Resumo GOF (1)

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RESUMO
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
UNIDADE 1
2. FINANÇAS PÚBLICAS
Objetivos específicos
• Descrever os princípios do orçamento público;
• Explicar o ciclo orçamentário;
• Identificar os marcos legais do orçamento público.
Os recursos para os investimentos e para custeio de pessoal e bens do Exército Brasileiro tem origem a
partir do orçamento público.
Os INVESTIMENTOS são os gastos relativos à aquisição, aprimoramento ou reformulação de bens
duráveis, ou seja, à construção de um aquartelamento e/ou à compra de material permanente, por
exemplo.
O CUSTEIO refere-se aos gastos com a manutenção dos bens duráveis, à alimentação de pessoal, a folha
de pagamento, etc.
Assim é o nosso país, que ANUALMENTE elabora seu ORÇAMENTO estimando suas receitas e
fixando suas despesas, de forma que os recursos disponíveis sejam aplicados segundo as prioridades
estabelecidas pelo Governo, em função da sua política.
A concepção de que os gastos dos governantes devem ser previamente autorizados vem desde o
longínquo ano de 1217, com a edição da Magna Charta Libertatum, do Reino Unido: “Nenhum tributo
ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum”.
O orçamento nasceu como instrumento de controle político do parlamento sobre a coroa, e foi
adotado pelos revolucionários franceses em 1789 e transmitido às novas nações que se formavam do lado
de cá do Atlântico e mesmo pelo resto do mundo.
2.1 DEFINIÇÃO DE ORÇAMENTO
Etimologicamente, a origem da palavra orçamento está vinculada ao termo italiano orzare ou ao latino
ordior, orsus sum, ordiri, que tem o significado de calcular, planejar. Percebemos, então, que a ação de
planejar está há muito tempo ligada às ações orçamentárias.
Assim, o orçamento pode ser conceituado de várias formas. Uma definição simples seria que o
orçamento é a fixação das despesas a realizar num exercício, que serão contrabalançadas com a
previsão da necessária receita.
Essa definição destaca dois lados: as receitas a serem arrecadadas (suas origens) e as despesas (as
aplicações), sem nenhum compromisso em deixar transparentes os motivos e os objetivos do gasto e sem
entrar no mérito do que se faz.
O orçamento também pode ser definido como um instrumento para a materialização das ações do
governo para que ele próprio possa funcionar e assim alcançar os objetivos voltados para a sociedade.
Nesse ponto nasce a ideia de orçamento-programa com a finalidade de estabelecer os propósitos, os
objetivos e as metas inseridas em uma estrutura de programas a realizar (fazendo a ligação entre o
planejamento e as finanças) e permitindo que os planos expressos em unidades de medida o sejam
também em termos quantitativos (moeda), possibilitando, assim, levá-los à execução prática.
Outra definição mais complexa seria a de principal documento para divulgação das ações do governo
junto à sociedade.
Cooperando com essa definição, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a publicação periódica e
sistemática das informações sobre as receitas e as despesas da instituição pública , para que o cidadão
possa saber o que está acontecendo e exercer sua cidadania na fiscalização do que o governo faz.
O orçamento permite a identificação dos recursos disponíveis, que serão aplicados segundo as
prioridades estabelecidas e afinadas com a política adotada pelo gestor público.
Portanto, podemos concluir que uma definição de orçamento deve incluir as seguintes premissas:
• Ser um instrumento de planejamento da ação do Governo;
• Incluir despesas fixadas e receitas previamente estimadas;
• Permitir a ação do Legislativo quanto à fixação das despesas e ser autorizada pelo Executivo a
realizá-las; e incluir o prazo de um exercício financeiro para essa realização.
2.2 Funções do orçamento
O orçamento possui várias funções, destacando-se:
• O controle político;
• A materialização das ações do governo;
• O planejamento;
• A divulgação das ações do governo, entre outras.
Cada uma dessas funções serão apresentadas em mais detalhes a seguir:
a) Controle político
A principal função do orçamento é permitir ao povo controlar as despesas do governo. Assim, o
orçamento se torna um importante instrumento limitador do poder do governante. Como a criação ou
o aumento de um tributo requer antecedência, o orçamento permite ao cidadão identificar a destinação
dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos e demais recolhimentos . Além do
controle do cidadão, o orçamento também serve como instrumento de controle do Poder Legislativo sobre
o Poder Executivo, bem como do Poder Executivo sobre suas próprias unidades integrantes.
b) Materialização das ações do governo
O orçamento tem a função de ser um instrumento de administração para materialização das ações do
governo para que o próprio governo possa funcionar e assim alcançar os objetivos voltados para a
sociedade.
Aqui nasce a ideia de orçamento-programa, que permite estabelecer os propósitos, os objetivos e as
metas inseridas em uma estrutura de programas a realizar. Por meio desses programas é possível
expressar os planos em unidades de medida (valores), permitindo levá-los à sua execução na prática. 
Essa função aproxima o orçamento do planejamento e dos recursos financeiros.
c) Planejamento
Outra função do orçamento é a de planejamento, do ponto de vista administrativo, gerencial, contábil e
financeiro.
A função de planejamento está ligada à técnica de orçamento por programas, levando o orçamento a
espelhar as políticas públicas, permitindo sua análise pela finalidade dos gastos.
d) Divulgação das ações do governo
O orçamento público tem o caráter de ser um dos principais documentos para divulgação das ações do
governo junto à sociedade.
