunda chance 
de realização do exame. Assim, foram 
várias as propostas de ações judicias na 
tentativa de instituir um regime de “segunda 
chance” aos candidatos. O Supremo Tribunal 
Federal precisou então editar uma tese de 
repercussão geral, que estabeleceu como 
única possibilidade de realização de exame 
físico em uma “segunda chamada” quando o 
próprio edital estabelecer datas alternativas 
de realização. Sem tal previsão, não haverá 
direito a essa segunda tentativa. 
Mas essa questão da segunda chamada 
acabou levantando uma certa carga de 
injustiça em uma condição específica: 
candidata gestante. No caso, seria afastar 
completamente a isonomia que rege os 
concursos públicos impedir a realização do 
teste físico por candidata gestante em data 
diferente da prevista no edital. Trata-se de 
condição peculiar que exige necessidades 
especiais e que deve ser respeitada e acolhida 
por toda a coletividade. Assim, fixou-se 
o entendimento que candidata gestante 
poderá realizar o concurso em data posterior 
àquela prevista no edital do concurso. O 
direito de remarcação inclusive foi estendido 
para após a realização do concurso, quando 
a candidata gestante ou lactante ganhou o 
direito de remarcação do curso de formação. 
Alguns cargos no Brasil exigem uma etapa 
diferenciada após a realização do concurso 
e convocação para o cargo, sendo o curso 
de formação considerado etapa final para 
efetiva configuração do vínculo com o 
Estado. Aliás, alguns editais tem apontado 
o curso de formação como uma etapa do 
próprio concurso, quando no passado 
era considerada apenas uma etapa pós-
concurso. Esse detalhe não fará nenhuma 
diferença par o entendimento apresentado, 
que se manterá válido.
Exigência de Atividade Jurídica. 
A Constituição Federal prevê para 
determinados cargos da carreira pública a 
necessidade de demonstração de atividade 
jurídica como forma de comprovação de 
experiência necessária para a execução da 
atividade estatal específica. 
A Emenda Constitucional 45 de 2004 
foi responsável pela chamada reforma 
judiciária, alterando diversos dispositivos 
referentes ao Poder Judiciário, inclusive 
instituindo a regra de atividade judiciária 
como requisito para acesso a determinados 
cargos. Tal previsão é encontrada no 
texto tanto para assunção do cargo da 
magistratura nacional quanto para ingresso 
na carreira do Ministério Público. 
CF/88
Art. 93. I – ingresso na carreira, cujo 
cargo inicial será o de juiz substituto, 
mediante concurso público de provas e 
títulos, com a participação da Ordem dos 
Advogados do Brasil em todas as fases, 
exigindo-se do bacharel em direito, no 
mínimo, três anos de atividade jurídica 
e obedecendo-se, nas nomeações, à 
ordem de classificação;
Art. 129. § 3º O ingresso na carreira do 
Ministério Público far-se-á mediante 
concurso público de provas e títulos, 
assegurada a participação da Ordem dos 
Advogados do Brasil em sua realização, 
exigindo-se do bacharel em direito, no 
mínimo, três anos de atividade jurídica e 
observando-se, nas nomeações, a ordem 
de classificação. 
Por ser uma previsão registrada no próprio 
texto constitucional, acredito que não é 
necessário lembrar que não haverá exigência 
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de lei específica prevendo esse requisito. 
Mas essa observação só é válida no caso das 
carreiras da magistratura e do Ministério 
Público, conforme verificado no texto 
constitucional apresentado, cabendo a lei 
específica a adoção desse critério, quando 
justificável, para outros cargos das carreiras 
jurídicas. O termo atividade jurídica por si só 
constitui um termo jurídico indeterminado, 
demandando previsão legal estipulando os 
elementos necessários para reconhecimento 
do atendimento a esse regramento. Uma das 
primeiras definições advindas da avaliação 
dessa regra foi de que o bacharelado 
em Direito é ponto inicial de contagem 
da atividade judiciária, desprezando-se 
qualquer atividade de estágio acadêmico 
ou outra atividade anterior à obtenção do 
grau de bacharel em Direito. Inclusive, a 
comprovação da atividade jurídica poderá 
ser exigida já na data de inscrição efetiva do 
candidato, diferente dos outros requisitos 
legais (como idade, grau de escolaridade) 
que só poderá ser exigida a comprovação de 
atendimento no momento da efetiva posse 
do candidato nomeado.
3. ACUMULAÇÃO DE CARGOS
Como regra, a Constituição Federal 
determina a impossibilidade de acumulação 
de cargos, empregos ou funções públicas. 
Essa regra é aplicada tanto para os entes 
da Administração Pública Direta quanto 
para os entes da Administração Pública 
Indireta, incluindo as subsidiárias desses 
entes. O fundamento dessa previsão é 
garantir que o agente público tenha uma 
atuação eficiente dentro de sua posição 
na Administração, atuação essa que ficaria 
prejudicada pela acumulação. Além disso, 
também afasta a intenção de acumulação 
de ganhos em detrimento da qualidade 
de execução das atividades públicas. 
Parte da doutrina defende que como o 
texto constitucional afirma ser vedada 
a acumulação remunerada, seria lícita a 
acumulação quando apenas uma das fontes 
de atuação execute o pagamento pelo 
trabalho. Essa questão não é considerada 
para fins de concurso, logo, não será nosso 
foco de avaliação aqui.
Porém, como dito, a vedação de acumulação 
é regra, o que comporta exceção, 
exceção essa prevista no próprio texto 
constitucional através de um rol taxativo. 
Antes de avaliarmos cada uma dessas 
possibilidades, devemos atentar para o 
fato de a Constituição Federal definir uma 
regraessencial para qualquer avaliação de 
acumulação de cargo: compatibilidade de 
horários. Portanto, para que a acumulação 
seja lícita é essencial que a acumulação 
esteja prevista no texto constitucional e seja 
feita com compatibilidade de horários.
