Paulo_Albano_O Processo Licitatorio de Obras Publicas em Empresas de Engenharia

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 
CENTRO DE TECNOLOGIA 
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA ESTRUTURAL E CONSTRUÇÃO CIVIL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PAULO ALBANO DANTAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O PROCESSO LICITATÓRIO DE OBRAS PÚBLICAS EM EMPRESAS DE 
ENGENHARIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA 
2011 
 
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PAULO ALBANO DANTAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O PROCESSO LICITATÓRIO DE OBRAS PÚBLICAS EM EMPRESAS DE 
ENGENHARIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Monografia submetida à Coordenação do 
Curso de Engenharia Civil da Universidade 
Federal do Ceará, como requisito parcial para 
obtenção do grau de Engenheiro Civil. 
 
Orientador: Prof. George Silva Costa 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA 
2011 
iii 
 
PAULO ALBANO DANTAS 
 
 
 
 
 
 
O PROCESSO LICITATÓRIO DE OBRAS PÚBLICAS EM EMPRESAS DE 
ENGENHARIA 
 
 
 
 
Monografia submetida à Coordenação no Curso de Engenharia Civil da Universidade Federal 
do Ceará, como requisito parcial para obtenção do grau de Engenheiro Civil. 
 
 
 
Aprovada em: 21/novembro/2011 
 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
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 Dedico esta monografia, 
 aos meus pais, aos meus avós 
 a minha família, 
 e a Deus. 
v 
 
AGRADECIMENTOS 
 
A DEUS, por ser o responsável por tudo que me fez engrandecer. 
Aos meus pais, José Clever Lima Dantas e Maria Juliana Albano Dantas, que 
sempre estiveram ao meu lado, apoiando-me em todas as decisões que tomei e me corrigindo 
quando errei. 
Aos meus familiares, que não me deixaram desistir deste trabalho mesmo com 
todos os percalços que ocorreram no decorrer deste semestre. E ao meu primo, George Dantas 
Paiva, que me ajudou a entender a parte jurídica deste trabalho. 
A minha namorada, Lorena Lima, que nos últimos três anos esteve ao meu lado, 
sendo uma companheira carinhosa e apaixonante, que nunca me deixou sucumbir, tornando-
me cada vez mais confiante e forte para superar todas as dificuldades encontradas ao longo 
desse caminho. 
Aos meu companheiros de trabalho e a construtora EIT - Empresa Industrial 
Técnica, que me apresentaram e me ensinaram o tema de licitações de obras públicas fazendo 
com que despertasse em mim um gosto especial pelo tema. 
Aos meus amigos, e agora colegas de profissão, da turma de Engenharia Civil da 
Universidade Federal do Ceará, que tornaram os últimos cinco anos da minha vida os mais 
importantes e felizes que vivi. 
Aos meu amigos de infância, os Bambuchos, que sempre estiveram ao meu lado 
ajudando a descontrair e relaxar nos momentos de descanso. 
A todos os meus professores, que contribuíram para meu engrandecimento pessoal 
e profissional. 
A todos os engenheiros, agora colegas, que sempre me aconselharam e me 
ajudaram a crescer na minha vida profissional. Em especial a Geórgia Jereissati que me 
auxiliou na elaboração deste trabalho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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"Algo só é impossível até que alguém duvide e 
acabe provando o contrário". 
 
Albert Einstein. 
vii 
 
RESUMO 
 
O Brasil, nos últimos anos, se tornou um canteiro de obras em todos os 
seguimentos. O governo federal passou a investir pesado no desenvolvimento da infra-
estrutura do país, e consequentemente ocorreu um aumento significativo das obras públicas. O 
processo de licitação é o que rege o projeto, execução, e contratação das obras públicas, 
através de diversas leis sendo a principal delas a Lei Federal 8.666 de 1993, também 
conhecida como a lei das licitações. As empresas de engenharia, que anseiam trabalhar nesse 
ramo da construção civil, acabam prejudicadas pela inexperiência nesse ramo. Dentro desse 
contexto esse trabalho visa se tornar uma fonte de pesquisa para as construtoras que almejam 
ingressar nesse mercado servindo de base para que as mesmas possam participar do processo 
de licitação elaborando de maneira eficiente e competitiva as propostas de preço e técnica de 
uma licitação. Neste trabalho também será abordado o que não deve ser feito durante esse 
processo mostrando o que pode desclassificar uma empresa e o que pode caracterizar um 
processo fraudulento nas licitações. 
 
Palavras-Chave: Licitação, Construtoras, Propostas de preço e técnica, Fraudes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
viii 
 
ABSTRACT 
 
Brazil, in recent years has become a construction site in all segments. The federal 
government began to invest heavily in developing the infrastructure of the country, and 
consequently there was a significant increase in public buildings. The legal process that rules 
the design, implementation, and contracting of public works, through various laws that the 
main one being the 8.666 Federal Law of 1993, also known as the law bids. Engineering 
companies in this market, who see an opportunity to increase their profits, they suffer from 
the inexperience in this business. Within this context this study aims to become a resource for 
that companies who want to enter this market providing the basis for that they can participate 
in this bidding process for developing an efficient and competitive proposals for a price and 
technical bids. In this work will also discuss what you should not be done during this process 
by showing what can disqualify a company and what can be characterized in a fraudulent 
bidding process. 
 
Key-Words: Bidding, Laws, Construction, price and technical proposals, Fraud. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ix 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
 
Figura 1.1 – Conjunto normativo aplicado à licitação e contratação de obra pública (Fonte: 
JEREISSATI, 2011). .............................................................................................................. 2 
Figura 1.2 – Modelo Gráfico para estratégia exploratória sequencial (Fonte: JEREISSATI, 
2011). .................................................................................................................................... 5 
Figura 3.1 – Fases de uma licitação nos órgãos licitantes (Fonte: adaptado de MATTOS, 
2006). .................................................................................................................................. 16 
Figura 3.2 – Exemplo de composição de custo (Fonte: SEINFRA). ...................................... 20 
Figura 3.3 – Exemplo de curva ABC (Fonte: 
<www.engwhere.com.br/engenharia/memorial_descritivo.htm>). ........................................ 22 
Figura 4.1 – Detalhe de quando é aplicado o desbalanceamento (Fonte: adaptado de 
MATTOS, 2006). ................................................................................................................. 30 
Figura 4.2 – Dicas para o orçamentista (Fonte: adaptado de MATTOS, 2006). ..................... 32 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
x 
 
SUMÁRIO 
 
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 1 
1.1 Objetivos ................................................................................................................. 3 
1.2 Metodologia ............................................................................................................ 4 
1.3 Estrutura da monografia ........................................................................................... 5 
2. PERMISSIVO LEGAL DAS MODALIDADES DE LICITAÇÃO DE OBRAS DE 
ENGENHARIA - LEI FEDERAL 8666 DE 1993 .................................................................. 7 
2.1 Desenvolvimento histórico da lei de licitação ........................................................... 7 
2.2 Princípios da Lei 8666/93 ........................................................................................ 8 
2.3 Análise da seção III - das obras e serviços, capítulo I .............................................11 
2.4 Modalidades de licitação ........................................................................................ 12 
2.5 Modelos de seleção ................................................................................................ 13 
3. DIRETRIZES BÁSICAS PARA ELABORAÇÃO DE PROPOSTAS DE LICITAÇÃO DE 
OBRAS PÚBLICAS ............................................................................................................ 16 
3.1 Análise do edital .................................................................................................... 17 
3.1.1 Análise do orçamento do órgão licitante........................................................ 18 
3.2 Elaboração das propostas ....................................................................................... 19 
3.2.1 Propostas de preço ........................................................................................ 19 
3.2.2 Propostas técnicas ......................................................................................... 23 
3.3 Conclusão da proposta ........................................................................................... 24 
3.4 Métodos para otimização do modelo padrão........................................................... 25 
4. PROCEDIMENTOS FRAUDULENTOS NO PROCESSO DE LICITAÇÃO DE OBRAS 
PÚBLICAS ..................................................................................................................... 27 
4.1 Crimes e penas previstas na lei 8.666/93 ................................................................ 27 
4.2 Tipos de fraudes e o procedimento para corrigí-las................................................. 28 
4.3 Jogo de planilhas ................................................................................................... 30 
4.3.1 Desbalanceamento dos preços unitários ........................................................ 31 
4.3.2 Aplicação não uniforme do BDI .................................................................... 32 
4.3.3 Ações da Administração Pública contra o jogo de planilhas .......................... 33 
5. CONCLUSÃO ................................................................................................................. 34 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................. 36 
ANEXO A - Lei Federal 8.666 de 1993 ............................................................................... 37 
1 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
 