O orçamento, por meio desta função, permite, por exemplo, cumprir uma das principais obrigações
impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que é a publicação periódica e sistemática das
informações sobre as receitas e as despesas da instituição pública, para que o cidadão possa saber o que
está acontecendo e exercer sua cidadania na fiscalização do que o governo faz.
Por meio desta função, o orçamento volta às suas origens de ser o principal instrumento de controle
social sobre o dinheiro público.
e) Outras funções
O orçamento materializa uma decisão de governo ou o exercício do poder, tornando-se não somente uma
ferramenta técnica, mas também política. Em consequência, o orçamento público requer a determinação
de prioridades por parte do governo, além da negociação com certos setores da sociedade e entre seus
próprios entes.
O orçamento permite a identificação dos recursos disponíveis que serão aplicados segundo as
prioridades estabelecidas e afinadas com a política adotada pelo governo.
2.3 PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO
Uma das razões para o surgimento do orçamento público foi a de ser um instrumento de controle das
atividades financeiras do Governo. Sendo assim, para que esse controle se faça de forma eficaz, é
necessário que o orçamento atenda a determinadas regras e princípios.
Os princípios do orçamento têm como objetivo estabelecer regras básicas, a fim de conferir
racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e controle do
orçamento público.
2.3.1 PRINCIPIO DA LEGALIDADE
A Constituição em vigor – CF/88 – estabelece em seu artigo 5º, inciso II, que “ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”, e no caput do artigo 37, que institui este
princípio na administração pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados e dos
Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência. (...)
O princípio da legalidade, que já constava na Constituição de 1891, DETERMINA QUE O
ORÇAMENTO SEJA UMA LEI, proposta pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo.
Dessa forma, o administrador dos recursospúblicos passa a necessitar da autorização do Congresso
Nacional (representante do povo) para gastar o dinheiro público. A discussão e aprovação das leis
orçamentárias pelo Poder Legislativo permitem conhecer previamente (e autorizar ou não) os gastos da
Administração Pública.
2.3.2 PRINCÍPIO DA UNIDADE OU TOTALIDADE
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Lei nº 4.320/64, Lei Complementar de Finanças Públicas)
institui as normas de direito financeiro e estabelece em seu artigo 2º:
Art. 2°. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.
O princípio da unidade estabelece que o ORÇAMENTO DEVE SER UNO. Ou seja, cada esfera de
governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária,
estruturado uniformemente e para determinado exercício financeiro.
O atendimento a esse princípio evita a existência de orçamentos paralelos dentro de cada ente federativo
(União, Estados e Municípios), havendo somente uma lei orçamentária para cada um deles.
A respeito desse princípio, a CF/88 estabelece:
Art. 165
[...]
§ 5º – A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder
Público.
[...]
2.3.3 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Pelo artigo 2º da Lei nº 4.320/64 já citado, o orçamento deve CONTER TODAS AS RECEITAS E
TODAS AS DESPESAS referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta (artigo 165, § 5º, CF), NÃO DEVENDO EXISTIR RECEITAS OU
DESPESAS QUE FUJAM AO CONTROLE DA ATIVIDADE ECONÔMICA DO ESTADO.
Os artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320/64 constituem uma regra de centralização das receitas e despesas
visando o equilíbrio do próprio orçamento:
Art. 3°. A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei.
Art. 4°. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no
artigo 2°.
O princípio da universalidade significa que todas as instituições públicas devem estar incluídas no
respectivo orçamento.
2.3.4 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE
O princípio da anualidade ou periodicidade estabelece um período limitado de tempo para as
estimativas de receita e de fixação da despesa (artigo 2º da Lei nº 4.320/64). Ou seja, o orçamento deve
compreender o período de um exercício, que corresponde AO ANO FISCAL. Esse período de vigência
do orçamento denomina-se exercício financeiro.
No Brasil, de acordo com o artigo 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ANO
CIVIL: 1º de janeiro a 31 de dezembro.
Como a Constituição Federal prevê um orçamento anual, esse princípio é o alicerce para a Lei
Orçamentária Anual (LOA) que prevê as receitas e fixa as despesas, conforme estudaremos mais
adiante ao abordarmos os marcos legais.
Entretanto, a própria Constituição apresenta a seguinte exceção a esse princípio:
Art. 167 [...]
§ 2º – Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício,
caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício
financeiro subsequente.
Os créditos adicionais de que trata o artigo 167, §2º, incluem os créditos especiais, extraordinários e
suplementares com os quais o Exército Brasileiro é muitas vezes contemplado.
2.3.5 PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
Pelo princípio da exclusividade o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária
(previsão de receita e fixação de despesas) e não cuidar de assuntos estranhos ao tema. Este princípio
está fixado no artigo 165, § 8º, da CF/88:
Art 165.
§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Duas exceções ao princípio da exclusividade são previstas pelo texto constitucional:
• A autorização para abertura de créditos suplementares;
• A contratação de operações de créditos, ainda que por antecipação da receita – Antecipação da
Receita Orçamentária (ARO).
2.3.6 PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
O princípio do equilíbrio é previsto no artigo 167, incisos II, IV, V e artigo 166, § 3º, inciso II da CF/88:
Art. 167. São vedados:
[...]
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais;
[;;;]
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto
da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades
da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos ...;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação
dos recursos correspondentes;
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual
e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
[...]
§ 3º – As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
[...]
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
O princípio do equilíbrio determina que, em cada exercício financeiro, o total das despesas
orçamentárias fixadas na lei orçamentária não deve ultrapassar a receita orçamentária prevista.
Portanto, o princípio do equilíbrio se constitui no único meio de limitar o crescimento dos gastos
governamentais e do consequente endividamento público.
