5- ACCOUNTABILITY HORIZONTAL

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AULA 5 
PRESTAÇÃO DE CONTAS 
(ACCOUNTABILITY) 
Prof. Ricardo Suave 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
A accountability segue uma divisão conhecida na literatura acadêmica que 
a trata entre accountability horizontal e vertical. No caso da accountability 
horizontal, ocorre o controle entre instituições autônomas e paralelas, ou seja, 
entre instituições de poder igual ou semelhante, como é o caso do controle que é 
exercido entre os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). O oposto 
ocorre na accountability vertical, pois o controle se dá entre agentes detentores 
de poder em diferentes extremos, sendo os representantes e burocratas com 
maior poder de um lado e seus representados com menor poder de outro. 
A presente aula tem por objetivo estudar a accountability horizontal e a 
vertical e o que compreendem. Para tanto, aborda-se o conteúdo por meio de 
cinco temas, sendo os conceitos de: 1. Accountability horizontal; 2. O controle 
entre os poderes, pois se tratam também de mecanismos da accountability 
horizontal. Estudam-se ainda conceitos de: 3. Accountability vertical; 4. Sistema 
eleitoral brasileiro e Accountability vertical, dado que as eleições se caracterizam 
como o principal mecanismo de accountability vertical; e, por fim: 5. Accountability 
societal. 
CONTEXTUALIZANDO 
A accountability exerce um papel contributivo à sociedade e, conforme 
discutido aqui, existe uma corrente da literatura que a divide em accountability 
horizontal e vertical. Apesar dessa divisão, argumenta-se que ambas as formas 
conversam entre si, ou seja, não são excludentes. Por exemplo, mecanismos que 
constituem a accountability vertical (que poderia ser a escolha de representantes 
de boa índole) podem contribuir para o fortalecimento da accountability horizontal. 
Como forma de elucidar as diferenças entre essas duas formas de accountability, 
assista ao vídeo disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=Qc6Je-
QqTis>. 
Por exemplo, Anastasia e Melo (2002, p. 28) argumentam que “a interação 
entre instrumentos de accountability vertical e horizontal pode ser desenhada de 
forma a incrementar concomitantemente a responsabilização dos governantes 
pelos governados e a estabilidade da democracia”. Nesse sentido, os autores 
postulam que os mecanismos de accountability horizontal incidem positivamente 
sobre o exercício da accountability vertical, no plano eleitoral, na medida em que 
 
 
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diminui a assimetria informacional; o contrário também ocorre, pois o Legislativo, 
por exemplo, pode atuar como órgão de controle sobre o Executivo ao sofrer maior 
controle pelos cidadãos. 
TEMA 1 – ACCOUNTABILITY HORIZONTAL 
No Brasil, os principais trabalhos científicos sobre accountability adotam a 
abordagem do autor Guillermo O’Donnell para sua divisão entre horizontal e 
vertical. Segundo O’Donnell (1999), citado por Rodrigues (2008, p. 41), a 
accountability horizontal 
é a existência de agências estatais que são legalmente habilitadas e com 
poderes para tal, e realmente propenso e capaz, de tomar ações que 
vão desde a supervisão rotineira a sanções criminais ou impeachment 
em relação a ações ou omissões de outros agentes estatais que possam 
ser qualificados como ilegais. 
Uma questão para o interesse pela accountability horizontal por O’Donnell 
(1998) é sua própria ausência. O autor cita que, embora alguns países da América 
Latina ou outras localidades tenham se tornado democracias políticas ou 
poliarquias, a accountability horizontal permanece fraca, pois estão sob mandatos 
autoritários ou o processo eleitoral não é justo e livre. 
No que se refere a accountability horizontal, nota-se que é nesse tópico que 
se insere a questão do fortalecimento e da independência das instituições. Tal fato 
ocorre porque a accountability horizontal se caracteriza pelo controle exercido 
entre os poderes num mesmo nível, razão pela qual se chama horizontal. 
Conforme Fontes Filho e Naves (2014), trata-se de um controle lateral da própria 
burocracia e se fundamenta em um sistema de checks and balances. 
Os vetores que viabilizariam os processos de accountability horizontal 
seriam um conjunto de agências estatais com delegação para 
supervisionar, controlar, punir e/ou retificar ações ilícitas, dispostas 
estruturalmente em forma de rede, tendo como cume tribunais para as 
últimas decisões comprometidas com esse mecanismo de 
responsabilização. (Vieira, 2005, p. 616) 
Segundo O’Donnell (1998, p. 46), são duas as principais maneiras como a 
accountability horizontal pode ser violada, e, mesmo que coincidentes, elas são 
distintas. 
A primeira consiste na usurpação ilegal por uma agência estatal da 
autoridade de outra; a segunda consiste em vantagens ilícitas que uma 
autoridade pública obtém para si ou para aqueles de alguma forma 
associados a ela. Chamarei o primeiro tipo de “usurpação” e o segundo, 
mesmo que inclua comportamentos que não se conformam 
verdadeiramente ao termo, de “corrupção”. 
 