O desenvolvimento do Brasil está diretamente relacionado com o investimento 
nas obras públicas, tais como obras de infra-estrutura de estradas, barragens, aeroportos, 
hidrelétricas, dentre outras. A concessão dessas obras para empresas de engenharia dá-se pelo 
processo de licitação pública. Essas empresas, que trabalham nesse ramo da construção civil, 
carecem que engenheiros organizem as propostas técnicas e de preço competitivas para que 
possam fechar contratos com a Administração Pública tendo o direito de realizar essas obras. 
As licitações são imprescindíveis para a contratação das obras públicas, pois é o 
processo legal que permite ao governo escolher a melhor proposta. As empresas construtoras 
habilitadas devem proporcionar a esperada qualidade das obras contratadas, portanto as 
licitações são muito importantes no processo de desenvolvimento do país. 
A licitação também traz como benefício, além de almejar o preço mais vantajoso 
para a Administração Pública, a possibilidade da escolha da proposta que mais se enquadre 
aos anseios do órgão público em termos de qualidade da prestação do serviço. Outro benefício 
que este procedimento proporciona é a igualdade de condições entre os fornecedores 
concorrentes, obedecendo, assim, ao princípio da igualdade na concorrência. 
O processo licitatório pode ser definido como sendo o procedimento 
administrativo no qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o 
contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão 
ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual 
oportunidades a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos 
negócios administrativos (MEIRELLES, 2007). 
O Governo Federal tornou obrigatório o uso do processo licitatório para a 
contratação de serviços a serem prestados para a Administração Pública com a aprovação da 
Lei Federal nº 8.666 (ver no Anexo A), datada de 21 de junho de 1993, que regulamentou o 
Artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988 e instituiu as normas para licitações e 
contratos administrativos. 
Essa lei expõe a obrigatoriedade da Administração Pública de utilizar o 
procedimento licitatório: “As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, 
concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com 
2 
 
terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas em 
Lei” (PAIVA, 2010). 
A Lei 8666 (1993) esclarece a existência de diversas modalidades de licitações, 
como a concorrência, a tomada de preço, a carta convite, dentre outras. Cumpre salientar, 
ainda, que é reduzido o número de trabalhos científicos que abordam estas modalidades, pois, 
embora existam muitas empresas que trabalham nesse ramo da engenharia, não há muitas 
pessoas que estudam as referidas modalidades. 
Portanto as empresas de engenharia, que estão nesse mercado e as que pretendem 
ingressar no mesmo, devem possuir um conhecimento avançado da Lei 8.666 (1993) de forma 
a evitar percalços que possam aparecer do desenvolvimento das propostas. 
Além da referida lei, o procedimento de realização de obras públicas envolve 
diversas outras normas que devem ser abordadas para melhor entendimento do processo de 
uma licitação. Na Figura 1.1 podemos observar todas as normas que regulamentam o 
planejamento, execução e contratação de obra pública. Essas normas são divididas em três 
grupos: as normas que regulamentam os recursos da obra a ser executada, tendo a 
obrigatoriedade da existência dos mesmos para que a obra pública seja licitada; as normas que 
regem os procedimentos e a contratação para execução de uma obra pública; e os Tribunais 
que devem estar, constantemente, fiscalizando todas as obras públicas. 
 
 
Figura 1.1 – Conjunto normativo aplicado à licitação e contratação de obra pública (Fonte: JEREISSATI, 2011). 
 
Para desenvolver uma proposta para o processo de licitação, as empresas de 
engenharia precisam de engenheiros capacitados e experientes para a realização de propostas 
3 
 
competitivas, que sejam vantajosas tanto para a empresa quanto para a Administração 
Pública. Essas propostas não deverão ser economicamente inviáveis, pois podem provocar um 
desperdício de tempo e dinheiro para as duas partes, se o preço for muito abaixo do mercado, 
ou causar um grande desperdício de dinheiro público, se a proposta estiver um custo elevado. 
Sabendo que o Brasil passa por um período de desenvolvimento, tendo em vista 
principalmente a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016, o Governo Federal, 
através do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), passou a investir cada vez mais 
nas obras públicas, que deverão ser contratadas por meio de licitações. Logo, um trabalho 
sobre o assunto torna-se justificável para que as empresas de engenharia possam ingressar 
nesse mercado que se encontra em ascensão. 
Desta forma, no decorrer deste trabalho monográfico, procurou-se responder aos 
seguintes questionamentos: Qual é o roteiro ideal a ser seguido pelas empresas de engenharia 
para realização de propostas de licitação? Como evitar os possíveis erros que poderiam causar 
a desqualificação da proposta de licitação? Existe alguma fraude sendo praticada atualmente? 
1.1 Objetivos 
 
O objetivo geral presente neste trabalho é estudar o processo seletivo de licitação 
deobras públicas, buscando explanar o processo realizado nas empresas de engenharia para a 
elaboração de uma proposta competitiva, mostrando os possíveis percalços e as fraudes que 
possam surgir no processo de elaboração. Desta maneira, este trabalho pretende se tornar uma 
diretriz a ser seguida nas empresas de engenharia para elaboração de propostas de licitação. 
Devido a esse processo envolver várias etapas, objetivos específicos foram traçados: 
 
� Analisar a Lei Federal 8.666/93, explanando as possíveis dúvidas que 
possam surgir no preparo das propostas por empresas de engenharia; 
� Elaborar um manual prático para realização de propostas de licitações, 
descrevendo detalhadamente o passo a passo adotado em uma empresa de 
engenharia; 
� Explanar os possíveis percalços que possam surgir durante a elaboração; 
� Mostrar as fraudes mais comuns praticadas atualmente. 
 
 
4 
 
1.2 Metodologia 
 
Nessa monografia foram utilizadas diversas técnicas para que os objetivos da 
mesma fossem alcançados. A primeira etapa realizada foi uma pesquisa na literatura, voltado 
para o entendimento da lei 8.666 (1993) que regulamenta o processo licitatório, e para a 
melhor elaboração de orçamentos de obras. 
Após a breve explicação de todo o processo licitatório, o presente trabalho se 
baseou na coleta de dados realizada em uma empresa de engenharia atuante no ramo da 
construção civil de obras públicas. Essa empresa atua no segmento da construção pesada, 
tendo iniciado as suas atividades desde 1951, e já executou diversas obras no âmbito nacional 
e internacional. Dentre essas obras podemos citar a Transamazônica, o gasoduto Brasil-
Bolívia. E outros desafios como aeroportos, estradas, barragens, usinas, túneis, avenidas, 
ferrovias, rodovias, terminais, edifícios, estações de tratamento d’água, pistas, e mais 
concessões públicas, dentre outras. 
A coleta de dados foi alcançada utilizando a metodologia da pesquisa-ação, onde 
o autor participou de diversos treinamentos e colaborou para a elaboração de diversas 
propostas de preço de obras em processo de licitação. A pesquisa-ação é uma pesquisa com 
base empírica que é realizada em estreita associação no qual os pesquisadores e participantes, 
nesse caso os colaboradores da empresa estudada, estão envolvidos de modo cooperativo ou 
participativo (GONSALVES, 2007). 
O delinear dessa pesquisa descreve o passo a passo que foi utilizado para a 
elaboração das diretrizes que serão abordadas no terceiro capítulo. Delinear uma pesquisa é 
relacioná-la com o seu planejamento em sua dimensão mais ampla, e envolve tanto a sua 
diagramação quanto a previsão de análise e interpretação de coleta de dados. A classificação 
quanto ao delineamento a partir do tipo de fonte de coleta de dados: quando os dados são 
fontes advindas de publicações em livros, artigos de eventos científicos, journals, entre outros 
similares, a pesquisa pode ser classificada em bibliográfica e documental; caso as fontes 
sejam pessoas, a pesquisa pode ser experimental, levantamento ou estudo de caso (GIL, 
2002). 
A partir dessa coleta, o delineamento da pesquisa se deu na análise dos dados 
obtidos na pesquisa na empresa estudada através da metodologia da pesquisa-ação, onde o 
autor buscou aliar os procedimentos visualizados na pesquisa com os procedimentos descritos 
na literatura. Em seguida, o autor interpretou os dados obtidos, e, através do cruzamento de 
informações, foi elaborado diretrizes para preparo de propostas de licitação competitivas. 
 
Na Figura 1.2, esse
sendo definido como modelo gráfico para estratégia exploratória sequencial
para o desenvolvimento deste trabalho.
 
Figura 1.2 – Modelo Gráfico para estratégia exploratória sequencial 
 
De modo a verificar o processo utilizado no mercado, 
nessas diretrizes. Essas melhorias
em prática na empresa estudada
visando à elaboração de propostas de licitação 
Em seguida, a partir d
mostrados os possíveis erros e fraudes que poderão surgir
 
1.3 Estrutura da monografia
 
A presente monografia é divi
introdução que aborda a contextualização geral do problema, a justificativa, os objetivos e a 
estrutura da monografia. 
O segundo capítulo expõe toda
Federal 8.666 (1993), mostrando os tipos de propostas
contratação, e os princípios da lei
brasileira para que uma empresa de engenharia
licitação de obras públicas. 
O terceiro capítulo descreve
pesquisa realizada em uma empresa atuante no mercado, já incluindo possíveis melhorias
procedimento já utilizado com base na vivência dentro da empresa
 