Como o conceito de receita orçamentária, adotado pela Lei nº 4.320/64, engloba os recursos financeiros
obtidos por meio de OPERAÇÕES DE CRÉDITO (desde que não sejam por Antecipação da Receita
Orçamentária – ARO) este equilíbrio pode ocultar déficits orçamentários, causando o aumento da
dívida pública.
Para tanto, a CF/88 prevê que a receita por operações de crédito não poderá exceder as despesas com
capital constantes do orçamento:
Art. 167. São vedados:
[... ]
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
[...]
Caso o montante das operações de crédito seja superior às despesas de capital, tais despesas
orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditos suplementares e especiais, aprovados por
maioria absoluta do Congresso Nacional (CN) – única situação em que isso ocorre na aprovação da lei
orçamentária.
Essa preocupação consta também da Lei Complementarnº 101, de 4 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece: Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de
despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos.
2.3.7 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O artigo 37 da CF/88 estabelece:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência (...)
O princípio da publicidade se aplica a todos os atos oficiais do governo e se constitui base da
atividade na Administração Pública no regime democrático. Para a eficácia da sua validade, o
orçamento deve ser divulgado (publicado) por meio dos veículos oficiais de comunicação/divulgação
para conhecimento, não só pelos representantes eleitos pelo povo, mas de toda a sociedade.
Sobre este princípio, o capítulo IX, Seção I, artigo 48 da LRF prevê:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Portanto, cabe ao governo:
• Divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade;
• Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal;
• Disponibilizar informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa, para qualquer
cidadão.
No caso específico da União, a publicação deve ser feita pela imprensa oficial no Diário Oficial da
União (DOU).
2.3.8 PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO DAS RECEITAS
Este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções
estabelecidas pela própria CF/88. As exceções, todas com amparo no texto constitucional, exigem que,
para se vincular a receita de um imposto, é necessário aprovação de uma emenda à Constituição.
As exceções ao princípio da não afetação ou não vinculação são as seguintes:
• Repartição tributária de impostos (artigos 158 e 159 da CF/88);
• Destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde;
• Manutenção e desenvolvimento do ensino;
• Realização das atividades da administração tributária;
• Prestação de garantia às operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO);
• Prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
O objetivo precípuo da não afetação ou não vinculação das receitas se concentra no recolhimento de
todas as receitas num caixa único do Tesouro (conta única).
2.3.9 PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO
O princípio da especificação se fundamenta na Lei nº 4.320/64, artigo 5º: Art. 5º. A Lei de Orçamento
não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal,
material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20
e seu parágrafo único.
O princípio da especificação veda a inclusão de dotações globais no orçamento, embora muitos
defendam o contrário em nome de uma flexibilidade administrativa, o que prejudica o controle dos
gastos públicos
A própria Lei nº 4.320/64, em seu artigo 20 prevê exceções a este princípio:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de
outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeados por dotações
globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Nas exceções previstas nesse artigo, podem ser citadas as seguintes despesas:
• Algumas despesas das Forças Armadas que, em razão da preservação da segurança nacional, não
devem ser detalhadas;
• Despesas com o Programa de Proteção a Testemunha, que, por razões óbvias, são atendidas por
dotações globais;
• A Reserva de Contingência, prevista na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) – em seu artigo 5º, inciso III, conforme se segue:
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita
corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao:
[...]
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
O princípio da especificação se constitui num instrumento útil de transparência do orçamento e facilita
sobremaneira as ações de controle e fiscalização.
2.3.10 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Na Lei nº 4.320/64, o artigo 6º e seu § 1º preceituam o que segue:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções.
§ 1º. As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa,
no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva
receber [...]
O princípio do orçamento bruto determina que as receitas e despesas sejam registradas na lei
orçamentária por seus valores totais e brutos, não devendo ocorrer quaisquer deduções
(compensações ou valores líquidos).
Caso se permitisse a apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias, a transparência das contas
públicas seria perdida.
2.3.11 PRINCÍPIO DO NÃO ESTORNO
A CF/88, artigo 167, inciso VI estabelece:
Art. 167. São vedados:
[...]
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação
para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; [...]
O princípio do não estorno prevê que a transposição, o remanejamento ou a transferência de
recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, necessita de
prévia autorização legislativa.
Seu objetivo é evitar que gastos aprovados pelo Poder Legislativo sejam alterados pelo
administrador, o que tornaria inócua a função fiscalizadora do Congresso Nacional.
2.4 A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO
A evolução conceitual do orçamento foi causada por novas teorias e novas tecnologias e o Brasil,
seguindo as tendências mundiais, adotou algumas destas técnicas, que vem sendo gradualmente
aperfeiçoadas no seu processo orçamentário.
a) O orçamento clássico ou tradicional
Antes do advento da Lei nº 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento
tradicional ou clássico.
O orçamento se constituía apenas num documento de previsão de receita e de autorização de
despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos para o período
de um ano. Por não possuir uma preocupação com o atendimento das necessidades da coletividade e
da administração, não se destacavam os objetivos econômicos e sociais.
A maior DEFICIÊNCIA do orçamento tradicional consistia no fato dele não privilegiar um
programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir.
O orçamento tradicional dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de
pessoal; aquisição de material de consumo e permanente; e realização de serviços de manutenção para o
exercício financeiro.
Por não estar associado a um processo de planejamento e de programação, os órgãos eram contemplados
no orçamento pelo que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar.
A ênfase desse modelo de orçamento residia nos aspectos contábeis da gestão e não existiam
mecanismos de acompanhamento e medição da execução orçamentária, gestão e resultados.