 
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O’Donnell (1998, p. 49) sugere algumas iniciativas para que se possa 
alcançar a accountability horizontal, como se pode analisar no quadro a seguir. 
Quadro 1 – Iniciativas para o alcance da accountability horizontal 
Característica Ação 
Papel dos 
partidos de 
oposição 
Em primeiro lugar, dar aos partidos de oposição que tenham alcançado um 
nível razoável de apoio eleitoral um papel importante, senão principal, na 
direção das agências (Fiscalías, como são normalmente chamadas na 
América Latina) que estão a cargo de investigar supostos casos de 
corrupção. No entanto, nada garante que a oposição seja melhor que o 
governo ou que este, como tem acontecido em muitas novas poliarquias, 
não vá ignorar, privar dos recursos necessários e/ou cooptar essas 
agências. 
Papel preventivo 
exercido por 
agências 
Em segundo lugar, não seria menos importante que as agências que 
desempenham um papel essencialmente preventivo, tais como os 
Tribunais de Contas (General Accounting Offices ou Controladorías), 
fossem altamente profissionalizadas, dotadas de recursos tanto suficientes 
quanto independentes dos caprichos do Executivo, e as mais isoladas que 
seja possível do governo. Por sua vez, isso não impede que a corrupção 
penetre nessas agências, ou que o Executivo as coopte, ou que, na 
alternativa de ser o Congresso a determinar a autoridade e o orçamento 
dessas agências, esse se revele tão desejoso quanto o Executivo de 
eliminá-las ou neutralizá-las. 
Judiciário 
altamente 
profissionalizado 
Em terceiro lugar, seria de muita ajuda a existência de um Judiciário que 
fosse altamente profissionalizado, dotado de um bom orçamento que seja 
tão independente quanto possível do Executivo e do Congresso, e 
totalmente autônomo em suas decisões relativas a estes. Mas tal 
“autonomia” é arriscada: pode facilitar o controle do poder Judiciário por 
um partido político ou uma facção ou coalizão de interesses duvidosos, ou 
pode promover uma auto definição privilegiada e arcaica da corporação 
judicial e de sua missão, sem qualquer accountability própria em relação a 
outros poderes do Estado e da sociedade. 
Apesar das 
deficiências, a 
existência das 
instituições 
acima 
Em quarto lugar, esses e outros recursos institucionais concomitantes têm, 
como vimos acima, sérias desvantagens. Mas implementar esses recursos 
com um espírito “madisoniano”1 de descrença prudente nas inclinações 
republicanas é preferível à situação atual de muitas novas poliarquias, nas 
quais tais instituições não existem ou foram tornadas inefetivas por 
presidentes delegativos e legisladores aquiescentes. 
(continua) 
 
 
1 Trata-se do dilema em relação à escolha da forma como o controle sobre o governo será 
exercido, quanto ao principal, por via de eleições ou por via da divisão dos poderes. No espírito 
madisoniano ocorre a valorização eleitoral e a desvalorizaçãoda divisão dos poderes. Contudo, o 
processo eleitoral é inadequado para evitar a acumulação de todos os poderes nas mesmas mãos 
– e, portanto, a tirania – porque nele o legislativo concorreria em melhores condições que os 
demais (Andrade, R. de C. A reforma institucional no Brasil. Lua Nova, n. 28-29, p. 05-20, 1993. 
Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-
64451993000100002&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 5 abr. 2018). 
 