Art. 37. XVI – é vedada a acumulação 
remunerada de cargos públicos, exceto, 
quando houver compatibilidade de 
horários, observado em qualquer caso o 
disposto no inciso XI:
XVII – a proibição de acumular estende-
se a empregos e funções e abrange 
autarquias, fundações, empresas 
públicas, sociedades de economia 
mista, suas subsidiárias, e sociedades 
controladas, direta ou indiretamente, 
pelo Poder Público;
Em relação a questão da compatibilidade, 
existe uma divergência que devemos 
explorar. Por um lado, diversas decisões 
apontam para a possibilidade de acumulação 
independentemente da quantidade de 
horas de trabalho na semana. Por outro 
lado, decisões estabelecendo uma carga 
horária semanal máxima de sessenta horas 
a ser respeitada. Recentemente, o STF se 
posicionou, dando repercussão geral à 
decisão, demonstrando entender não haver 
lógica a determinação de um limite de 
horário semanal para acumulação de cargo.
A Emenda Constitucional 19/98 também 
trouxe para nosso ordenamento uma 
15
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nova regra quanto à acumulação de 
cargo: a acumulação das remunerações 
não poderá exceder o teto remuneratório 
(estudaremos melhor esse assunto mais a 
frente) estipulado na Constituição Federal. 
No caso de a acumulação de remuneração 
ultrapassar o teto, não estaremos diante 
de uma vedação ao direito de acumulação, 
mas da previsão de que nesse caso uma das 
remunerações deverá ser reduzida para que 
os recebimentos acumulados respeitem o 
teto.
Outro detalhe interessante é quanto a 
possibilidade de acumulação dos proventos 
de aposentadoria com o vencimento 
de cargo, emprego ou função pública. A 
Constituição Federal aponta a vedação dessa 
possibilidade, exceto no caso de cargos 
acumuláveis legalmente.
Art. 37. § 10. É vedada a percepção 
simultânea de proventos de 
aposentadoria decorrentes do art. 40 ou 
dos arts. 42 e 142 com a remuneração 
de cargo, emprego ou função pública, 
ressalvados os cargos acumuláveis na 
forma desta Constituição, os cargos 
eletivos e os cargos em comissão 
declarados em lei de livre nomeação e 
exoneração. 
Art. 40. § 6º Ressalvadas as 
aposentadorias decorrentes dos 
cargos acumuláveis na forma desta 
Constituição, é vedada a percepção de 
mais de uma aposentadoria à conta de 
regime próprio de previdência social, 
aplicando-se outras vedações, regras 
e condições para a acumulação de 
benefícios previdenciários estabelecidas 
no Regime Geral de Previdência Social. 
§ 11 – Aplica-se o limite fixado no art. 
37, XI, à soma total dos proventos 
de inatividade, inclusive quando 
decorrentes da acumulação de cargos 
ou empregos públicos, bem como de 
outras atividades sujeitas a contribuição 
para o regime geral de previdência 
social, e ao montante resultante da 
adição de proventos de inatividade 
com remuneração de cargo acumulável 
na forma desta Constituição, cargo 
em comissão declarado em lei de livre 
nomeação e exoneração, e de cargo 
eletivo.
Da análise dos dispositivos apontados 
podemos extrair três situações de 
acumulação possíveis: provento de 
aposentadoria com remuneração de cargo 
em comissão, provento de aposentadoria 
com remuneração de qualquer cargo 
eletivo e provento de aposentadoria com 
remuneração de cargo acumulável durante 
a atividade.
A acumulação remunerada de cargos poderá 
se dar mesmo no caso de acumulação em 
regimes distintos. Assim, poderá o detentor 
de um cargo público acumular comum 
emprego público, valendo o contrário 
também, além das situações clássicas de 
acumulação de dois cargos sob mesmo 
regime. Logicamente, a possibilidade de 
acumulação de cargos e vencimentos se dará 
no limite de duas fontes remuneratórias, 
não se permitindo acumulação de três ou 
mais cargos
Assim, cabe apresentar as situações em 
que a Constituição permite a acumulação 
remunerada de cargos, aprofundando a 
análise em alguns casos que exigem um 
pouco mais de detalhamento:
Art. 37. XVI – é vedada a acumulação 
remunerada de cargos públicos, exceto, 
quando houver compatibilidade de 
horários, observado em qualquer caso o 
disposto no inciso XI: 
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com 
outro técnico ou científico;
O conceito de cargo técnico ou científico não 
foi devidamente apontado pela legislação 
constitucional e não possui uma previsão 
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legal específica que o delimite. Assim, aplica-
se o entendimento prevalente nos Tribunais 
Superiores. Considera-se cargo técnico 
"aquele que requer conhecimento específico 
na área de atuação do profissional, com 
habilitação específica de grau universitário 
ou profissionalizante de 2º grau". Assim, 
não necessariamente se aponta para um 
cargo de nível superior, mas para qualquer 
cargo que exige da pessoa um conjunto 
de conhecimentos especializados de 
determinada área. Cargo científico "é o 
conjunto de atribuições cuja execução tem 
por finalidade a investigação coordenada e 
sistematizada de fatos, predominantemente 
de especulação, visando a ampliar o 
conhecimento humano." 
Não basta o cargo deter a denominação 
de técnico para que assim seja definido. 