Por não haver preocupação com a fixação de objetivos e metas, o Orçamento Tradicionalé uma
mera peça contábil que dá ênfase aos meios que o Poder Público utiliza em sua atuação.
b) O Orçamento De Desempenho Ou Realizações
O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, em que a preocupação
residia no resultado dos gastos e não com o gasto em si: se buscava saber “as coisas que o governo faz
e não as coisas que o governo compra”, enfatizando as realizações do Governo em cada programa.
Saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina
a referida aquisição.
O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um
orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação a um
sistema de planejamento.
c) O orçamento–programa
O primeiro passo efetivo para uma reforma orçamentária foi o orçamento funcional (tasksetting
budget), criado nos Estados Unidos em 1912 pela Comissão de Economia e Eficiência e coordenada pelo
presidente daquele país, William Howard Taft (conhecida como “Comissão Taft”) que exigiu um
orçamento nacional ao Executivo, visando a economia e eficiência no serviço público, pela avaliação e
autorização das despesas por funções. O que interessava era o objetivo a realizar, o que se atingia
no orçamento.
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº
4.320/64. O Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967 (DL nº 200/67), menciona o orçamento-
programa como plano de ação do Governo Federal. O artigo 16 do DL nº 200/67 determinava:
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do
programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução
coordenada do programa anual.
A primeira lei orçamentária da União elaborada sob a forma programada foi a de 1967. No ano
anterior, o Poder Executivo havia elaborado duas leis orçamentárias: uma no formato tradicional e outra,
a título de experiência, com uma estrutura programática.
Por ter uma preocupação primordial com a identificação dos custos dos programas propostos para se
alcançar os objetivos do Governo, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas,
principalmente, instrumento de operacionalização das ações do Governo, viabilizando seus projetos,
atividades e operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos.
O orçamento-programa tem as seguintes vantagens:
• Melhor planejamento de trabalho;
• Maior precisão na elaboração dos orçamentos;
• Melhor determinação das responsabilidades;
• Maior oportunidade para redução dos custos;
• Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da sociedade;
• Facilidade para identificação de duplicação de funções;
• Melhor controle da execução do programa;
• Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;
• Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e
programas (elo entre o planejamento e a execução); e
• Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
O quadro a seguir mostra uma comparação entre as características do orçamento tradicional e do
orçamento-programa.
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO -PRO GRAMA
Não é baseado em uma programação.
É baseado em uma programação, permitindo
interdependência e conexão entre os diferentes
programas do trabalho e o controle de custos dos
produtos oferecidos pelo governo à sociedade.
Aloca recursos segundo os objetos de gasto
(pessoal, material, serviços, etc.).
Atribui recursos para o cumprimento de
determinados objetivos e metas e não para um
conjunto de compras e pagamentos.
Leva os órgão públicos a pressionar a
Administração superior em busca de maiores
recursos.
Permite o controle de custos dos produtos
oferecidos pelo governo à sociedade.
Leva a Administração superior a efetuar cortes
indiscriminados no total dos recursos solicitados,
a fim de adequar a despesa à estimativa de receita
ou a superestimar as receitas, para atender às
pressões nas despesas.
Permite mobilizar recursos com razoável
antecedência.
Não incentiva a busca da economicidade por
parte do administrador, já que não possui
mecanismos de controle de custos dos produtos
oferecidos.
Atribui responsabilidade ao administrador.
2.5 CICLO ORÇAMENTÁRIO
O orçamento público no Brasil obedece a um ciclo integrado como ilustrado na figura a seguir:
Apresentação da proposta => Projeto de Lei => Apreciação, emendas, aprovação, sanção, e publicação do
PL => Execução do PL (arrecadação da receita e realização das despesas dentro do ano civil) =>
Acompanhamento e avaliação (controle externo e interno).
As etapas descritas podem ser agrupadas da seguinte forma:
• Elaboração;
• Estudo e aprovação;
• Sanção e promulgação;
• Execução;
• Controle e avaliação.
O ciclo orçamentário é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que vai desde a concepção do
orçamento público (ano A-1) até sua apresentação final.
Em termos cronológicos, extrapola o exercício financeiro (1º de janeiro a 31 de dezembro, conforme a
Lei nº 4.320/64), tendo em vista os prazos instituídos pela Constituição Federal (CF/88), pois começa
antes do exercício financeiro e termina após o seu encerramento. A fase de avaliação só poderá
ocorrer após a execução do orçamento.
As leis de que trata o ciclo orçamentário são as previstas na Constituição Federal de 1988 (CF/88), a
saber: a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, nesta ordem.
Plano Plurianual PPA => Planos nacionais, regionais e setoriais => Lei de diretrizes orçamentarias – LDO
=> Elaboração da proposta orçamentária anual – LOA => Discussão, votação e aprovação da Lei
orçamentária anual => Execução orçamentária e financeira => Controle e avaliação da execução
orçamentária e financeira.
Cada uma das etapas do ciclo orçamentário serão abordadas nos itens a seguir:
2.6 A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS
No Brasil, o orçamento se reveste de formalidades legais, pois as ações de se estimar a receita e fixar
a despesa para um exercício (ano) se faz por meio de leis previstas na Constituição Federal (CF) e em
outras Leis Complementares. A este arcabouço legal que trata do orçamento chamamos de marcos legais
do orçamento.
OS MARCOS LEGAIS DO ORÇAMENTO SÃO: CF/88, PPA, LDO, LOA, Dec-Lei nr 200/67, Lei Nr
4.320/64 e LRF.