 
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(continuação do Quadro 1) 
O problema da 
desigualdade 
Em quinto lugar, referindo-me agora ao sentido liberal da accountability 
horizontal, especialmente com aquele que lida com os diversos encontros 
dos fracos e pobres com os agentes estatais, é evidente que há aí um 
mundo para ser construído [...]. Esse talvez seja o maior problema de 
todos: em sociedades marcadas não apenas pela pobreza arraigada, mas 
também, e mesmo mais decisivamente para o nosso tema, por profundas 
desigualdades, como garantir que os fracos e pobres sejam pelo menos 
tratados decentemente por tais agentes? Esse tema é complicado demais 
para ser tratado em um artigo ficado principalmente na dimensão 
republicana da accountability horizontal. 
Informação 
confiável e 
adequada 
Em sexto lugar, informação confiável e adequada é essencial. Uma mídia 
razoavelmente independente e várias instituições de pesquisa e 
disseminação devem ter um papel importante, mas isso não substitui 
completamente a existência de agências que possam ser apoiadas 
publicamente, mas que sejam independentes do governo, responsáveis 
pela coleta e organização dos dados, amplamente e disponíveis em um 
vasto leque de indicadores – inclusive, mas não exclusivamente, 
econômicos. Que indicadores devem ser esses, a metodologia de sua 
coleta, a sua periodicidade e os meios pelos quais são difundidos devem 
ser decididos por uma autoridade pluralista, e não puramente 
governamental. 
O papel da 
accountability 
vertical 
Em sétimo lugar, em relação a todas essas questões pouco se pode 
esperar sem a ação determinada e persistente dos atores domésticos – a 
mídia e várias organizações de accountability vertical – que já mencionei. 
Organizações e redes internacionais são de boa ajuda também. Mas suas 
injunções e recomendações correm o risco de ser definidas com sucesso 
como interferência “externa” indevida se não forem incorporadas e, 
digamos, “nacionalizadas” por agentes domésticos. O impacto que todos 
esses atores podem produzir na opinião pública ao menos em questões 
que envolvem alta corrupção e notória usurpação suscita um apoio que 
pode ser crucial para autoridades públicas dispostas a adotar uma 
accountability horizontal. Isso me leva a uma conclusão que gostaria de 
enfatizar [...] sobre a necessidade de uma rede de agências estatais 
capazes e dispostas a reforçar a accountability horizontal: sua efetividade 
também depende dos tipos de accountability vertical – inclusive, mas não 
apenas, as eleições – que apenas a poliarquia fornece. 
Indivíduos que 
seguem as 
regras liberais e 
republicanas 
Finalmente, evoco um fator difícil de estabelecer, mas a meu ver 
importante: indivíduos, especialmente políticos e outros líderes 
institucionais, são de fato relevantes. Mesmo em países com tradição de 
ampla corrupção e repetidas usurpações, o bom exemplo de indivíduos 
bem posicionados que agem convincentemente de acordo com as 
injunções liberais e republicanas pode gerar um apoio, talvez difuso, mas 
ainda assim valioso, da opinião pública. Não menos importante, essas 
atitudes podem encorajar outros indivíduos ou agências estrategicamente 
colocadas a tomar posições semelhantes. Porque e como esses líderes 
surgem é um mistério para mim. O fato melancólico é que eles não 
parecem muito abundantes, ou bem sucedidos, na maioria das poliarquias 
e que, quando enfim chegam às mais altas posições, eles nem sempre são 
coerentes com as expectativas que geraram enquanto as ambicionavam. 
Fonte: O’Donnell, 1998, p. 49. 
 
 
 
 
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O autor afirma que tais reflexões acerca do alcance da accountability 
horizontal não são muito otimistas, pois muitos são os incentivos para que os 
indivíduos detentores do poder e seus afilhados pratiquem ações pouco liberais 
ou republicanas. Além disso, exceto os indivíduos altruístas, os incentivos para 
seguir a accountability horizontal são débeis. 
TEMA 2 – O CONTROLE ENTRE OS PODERES 
Conforme dito anteriormente, a accountability horizontal ocorre entre 
instituições paralelamente num mesmo nível. Esse controle pode ser exercido 
pelos diferentes poderes ou órgãos de controle, como os Tribunais de Contas e 
Controle Interno. Para o fortalecimento da accountability, Rodrigues (2008, p. 41) 
destaca o seguinte: 
Um ponto importante a respeito de accountability diz respeito aos limites 
de atuação dos agentes envolvidos. Para que funcione realmente, é 
necessário que existam agentes estatais dotados de controle ou de 
sancionar as ações de outros agentes estatais. Para que tais agentes 
sejam realmente efetivos, é de grande importância que haja participação 
de cortes e tribunais. A produção efetiva de accountability horizontal 
pressupõe que os agentes envolvidos não atuem de forma isolada. Para 
que seja realmente efetiva é necessário que haja uma rede de agências 
estatais comprometidas com a accountability horizontal, envolvendo até 
mesmo cortes e tribunais comprometidos a prestar apoio a este tipo de 
accountability. 
Ao entrar na discussão da accountability horizontal e do controle que há 
entre os poderes, dois conceitos relacionados aos checks and balances são 
importantes e merecem ser discutidos, que tratam do poder de veto e do poder de 
decreto (conhecido como medidas provisórias). 
Segundo Mota (2006), o poder de veto se configura como checks and 
balances (“freios e contrapesos”) e envolve a participação do chefe do Poder 
Executivo federal na elaboração de leis, o que é uma típica função do Poder 
Legislativo. 
O poder de veto está estabelecido no art. 66 da Constituição Federal de 
1988: 
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto 
de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. 
§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em 
parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total 
ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do 
recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao 
Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 
§ 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de 
parágrafo, de inciso ou de alínea. 
 