Com esse entendimento, os Tribunais 
Superiores já afastaram diversas tentativas 
de reconhecimento de acumulação de 
cargo para detentores de cargo de técnico 
administrativo em Tribunais. O que importa 
não é o nome, mas o fato de a função 
exercida exigir uma atuação diferenciada das 
tradicionais ações burocráticas e rotineiras.
c) a de dois cargos ou empregos 
privativos de profissionais de saúde, com 
profissões regulamentadas; 
Art. 142. As Forças Armadas, 
constituídas pela Marinha, pelo Exército 
e pela Aeronáutica, são instituições 
nacionais permanentes e regulares, 
organizadas com base na hierarquia e 
na disciplina, sob a autoridade suprema 
do Presidente da República, e destinam-
se à defesa da Pátria, à garantia dos 
poderes constitucionais e, por iniciativa 
de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 3º Os membros das Forças Armadas 
são denominados militares, aplicando-
se-lhes, além das que vierem a ser 
fixadas em lei, as seguintes disposições: 
II – o militar em atividade que tomar 
posse em cargo ou emprego público 
civil permanente, ressalvada a hipótese 
prevista no art. 37, inciso XVI, alínea 
"c", será transferido para a reserva, nos 
termos da lei;
Considera-se profissionais de saúde com 
profissões regulamentadas profissionais 
que exercem atividade técnica diretamente 
ligada ao serviço de saúde, como médicos, 
enfermeiros e outros. Assim, não pode se 
estender a regra aos agentes públicos que 
atuam em órgãos de prestação de serviço 
de saúde ou afins. Com a alteração feita no 
artigo 142 da Constituição Federal através da 
Emenda Constitucional 2001/04, passou-se 
a prever a possibilidade de acumulação de 
cargos também para profissionais de saúde 
em carreiras militares. Sendo assim, um 
agente que exerce a atividade de médico 
militar terá direito a acumulação de seu 
cargo com outro cargo público de médico de 
outra carreira militar ou civil, sempre com a 
ressalva de serem compatíveis os horários.
Além das situações previstas no inciso 
aqui apresentado, encontramos no texto 
constitucional outras condições permissivas 
de acumulação de cargos.
Art. 38. Ao servidor público da 
administração direta, autárquica e 
fundacional, no exercício de mandato 
eletivo, aplicam-se as seguintes 
disposições:
III – investido no mandato de Vereador, 
havendo compatibilidade de horários, 
perceberá as vantagens de seu cargo, 
emprego ou função, sem prejuízo da 
remuneração do cargo eletivo, e, não 
havendo compatibilidade, será aplicada 
a norma do inciso anterior;
Essa regra é válida especificamentepara 
acumulação do cargo ou emprego público 
com um cargo eletivo municipal de vereador, 
não sendo válida para os outros cargos 
eletivos disponíveis no ordenamento político 
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brasileiro. Observe novamente o requisito 
de acumulação de horários sendo o único 
impeditivo quanto a essa acumulação. Os 
demais casos que demandarão afastamento 
serão estudados em tópico específico ainda 
nesse capítulo.
Art. 95. Parágrafo único. Aos juízes é 
vedado:
I – exercer, ainda que em disponibilidade, 
outro cargo ou função, salvo uma de 
magistério;
Art. 128. §5º. § 5º Leis complementares 
da União e dos Estados, cuja iniciativa é 
facultada aos respectivos Procuradores-
Gerais, estabelecerão a organização, 
as atribuições e o estatuto de cada 
Ministério Público, observadas, 
relativamente a seus membros:
II – as seguintes vedações:
d) exercer, ainda que em disponibilidade, 
qualquer outra função pública, salvo 
uma de magistério;
Dos dois dispositivos apresentados acima 
percebemos a possibilidade de acumulação 
de cargos tanto da magistratura quanto do 
Ministério Público com o cargo de professor. 
Porém, com receito de tal permissão acabar 
afetando a prestação da atividade pública 
pelo membro do Ministério Público, o 
Conselho Nacional do Ministério Público 
editou resolução limitando a possibilidade 
de acumulação.
Resolução 73/2011 CNMP
Art. 1º. Ao membro do Ministério 
Público da União e dos Estados, ainda 
que em disponibilidade, é defeso o 
exercício de outro cargo ou função 
pública, ressalvado o magistério, público 
ou particular.
§ 2º Haverá compatibilidade de horário 
quando do exercício da atividade docente 
não conflitar com o período em que o 
membro deverá estar disponível para o 
exercício de suas funções institucionais, 
especialmente perante o público e o 
Poder Judiciário.
Art. 2º. Somente será permitido o 
exercício da docência ao membro, 
em qualquer hipótese, se houver 
compatibilidade de horário com o do 
exercício das funções ministeriais, e 
desde que o faça em sua comarca ou 
circunscrição de lotação, ou na mesma 
região metropolitana.
4. REMUNERAÇÃO
Remuneração é o montante percebido pelo 
servidor público como contraprestação 
do exercício das atividades públicas 
formado pelo somatório de várias parcelas 
pecuniárias. Segundo a Lei 8.112/90, é a soma 
do vencimento do cargo com as vantagens 
permanentes percebidas em decorrência 
de sua situação funcional. Vencimento é a 
parcela fixa percebida por qualquer pessoa 
que possua o vínculo com o cargo específico 
da Administração. Vantagem é parcela 
variável, decorrente da peculiaridade de 
cada cargo ou da própria situação pessoal do 
servidor. Alguns estatutos utilizam o termo 
vencimentos para tratar da remuneração. 
Assim, vencimentos (plural) é sinônimo de 
remuneração e vencimento é parcela que 
forma a remuneração. 
Lei 8.112/90
Art. 41. Remuneração é o vencimento do 
cargo efetivo, acrescido das vantagens 
pecuniárias permanentes estabelecidas 
em lei.
Art. 40. Vencimento é a retribuição 
pecuniária pelo exercício de cargo 
público, com valor fixado em lei.
Art. 49. Além do vencimento, poderão 
ser pagas ao servidor as seguintes 
vantagens:
I – indenizações;
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II – gratificações;
III – adicionais.