Em 17 de março de 1974, entrou em vigor a Lei nº 4.320/64, que “estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal”. Trata-se de um relevante instrumento legal de apoio às práticas
administrativas, ainda em vigor.
Conforme abordado anteriormente, a Lei nº 4.320/64, tratou de matéria orçamentária já no seu artigo 2º,
ao estabelecer que “a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo...”.
Por sua contribuição ao processo orçamentário em todos os níveis de governo (Federal, Estadual,
Municipal e do Distrito Federal) a Lei nº 4.320/64 tem sido conhecida como Lei Básica do
Orçamento.
O Decreto-Lei nº 200, de 25 de março de 1967 (DL nº 200/67), que “dispõe sobre a organização da
Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências”.
O DL nº 200/67, lembrado por ser a base para a elaboração de licitações até a edição do Decreto-Lei nº
2.300, de 21 de novembro de 1986 (DL nº 2.300/86), promoveu a organização da administração federal e
estabeleceu diretrizes para a reforma administrativa e igualmente influencia o orçamento público.
Como influênciassobre o orçamento, podemos citar os seguintes itens:
• A criação do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral com a competência de elaborar a
programação orçamentária e a proposta orçamentária anual;
• A consequente instituição da Subsecretaria de Orçamento e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento
Federal, com a atribuição de órgão central do sistema orçamentário;
• A determinação ao Ministério da Fazenda que se unificassem os recursos movimentados pelo Tesouro
Nacional, através de seu caixa junto ao agente financeiro da União, com o objetivo de obter maior
economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira de desembolso (Caixa Único
do Tesouro);
• A elaboração de um “orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser
realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”,
conforme determinado no artigo 16.
Em atendimento à própria CF/88, em 2000 foi criada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que introduziu
inovações na administração das finanças públicas, instituindo mecanismos de transparência fiscal e
controle social dos gastos públicos, passando a integrar a legislação orçamentária.
A LRF trouxe a necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de ressaltar o descompasso
provável entre receitas e despesas, de modo a equilibrar o orçamento em tempo hábil para não prejudicar
o desempenho do governo nas esferas federal, estadual e municipal.
Como exemplos da influência da LRF no sistema orçamentário, podemos apontar:
Art 8º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Por este dispositivo legal, os Poderes e o Ministério Público são obrigados, até 30 (trinta) dias após a
sanção e publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA), a estabelecer suas programações financeiras e
seus cronogramas anuais de desembolso mensal, seguindo as regras estabelecidas nas leis de diretrizes
orçamentárias anuais.
A LRF atribui à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) a responsabilidade de tratar de outras matérias
como:
• O estabelecimento de metas fiscais;
• A fixação de critérios para limitação de empenho e movimentação financeira;
• A publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos
servidores civis e militares;
• A avaliação financeira do fundo de amparo ao trabalhador e projeções de longo prazo dos benefícios da
Lei do Orçamento Anual (LOA);
• A margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continuada;
• A avaliação dos riscos fiscais.
2.7 O ORÇAMENTO NA ATUAL CONSTITUIÇÃO FEDERAL
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas na sistemática de elaboração
e de apreciação dos instrumentos que compõem o chamado “modelo orçamentário”. O principal
arcabouço legal do processo de planejamento e de orçamento está inscrito nos artigos 165 a 169 da
CF/88.
O artigo 165, incisos I, II e III estabelecem três documentos interdependentes:
• O Plano Plurianual (PPA);
• As diretrizes orçamentárias;
• Os orçamentos anuais.
A preocupação central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi vincular os processos de
planejamento ao de orçamento.
Merece destaque a determinação no seu artigo 165, § 4º:
Art. 165. [...]
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o PLANO PLURIANUAL e apreciados pelo Congresso Nacional.
Art. 167. [...]
§ 1º – Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Em seus artigos 165 a 169, a CF/88 atribui responsabilidade ao Poder Executivo pelo sistema de
planejamento e orçamento, conferindo-lhe a iniciativa dos seguintes Projetos de Lei:
• Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPA);
• Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO);
• Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
2.7.1 O PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e segundo dispõe o artigo
165, § 1º, do texto constitucional:
Art 165. § 1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada.
O Plano Plurianual é o instrumento básico de planejamento das ações do governo federal de caráter
mais estratégico, político e de longo prazo. Por evidenciar o programa de trabalho do Governo,
definir prioridades e enfatizar as políticas, as diretrizes e as ações programadas no longo prazo,
bem como os respectivos objetivos a serem alcançados, faz a ligação entre prioridades de longo
prazo e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Sua validade é de quatro anos e sua execução inicia no 2º ano do mandato presidencial e termina no fim
do primeiro ano do mandato presidencial subsequente.
A elaboração do Projeto de Lei do Plano Plurianual se inicia no Poder Executivo, sendo coordenado
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Esse projeto deve ser enviado ao
Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para
um período de quatro exercícios financeiros.
PPA apresenta, além do valor das despesas de capital (construção de edificações públicas, estradas etc.),
as metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração
continuada (benefícios previdenciários), condicionando toda a programação do orçamento ao
planejamento de longo prazo.
2.7.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento norteador da Lei Orçamentária Anual. Instituída
originalmente pela Constituição de 1988, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei ordinária, com
validade para apenas um exercício, e tem por finalidade estabelecer, de forma antecipada, as metas
(diretrizes) e as prioridades de gastos da administração pública federal e orientar a elaboração da Lei
Orçamentária Anual para o ano seguinte (ano A).
O § 2º do artigo 165 do texto constitucional estabelece:
Art 165
[...]
§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras de fomento.