 
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§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da 
República importará sanção. 
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a 
contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da 
maioria absoluta dos Deputados e Senadores. 
§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para 
promulgação, ao Presidente da República. 
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será 
colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais 
proposições, até sua votação final. 
§ 7º Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo 
Presidente da República, nos casos dos §§ 3º e 5º, o Presidente do 
Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao 
Vice-Presidente do Senado fazê-lo. (Brasil, 1988) 
Hetsper (2012) afirma que um poder é totalmente independente quando 
suas ações não são decididas em conjunto com outro poder. Nesse sentido, o 
autor aborda o poder de controlar o outro para avaliar ou impedir alguma decisão 
tomada. Nesse controle é que se encontra “o poder de veto, previsto como 
atribuição privativa do Presidente da República (e por analogia aos seus 
congêneres nos planos subnacionais, governadores e prefeitos)” (Hepster, 2012, 
p. 1).Segundo o mesmo autor, “pode ser conceituado como a faculdade atribuída 
a poder diverso daquele que detém a incumbência de exercer a atividade 
legiferante, de obstar a transformação de um projeto de lei em lei propriamente 
dita”. 
Já o poder de decreto, que é realizado por meio das medidas provisórias 
no Brasil, caracteriza-se pela solicitação de urgência na apreciação de projetos 
de iniciativa do presidente da república e também se insere no contexto dos 
checks and balances (Mota, 2006). Esse procedimento interfere no poder de 
agenda das questões apreciadas. 
De acordo com Da Ros (2008), o poder de decreto de que o presidente da 
república dispõe se trata de um dos mais polêmicos institutos da atual democracia 
brasileira e descende do decreto-lei, instrumento que continha a mesma função 
no período autoritário. Segundo o autor, é por vezes usado para garantir 
governabilidade, mas é também visto como um instrumento em que o governo 
impõe unilateralmente sua vontade. 
O poder da sugestão de apreciação de projetos de iniciativa do presidente 
da república está previsto no art. 64 da Constituição Federal: 
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do 
Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais 
Superiores terão início na Câmara dos Deputados. 
§ 1º O Presidente da República poderá solicitar urgência para 
apreciação de projetos de sua iniciativa. 
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal 
não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em 
 
 
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até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações 
legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo 
constitucional determinado, até que se ultime a votação. 
§ 3º A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos 
Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o 
disposto no parágrafo anterior. 
§ 4º Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do 
Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código. (Brasil, 
1988) 
Segundo Mota (2006), o Congresso Nacional posteriormente limitou 
através da Emenda Constitucional n. 32, de 1 de setembro de 2001, os poderes 
exorbitantes advindos dessa medida inserida na Constituição Federal de 1988. 
Conforme Da Ros (2008), ao se afastar da característica de urgência, o presidente 
da república fez com que as medidas provisórias fossem frequentemente usadas 
com o consequente conflito e a destinação ao Supremo Tribunal Federal por meio 
do instituto da ação direta de inconstitucionalidade. 
Saiba mais 
Conheça mais sobre a divisão entre os três poderes: 
<https://www.youtube.com/watch?v=I2A8wCx3FHA>. 
TEMA 3 – ACCOUNTABILITY VERTICAL 
Enquanto a accountability horizontal é um controle supostamente instituído 
no mesmo nível, como é o exemplo entre poderes ou órgãos como os Tribunais 
de Contas, a accountability vertical se caracteriza pela prestação de contas entre 
agentes compreendidos em diferentes níveis, como é o caso da relação entre 
representante e representados. 
Anastasia e Melo (2002) explicam que as eleições, embora muitas vezes 
tenham sua eficiência contestada, caracterizam-se como um importante 
instrumento de controle dos governantes pelos governados, ou seja, a efetivação 
da accountability vertical. 
Segundo Manin, Przeworski e Stokes (1999), citados por Vieira (2005, p. 
612), 
a accountability vertical ocorre em duas situações: quando o eleitor vota 
na expectativa de que o representante agirá para maximizar os desejos 
e as aspirações da população, ou quando o representante seleciona um 
conjunto de políticas necessárias para a reeleição. Para que a 
accountability se viabilize, torna-se necessário ocorrer uma avaliação 
retrospectiva, ou seja, os eleitores manipulam informações que possam 
estabelecer um padrão de evolução positiva ou negativa das ações 
empreendidas pelo governante durante o mandato. Nessa perspectiva, 
se a situação do eleitor melhorar, o governante será reeleito; em sentido 
contrário, se a situação piorar, ocorrerá a troca do representante. O 
https://www.youtube.com/watch?v=I2A8wCx3FHA
 