Por se configurar como verba de caráter 
alimentar resultante da contraprestação 
do serviço, a remuneração do servidor 
não poderá sofrer arresto, sequestro ou 
penhora, visto sua restrição poder resultar 
em riscos incalculáveis para o servidor e 
seus dependentes. Assim, define Edmir 
Netto de Araújo que “a natureza jurídica do 
vencimento é considerada, hoje em dia, sob 
o duplo enfoque da contraprestação pelo 
serviço prestado e de seu caráter alimentar, 
que, desde as Ordenações Filipinas, vigentes 
até o império, encontra guarida no direito 
positivo brasileiro, como meio destinado 
à manutenção e subsistência do agente 
público e de sua família, sendo, por isso, 
impenhorável ou insuscetível de arresto, 
sequestro ou retenção pela Administração".
Em relação ao vencimento, o fato que o gera 
é normalmente a prestação de uma atividade 
pelo servidor referente ao seu cargo, 
podendo também resultar em situações 
especiais em que o servidor não exerce 
atividade. Seria o caso das férias e eventual 
licença remunerada concedida ao servidor, 
por exemplo. No caso de a nomeação do 
servidor ser anulada, seja por invalidação 
do concurso seja por identificação de 
irregularidades em seu provimento, 
as parcelas ligadas ao vencimento se 
converterão em indenização pelo tempo 
trabalho, conforme estudamos na aplicação 
da teoria do funcionário de fato. 
A remuneração do servidor público deverá 
ser fixada em lei específica, sendo também 
utilizada a sistematização legislativa para 
eventual alteração ou revisão dos valores 
remuneratórios. A lei específica de fixação da 
remuneração dos servidores é de iniciativa 
de cada Poder, sendo determinado que no 
Poder Executivo tal incumbência é do Chefe 
do Poder Executivo, no Poder Judiciário são 
competentes o Superior Tribunal Federal, os 
Tribunais Superiores e os Tribunais de Justiça 
e no Poder Legislativo terão iniciativa para 
edição da lei à Câmara dos Deputados e o 
Senador Federal. Quanto aos membros do 
Ministério Público a iniciativa está reservada 
para o Procurador-Geral.
Apesar da previsão constitucional ser a de 
necessidade de lei específica para fixação 
doa valores remuneratórios relacionados 
ao sistema administrativo, a própria 
Constituição Federal apresenta algumas 
exceções. Em relação a remuneração 
do Presidente da República e seu vice, 
Ministros de Estados, Deputados Federais 
e Senadores poderão ser estabelecidos por 
meio de decreto legislativo. Na fixação da 
remuneração dos vereadores, poderá a 
Câmara de Vereadores fixar com a edição de 
decreto legislativo.
Importante destacar que após a reforma 
administrativa de 1998, a remuneração 
dos membros de Poder, dos detentores 
de cargo eletivo, dos Ministros de Estado 
e dos Secretários Estaduais e Municipais, 
dos membros do Ministério Público e da 
Defensoria Pública (incluindo Procuradorias 
Estaduais e do Distrito Federal) e dos 
servidores policias integrantes das 
policias de Segurança Pública passou a ser 
denominada subsídio, forma remuneratória 
diferenciada da remuneração comum 
por ser estabelecida em parcela única, 
não existindo aqui o acréscimo de valor 
referente a condições eventuais do agente 
público, como ocorre nas vantagens. Assim, 
subsídio é pago somente com a parcela do 
vencimento, não existindo parcela variável 
em seu pagamento. Apesar dessa previsão 
de parcela única parecer muito rígida, o 
mesmo texto constitucional estabelece a 
concessão de diversos direitos concedidos ao 
trabalhados da iniciativa privada que servem 
como um acréscimo pecuniário ao subsídio, 
excepcionalizada assim a regra inicial.
CF/88
Art. 39. § 3º Aplica-se aos servidores 
ocupantes de cargo público o disposto 
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no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, 
XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo 
a lei estabelecer requisitos diferenciados 
de admissão quando a natureza do 
cargo o exigir.
§ 4º O membro de Poder, o detentor de 
mandato eletivo, os Ministros de Estado 
e os Secretários Estaduais e Municipais 
serão remunerados exclusivamente 
por subsídio fixado em parcela única, 
vedado o acréscimo de qualquer 
gratificação, adicional, abono, prêmio, 
verba de representação ou outra espécie 
remuneratória, obedecido, em qualquer 
caso, o disposto no art. 37, X e XI. 
Cumpre destacar que, no que tange ao 
recebimento dos empregados públicos, 
por serem regidos pela CLT, aplica-se o 
regramento da iniciativa privada, adotando-
se apenas algumas regras constitucionais 
cabíveis. Destacaremos cada caso no 
decorrer desse tópico.
Entendida a parte geral sobre o assuntoremuneração, vamos agora destacar os 
principais dispositivos constitucionais sobre 
o tema.
5. TETO REMUNERATÓRIO
Uma das grandes novidades introduzidas 
pela Constituição Federal de 1988 foi 
a definição de um limite máximo pra 
remuneração de agentes públicos dentro 
da organização administrativa, que ficou 
conhecido como o teto remuneratório. 
Assim, ficou definido como teto máximo 
de recebimento na Administração Pública 
Nacional a remuneração dos ministros do 
Supremo Tribunal Federal. Cabe ressaltar 
que esse limite independente da espécie de 
vínculo entre estado e agente público, sendo 
aplicado aos temporários, comissionados, 
agentes políticos, servidores estatutários ou 
empregados celetistas.