 
Coleta de 
dados
esse modelo pode ser melhor visualizado na forma de gráfico 
sendo definido como modelo gráfico para estratégia exploratória sequencial, que foi utilizado 
te trabalho. 
Modelo Gráfico para estratégia exploratória sequencial (Fonte: JEREISSATI
De modo a verificar o processo utilizado no mercado, foram propostas melhorias 
. Essas melhorias podem ser encontradas na literatura ou foram observadas 
tica na empresa estudada. Onde, as mesmas foram indicadas e desenvolvidas
ção de propostas de licitação mais competitivas e eficientes. 
artir da interpretação de todos os dados pesquisados
os possíveis erros e fraudes que poderão surgir durante no processo de licitação.
Estrutura da monografia 
A presente monografia é dividida em cinco capítulos, onde o primeiro é esta 
trodução que aborda a contextualização geral do problema, a justificativa, os objetivos e a 
O segundo capítulo expõe todas as modalidades de licitação descritas na Lei 
666 (1993), mostrando os tipos de propostas de licitação, 
, e os princípios da lei. Além disso, conceitua tudo que está descrito na legislação 
que uma empresa de engenharia elabore uma proposta competitiva para 
O terceiro capítulo descreve as diretrizes práticas desenvolvido através da 
empresa atuante no mercado, já incluindo possíveis melhorias
com base na vivência dentro da empresa. 
Análise dos 
dados
Interpretação 
de todos os 
dados
5 
na forma de gráfico 
, que foi utilizado 
 
Fonte: JEREISSATI, 2011). 
foram propostas melhorias 
ou foram observadas 
indicadas e desenvolvidas sempre 
 
a interpretação de todos os dados pesquisados, foram 
no processo de licitação. 
, onde o primeiro é esta 
trodução que aborda a contextualização geral do problema, a justificativa, os objetivos e a 
s as modalidades de licitação descritas na Lei 
, os modelos de 
descrito na legislação 
uma proposta competitiva para 
desenvolvido através da 
empresa atuante no mercado, já incluindo possíveis melhorias no 
Interpretação 
de todos os 
dados
6 
 
No quarto capítulo, são abordadas as fraudes que, rotineiramente, acontecem nos 
diversos procedimentos realizados durante uma licitação de obras públicas brasileiras. 
O quinto e último capítulo mostra as conclusões e comentários finais obtidos após 
o término deste trabalho bem como sugestões para trabalhos futuros. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
2. PERMISSIVO LEGAL DAS MODALIDADES DE LICITAÇÃO DE OBRAS DE 
ENGENHARIA - LEI FEDERAL 8666 DE 1993 
 
 
Para realizar uma proposta de licitação, as empresas de engenharia devem, 
primeiramente, estudar o permissivo legal brasileiro que fala da obrigatoriedade do uso de 
licitações, sabendo analisá-lo a fim de que a empresa entenda sobre as obrigações legais para 
concorrer a uma obra pública. 
Antes de estudarmos a Lei Federal 8.666 de 1993 que dispões sobre as diretrizes 
para a realização de uma licitação pública, devemos conceituar licitação para melhor 
entendermos os procedimentos que serão abordados a seguir. 
Licitação não é diferente de um contrato formal, com as vontades expressas por 
duas ou mais partes, tendo a finalidade de regulamentar uma atividade qualquer que, nesse 
caso, é a construção de obras públicas. A licitação é um processo de seleção mediante o qual 
uma entidade qualquer quepode delegar atribuições a um gerenciador, ou proprietário, coloca 
em oferta a realização de uma obra, a prestação de um serviço (elaboração de um projeto de 
engenharia) ou o fornecimento de um bem de tipo especial ou equipamentos de construção 
civil ou de processo (LIMMER, 2008). 
Como a licitação pode ser de caráter público ou privado, as condições das 
licitações de caráter privado são estabelecidas de forma livre, de acordos com os interesses do 
contratante, de forma que não infrinjam as leis que regem o comércio; enquanto que as 
licitações de caráter público devem seguir as diretrizes da lei a ser estudada posteriormente. 
 
2.1 Desenvolvimento histórico da lei de licitação 
 
A realização de licitação deu-se início com a Constituição Federal de 1988 que 
estabelece que todos os órgãos pertencentes à Administração Pública, direta e indireta, devem 
contratar por meio de processo licitatório, conforme o inciso XXI de seu artigo 37, in verbis: 
 
Art. 37o. 
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras 
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam 
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
 
8 
 
Por meio deste dispositivo, pode-se conceituar licitação como sendo o 
procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta 
mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento, desenvolve-se através 
de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que 
propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e 
moralidade nos negócios administrativos (PAIVA, 2010). 
Dito isso, pode-se depreender que o dispositivo constitucional trouxe como 
principal inovação, em relação às licitações, a obrigatoriedade da Administração Pública, 
direta e indireta, licitar, elevando a licitação ao status de princípio constitucional, prevendo o 
que deve ser respeitado no procedimento licitatório e necessitando, obviamente, de 
regulamentação posterior. 
Com isso, foi aprovada, no dia 21 de junho de 1993, a Lei Federal 8.666/93, como 
forma de regulamentar o inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que institui 
normas para licitações e contratos da Administração Pública. A mesma torna obrigatória a 
contratação por meio de licitação para a execução de obras e serviços de engenharia, de 
serviços técnicos de profissionais especializados e de alienações de bens da Administração 
Pública. 
Portanto, entende-se que a lei nacional determinou que a Administração Pública, 
diferentemente das pessoas jurídicas de Direito Privado, para contratar obras, serviços e 
compras de bens, deve, salvo os casos expressos em lei, submeter-se a procedimento 
licitatório com o intuito de promover a ampla concorrência e, com isso, alcançar preços mais 
vantajosos. 
 
2.2 Princípios da Lei 8666/93 
 
Todas as formas de contratar e realizar uma licitação não poderão transgredir, 
sendo válido ressaltar que todas as citadas modalidades, inclusive o pregão, obedecem os 
princípios que regem essa lei. Esses princípios inerentes à licitação pública estão relacionados 
no artigo 3º da Lei 8.666/93, in verbis: 
 
 
 
Art. 3º. 
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da 
isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para Administração e será 
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da 
9 
 
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da 
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento 
objetivo e dos que lhe são correlatos. 
 
Isto posto, e com o intuito de explicar melhor os conceitos adotados nos editais de 
licitação, Paiva (2010) analisou cada um desses princípios: 
 
a) Igualdade: visa assegurar igualdade de direitos entre os interessados em 
contratar com a Administração Pública e, ainda, permitir à Administração a 
escolha da melhor proposta. Está expresso no inciso XXI do artigo 37 da 
Constituição Federal. 
 
Analisando o §1º, inciso I, do artigo 3º da Lei 8.666, pode-se notar que está 
implícito outro princípio da licitação, que é o da competitividade decorrente do princípio da 
isonomia: 
 
Art. 3º, §1º É vedado aos agentes públicos: 
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições 
que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo [...]. 
 
Note-se que, neste dispositivo, a lei veda a restrição de competição, ou seja, pelo 
princípio da competitividade todos devem ter a chance de participar da licitação, não podendo 
haver nenhuma cláusula que imponha condições à elegibilidade do licitante. 
 
b) Impessoalidade: segundo este princípio, a Administração Pública, em suas 
decisões, deve pautar-se por critérios, sem levar em consideração as condições 
pessoais do licitante ou as vantagens por ele oferecidas. 
c) Moralidade: Exige da Administração comportamento não apenas lícito, mas 
também consoante com a moral, os bons costumes, as regras de boa 
administração. 
d) Probidade: Intimamente ligado ao princípio da moralidade, mas difere deste 
pois possui um sentido subjetivo, ou seja, enquanto a moralidade diz respeito à 
“instituição”, a probidade está relacionada com os servidores públicos, 
podendo estes serem punidos por atos de improbidade administrativa. 
e) Vinculação ao instrumento convocatório: É a vinculação ao edital de licitação, 
ou seja, segundo a Lei 8.666/93, o edital é a lei entre as partes e, com isso, 
10 
 
tanto a Administração Pública como os licitantes deverão obedecer ao que está 
regido em suas cláusulas. 
f) Julgamento objetivo: Assemelha-se ao princípio da vinculação ao instrumento 
convocatório, pois significa que as propostas devem ser julgadas de acordo 
com os critérios dos editais. 
g) Publicidade: Diz respeito à divulgação do procedimento para conhecimento de 
todos os interessados, e dos atos da Administração praticados nas várias fases 
do procedimento, que podem e devem ser abertas aos interessados, para 
assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade. 
 
Portanto, a publicidade da licitação abrange a divulgação do aviso de sua abertura, 
o conhecimento do edital e de todos os seus anexos, o exame da documentação e da proposta 
pelos interessados após abertas e o fornecimento de certidões ou de quaisquer peças, 
pareceres e decisões relacionadas com o processo, desde que solicitados formalmente e por 
quem tenha legitimidade para pedi-los. 
 
h) Legalidade: Reza que o procedimento esteja inteiramente vinculado à lei, ou 
seja, todas as suas fases estejam regulamentadas em lei e, por isso, o processo 
licitatório deve obedecer às normas da mesma. O princípio em comento está 
regulamentado no Artigo 4º da Lei 8.666: 
 
Art. 4º. 
Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou entidades a que se 
refere o art. 1º têm direito público subjetivo à fiel observância do pertinente 
procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu 
desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a 
realização dos trabalhos. 
 
Deste modo, a Lei 8.666/93, através do princípio da legalidade, proíbe a utilização 
de procedimentos que não obedeçam às suas normas. Por outro lado, a mesma lei em seu 
artigo 42, §5º, com a finalidade de viabilizar acordos com organismos internacionais, admite a 
possibilidade do afastamento de algumas de suas normas. 
 