 
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pressuposto fundamental nessa hipótese é que o eleitor possua todas 
as informações necessárias e tenha conhecimento e/ou capacidade para 
efetuar a avaliação. 
Mota (2006) enfatiza que, além das eleições livres e justas, outros aspectos 
também englobam a accountability vertical, como as ações da sociedade civil e 
da mídia que têm por objetivo expor atos de administradores públicos que possam 
ser contrários ao interesse público. Para isso, faz-se necessário que a sociedade 
tenha à disposição um conjunto de liberdades, como as liberdades de opinião e 
associação e de acesso às informações, para que possam ser feitas articulações 
de demandas e formulação de denúncias contra tais atos. 
Levando em conta o que é tratado no conceito em que se considera que no 
processo eleitoral os eleitores podem avaliar retrospectivamente os candidatos, 
Anastasia e Melo (2002, p. 29) chamam atenção para o fato de que “as 
possibilidades de mobilização eficiente dos procedimentos eleitorais para fins do 
exercício da responsabilização política crescem na medida em que diminui a 
assimetria informacional entre representantes e representados”. E o grau da 
assimetria informacional, por sua vez, varia em função da distribuição dos 
recursos políticos, o que inclui materiais e poder, entre os diferentes atores 
políticos. 
Assim como ocorre na accountability horizontal, no caso da vertical também 
há grande influência de O’Donnell sobre os acadêmicos. 
Por meio de eleições razoavelmente livres e justas, os cidadãos podem 
punir ou premiar um mandatário votando a seu favor ou contra ele ou os 
candidatos que apoie na eleição seguinte. Também por definição, as 
liberdades de opinião e de associação, assim como o acesso a variadas 
fontes de informação, permitem articular reinvindicações e mesmo 
denúncias de atos de autoridades públicas. Isso é possível graças à 
existência de uma mídia razoavelmente livre, também exigida pela 
definição de poliarquia. Eleições, reivindicações sociais que posam ser 
normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coerção, e 
cobertura regular pela mídia ao menos das mais visíveis dessas 
reinvindicações e de atos supostamente ilícitos de autoridades públicas 
são dimensões do que chamo de “accountability vertical”. São ações 
realizadas, individualmente ou por algum tipo de ação organizada e/ou 
coletiva, com referência àqueles que ocupam posições em instituições 
do Estado, eleitos ou não. (O’Donnell, 1998, p. 28) 
Santos (2013) afirma que, de maneira semelhante à accountability 
horizontal, a accountability vertical também remete à ideia de controle, mas um 
controle que emerge do povo, em que os cidadãos controlam os políticos e as 
ações governamentais. 
O controle institucionalizado é exercitado por meio de instrumentos 
reconhecidos e validados pela ordem jurídica vigente, como o plebiscito, 
 