Art. 37. XI – a remuneração e o subsídio 
dos ocupantes de cargos, funções e 
empregos públicos da administração 
direta, autárquica e fundacional, dos 
membros de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, dos detentores de 
mandato eletivo e dos demais agentes 
políticos e os proventos, pensões 
ou outra espécie remuneratória, 
percebidos cumulativamente ou não, 
incluídas as vantagens pessoais ou de 
qualquer outra natureza, não poderão 
exceder o subsídio mensal, em espécie, 
dos Ministros do Supremo Tribunal 
Federal, aplicando-se como limite, nos 
Municípios, o subsídio do Prefeito, e 
nos Estados e no Distrito Federal, o 
subsídio mensal do Governador no 
âmbito do Poder Executivo, o subsídio 
dos Deputados Estaduais e Distritais 
no âmbito do Poder Legislativo e o 
subsidio dos Desembargadores do 
Tribunal de Justiça, limitado a noventa 
inteiros e vinte e cinco centésimos por 
cento do subsídio mensal, em espécie, 
dos Ministros do Supremo Tribunal 
Federal, no âmbito do Poder Judiciário, 
aplicável este limite aos membros do 
Ministério Público, aos Procuradores e 
aos Defensores Públicos;
Com a aprovação da Emenda Constitucional 
41 no ano de 2003, o texto constitucional 
passou a prever a possibilidade de 
determinação de tetos específicos dentro 
da estrutura administrativa de cada ente 
federado. Esses subtetos ou tetos parciais 
ficaram assim determinados:
→ Estados e Distrito Federal: No caso do 
Poder Executivo, o teto remuneratório 
é o valor pago ao Governador; no caso 
do legislativo, o subsídio do Deputado 
Estadual e Distrital; já no Judiciário, 
ficou definido como teto o subsídio do 
Desembargador de Justiça.
20
 
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→ Municípios: Ficou estabelecido teto 
único, seja qual for o Poder ao qual o 
agente público está vinculado, sendo o 
subsídio do Prefeito.
Com a edição da Emenda Constitucional 
47 no ano de 2005, a Constituição passou 
a deter um dispositivo que permitiu aos 
Estados e ao Distrito Federal fixar, através 
de emenda às respectivas Constituição 
Estaduais e à Lei Orgânica Distrital, o subsídio 
mensal do Desembargador de Justiça como 
teto único.
CF/88
Art. 37. § 12. Para os fins do disposto 
no inciso XI do caput deste artigo, fica 
facultado aos Estados e ao Distrito 
Federal fixar, em seu âmbito, mediante 
emenda às respectivas Constituições 
e Lei Orgânica, como limite único, o 
subsídio mensal dos Desembargadores 
do respectivo Tribunal de Justiça, 
limitado a noventa inteiros e vinte e 
cinco centésimos por cento do subsídio 
mensal dos Ministros do Supremo 
Tribunal Federal, não se aplicando o 
disposto neste parágrafo aos subsídios 
dos Deputados Estaduais e Distritais e 
dos Vereadores. 
Conforme citado anteriormente, os valores 
que ultrapassarem do respectivo teto serão 
imediatamente reduzidos para que se possa 
respeitar teto remuneratório determinado. 
Ocorre que a doutrina e a jurisprudência 
vêm excluindo do teto remuneratório 
alguns valores específicos pagos aos 
agentes públicos baseando-se em diversos 
dispositivos legais. Por isso, temos como 
exceções ao teto remuneratório: 
 • Verbas Indenizatórias: Pelo fato de 
não possuírem natureza de acréscimo 
patrimonial, mas de devolução ou 
reparação ao servidor.
 • Remunerações Decorrentes de 
Cargos Públicos Acumulados Com 
o Cargo de Magistério: Definido por 
orientação jurisprudencial e doutrinária, 
permite reconhecer a importância da 
disseminação de conhecimento dos 
agentes públicos mediante remuneração 
correspondente.
 • Benefícios Previdenciários.
 • Atuação na Justiça Eleitoral: A Justiça 
Eleitoral não possui estrutura própria, 
não existindo assim concurso na área 
da magistratura eleitoral. A composição 
da justiça eleitoral se dá através do 
“empréstimo” feito pelos outros órgãos 
judiciais. 
 • Exercício Temporário de Função 
Cumulativa.
6. ESTÁGIO PROBATÓRIO, 
ESTABILIDADE E VITALICIEDADE
O candidato aprovado em concurso público 
para assumir cargo público, após a efetivação 
de sua relação com a administração 
(resultante do efetivo exercício do cargo) 
passará a ser avaliado e observado em 
suas atribuições como forma de “medir a 
adequação” do servidor ao cargo. Devemos 
notar que, até aqui, o candidato foi aprovado 
em um concurso composto por diversas 
fases, e se mostrou apto intelectualmente, 
física e mentalmente, pelo menos. A 
questão agora é avaliarmos o último 
detalhe essencial de um agente público: sua 
adaptação ao cargo ocupado. Nem sempre o 
candidato aprovado se adequa ao trabalho 
que assumiu, talvez por não ter devidamente 
estudado o cargo que estava em disputa, 
talvez por ter acreditado ser “um sonho” 
assumir determinado cargo e descobrir 
que não era bem aquilo que imaginava. Há 
casos também em que, apesar da adaptação 
ao ambiente de trabalho e às atribuições 
relacionadas ao cargo assumido, o servidor 
não se mostra competente o suficiente para 
realmente possuir aquelas obrigações em 
suas mãos.
21
Matéria Estatutária e Institucional – Prof. Dalmo Azevedo
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O devido cuidado com o interesse público e 
com a coisa pública é vertente determinante 
da atividade pública. Assim, um servidor 
que não consegue atender aos anseios e 
exigências do cargo não merece que o seu 
vínculo seja mantido intacto com o Estado. 
Por conta disso, foi criado o instituto do 
estágio probatório, que se apresente como 
uma nova etapa pós-concurso caracterizada 
por avaliar requisitos específicos do servidor. 
Compara-se com o contrato de experiência 
do direito privado, por servir como um 
instrumento de confirmação da adequação 
do servidor ao cargo ocupado.
Dentro do estágio probatório serão 
analisados aspectos como aptidão, 
produtividade, capacidade de desempenho 
das atividades, responsabilidade e outras 
características essenciais para o devido 
exercício da atividade pública. Apesar de 
existir uma certa confusão criada por nossas 
leis que, ainda hoje, não se adequaram aos 
mandamentos constitucionais, o prazo legal 
para realização do estágio probatório em 
todas as esferas da Administração Pública 
é de 3 (três) anos. Observe como legislação 
federal vigente e Constituição Federal não 
“combinaram bem o discurso”.