 
 
11 
 
2.3 Análise da seção III - das obras e serviços, capítulo I 
 
Na seção III da referida lei,pode-se observar todas as especificações que os 
editais de obras públicas devem constar para que possa ser realizado uma licitação. No artigo 
7o, que consta nessa seção, define o seguimento que deve ser obedecido para as licitações de 
obras e serviços, sendo este: 
 
Art. 7o. 
As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao 
disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: 
I - projeto básico; 
II - projeto executivo; 
III - execução das obras e serviços. 
 
Cada etapa só poderá ser realizada após a conclusão e aprovação das etapas 
precedentes, quando houver, pelas autoridades competentes. Nesse artigo também determina 
os itens obrigatórios para que uma obra ou serviço possam ser licitados. É determinado que 
uma obra ou serviços, primeiramente, deve possuir um projeto básico, no qual o projeto 
executivo faz parte, aprovado e disponível para análise dos concorrentes a licitação em 
questão. É indispensável que a obra ou serviço possua um orçamento detalhando, com todos 
as composições de custo e o custo unitário de todos os itens do orçamento, sendo o mesmo 
como denominado, no mercado, como sendo o preço do órgão. E a obra ou serviço já deve ter 
previsão de recursos que assegurem o pagamento das mesmas de acordo com o cronograma. 
Esta mesma seção determina quais pessoas poderão participar ou não da licitação 
ou execução da obra. É estritamente proibida a participação direta ou indireta de pessoas que 
estejam ligadas ao autor do projeto básico, podendo este ser uma empresa, pessoa física ou 
jurídica, ou de servidores e dirigentes do órgão contratante ou responsável pela licitação. 
Todavia, o autor do projeto básico pode participar da execução da obra como consultor 
técnico ou realizando a fiscalização da mesma. 
Ainda na seção III da Lei 8.666/93, constam os regimes em que as obras poderão 
ser executadas, que podem ser por execução direta ou indireta. A execução direta de uma obra 
pública é quando a obra deverá ser executada pelos órgãos e entidades da Administração 
Pública. 
A execução indireta de uma obra pública é quando o órgão ou entidade contrata 
outras empresas, também chamadas de terceiros , por meio da licitação, para esta tarefa. Essa 
contratação pode ser realizada por diversos regimes, dentre eles tem-se pelo regime da 
empreitada por preço global, que é quando se contrata a execução da obra com um preço total. 
12 
 
Outro regime passível de contratação é pela empreitada por preço unitário, que é 
determinado pela execução da obra com preço certo de unidades determinadas. Pode-se 
contratar pelo regime de tarefa, que se ajusta a mão-de-obra para pequenos trabalhos, com ou 
sem fornecimento de materiais. E, o regime mais utilizado nas licitações de obras públicas, e a 
contratação pelo regime de empreitada integral, que é quando se contrata para a execução de 
uma obra em sua totalidade, compreendendo todas as etapas das obras, sobre inteira 
responsabilidade da contratada até a entrega da obra. 
 Nessa seção também define que os projetos básicos e executivos de obras devem 
ser realizados considerando os requisitos de segurança, funcionalidade, economia, 
possibilidade de surgimento de empregos, da facilidade da execução, adoção das normas 
técnicas, e a diminuição do impacto ambiental. Essas são as diretrizes que deverão ser 
adotadas para execução dos projetos. 
 
2.4 Modalidades de licitação 
 
A lei 8666/93 tem diversas modalidades de licitações de obras especificadas, 
tendo cada uma as suas particularidades. Sendo o que artigo 22, dispõe o seguinte: 
 
Art. 22o. 
São modalidades de licitação: 
I - concorrência; 
II - tomada de preços; 
III - convite; 
IV - concurso; 
V - leilão. 
 
Essas são algumas das modalidades de licitação que podem ser utilizadas pela 
Administração Pública. Sendo a concorrência, a tomada de preços, o convite, e o pregão as 
modalidades mais utilizadas para licitações de obras públicas e serviços de engenharia. 
Na licitação por concorrência a empresa de engenharia só poderá participar da 
licitação se a mesma cumprir com os requisitos mínimos estabelecidos pelo respectivo edital. 
Na licitação por tomada de preço pede-se que as empresas de engenharia estejam cadastradas 
e atendam às condições exigidas até o terceiro dia anterior a data de recebimento das 
propostas. E na modalidade por convite, também denominada de carta convite, devendo ser 
convidadas pelo menos três empresas do ramo pela Administração Pública, podendo outras 
empresas participar dessas concorrência. Essa modalidade permite a administração restringir a 
13 
 
concorrência a empresas conhecidas, com um conhecimento de mercado, que tragam 
confiança que a obra será executada no prazo estabelecido e com a qualidade solicitada. 
Além dessas modalidades previstas, ao longo do tempo verificou-se a necessidade 
da criação de uma modalidade que auxiliasse na desburocratização do procedimento 
empregado pelas modalidades expressas na Lei 8.666/93. Com isso, em 04 de maio de 2000, 
foi editada a Medida Provisória nº 2.026, instituindo o pregão em nosso ordenamento. Vale 
ressaltar que, segundo o referido diploma legal, apenas a União poderia utilizar a nova 
modalidade. À época surgiram diversas críticas quanto à criação de uma nova categoria de 
licitação através de uma Medida Provisória, visto que a Lei 8.666/93 é uma lei federal e a 
Medida Provisória alterava a referida lei que trazia expressamente as modalidades permitidas 
em nosso ordenamento (PAIVA, 2010). 
Com isso, dada a grande eficácia do pregão, em 17 de julho de 2002, foi editada a 
Lei nº 10.520 que, além de acabar com as discussões sobre a constitucionalidade do pregão, 
que só pode ser utilizado para licitações de serviços de engenharia, expandiu o uso da 
modalidade para os Estados e Municípios. 
Cada modalidade de licitação poderá selecionar e contratar através de diversos 
modelos, os quais serão melhor esclarecidos a seguir. 
 
2.5 Modelos de seleção 
 
A lei de licitação também especifica as formas de seleção possíveis para que a 
Administração Pública aja de forma indiferente frente às empresas para escolha da proposta. 
Os tipos de seleção das licitações são quatro: menor preço, melhor técnica, técnica e preço e 
maior lance ou oferta. 
Inicialmente, a lei previa que sempre a proposta que tivesse o menor preço 
ganhasse a concorrência. Esse ato gerou uma série de problemas para a Administração 
Pública, em que empresas passaram a aplicar preços muito a baixo do mercado, chegando a 
realizar as obras com má qualidade, e por vezes deixavam-nas paradas por ultrapassarem o 
orçamento, forçando a Administração Pública a gastar mais recursos do que o previsto 
anteriormente para a melhoria e finalização dessas obras. 
 
Essa falha foi notada por Tisaka (2006, p. 346) que teve a seguinte análise: 
"A conseqüência maior são as distorções que ocorrem com os baixos níveis de 
qualidade dos fornecimentos de toda a natureza, serviços e obras não conformes com 
14 
 
as exigências das normas técnicas, alto índice de inadimplência, obras e serviços 
paralisados por inviabilidade econômica, prazos dilatados sem previsão de 
conclusão como existem aos milhares neste país." 
 
Assim, o Governo Federal sancionou algumas mudanças na lei, acrescentando os 
critérios cabíveis de seleção pela Administração Pública. Esse novo critério passou a ser 
denominado de "critério técnico" pelos engenheiros que trabalham na área. Esse critério 
formalizou a possibilidade dos editais pedirem propostas técnicas para as obras a serem 
concorridas. Essas propostas passaram então a servir de critério de seleção, onde critério que 
deverá possuir o maior peso deverá ser declarado no edital. Porém, o critério do menor preço 
continua sendo o critério com maior peso na questão política, que procura sempre o que será 
mais vantajoso para os cofres públicos, sendo esse o princípioda economicidade. 
Esse mudança ocorreu em 1994 sendo relacionada pelo artigo 46o da Lei 8666/93, 
in verbis: 
 
Art. 46o. 
Os tipos de licitação "melhor técnica" ou "técnica e preço" serão utilizados 
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em 
especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e 
gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a 
elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos, 
ressalvado o disposto no § 4o do artigo anterior. 
 
Ainda esse artigo determina como a comissão de licitação realizará o processo de 
julgamento das propostas. A licitação de melhor técnica deve avaliar e classificar, 
primeiramente, as propostas técnicas de acordo com os critérios adequados à obra em 
concorrência que considerem a experiência, qualidade técnica da proposta, metodologia, 
tecnologia e a qualificação da mão-de-obra a ser utilizada. Todos esses critérios deveram ser 
definidos com clareza e objetividade no edital da licitação. 
Após a classificação das propostas técnicas eliminando as que não atingiram o 
limite mínimo estabelecido no edital, será iniciado a abertura das propostas de preço, 
obedecendo a ordem estabelecida pelas propostas técnicas, sendo que elas não ultrapassem o 
limite mínimo de referencia. Esse limite será estabelecido conforme indica o § 1o do inciso II 
do artigo 48o: 
 
§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se 
manifestamente inexeqüíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e 
serviços de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta 
por cento) do menor dos seguintes valores: 
15 
 
a) média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinqüenta por 
cento) do valor orçado pela administração, ou b) valor orçado pela administração. 
 