 
010 
o referendo e a iniciativa popular além do voto. Ambos são formas de 
controle cuja participação popular é imprescindível. No entanto, a noção 
de controle atrelada a tais instrumentos restringe a participação de 
importantes atores, cuja contribuição pode ser essencial na efetivação 
do comando de fiscalização e responsabilização dos governantes 
(Santos, 2013, p. 12). 
Conforme O’Donnell (1998), as eleições são os principais mecanismos de 
accountability vertical e ocorrem apenas de tempos em tempos. Porém, destaca 
o autor, não está claro até que ponto são efetivas, pois, dadas as configurações 
existentes em muitas das novas poliarquias (como sistemas partidários pouco 
estruturados, alta volatilidade de eleitores e partidos, temas de política pública 
pobremente definidos e reversões políticas súbitas), comprometem a eficácia da 
accountability eleitoral. 
Santos (2013) corrobora com a ideiade pôr em dúvida a eficácia da 
accountability vertical, especialmente pelo fato de argumentar que os mecanismos 
de participação popular no Brasil estão enfraquecidos, seja pela dificuldade em 
utilizar, como é o caso de ações populares, ou até pelo desuso, como ocorre com 
os referendos e os plebiscitos. 
Saiba mais 
Para entender o papel desses mecanismos de participação e a diferença entre 
eles (referendo e plebiscito), acesse: 
<https://www.youtube.com/watch?v=_qpHTSrBjf4>. 
TEMA 4 – SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO E ACCOUNTABILITY VERTICAL 
Inicialmente, abordam-se os principais aspectos do sistema eleitoral 
brasileiro para que possa ser analisada sua relação com a accountability vertical. 
De acordo com Venturini (2016), diversas são as características desse sistema. 
A primeira delas é que no Brasil adota-se o modelo presidencialista, em 
que o presidente da república possui o mais alto cargo do Poder Executivo e 
exerce os poderes de chefe de estado e chefe de governo. O voto é secreto e 
obrigatório, as eleições ocorrem de dois em dois anos (intercalando eleições 
nacionais/estaduais e municipais) e com mandatos de quatro anos, com exceção 
dos senadores, pois possuem mandatos de oito anos. As eleições ocorrem em 
dois turnos quando os votos para determinado presidente, governador e prefeito 
(em cidades com mais de 200 mil eleitores) não alcançam 50% mais um dos votos 
válidos, excluindo brancos e nulos. O Brasil é pluripartidário e permite a coligação 
partidária para eleições de vereadores e partidos, e os votos para candidatos ou 
 
 
011 
partidos dessa união são computados para a coligação, o que aumenta as 
chances para que os partidos consigam vagas no Legislativo. 
Para a escolha dos políticos, dois sistemas estão previstos pela 
Constituição, o majoritário e o proporcional. No primeiro, o candidato com mais 
votos é eleito. Já no segundo, para os casos de vereadores e deputados, não é 
necessário maioria dos votos, pois são efetuados cálculos que levam em 
consideração o total de votos recebidos pelo partido político ou pela coligação. 
Neste último caso, tem-se por objetivo que as minorias também sejam 
representadas. 
Venturini (2016) menciona ainda que, como um dos principais 
componentes desse sistema, a atividade dos eleitores de irem votar ocorre desde 
a década de 1930. Contudo, ela destaca que muitas mudanças ocorreram desde 
então e provavelmente ainda vão ocorrer. O que se percebe é que em momentos 
de crise política tais discussões de mudanças entram em pauta e na mídia, 
principalmente como resultado de mobilizações sociais. Entre os dias atuais, 
segundo Venturini, os principais temas em discussão dizem respeito aos limites 
de gastos, fontes de financiamento, tempo de campanha e desempenho de 
partidos. 
Por exemplo, Oliveira e Rodrigues (2014) pontuam diversas propostas de 
mudanças do sistema eleitoral que estão em debate. Entre elas, o voto majoritário 
para o Legislativo, abolindo assim o cálculo proporcional; voto proporcional com 
lista fechada, em que o eleitor vota em uma lista de candidatos preestabelecida; 
voto proporcional com lista flexível, em que o eleitor ainda pode escolher um 
candidato, mas os votos na legenda são do candidato que encabeça a lista; voto 
em dois turnos, com votos para o partido no primeiro turno para definir quantas 
vagas cada legenda terá, e no segundo turno os eleitores votam nos candidatos; 
voto distrital, em que ocorre a divisão em distritos, e em cada distrito há um único 
deputado eleito; voto distrital misto, com eleição dos deputados com uma parte no 
sistema distrital e outra, proporcional, e candidatura avulsa, em que um candidato 
pode se registrar sem ser filiado a um partido político. 
Anastasia e Melo (2002) discorrem sobre a característica de 
multipartidarismo que é inerente ao sistema brasileiro, pois é compatível com o 
grau de complexidade e heterogeneidade do país. Contudo, os autores apontam 
para problemas como vínculos precários entre partidos e eleitores, além da 
profusão de partidos de aluguel. Referente à crítica geralmente feita sobre a 
 