Uma das suas principais funções é estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no
orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos
contemplados no Plano Plurianual.
É papel da Lei de Diretrizes Orçamentárias ajustar as ações de governo previstas no Plano
Plurianual às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas
incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do
orçamento subsequente.
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) contém:
• As prioridades e metas da administração pública;
• A estrutura e organização dos orçamentos;
• As diretrizes e parâmetros para elaboração e execução dos Orçamentos (PIB, inflação, resultado
primário, câmbio, petróleo, etc.);
• A dívida pública;
• As despesas com pessoal;
• As aplicações das agências de fomento;
• As alterações na legislação tributária.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias passou também a
conter dois anexos de extrema importância para orientaro governo e a sociedade sobre a condução da
política fiscal. São eles:
• O anexo de metas fiscais, no qual são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos
exercícios e que dão uma dimensão da austeridade dessa política;
• O anexo de riscos fiscais, no qual são enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas
dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão judicial, poderão vir a
aumentar a dívida pública.
A elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias se inicia no Poder Executivo e o Projeto de
Lei é encaminhado ao Legislativo até 15 de abril de cada ano. Cabe ao Congresso Nacional aprová-lo até
17 de julho. Caso isso não ocorra, o primeiro período da sessão legislativa – que vai de 15 de fevereiro a
30 de julho – não pode ser encerrado.
O Executivo deve sancionar e promulgar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), podendo propor vetos
ao texto aprovado pelo Legislativo, cabendo a esse último aprovar ou rejeitar os vetos propostos pelo
Executivo.
2.7.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
Já foi visto que a Lei Orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício
financeiro (§ 5º do artigo 165 da CF/88). De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no
universo dos contribuintes e, de outro, permite identificar quem são os beneficiários desses recursos.
Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo
federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias
dos Estados e municípios.
A Lei Orçamentária Anual é igualmente uma lei ordinária com validade para cada exercício fiscal.
De acordo com o § 5º do artigo 165 da CF/88, a LOA deve conter três orçamentos:
• Orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social – envolvem toda a programação de gastos dos
três Poderes, seus fundos, autarquias e fundações, abrangendo toda a administração pública, direta e
indireta. Listam todas as receitas que se espera arrecadar e todas as despesas da União, a saber: os
destinados à manutenção da máquina pública, os desembolsos com saúde, educação, defesa, portos,
estadas, folha de pessoal, benefícios previdenciários, juros da dívida, etc.
• Orçamento de investimento das empresas estatais – contém a previsão de investimentos das
entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A figura a seguir ilustra a relação entre os marcos legais do orçamento público, lembrando que as Leis
Orçamentárias de Finanças Públicas nele constantes são a Lei nº 4.320/64 e o Decreto-Lei nº 200/67.
Constituição Federal => Leis Complementares de Finanças Púbicas (Lei nº 4.320/64 e o Decreto-Lei
nº 200/67) => LRF => PPA => LD0 => LOA 
 
Até o momento foram apresentadas importantes características e diferenças entre o PPA, LDO e LOA,
que podem ser resumidas da seguinte forma: 
O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual não são estanques, ao
contrário, atuam de forma integrada, por meio das seguintes ações:
• O PPA estabelece o planejamento de longo prazo, utilizando-se de programas e ações de governo
(lembre-se: quatro anos);
• A LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e programas a
serem executados por meio de projetos, atividades (que veremos mais a frente) e operações especiais;
• A LDO estabelece a ligação entre o PPA e a LOA, destacando do PPA os investimentos e gastos
prioritários que deverão compor a LOA e definir as regras e normas que orientam a elaboração da
LOA que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO.
Os marcos legais do orçamento público são:
• A Constituição Federal (CF/88);
• O Plano Plurianual;
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• A Lei Orçamentária Anual;
• A Lei nº 4.320/64;
• O DL nº 200/67;
• A LRF. 
3. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
Objetivos específicos
• Identificar os diversos componentes do sistema de planejamento orçamentário;
• Definir programas, projetos e atividades;
• Descrever o processo legislativo na formulação do orçamento.
3.1 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
O sistema de planejamento e orçamento da União envolve vários dos seus órgãos, com diferentes
responsabilidades e atribuições e cumprindo um calendário fixado anualmente em consonância com a
Constituição Federal e os demais marcos do orçamento.
3.1.1 ÓRGÃOS DO SISTEMA FEDERAL
Como se pretende apresentar apenas o sistema de planejamento e orçamento do Exército, o texto a seguir
fará apenas referência ao Sistema Federal, uma vez que os Estados, Municípios e o Distrito Federal
possuem seus orçamentos e os órgãos específicos que compõem os seus respectivos sistemas.
A seguir serão descritos os órgãos e unidades federais de planejamento e gestão do orçamento e suas
respectivas funções e atribuições.
a) órgão central
O órgão central do sistema orçamentário federal é a Secretaria de Orçamento Federal (SOF),
pertencente ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
Entre as diversas atribuições da Secretaria de Orçamento da União, destacam-se:
• Preparar instruções e supervisionar a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da proposta
orçamentária da União;
• Definir as diretrizes gerais para o sistema orçamentário federal;
• Orientar e coordenar as atividades dos órgãos setoriais;
• Fixar os parâmetros e as referenciais monetárias para a apresentação das propostas orçamentárias
setoriais;
• Analisar, validar e consolidar as propostas orçamentárias dos órgãos setoriais e preparar a proposta
da União;
• Estabelecer as classificações orçamentárias da receita e da despesa;
• Elaborar o programa de trabalho da União;
• Acompanhar o cumprimento do programa de trabalho e realizar a avaliação físico-financeira dos
projetos e atividades;
• Disciplinar os critérios da execução orçamentária; e
• Realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo
orçamentário federal.