Nas licitações do tipo técnica e preço, deverá ser realizado a avaliação e 
valorização das propostas de preço, de acordo com os critérios pré-estabelecidos no edital, e, 
juntamente com a pontuação das propostas técnicas, será estabelecido uma nova classificação 
das propostas, sendo a vencedora a que obtiver maior pontuação. Os pesos que serão 
admitidos para cálculo deverão constar no edital da licitação. 
Já o tipo maior lance ou oferta é utilizado nos leilões públicos. É o critério 
aplicado quando o Poder Público quer vender algum bem ou outorgar a concessão de um 
serviço. A sistemática é bem similar à do menor preço, porém saindo vencedor quem ofertar o 
maior valor (MATTOS, 2006). 
Assim, podemos dizer que ainda faltam alguns ajustes na lei para que o poder 
público brasileiro favoreça não só o preço mais atraente, mas também a proposta técnica que 
melhor se adapte as necessidades da obra, trazendo assim uma melhor qualidade para as obras 
no Brasil. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
16 
 
3. DIRETRIZES BÁSICAS PARA ELABORAÇÃO DE PROPOSTAS DE 
LICITAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS 
 
 
Com os dados obtidos pelas técnicas já explanadas no primeiro capítulo dessa 
monografia, foi elaborado, em conjunto com quatro engenheiros mais experientes da empresa 
pesquisada, uma diretriz para a elaboração de propostas de licitação. Essa diretriz será 
dividido em três etapas: análise do edital, adequando-se as condições exigidas; elaboração e 
classificação das diversas propostas; revisão e conclusão das propostas, sempre evitando uma 
desclassificação precoce da empresa. 
O processo licitatório pode ser divido em duas fases: interna e externa. A fase 
interna é uma etapa mais administrativa que ocorre dentro do órgão contratante. A fase 
externa, depois da publicação do edital da licitação, é onde as construtoras concorrentes 
entram em cena. A descrição dessas fase pode ser visualizado na Figura 3.1 de Mattos (2006). 
 
Etapa Significado 
Fase Interna 
Abertura do processo 
administrativo 
 Autorização da deflagração do processo, com estabelecimento 
do escopo da licitação. 
Pesquisa de mercado / 
Orçamento 
 Estimativa do custo de aquisição do bem ou serviço pelo 
órgão a fim de determinar a modalidade de licitação e 
aprovisionar recursos necessários. 
Elaboração do edital ou 
convite 
 Elaboração do ato convocatório contendo todas as regras da 
disputa e publicação para conhecimento geral. 
Fase Externa 
Entrega de documentos 
e propostas 
 Entrega dos documentos e habilitação das empresas e 
envelopes de preço (proposta comercial) e técnica. 
Habilitação Análise da documentação das empresas, com eventual 
inabilitação de participantes, e lavratura de ata com as 
empresas habilitadas. 
Julgamento e 
classificação 
 Avaliação e comparação das propostas, com seleção da 
vencedora. 
Homologação Ato pelo qual a comissão de licitação declara o licitante 
vencedor. 
Adjudicação Confirmação oficial da regularidade do processo licitatório, 
decretando ser encerramento. 
Contratação Assinatura do contrato entre órgão público e a empresa 
vencedora. 
Figura 3.1 – Fases de uma licitação nos órgãos licitantes (Fonte: adaptado de MATTOS, 2006). 
17 
 
Nessa Figura 3.1 – Fases de uma licitação nos órgãos licitantes (Fonte: adaptado de MATTOS, 
2006).figura Mattos (2006) exemplificou as etapas que estão presentes nas duas fases de uma 
licitação dentro do órgão licitante. Nela se descreve, de maneira sequencial, o passo a passo 
que deve ser seguido nos órgão contratantes no processo de licitação. 
A fase externa é onde vai começar o trabalho nas empresas de engenharia. As 
etapas que elas deverão seguir para elaboração da proposta será abordado a seguir, iniciando-
se com a análise dos editais. 
 
3.1 Análise do edital 
 
Para a elaboração de uma proposta de licitação competitiva necessita-se, 
incondicionalmente, de uma análise detalhada do edital de licitação. Essa análise se inicia 
com o convite do órgão contratante as empresas de engenharias interessadas, ou a busca das 
mesmas pelas informações necessárias para concorrer a licitação, isso dependerá de qual 
modelo de licitação será utilizado. 
Em seguida, a empresas deverão estuda, minuciosamente, r cada item do edital e 
começar a reunir os documentos necessários para participar da concorrência. Os editais 
deverão exigir uma habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-
financeira e a regularidade fiscal da empresa ou consórcio que desejar participar da 
concorrência. 
A habilitação jurídica de uma empresa consiste na documentação básica contendo 
o registro comercial, no caso de uma empresa individual, o contrato social, se tratando de uma 
empresa com sociedade comercial ou, seguido de uma documentação de eleição dos 
administrados, no caso de uma sociedade por ações. 
Os documentos que podem ser necessárias para à qualificação técnica das 
empresas de engenharia se resumem na inscrição no CREA, os responsáveis técnicos das 
construtoras,e o acervo técnico necessário para comprovação da competência exigida para 
executar com qualidade o tipo de obra em questão. Em alguns editais, é exigido todo o acervo 
técnico da empresa, acompanhado do tempo de mercado da empresa, com isso o órgão 
público terá uma maior segurança e confiança nessa empresa, evitando, possíveis, futuros 
prejuízos. 
A qualificação econômico-financeira sãos os documentos que comprovam a boa 
situação econômico-financeira das empresas de engenharia, de forma que o órgão licitante 
18 
 
tenha garantias de que a obra ou serviço não seja interrompido durante o contrato firmado. Os 
documentos que podem ser exigidos no edital que qualificarão a empresa serão: o balanço 
patrimonial e as demonstrações contábeis do último exercício fiscal, e a certidão negativa de 
falência da empresa, um capital mínimo ou valor do patrimônio líquido de pelo menos 10% 
(dez por cento) da obra em licitação. 
A regularidade fiscal da empresa devem está em perfeitas condições, não podendoa empresa apresentar alguma irregularidade na receita federal, ou dever aos funcionários, ao 
fundo de garantia por tempo de serviços (FGTS), dentre outros impostos. Entretanto, as 
empreses tem até dois dias úteis para regularizar esses documentos. 
Vale ressaltar que no caso de grandes obras públicas com valores econômicos e 
técnicos elevados, as empresas buscam no consórcio alternativas para se qualificarem nos 
padrões exigidos nos editais. 
O consórcio entre empresas de engenharia pode ser definido como sendo uma 
sociedade de uma ou mais construtoras, sem que as mesmas percam suas características 
jurídicas, para obter as qualificações necessárias para exigidas pelos editais. Tendo as 
empresas consorciadas as obrigações previstas no respectivo contrato (MOREIRA, 2005). 
Toda essa documentação deve ser exigida em cada edital. É extremamente 
importante que as empresas de engenharia que almejam concorrer a uma licitação de obra 
pública atentem para o fato que as mesmas estão passíveis de desclassificação em caso de 
alguma pendência administrativas, técnicas ou com os órgãos fiscais. 
 
3.1.1 Análise do orçamento do órgão licitante 
 
Em paralelo à preparação da documentação exigida no edital, a empresa de 
engenharia deverá estudar o orçamento anexado ao edital enviado pelo órgão. Esse 
orçamento deverá ter sido calculado realizando um levantamento quantitativo de todos os 
serviços a serem realizados na obra em concorrência, através dos projetos executivos e 
detalhados de engenharia, onde serão multiplicados por cada custo unitário do órgão (custo 
que o órgão tem para realização de determinadas tarefas), determinando assim o orçamento 
proposto pelo órgão, ou preço do órgão. 
Esse valor servirá de base para elaboração da proposta de preço, dando 
informações importantes como o quantitativo, que, na ausência do mesmo, a elaboração de 
19 
 
um orçamento detalhado fica inviável, como o preço do órgão, que servirá de teto máximo 
que a proposta da empresa deve chegar para concorrer na licitação de forma competitiva. 
Nessa etapa da elaboração também serão avaliados todos os possíveis erros ou 
dúvidas encontradas na análise do edital e do orçamento para a formulação da pergunta ao 
órgão licitante. A pergunta ao órgão consiste em uma forma de eliminar todas as dúvidas que 
a empresa tem do edital e de alertar o órgão licitante por possíveis erros nele existentes. A 
mesma deverá ser elaborada de forma clara, e objetiva, tendo em vista que cada empresa ou 
consórcio concorrente tem um prazo máximo e uma quantidade pré-determinada de 
solicitações para realizar. 
 
3.2 Elaboração das propostas 
 
A próxima etapa a ser realizada é a elaboração das propostas, que consiste na 
etapa mais importante do processo para concorrer a licitação. Esta etapa é o desenvolvimento 
do trabalho, em que, após um estudo detalhado do edital, será elaborada a proposta da 
empresas para execução da obra em concorrência. 
Na licitação de obra pública, os editais podem requerer dois tipos de propostas, a 
proposta de preço e a proposta técnica, onde, nos mesmos, deverão constar quais propostas 
serão exigidas para concorrer à obra em licitação. 
Logo, esta etapa foi subdividida em duas sub-etapas: elaboração das propostas de 
preço e elaboração das propostas técnicas. 
 