 
012 
quantidade de partidos, os autores elucidam que, à época, sete partidos 
controlavam cerca de 90% da representação, o que não é elevado. 
Se os principais partidos podem ser, de fato, apontados como refletindo 
a diversidade e complexidade nacionais, o sistema de representação 
proporcional, por sua vez, favorece a sua efetiva presença no poder 
Legislativo aumentando as chances de que este Poder se constitua em 
um espaço institucional de expressão política das diferentes minorias. 
Sobre tais aspectos, pode-se dizer que o funcionamento do sistema 
político brasileiro favorece a dispersão de poderes entre os atores 
relevantes. (Anastasia; Melo, 2002, p. 38) 
Outro aspecto é o problema das cadeiras “fora do lugar”, que, segundo os 
autores, compromete a proporcionalidade entre os votos e os postos legislativos 
recebidos pelos partidos. Nesse sentido, eles afirmam que o Brasil é um país que 
adota a proporcionalidade e se destaca pelo alto grau de desproporcionalidade. 
Como forma de intervenção contínua dos cidadãos no processo decisório, 
Anastasia e Melo (2002) enumeram algumas iniciativas do Poder Executivo, entre 
elas a criação do SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira), que é o 
principal instrumento de administração orçamentária e financeira da União; o 
acesso ao processo de transferência de recursos; a aprovação da Lei de 
Responsabilidade Fiscal; a disponibilização pública de informações sobre o Plano 
Plurianual; a disponibilização das informações necessárias à fiscalização do 
Orçamento da União; e a criação da Corregedoria-Geral da União. 
As iniciativas do Poder Legislativo se concentram na comunicação direta 
com os cidadãos a partir do funcionamento das TVs e rádios Câmara e Senado; 
disponibilização na internet de informações detalhadas sobre o funcionamento de 
ambas as casas; criação de ouvidorias; e a modificação do art. 53 da CF, que 
tornou os parlamentares passíveis de processo pelo STF sem a necessidade de 
licença prévia da casa. 
Outro problema, segundo Anastasia e Melo (2002), é que os eleitores 
escolhem um determinado candidato pela expectativa e suposição de que ele 
possa representar seus interesses. Contudo, o parlamentar eleito, ao chegar na 
Câmara, depara-se com um poder de agenda e de veto em outras mãos, e os 
seus compromissos com seus eleitores só poderão ser atingidos se eles 
coincidirem com os interesses dos líderes partidários. Nesse sentido, os autores 
sustentam que no Brasil o eleitor poderia melhor acompanhar o processo 
legislativo caso designe um partido como seu agente, e não o candidato 
individualmente. 
Por fim, vale a conclusão de Anastasia e Melo (2002, p. 47) de que 
 
 
013 
[...] os eleitores designam agentes que, pelos motivos acima expostos, 
não contam nem com bases de apoio eleitoral seguras o suficiente, nem 
com recursos de ordem regimental/ institucional, com os quais possam 
contar para resistir às pressões do Executivo e dos líderes partidários. 
Os deputados, por sua vez, sabem que os eleitores de um modo geral, 
ou são “desatentos”, ou enfrentam uma série de obstáculos para 
monitorar os mandatos individualmente. Logo, sempre que colocados 
entre dois fogos – o Executivo e o eleitor – em um contexto que não 
inclua mobilização social, os legisladores encontrarão mais incentivos a 
ceder ao primeiro. Se tudo isso está correto, pode-se dizer que o sistema 
político brasileiro funciona de forma tal que os mecanismos de 
accountability vertical não têm sido capazes de incidir sobre os 
processos de controle no plano horizontal. 
TEMA 5 – ACCOUNTABILITY SOCIETAL 
Partindo de argumentações referentes às deficiências dos mecanismos de 
accountability vertical, alguns trabalhos abordam um novo conceito, o de 
accountability societal, que poderia ocorrer por meio de conselhossetoriais 
(Vieira, 2005). 
[...] um mecanismo não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais 
e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de 
monitoramento, denúncias na mídia, etc.), que se baseia na ação de 
múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando 
expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda 
pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos 
órgãos públicos. (Carneiro; Costa, 2001, citados por Vieira, 2005, p. 618) 
A accountability societal é aquela que “é acionada por parte de atores 
coletivos em funções de representação que são desempenhadas de jure ou de 
facto perante o poder público e suas instâncias administrativas” (Lavalle; Castello, 
p. 68). Segundo os autores, nessa configuração o controle social sobre o poder 
público e suas burocracias é realizado por agentes coletivos, e não por cidadãos 
de maneira individual; situam-se na fronteira da inovação democrática e 
dependem “das relações que os novos atores da representação mantêm com os 
eventuais beneficiários, em nome dos quais falam e exercem essa 
representação”. 
Filgueiras (2011) afirma que, apesar de existir um sistema multipartidário 
estável na transição para a democracia, parece que as instituições ainda não 
conseguem apoio da sociedade. Segundo o autor, a desconfiança que os 
cidadãos têm sobre os políticos e burocratas cria um distanciamento entre 
sociedade e Estado. 
Quanto às políticas públicas, Filgueiras (2011, p. 3) afirma que 
[...] o discurso público brasileiro tem discutido a possibilidade de a 
sociedade civil assumir o papel de controladora da corrupção, cabendo 
 