CF/88
Art. 41. São estáveis após três anos de 
efetivo exercício os servidores nomeados 
para cargo de provimento efetivo em 
virtude de concurso público. 
Lei 8.112/90
Art. 20. Ao entrar em exercício, o 
servidor nomeado para cargo de 
provimento efetivo ficará sujeito a 
estágio probatório por período de 24 
(vinte e quatro) meses, durante o qual a 
sua aptidão e capacidade serão objeto 
de avaliação para o desempenho do 
cargo, observados os seguinte fatores:
Acontece que o prazo de 3 (três) anos hoje 
adotado no sistema administrativo brasileiro 
foi introduzido com a reforma administrativa 
de 1998. Até então, o prazo era de 2 (dois) 
anos, estando assim de acordo a legislação 
federal específica. Após a alteração do 
texto constitucional, não foi feita a devida 
correção no texto infraconstitucional, o que 
ainda gera certa dúvida sobre a validade 
ou não desse dispositivo. Claramente, 
prevalece o ditame constitucional, servindo 
a legislação infraconstitucional apenas como 
norma determinante do funcionamento do 
estágio probatório.Para parte da doutrina, não há porque 
se falar em conflito de normas porque, 
na realidade, os institutos tratam de 
disposições distintas, sendo a Constituição 
Federal responsável pela determinação do 
prazo para aquisição de estabilidade e a lei 
infraconstitucional definiria apenas o prazo 
do estágio probatório, não sendo então 
coincidentes. Essa discussão se arrastou 
por um longo período, até que em 2010 os 
Tribunais Superiores passaram a oferecer 
diversas decisões apontando para uma 
unicidade dos instrumentos, sendo o prazo 
de estabilidade e de estágio probatório os 
mesmos.
Além da alteração do prazo de duração do 
estágio probatório, a reforma administrativa 
de 1998 também introduziu uma novidade 
no sistema administrativo: após completar 
o prazo previsto de estágio, o servidor ainda 
deve ser submetido a uma avaliação especial 
de desempenho para verificação de sua 
qualificação antes da concessão definitiva 
de sua estabilidade. Tal avaliação deverá ser 
realizada por uma comissão instituída para 
essa única finalidade, sendo sua decisão final 
quanto a concessão ou não da estabilidade 
ao servidor. Caso a Administração não 
constitua a comissão ou retarde a decisão 
para além do prazo de três anos determinado 
no texto constitucional, considera-se que o 
servidor recebeu o direito de estabilidade, 
dispensando a avaliação especial de 
desempenho ora exigida na Constituição 
Federal. 
22
 
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As regras de estágio probatório e 
estabilidade não alcançam os empregados 
públicos, já que esses são regidos pela CLT, 
que não prevê tais institutos, além do texto 
constitucional expressamente apontar 
apenas para servidor nomeado esse direito. 
Nomeação, conforme veremos mais à 
frente, é figura típica do regime estatutário. 
Também não se estenderá o direito de 
estabilidade aos detentores de cargos de 
livre nomeação e livre exoneração, por total 
incompatibilidade com a transitoriedade 
que caracteriza tais cargos. 
Estabilidade é uma garantia constitucional 
atribuída a detentores de cargos efetivos 
da Administração Pública, que não se deve 
confundir com uma garantia de permanência 
no cargo, que prevê condições específicas 
para dispensa do servidor público, 
garantindo assim uma proteção maior ao 
vínculo firmado com o Estado se comparado 
com vínculos trabalhistas regidos pela CLT, 
por exemplo.
Vale destacar que, apesar de não ser 
garantido ao empregado público acesso 
à garantia de estabilidade no cargo, o 
entendimento prevalente no direito 
moderno é de que não poderá ser o 
empregado público dispensado do cargo 
sem a devida justificativa administrativa, 
pois trata-se de um ato administrativo que 
restringe direito e, na forma do princípio 
da motivação, exige tal justificativa. Esse 
entendimento se extrai de uma decisão 
do STF que tratou de um caso específico 
referente à dispensa de empregado público 
da ECT (Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos), que tem servido como base para 
posteriores decisões sobre outros empregos 
públicos mantidos pela Administração 
Pública.
Como citado, a estabilidade é uma garantia 
ao servidor que cria um sistema mais rígido 
de dispensa do servidor. Logo, são apenas 
em casos específicos que o servidor, após a 
aquisição da estabilidade, poderá perder o 
cargo. 
CF/88
Art. 41. São estáveis após três anos de 
efetivo exercício os servidores nomeados 
para cargo de provimento efetivo em 
virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá 
o cargo:
I – em virtude de sentença judicial 
transitada em julgado;
II – mediante processo administrativo 
em que lhe seja assegurada ampla 
defesa;
III – mediante procedimento de 
avaliação periódica de desempenho, na 
forma de lei complementar, assegurada 
ampla defesa.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e 
inativo da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios não poderá 
exceder os limites estabelecidos em lei 
complementar.
§ 3º Para o cumprimento dos limites 
estabelecidos com base neste 
artigo, durante o prazo fixado na lei 
complementar referida no caput, a 
União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios adotarão as seguintes 
providências: 
I – redução em pelo menos vinte por 
cento das despesas com cargos em 
comissão e funções de confiança; 
II – exoneração dos servidores não 
estáveis. 
§ 4º Se as medidas adotadas com 
base no parágrafo anterior não 
forem suficientes para assegurar o 
cumprimento da determinação da lei 
complementar referida neste artigo, o 
servidor estável poderá perder o cargo, 
desde que ato normativo motivado 
23
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de cada um dos Poderes especifique a 
atividade funcional, o órgão ou unidade 
administrativa objeto da redução de 
pessoal.