3.2.1 Propostas de preço 
 
Uma proposta de preço é o orçamento detalhado no qual a empresa/consórcio de 
engenharia está disposta a executar a obra em licitação. Nesse orçamento deve conter o custo 
unitário de cada serviço repassado pelo órgão no seu quantitativo, deve ainda constar o 
cálculo de todas as composições unitárias para cada serviço especificado no quantitativo 
disponível no edital, devendo esse custo unitário ser sempre menor do que o valor 
especificado pelo órgão, seguido do valor dos benefícios e despesas indiretas (BDI) adotados 
pela empresa e com todas as composições de custo. 
O passo inicial para a elaboração de uma proposta de preço é o cálculo do preço 
unitário para cada serviço no quantificado no orçamento. O preço unitário, ou custo unitário, 
20 
 
de um serviço, é o custo em reais para executar uma unidade (preestabelecida), que pode 
variar em unidade, metros quadrado, dentre outras, de um item do quantitativo. 
Para cada preço unitário, foi realizada uma composição de custo, na qual podemos 
encontrar todos os fatores que contribuíram para determinado preço unitário. Nas 
composições de custo podemos visualizar o quanto de insumos, mão-de-obra, equipamentos, 
serviços, e encargos sociais foram utilizadas para calcular o valor do preço unitário. 
Na Figura 3.2, temos um exemplo de composição de custo, onde a composição 
EX01 calcula que um metro quadrado de alvenaria de bloco cerâmico furado (9x19x39)cm c/ 
argamassa mista de cal hidratada com espessura de 9cm custa R$ 21,97. Esse será o valor que 
determinará o custo de todo o serviço de alvenaria ao ser multiplicado pelo quantitativo. 
 
 
Figura 3.2 – Exemplo de composição de custo (Fonte: SEINFRA). 
 
O preço unitário é calculado a partir da produtividade da empresa para realizar o 
determinado serviço. Tendo a produtividade de execução do serviço, tira-se os valores do 
coeficiente de cada item da composição dividindo o tempo total gasto pela unidade total 
executado. Multiplicando pelo preço unitário desses itens, o somatório desses preços com o 
acréscimo dos encargos sociais resultará no custo unitário da composição. O valor dos 
21 
 
benefícios e despesas indiretas (BDI) deverá ser acrescido no valor final do orçamento. Vale 
ressaltar que os quantitativos e preços unitários presentes na planilha orçamentária podem 
variar consideravelmente em função dos critérios de medição e pagamento dos serviços. 
O custo unitário é o item que determinará o preço final da proposta. Assim, esse 
cálculo deverá ser realizado com a total atenção do engenheiro responsável de forma a evitar 
prejuízos futuros. 
O demonstrativo contento todas as composições de custo deverá ser anexado a 
proposta de preço se for exigido pelo edital. As composições devem ser uniformes, na 
formatação especificada pelo edital e estar em ordem crescente. A ausência ou erro em uma 
composição poderá desclassificar a empresas/consórcio concorrente. 
O cálculo inicial dos preços unitários irá ser representado com orçamento 
preliminar, onde o mesmo deverá ser comparado com o orçamento do órgão licitante para 
uma primeira análise. A partir desse comparativo a empresa concorrente poderá utilizar 
algumas técnicas para estudar esses orçamentos e melhorar a sua proposta de preço. A técnica 
mais, comumente, utilizada é a técnica da curva ABC de serviços. 
A curva ABC é definida a partir do levantamento quantitativo dos materiais de 
construção e da mão-de-obra para a elaboração do orçamento e o seu relacionamento com o 
custo unitário tem, em geral, como preocupação central o conhecimento de uma estimativa de 
custos global. No entanto esses dados podem ser trabalhados no sentido de fornecer 
informações adicionais que auxiliem no gerenciamento do empreendimento. Uma forma de 
obter mais informações é a construção de curvas ABC para materiais de construção e mão-de-
obra. A curva ABC é um importante instrumento de classificação de informações, para que os 
itens de maior importância, que geralmente são em menor número, sejam separados 
(POZZOBON, 2008). 
No processo de elaboração de uma proposta de preço, a curva ABC de serviços é 
importante, nela poderemos observar o peso que cada serviço está influenciando no custo 
total. Assim pode-se traçar um planejamento para realizar a diminuição do custo do serviço 
que mais influenciará no custo total. Esse planejamento passará por políticas de compras de 
materiais, busca de fornecedores, estocagem, e evitar desperdício. 
Como resultado de uma classificação ABC surgirão três classes: A classe A, com 
alto valor de demanda, que representade 10 a 20% do custo total da obra; a classe B, com 
valor intermediário de demanda, que representa de 30 a 40% do custo total da obra e; a classe 
C, com baixo valor de demanda, que representa 50% do custo total da obra. Apesar dessa 
configuração ser utilizada como padrão, não é regra rígida a curva ABC ser composta por três 
22 
 
classes, algumas empresas costumam criar mais categorias ou modificar um pouco os 
percentuais (POZZOBON, 2008). 
Na Figura 3.3, como exemplo, pode-se observar que o custo da ferragem CA-50 e 
da forma de maderit juntos representam 33,77% do custo total da obra. 
 
 
Figura 3.3 – Exemplo de curva ABC (Fonte: <www.engwhere.com.br/engenharia/memorial_descritivo.htm>). 
 
No caso desse sendo um orçamento de um obra em licitação, a empresa/consórcio 
concorrente deverá buscar todas as alternativas possíveis para diminuir o custo unitário desses 
serviços. Para alcançar esse objetivo, a empresa pode estabelecer uma política de compras, 
23 
 
com uma programação adequada das mesmas para diminuir o custo; as condições 
operacionais da obra, sendo os aspectos de recebimento, transporte interno e estocagem; 
dentre outros. Logo, trabalhando esse serviço, sabendo da relevância do mesmo no custo total, 
a proposta de preço será mais competitiva. 
Para a conclusão do orçamento deve ser incluído o valor dos benefícios e despesas 
indiretas. O BDI é composto: pelo custo financeiro da obra, que são os gastos relacionados ao 
custo do capital decorrente da necessidade de financiamento; o custo da administração central, 
que é a proporção do custo da sede administrativa da empresa; impostos, que são o ISS, PIS, 
COFINS, e de renda pessoa jurídica; seguros e garantias, para resguardo de incidentes do 
empreendimento; riscos e imprevistos, para cobrir eventuais incertezas, omissão de serviços, 
dentre outras; o lucro, sendo este o valor que a empresa desejar; e os demais custos não 
incluídos no custo direto. 
O orçamento finalizado e revisado, é chamado de orçamento detalhado. O 
orçamento detalhado é aquele que, seguindo as diretrizes explanadas no edital, será a proposta 
de preço que deverá ser apresentada pela empresa concorrente, tendo o mesmo um custo final 
baixo, exequível, e competitivo para a obra a ser licitada. 
 
3.2.2 Propostas técnicas 
 
Alguns editais também especificam a necessidade de uma proposta técnica para a 
obra. Essa é encontrado em diversos tipos de obras como estádios, barragens, estradas, 
hidrelétricas, entre outras. 
Essa proposta consiste em especificar uma solução técnica que será utilizada pela 
empresa de engenharia para execução da obra. Além disso, tem-se um cronograma de 
máquinas, de mão-de-obra, e soluções técnicas de engenharia para que a obra seja executada 
no prazo estipulado pelo edital. Para melhor elaboração desse tipo de proposta é necessário a 
subdivisão da mesma em cinco etapas: o conhecimento do problema, planejamento executivo, 
métodos construtivos, canteiro de obras e estrutura organizacional. 
O conhecimento do problema consiste no detalhamento das condições locais da 
obra. Com o estudo de localização e acessos, características físicas e sócio-econômicas da 
região, a climatologia local e disponibilidade de recursos. 
O planejamento executivo e o estudo completo de execução, com o detalhamento 
de todas as frentes de trabalho no cronograma executivo da obra. Esse planejamento pode ser 
24 
 
abordado com o cronograma e com uma linha de balanço de toda a obra, além de histogramas 
de alocação de recurso, mão-de-obra e equipamentos. 
A próxima etapa da elaboração da proposta técnica é a descrição dos métodos 
construtivos que serão adotados. Mostra-se as soluções técnicas para execução dos principais 
serviços da obra, caracterizando os métodos de execução e os recursos empregados na 
realização de cada atividade de construção. Este é o ponto principal que será abordado e o 
diferencial das diversas propostas concorrentes, sendo aconselhado a elaboração por 
engenheiros experientes. 
No projeto do canteiro de obras é realizado um planejamento complementar da 
execução das obras, onde deverá fornecer um estudo detalhado da localização, apoio logístico 
e layout das instalações de canteiro de obras. Sendo apresentado em plantas e planilhas que 
justificarão a escolha técnica do mesmo. 
O último passo para elaboração de uma proposta técnica competitiva é a estrutura 
organizacional da obra. Essa estrutura é definida pelo organograma da obra e a definição das 
principais funções, atribuições, e alocação dos profissionais de nível gerencial. 
É cabível acrescentar que esse modelo determina de uma forma geral as propostas 
técnicas, sendo variável para diferentes tipos de obras. Por exemplo, no caso de ampliações de 
estradas, temos nessa proposta a especificação e a logística de máquinas a ser utilizadas na 
obra pela empresa. Esse estudo é essencial para que a obra de licitação cumpra o prazo 
preestabelecido pelo edital. 
Devido a inexperiência de alguns engenheiros em elaborar esse tipo de proposta, 
muitas empresas contratam terceiros para a elaboração das mesmas. É uma forma eficaz, 
porém com um custo mais elevado do que elaborá-la tradicionalmente. 
 