 
014 
às instituições nas quais ela se faça presente a incumbência de auxiliar 
no processo de desenvolvimento institucional e o papel de fomentar a 
accountability por fora do Estado. O aprimoramento da accountability 
societal tem se apresentado no discurso brasileiro como remédio para o 
aprofundamento e desvelamento da corrupção no Brasil. Frente a isso, 
a hipótese de aprofundamento da accountability societal afirma que a 
representação da sociedade civil em órgãos colegiados, conselhos e 
conferências pode ser um remédio fundamental para o combate à 
corrupção. 
Filgueiras (2011) esclarece que a crise do Estado de bem-estar social 
promoveu transformações nas instituições tradicionais de representação política, 
como os partidos políticos, e estes passaram a encontrar dificuldades para 
exercer seu papel de representação dos interesses e intermediar a relação entre 
políticos e cidadãos. Assim, cria-se um sentimento de corrupção cada vez maior, 
além de outros problemas institucionais, o que ocasiona desconfiança dos 
cidadãos em relação a tais representações e consequente problema para a 
legitimação da democracia representativa. 
A participação de diferentes organizações e associações da sociedade civil 
se trata de uma resposta às deficiências das instituições tradicionais de 
representação (Filgueiras, 2011). Essas novas formas de representação, em sua 
maioria por órgãos colegiados, demonstram interesses da sociedade e fazem 
intermediação com o Estado em processos de decisão, implementação e 
avaliação de políticas públicas; essa reconfiguração “procura ampliar a 
participação da sociedade nos processos de decisão sobre as políticas públicas e 
o papel delas no controle dessas políticas” (Filgueiras, 2011, p. 4). 
Contudo, conforme conclui Filgueiras (2011), no Brasil ainda não é claro 
quais são o papel e a percepção desses conselheiros acerca da corrupção. 
Enquanto os conselheiros prezam pelo fomento e pela avaliação dos resultados 
de políticas públicas, não há uma atenção voltada a processos contábeis e 
jurídicos, que normalmente estão envolvidos no controle da corrupção. Percebe-
se, nesse sentido, a importância da accountability em diversas instâncias da 
sociedade e da sua necessidade de expansão. 
FINALIZANDO 
Abordamos na presente aula a divisão da accountability entre horizontal e 
vertical. Conceituando a accountability horizontal, verificou-se que se trata da 
existência de agências estatais capazes de tomar ações que vão desde a 
supervisão rotineira a sanções criminais ou impeachment de agentes que tenham 
cometido ações ilegais. Em seguida, como instrumentos da accountability 
 
 
015 
horizontal, tratou-se dos poderes de veto e de decreto, conhecidos no Brasil como 
medidas provisórias. 
Em terceiro lugar, verificou-se que a accountability vertical se trata da 
existência de eleições razoavelmente livres e justas, em que os cidadãos podem 
punir ou premiar um mandatário votando a seu favor ou contra ele ou nos 
candidatos que apoie na eleição seguinte. Em seguida, estudamos o sistema 
eleitoral brasileiro, devido a sua importância para a accountability vertical, bem 
como sua relação com ela. Por fim, tratamos da accountability societal, em que o 
controle social sobre o poder público e suas burocracias é realizado por agentes 
coletivos, geralmente colegiados, e não por agentes de forma individualizada. 
 
 
 
016 
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