A Secretaria de Orçamento Federal tem por missão racionalizar o processo de alocação de recursos,
zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com foco em resultados para a sociedade.
b) órgãos setoriais
Os órgãos setoriais do sistema orçamentário federal são as Subsecretarias de Planejamento e
Orçamento dos Ministérios civis e os órgãos equivalentes nos Comandos Militares.
O Ministério da Defesa (MD) é o órgão setorial que representa as Forças Armadas no âmbito do
orçamento federal e desempenha o papel de articulador no âmbito ministerial, atuando verticalmente
no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas
Unidades Orçamentárias (UO).
Da atuação do Ministério da Defesa no processo de elaboração do orçamento, destacamos as ações
descritas a seguir:
• Estabelecer diretrizes setoriais para a elaboração da proposta orçamentária;
• Receber os limites orçamentários da SOF, estuda-los e definir/divulgar os limites iniciais, a fim de
permitir ao Exército elaborar seu PIOAEx;
• Fixar, de acordo com as prioridades setoriais, os referenciais monetários para apresentação das propostas
orçamentárias das unidades orçamentárias;
• Definir instruções e normas de procedimentos a serem observados no âmbito do Ministério durante o
processo de elaboração da proposta orçamentária;
• Coordenar o processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão setorial;
• Analisar e validar as propostas orçamentárias provenientes das Unidades Orçamentárias;
• Consolidar e formalizar a proposta orçamentária do Ministério da Defesa.
c) Unidade Orçamentária (UO)
A Unidade Orçamentária é definida pelo artigo 14 da Lei nº 4.320/64 da seguinte forma:
Art 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou
repartição a que serãoconsignadas dotações próprias. 
As Unidades Orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária
detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo e possuem sob sua responsabilidade uma
parcela do orçamento do Governo.
A Unidade Orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da
proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das suas
Unidades Administrativas (UA), tendo em vista a consistência da programação do órgão.
Sua atuação no processo orçamentário compreende as seguintes ações:
• Estabelecimento de diretrizes no âmbito da Unidade Orçamentária para elaboração da proposta e
alterações orçamentárias;
• Estudos de adequação da estrutura programática;
• Formalização, ao órgão setorial, da proposta de alteração da estrutura programática sob a
responsabilidade de suas unidades administrativas;
• Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de
ações orçamentárias;
• Fixação dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias e dos limites de
movimentação de empenho e de pagamento de suas respectivas Unidades Administrativas (UA);
• Análise e validação das propostas orçamentárias das Unidades Administrativas (UA);
• Consolidação e formalização de sua proposta orçamentária.
As Unidades Orçamentárias do Exército são as seguintes:
• Comando do Exército (UO 52.121);
• Fundo do Exército (UO 52.921);
• Indústria de Material Bélico (UO 52.221);
• Fundação Osório (52.222).
d) Unidade Gestora Responsável (UGR)
As Unidades Gestoras Responsáveis do Exército são os Órgãos de Direção Setorial (ODS). No
Comando do Exército existem nove UGR. São elas:
• Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT);
• Departamento de Engenharia e Construção (DEC);
• Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx);
• Comando Logístico (COLOG);
• Departamento – Geral do Pessoal (DGP);
• Estado-Maior do Exército (EME);
• Gabinete do Comandante do Exército (Gab Cmt Ex);
• Comando de Operações Terrestres (COTer);
• Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO).
As Unidades Gestoras Responsáveis têm a responsabilidade de distribuir às suas Unidades Gestoras
(UG) diretamente subordinadas os créditos que foram alocados pelas Unidades Orçamentárias.
Cabe à Unidade Gestora Responsável realizar parte do orçamento por ela descentralizada. Por
exemplo: o DECEx também é uma OM e portanto, como UG, tem suas despesas próprias.
e) Unidade Administrativa (UA)
A Unidade Administrativa é um segmento da administração direta não contemplada nominalmente no
orçamento e que depende de destaques ou provisões para executar seu plano de trabalho. É estruturada
para realizar atos de administração própria e possui competência para realizar atos de gestão de bens da
União. Pode possuir autonomia ou semiautonomia administrativa.
A Unidade Administrativa possui pessoal, patrimônio e competências próprias. Não é preciso ter um
orçamento para se dizer que uma unidade é administrativa. 
Na intranet da Diretoria de Gestão Orçamentária (DGO), que pode ser acessada em sua Organização
Militar, pode se encontrar a relação das Unidades que possuem autonomia administrativa plena e as
semiautônomas.
f) Unidade Gestora (UG) ou Unidade Gestora Executora (UGE)
A Unidade Gestora é cadastrada no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI), e possui a sua disposição orçamento próprio, a quem cabe a execução orçamentária e
financeira da despesa propriamente dita.
Pode-se dizer que a Unidade Gestora tem acumuladas as características da Unidade Administrativa, mas 
precisa estar cadastrada no SIAFI.
O Agente Diretor diz respeito à Unidade Administrativa (UA) e o Ordenador de Despesas à
Unidade Gestora.
O Decreto-Lei nº 200/67 em seu §1º do artigo 80 se refere ao Ordenador de Despesas como “toda e
qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento
ou dispêndio”. Entretanto, essas ações não podem ser executadas pelo Agente Diretor de uma
Unidade Administrativa devido às características da UA (não possuir autonomia administrativa
plena).
3.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL E POR PROGRAMA
Durante a fase de execução do orçamento, duas categorias de classificação (funcional e por programa)
assumem fundamental importância, pois definem o objeto e o motivo da despesa.