3.3 Conclusão da proposta 
 
Sabendo que o ser humano e a máquina, o computador, são passíveis de erro, essa 
etapa não é essencial para a elaboração de uma proposta de licitação, mas é de extrema 
importância e poderá evitar uma possível desclassificação da empresa ou consórcio da 
licitação. Sendo assim, antes de lacrar e enviar a proposta de licitação, a empresa de 
engenharia deve mobilizar o pessoal para uma última conferência. 
25 
 
Esse trabalho começa com a conferência de todos os custos unitários do 
orçamento, devendo esses estarem iguais aos que constam nas composições de custo, além do 
correto preenchimento de todas as planilhas. 
Um problema comumente encontrado nessa etapa de conclusão da proposta é 
causado pelas atualizações das fórmulas das planilhas. Isso ocorre quando se realiza uma 
mudança de última hora em algum custo unitário, e as planilhas totais de orçamento acabam 
não sendo atualizadas. Esse erro acarreta na eliminação da proposta. 
Para concluir, a proposta deve seguir para o órgão contratante, na quantidade de 
vias exigidas no edital, todas elas carimbadas e assinadas pelo representante legal da 
empresa/consórcio concorrente. 
 
3.4 Métodos para otimização do modelo padrão 
 
As empresas que trabalham nesse ramo da engenharia precisam, muitas vezes, 
realizar duas ou mais propostas simultâneas de obras públicas em processo de licitação. 
Portanto, essas empresas devem estar sempre investindo em novas tecnologias e 
metodologias, bem como se atualizar com as alterações da lei e acordos do Tribunais, com o 
intuito de otimizar todo o processo de preparação de propostas para licitação. 
Pensando em suprir essa necessidade diversas empresas desenvolvem 
constantemente diversos softwares com a finalidade de fornecer ao mercado soluções 
administrativas que garantam maior competitividade. Dentre esses empresa, a TOTVS criou a 
linha RM no seguimento de construção e projetos. 
Na área de planejamento e orçamento, a TOTVS trabalha com o RM Solum. Este 
programa é capaz de armazenar diversas planilhas de orçamentos diferentes. Pode-se ainda 
organizar as propostas por órgão licitante, proporcionando uma maior facilidade na hora de 
analisar os orçamentos do órgão para diferentes tipos de obras. Assim, a empresa conseguirá 
direcionar os esforços para tornar a sua proposta mais competitiva. 
Esse programa centraliza todas as informações necessárias para realização da 
proposta, cadastro do órgão (clientes), e composições de custos específicas para cada 
localidade e cada órgão licitante da obra, proporciona total integração com o Microsoft 
Office, disponibiliza diversas funções que aperfeiçoa o tempo para elaboração das propostas,como a determinação da curva ABC. 
26 
 
Além de todas essas vantagens, esse programa também proporciona ao operador 
uma visualização simultânea de dois ou mais orçamentos proporcionando uma melhor análise 
dos mesmos, e a possibilidade de escolha em casos que forem possíveis a elaboração de duas 
ou mais propostas de preço. 
Outra metodologia que pode ser investida pelas empresas para a melhor 
elaboração dessas propostas é a implantação dos conceitos do "lean office" que busca uma 
melhor praticidade e organização na elaboração da proposta realizando um mapeamento dos 
processamentos e desperdícios de tempo, organizando e direcionando o trabalho que deverá 
ser feito, e, consequentemente, o processo de elaboração das propostas será mais eficiente e 
eficaz. 
Dentre os conceito do lean office, destaca-se como o mais utilizado a ferramenta 
do 5S, que projeta melhoria dos processos baseando nos cinco sensos: senso de utilização, 
arrumação, limpeza, saúde e higiene, autodisciplina. Apesar de simples, a aplicação desse 
conceito promove a redução do tempo gasto com diversas atividades que não agregam 
valores. 
Os conceitos de lean, ou enxuto, que foi iniciado com o sistema Toyota de 
produção consiste em uma filosofia de gerenciamento de trabalho para atender os clientes no 
menor tempo possível, na mais alta qualidade e com o menor custo possível. Sendo esse 
sistema conhecido como produção enxuta. Aplicando esses conhecimentos no ambiente 
administrativo pode conseguir resultados diferenciados, sendo eficazes e eficientes (TURATI, 
2007). 
Essas são algumas metodologias que já estão sendo utilizadas pelo mercado. As 
empresas de engenharia, que desejarem ingressar nesse disputado mercado, devem investir, 
não só nessas metodologias, mas também em outras que estão em constante desenvolvimento. 
Vale ressaltar que, para elaboração de uma proposta de licitação eficiente, é 
impreterivelmente necessário a separação de tarefas por equipes especializadas e capacitadas, 
para agilização das tarefas em paralelo, com a finalidade de elaborar uma proposta 
competitiva para determinada obra em licitação. 
 
 
 
 
 
 
27 
 
4. PROCEDIMENTOS FRAUDULENTOS NO PROCESSO DE LICITAÇÃO DE 
OBRAS PÚBLICAS 
 
 
Diariamente vemos que o trabalho da justiça brasileira não se restringe aos atos 
criminais comuns, mas também a desonestidade dos humanos. Tendo conhecimento da 
situação atual da política brasileira, com constantes episódios de corrupção nos diversos 
ramos da sociedade, é fácil imaginar que o processo de licitação não passa impune deste tipo 
de crime. São esses lamentáveis fatos que nos levam a acreditar que as diversas obras públicas 
paradas em todo o Brasil são causadas pela a realização de processo de licitação fraudulentos. 
Antes de adentrar no assunto polêmico, deve-se conceituar frade. No dicionário, 
os conceitos de fraudar e fraude são sucintamente descritos como o agir com má-fé e astúcia 
para causar dano, respectivamente. Logo, fraude no processo licitatório é toda a ação 
realizada pelas partes interessadas com a finalidade de beneficio próprio, prejudicando os 
demais envolvidos. 
Esse capítulo será subdividido em três tópicos: penas previstas na lei de licitação 
8.666/93, em que são abordados os crimes e penas cabíveis para pessoas que fraudam 
licitações; tipos de fraudes que são aplicadas nas licitações; desbalanceamento de planilhas, 
ou jogo de planilhas, que é a fraude mais comum no processo licitatório. 
 
4.1 Crimes e penas previstas na lei 8.666/93 
 
A Lei n. 8.666/93 traz diversos dispositivos que visa conter as distintas formas de 
se contravir os interesses protegidos à regularidade das licitações, especialmente o interesse 
de se assegurar a igualdade de tratamento entre os interessados em participar em processos 
licitatórios da Administração Pública. 
O artigo 96 desta lei, vem regulamentar os resultados esperados pelas pessoas que 
agem de má-fé no processo licitatório, sendo os mesmo, in verbis: 
 
Art. 96 o. 
Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou 
venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente: 
I - elevando arbitrariamente os preços; 
II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada; 
III - entregando uma mercadoria por outra; 
IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; 
28 
 
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a 
execução do contrato: 
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa. 
 
Assim, o disposto nesse artigo vem pautar limites objetivos às ações dos licitantes 
e demais envolvidos na execução dos contratos, traçando balizas, definindo condutas, e 
apontando as conseqüências penais, a par das demais responsabilidades de ordem civil e 
administrativa que estas ações podem acarretar. 
A seção que se encontra esse artigo, seção III, capítulo IV da referida lei, 
determina os possíveis crimes e penas cabíveis aos infratores. Os crimes passam de impedir, 
ou deixar de observar todos os critérios de seleção nas licitações até a subornar os demais 
interessados. E as penas variam de 6 messes a 6 anos de detenção mais pagamento de multa, 
sendo o seu valor superior a 2% e inferior a 5% do valor do contrato. 
 