Por fim, a vitaliciedade configura uma 
garantia de que os agentes públicos de 
determinadas carreiras, em razão de sua 
natureza e grau de responsabilidade inerente 
às atividades exercidas, somente perderão 
seus cargos por decisão judicial transitada 
em julgado. Assim, as outras hipóteses de 
perda de cargo dos servidores protegidos 
pela estabilidade não serão aplicáveis aos 
detentores da vitaliciedade. Na forma 
da Constituição Federal, a vitaliciedade 
será garantida para membros da carreira 
da magistratura, membros do Ministério 
Público e ministros e conselheiros dos 
Tribunais de Contas. 
CF/88
Art. 73. § 3° Os Ministros do Tribunal 
de Contas da União terão as mesmas 
garantias, prerrogativas, impedimentos, 
vencimentos e vantagens dos 
Ministros do Superior Tribunal de 
Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à 
aposentadoria e pensão, as normas 
constantes do art. 40. 
Art. 95. Os juízes gozam das seguintes 
garantias:
I – vitaliciedade, que, no primeiro 
grau, só será adquirida após dois anos 
de exercício, dependendo a perda do 
cargo, nesse período, de deliberação do 
tribunal a que o juiz estiver vinculado, e, 
nos demais casos, de sentença judicial 
transitada em julgado;
Art. 128. §5º. I – as seguintes garantias:
a) vitaliciedade, após dois anos de 
exercício, não podendo perder o cargo 
senão por sentença judicial transitada 
em julgado;
Em regra, a vitaliciedade nos cargos citados 
será conquistada após 2 (dois) anos de efetivo 
exercício no cargo. Excepcionalmente, no 
caso daqueles que ingressarem na carreira 
da magistratura mediante nomeação direta, 
como no caso do quinto constitucional, 
de nomeação de Ministro do STF ou dos 
ministros e conselheiros dos Tribunais 
de Contas, a vitaliciedade será concedida 
imediatamente no momento da posse. 
7. REGIME DE PREVIDÊNCIA
Regime previdenciário é o conjunto de 
normas constitucionais e infraconstitucionais 
que outorga benefícios ao trabalhador 
brasileiro, com o objetivo de lhe assegurar 
e à sua família uma retribuição pecuniária. 
A ideia central da previdência é de criar um 
mecanismo que seja responsável por garantir 
a manutenção da vida comum ao trabalhador 
no futuro, após seu desligamento total das 
atividades laborais. Assim, ao atender a 
requisitos específicos e conquistar o seu 
direito de aposentadoria, o trabalhador não 
ficará sem resguardo financeiro.
O Sistema Previdenciário Nacional apresenta 
três regimes aplicáveis em situações 
específicas. A previdência social é dividida 
em regime público e regime privado. O 
regime público é de filiação obrigatória, 
abrangendo o Regime Geral (RGPS), 
administrado pelo INSS e pela Secretaria da 
Receita Federal do Brasil, e o Regime Próprio 
(RPPS), destinado aos servidores públicos 
civis e aos servidores militares. Já o regime 
privado (Regime Complementar) é de 
filiação facultativa, subdividida em entidade 
aberta e entidade fechada.
Em relação às características do regime 
de previdência complementar, iniciamos a 
avaliação do regime por entidade aberta.
 • Acessível a todos;
 • Finalidade lucrativa (geralmente 
oferecido por instituições bancárias);
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 • Regime financeirode capitalização;
 • Concessão de benefícios de 
aposentadoria e pensão por morte;
 • Segurador Pessoa Jurídica de Direito 
Privado e Segurado Pessoa Física, 
necessariamente;
 • Planos de benefícios individuais e 
coletivos;
 • Possibilidade de portabilidade.
Já o regime complementar oferecido por 
entidade fechada tem por características:
 • Destinada a órgãos públicos;
 • Instituída e regulamentada por lei;
 • Destinado para empregados de 
empresas ou grupo de empresas, 
servidores públicos e associados 
ou membros de pessoas jurídicas 
de caráter profissional, classista ou 
setorial.
O Regime Geral de Previdência Social é o 
regime aplicado aos empregados públicos, 
regido por legislação privada e previsto na 
Constituição Federal em título próprio. Não 
será foco de nosso estudo nessa obra. Apesar 
disso, vale destacar que a Constituição 
Federal determina a aplicação, de forma 
subsidiária, do regime geral de previdência 
em situações específicas. Esses detalhes 
serão estudados dentro do necessário em 
nosso trabalho.
O Regime Próprio de Previdência Social é 
aquele aplicado aos servidores públicos, 
regido por normas de direito público, e será 
o foco de nosso estudo.
A partir desse momento estudaremos, 
logicamente, as regras de aposentadoria 
encontradas na Constituição Federal, que 
tem como foco o servidor público. Aponto 
aqui que o regime previdenciário que 
estudaremos exige que o servidor seja regido 
por um documento estatutário e possua 
vínculo de efetividade com a Administração 
Pública. O RPPS (ou regime previdenciário 
especial) é regulamentado pela Lei 9.717/98, 
que estabelece regras básicas do regime 
e abrange servidores de todas os entes 
federados do Brasil. As entidades públicas 
não podem adotar mais de um regime 
previdenciário especial para servidores 
titulares de seus cargos, pois não poderá 
haver distinção entre categorias funcionais. 
Além disso, a Constituição impõe que exista 
apenas uma unidade gestora por entidade 
federativa, que receberá a atribuição 
de desempenhar a gestão dos variados 
componentes do regime, como arrecadação, 
contribuição, pagamento de benefícios, 
configurando o princípio da unicidade de 
regime e gestão previdenciária. 
CF/88
Art. 40. § 20. É vedada a existência 
de mais de um regime próprio de 
previdência social e de mais de um 
órgão ou entidade gestora desse regime 
em cada ente federativo, abrangidos 
todos os poderes, órgãos e entidades 
autárquicas e fundacionais, que serão 
responsáveis pelo seu financiamento, 
observados os critérios, os parâmetros 
e a natureza jurídica definidos na lei 
complementar de que trata o § 22. 
Como vimos, a aplicação do regime especial 
de previdência demanda um vínculo efetivo 
entre servidores e Estado, não se aplicando 
tal regime no caso dos detentores de vínculo 
temporário ou precário com a Administração 
Pública, na forma do texto constitucional. 
Nesse caso, adota-se o Regime Geral de 
Previdência Social.
CF/88
Art. 40. § 13. Aplica-se ao agente público 
ocupante, exclusivamente, de cargo 
em comissão declarado em lei de livre 
nomeação e exoneração, de outro cargo 
temporário, inclusive mandato eletivo, 
ou de emprego público, o Regime Geral 
de Previdência Social. 
25
Matéria Estatutária e Institucional – Prof. Dalmo Azevedo
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Em resumo, as normas do Regime Próprio 
de Previdência Social não são aplicadas 
nos casos de servidores ocupantes de 
cargos em comissão, empregados públicos 
e servidores temporários, casos em que 
adotaremos o Regime Geral de Previdência 
Social. Um detalhe importante: observe que 
no texto constitucional o legislador apontou 
para o servidor que ocupe exclusivamente 
um cargo de comissão, entendendo que se 
trata de alguém que não ocupe cargo efetivo 
na Administração Pública. No caso de ser 
detentor de cargo comissionado mas possuir 
cargo efetivo, prevalecerá o cargo do quadro 
permanente para definição do regime 
previdenciário, aplicando-se assim as regras 
do RPPS.
A previsão de regras previdenciárias no texto 
constitucional não afasta a possibilidade dos 
estatutos funcionais próprios de cada ente 
federado suplementarem tais regras, sem 
que afrontem as normas constitucionais 
vigentes. Ocorre que o texto constitucional 
é extenso e detalhado, deixando pouca 
margem de “inovação” para os legisladores 
infraconstitucionais. 
Definitivamente, uma das alterações mais 
impactantes no sistema de previdência 
nacional foi a de 2019, que trouxe diversas 
características inovadoras ao sistema até 
então vigente.
Aproximação de Regimes. Uma das grandes 
críticas feitas ao sistema de previdência 
que prevalecia no Brasil apontava para uma 
diferenciação muito grande entre os regimes 
de direito público e privado, principalmente 
em relação aos proventos do benefício que 
tinham cálculos e regras diferenciadas. 
Servidores ocupantes de cargos efetivos, 
até então, gozavam de direitos como 
paridade e integralidade de seus benefícios 
previdenciários. Basicamente, o sistema 
garantia ao servidor que, após passar para a 
inatividade, continuaria recebendo o mesmo 
valor do último salário recebido em exercício 
e teria acesso aos reajustes subsequentes 
obtidos por seus pares no plano de carreira. 
Tais previsões não existiam no regime geral 
de previdência, que apresentava um teto 
de proventos aos trabalhadores regidos por 
seu sistema, criando um abismo gigante de 
direitos entre os trabalhadores. No atual 
quadro identificado pós reforma de 2019, 
decretou-se a eliminação quase completa da 
paridade e da integralidade aos servidores 
regidos pelo Regime Próprio (Especial) de 
previdência. 
CF/88
Art. 40. § 2º Os proventos de 
aposentadoria não poderão ser inferiores 
ao valor mínimo a que se refere o § 2º do 
art. 201 ou superiores ao limite máximo 
estabelecido para o Regime Geral de 
Previdência Social, observado o disposto 
nos §§ 14 a 16. 
Desconstitucionalização. Com o novo texto 
do parágrafo apresentado acima, passou-se 
a adotar a aplicação do teto de proventos do 
Regime Geral de Previdência Social para os 
servidores do Regime Próprio de Previdência 
Social. Para que o servidor venha a ganhar 
mais do que o teto do Regime Geral, se 
tornou essencial o desenvolvimento do 
Regime Complementar de Previdência.
Grande característica da reforma da 
previdência de 2019, diversos dispositivos 
que tratavam diretamente das regras de 
aposentadoria dentro do texto constitucional 
foram substituídos por uma reserva legal. 
Ou seja, a Constituição Federal deixou de 
apontar regras específicas do Regime de 
Previdência diretamente em seu texto 
e passou a prever a edição de legislação 
específica do respectivo ente federativo para 
regulamentar as regras.
Regras de Transição. Por conta da 
desconstitucionalização que foi adotada pela 
reforma da previdência, muitas regras de 
aplicação do RPPS ficaram em aberto, por 
força de sua dependência de edição de lei 
específico, sendo assim identificadas como 
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normas de eficácia limitada. Para resolver 
esse “problema” que foi criado pela reforma, 
o próprio texto da Emenda Constitucional 
nº 103 trouxe diversas regras que devem 
ser adotadas até que a lei específica seja 
editada, criando assim as chamadas regras 
de transição.
Seguindo o novo sistema de 
desconstitucionalização, a regra 
estampada na Constituição Federal aponta 
para a vedação de adoção de critérios 
diferenciados para aquisição de benefícios 
previdenciários, salvo em casos previstos em 
legislação específica. Ocorre que o próprio 
texto constitucional aponta para algumas 
situações em que a haverá adoção de regime 
diferenciado para aquisição de tais direitos.
CF/88 
Art. 40. § 4º É vedada a adoção de 
requisitos ou critérios diferenciados 
para concessão de benefícios em regime 
próprio de previdência social, ressalvado 
o disposto nos §§ 4º-A, 4º-B, 4º-C e 5º.
No caso de servidores públicos com 
deficiência, na forma de lei complementar, 
após uma avaliação