4.2 Tipos de fraudes e o procedimento para corrigí-las. 
 
A fraude no processo de licitação de obras públicas pode ser originada nas 
diferentes partes interessadas. As mesmas vem repensando ao longo de anos maneiras de 
burlar a lei, aproveitando-se do fato de que o direito não é um ciência exata e permite 
diferentes interpretações. Por outro lado, os órgãos responsáveis estão em constante 
desenvolvimento para evitar e corrigir os processos fraudulentos. Nas obras públicas o 
principal responsável por fiscalizar os processo de licitação, execução e contratação das 
mesmas é o Tribunal de Contas. 
Tendo em vista a obrigação do Tribunal de Contas da União (TCU) em fiscalizar 
todos os procedimentos das obras públicas no país, o TCU, que não possui fiscais suficientes 
para evitar todas as fraudes praticadas no Brasil, busca formas alternativas de fiscalização. 
Uma delas é a elaboração de programas em que os brasileiros possam denunciar os possíveis 
casos de fraudes, tornando-os verdadeiros fiscais do TCU. 
Esse tipo de denúncia deve ser encorajada pelos meios de comunicação através de 
ações do governo que incentivem essa fiscalização preliminar. Só assim a população poderá 
se sentir menos prejudicada pelos constantes atrasos das obras públicas, e não precisará 
aceitar as mais diversas desculpas dadas pela Administração Pública. 
A partir das denúncias, o TCU responsável pela área em questão deve tomar as 
devidas medidas para a correção das mesmas. A próxima fase é a da fiscalização das obras 
denunciadas, o que deveria ocorrer constantemente. 
29 
 
Na fase das fiscalizações atinente à análise da situação física e jurídica das 
empresas, ao rastreamento dos pagamentos efetuados e à verificação da idoneidade das notas 
fiscais emitidas, constituiu o elemento principal para a detecção das irregularidades, pois, uma 
vez constatada a inexistência da empresa, vencedora ou participante do certame licitatório, 
todo o processo se torna comprometido. Porém, o simples fato de confirmação desses fatos 
pode não caracterizar a prática da fraude (AFFONSO, 2004). 
Affonso (2004) também lista vários tipos de fraudes encontradas através da 
fiscalização das obras públicas a partir de denúncias que ocorreram no estado de Minas Gerais 
e que podem acontecer em todo o país, sendo elas: 
 
• Esquema de fraudes para desviar recursos públicos, envolvendo empresas, 
prefeitos municipais, comissões de licitação, ante à inexistência física ou 
ausência de estrutura administrativa e/ou operacional de empresas 
participantes de licitações; 
• Desvio de recursos, evidenciado pela transferênciade numerários para 
entidades distintas das empresas contratadas para a execução dos serviços; 
• Parceria entre Políticos, empresas e Comissões de Licitação, caracterizado 
pela montagem de processos licitatórios e pela similitude de modelos 
gráficos e estilos de preenchimento na quase totalidade das Notas de 
Empenho e Ordens de Serviço emitidas por prefeituras distintas; 
• Emissão de Notas Fiscais inidôneas ou irregulares; 
• Constituição forjada de empresas, ante a ausência de registro das empresas 
na Junta Comercial do Estado de Minas Gerais e montagem dos contratos 
de constituição de empresas e das propostas apresentadas por elas, em 
licitações; 
• Abandono de grande parte das obras, com algumas sendo reiniciadas com 
pessoal contratado pelos municípios, sem qualquer vinculação com a 
empresa inicialmente contratada; 
• Realização de obras com materiais inferiores, em qualidade ou quantidade, 
divergindo dos planos de trabalho e planilhas aprovados pelos órgãos 
repassadores; 
• Aprovação pelos órgãos repassadores de prestações de contas relativas à 
execução de convênios que apresentaram irregularidades graves. 
30 
 
Os dados coletados pelo TCU, juntamente com os dados dos municípios e estados 
envolvidos, devem ser analisados em um único processo para a caracterização da prática da 
fraude. Somente em seguida esse processo deve ser enviado para o Ministério Público Federal 
e Estadual para que eles tomem as devidas providências. 
Porém, o tipo de fraude que é visto comumente no processo licitatório e o jogo de 
planilhas que será abordado a seguir. 
 
4.3 Jogo de planilhas 
 
Jogo de planilhas, ou desbalanceamento de planilhas, é uma "artimanha" utilizada 
pelas empresas de engenharia visando sempre ao aumento do lucro. Ela ocorre através de uma 
superfaturamento de determinados preços e o subfaturamento de outros visando o aumento de 
lucro através de possíveis alterações dos quantitativos no decorrer da obra. 
Na Figura 4.1 pode-se observar em qual etapa da elaboração de uma proposta de 
preço de uma obra em licitação é aplicado o desbalanceamento, sendo após a conclusão do 
preço de venda. Isso se dá nessa fase da elaboração da proposta após uma identificação na 
visita técnica e identificação dos serviços que tendem a alterar o quantitativo no decorrer da 
execução da obra. Logo, com esses serviços identificados, a empresa contratada muda os 
preços unitários desses serviços visando o aumento do lucro. 
 
 
Figura 4.1 – Detalhe de quando é aplicado o desbalanceamento (Fonte: adaptado de MATTOS, 2006). 
31 
 
As principais causas do aparecimento do jogo de planilhas é um projeto básico 
mal elaborado, ocasionando divergências dos quantitativos do órgão com o que é realmente 
executado, e devido a inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários nos editais 
de licitação. 
Assim, segundo Mattos (2006) o desbalanceamento de planilhas permite a 
empresas contratada a obter vantagem da seguinte forma: 
 
• Aumentando o preço de serviços que ocorrem cedo na obra e diminuindo o 
preço dos serviços que ocorrem mais perto do fim; 
• Aumentando o preço dos serviços cujo quantitativo tende a crescer e 
diminuindo o preço daqueles cujo quantitativo tende a ser menor do que o 
da planilha. 
 
Um exemplo da má elaboração do projeto básico é no caso de obras de terra em 
que os quantitativos de escavação de 1ª e 2ª categoria são difíceis de aferir simplesmente 
pelos perfis de sondagem. Assim, analisando os quantitativos da planilha, o construtor pode 
não concordar com a interpretação do cliente e entender que, no campo, os quantitativos serão 
outros. Nessa circunstância, ele pode apostar e mexer nos preços unitários de venda 
(MATTOS, 2006). 
O jogo de planilhas pode ser encontrado de duas maneiras, no desbalanceamento 
dos preços unitários e na aplicação não uniforme do BDI. 
 
4.3.1 Desbalanceamento dos preços unitários 
 
O desbalanceamento dos preços unitários ocorre quando a empresa concorrente 
nota que determinados serviços foram quantificados equivocadamente, podendo diversos 
serviços aumentar o seu quantitativo e outros diminuírem ao longo da execução da obra. 
Essa alteração no contrato pode ser realizada devido a alteração prevista na lei 
8.666/93, que permite a alteração do contrato das empresas que realmente foram erros 
equivocados do órgão licitante. O artigo 65 da referida lei aborda: 
 
Art. 65o. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas 
justificativas, nos seguintes casos: 
I - unilateralmente pela Administração: 
32 
 
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor 
adequação técnica aos seus objetivos; 
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo 
ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; 
 
Em consequencia do erro nos quantitativos mal elaborados, quando é utilizado o 
desbalanceamento dos preços unitários, ocorre uma sistemática de aditivos contratuais em que 
os quantitativos dos itens supervalorizados aumentam e os dos itens subavaliados reduzem, 
provocando o desequilíbrio econômico-financeiro original do contrato e ocasionando o 
superfaturamento. 
 
4.3.2 Aplicação não uniforme do BDI 
 
O BDI é, normalmente, aplicado de maneira igual sobre todos os serviços de um 
orçamento, porém a empresa pode aplicá-lo de maneira não uniforme do preço total com a 
finalidade de melhorar a situação financeira do contrato. 
O desbalanceamento de planilhas pela aplicação não uniforme do BDI, se dá no 
aumento do BDI dos serviços que ocorrerão no início da obra, e em compensação ocorrerá um 
decréscimo do BDI dos serviços que serão executados no final da obra. Essa mudança na 
aplicação do BDI não causará no aumento do preço final, sem prejudicar a competitividade da 
proposta. Na Figura 4.2, Mattos (2006) relaciona uma série de itens que podem ser 
desbalanceados e mostra como realizar. 
 
Dicas para o Orçamentista 
Itens a Desbalancear Desbalanceamento 
Serviços que ocorrem no início da obra: 
mobilização, instalação de canteiro, 
limpeza e desmatamento, demolição, 
escavação. 
 Aumentar o preço 
Serviços que ocorrem no final da obra: 
paisagismo, pintura, desmobilização, 
limpeza final. 
 Diminuir o preço 
Serviços que tendem a ter seus 
quantitativos majorados 
 Aumentar o preço 
Serviços que tendem a ter seus 
quantitativos minorados 
 Diminuir o preço 
Figura 4.2 – Dicas para o orçamentista (Fonte: adaptado de MATTOS, 2006). 
33 
 
Vale ressaltar que essas dicas para o orçamentista são sugeridas na realização do 
desbalanceamento para que os preços fiquem dentro de uma faixa de tolerância, sem 
caracterizar como fraude no processo licitatório de empresas de engenharia. 
 
4.3.3 Ações da Administração Pública contra o jogo de planilhas 
 
O Tribunal de Contas da União tem algumas metodologias que podem evitar o 
favorecimento do contratado pelo jogo de planilhas. 
Na fase da licitação, como uma forma preventiva de evitar esse tipo de fraude, o 
TCU tem a obrigatoriedade de estabelecer os critérios de aceitabilidade de preços unitários, 
evitando distorções elevadas na hora de corrigir o contrato da licitação. Os órgãos licitantes 
não pode deixar de aprimorar o projeto básico de uma licitação, assim evitará possíveis erros 
nos quantitativos do órgão licitante. E o TCU pode adotar tabelas de preços aplicadas como 
preços de referência e, assim, utilizar o método do k para prevenir esse tipo de fraude. 
O método k consiste na adoção de um coeficiente k que será aplicado sobre cada 
preço unitário da empresas de concorrente. O fator k é o quociente entre o preço da empresa 
concorrente e o preço do órgão. Assim, os valores do orçamento do órgão será multiplicado 
pelo fator k e quando houver uma discrepância elevado desses valores com o preço da 
empresa, pode-se caracterizar um procedimento