Entretanto, antes dessas classificações serem apresentadas, é importante fazer uma breve introdução sobre
a classificação institucional na União, pois reflete as estruturas organizacional e administrativa,
assim como compreende dois níveis hierárquicos: o órgão orçamentário e a unidade orçamentária.
O código da classificação institucional é composto de cinco dígitos, sendo os dois primeiros
reservados à identificação do órgão e os demais dizem respeito à UO.
Veja o exemplo a seguir:
ÓRGÃO ORÇAMENTÁRIO UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
1º 2º 3º 4º 5º
5 2 1 2 1
MINISTÉRIO DA DEFESA COMANDO DO EXÉRCITO
3.2.1 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
A classificação funcional da despesa é formada por funções e subfunções e busca responder
basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. Cada
atividade, projeto e operação especial identificará a função e a subfunção as quais se vinculam.
Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação comum e obrigatória, no
âmbito dos municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação
nacional dos gastos do setor público.
A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois primeiros relativos às funções
e os três últimos às subfunções. 
FUNÇÃO SUBFUNÇÃO
1º 1º 1º 1º 1º
0 5 1 5 3
DEFESA NACIONAL DEFESA TERRESTRE
a) Função
A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor
público. Reflete a competência institucional do órgão que guarda relação com os respectivos
Ministérios, como, por exemplo, Cultura, Educação, Saúde e Defesa.
b) Subfunção
A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada
área da atuação governamental por meio da identificação da natureza das ações.
As ações devem estar sempre conectadas às subfunções que representam sua área específica, conforme o
exemplo a seguir, em que os trabalhos de engenharia (ação) dizem repeito a assistência comunitária
(subfunção) no cumprimento das missões “Mão Amiga” que o Exército realiza, como ilustrado abaixo:
ÓRGÃO 52 Defesa Nacional
FUNÇÃO 5 Defesa Terrestre
SUBFUNÇÃO 244 Assistência Comunitária
AÇÃO 20PX Cooperação com obras de infraestrutura
3.2.2 CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMAS OU ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
A classificação por programas da despesa responde à indagação “para que” os recursos são alocados e
determina “qual é a finalidade” dos recursos que serão alocados.
a) Programa
Toda ação do governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos
estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual, ou seja, quatro anos.
O Projeto de Lei do Plano Plurianual 2012–2015 foi elaborado com base em diretrizes oriundas do
programa de governo. Entre essas diretrizes, destaca-se a visão estratégica, que indica em termos gerais o
país almejado em um horizonte de longo prazo e estabelece ainda, os macrodesafios para o alcance dessa
nova realidade de país.
Com base nessas diretrizes, o Plano Plurianual 2012–2015 foi constituído de Programas Temáticos e de
Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, como descritos a seguir:
• Programas temáticos – Retratam no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos temas das
políticas públicas e orienta a ação governamental. O programa temático se desdobra em objetivos e
iniciativas.
• Programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado – sãoinstrumentos do Plano que classificam
um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como
as ações não tratadas nos programas temáticos por meio de suas iniciativas.
Na base de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, o campo que identifica o programa
contém quatro dígitos, como pode ser observado a seguir.
1º 2º 3º 4º
2 0 5 8
Política Nacional de Defesa
b) Ação
A ação representa uma operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para
atender o objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências
obrigatórias ou voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de
subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e os financiamentos. Na base do sistema,
a ação é identificada por um código alfanumérico de oito dígitos, conforme o exemplo a seguir:
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º
1 3 D B 0 0 0 1
Numérico Alfanumérico Numérico
Ação: aquisição de Sistemas de Artilharia Antiaérea Subtítulo: Nacional
c) Atividade
A atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa e envolve
um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um
produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. Por exemplo, a ação 20PZ significa:
Aquisição de Meios Blindados.
d) Projeto
O projeto é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa e
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre
para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Por exemplo, a ação 1P3DB significa:
Aquisição de Sistemas de Artilharia Antiaérea.
e) Operações Especiais
São despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de
governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou
serviços.
Código Tipo Título Existentes no EB
09001 Operações Especiais
Cumprimento de
Sentenças Judiciais
X
3.3 PROCESSO LEGISLATIVO
A seguir será descrito, mesmo que de forma sucinta, o processo ao qual o orçamento da União é
submetido, desde sua elaboração no Executivo, passando pelo Legislativo e voltando ao primeiro para
fins de promulgação e publicação.
3.3.1 Iniciativa
Conforme já visto no tópico sobre Orçamento na Constituição Federal, o artigo 165 da Constituição
Federal (CF/88) define que as Leis do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento
Anual são de iniciativa do Poder EXECUTIVO. De acordo com a Constituição, a apresentação dos
Projetos de Lei (PLPPA, PLDO e PLOA) das citadas leis cabe ao Chefe do Poder Executivo.
Os juristas classificam a lei orçamentária como de iniciativa vinculada, pois apesar da iniciativa ser do
Chefe do Poder Executivo, este está obrigado a fazê-la dentro do prazo determinado em legislação.
3.3.2 Prazos
De conformidade com o que já foi estudado, o quadro a seguir facilita a visualização dos prazos de
tramitação da matéria orçamentária:
Projeto Envio pelo Executivo ao Legislativo Devolução pelo Legislativo
PPA
31 de agosto – quatro meses antes do
primeiro exercício financeiro do
mandato. 
22 de dezembro – até o encerramento do
segundo período de sessão legislativa do
exercício em que foi encaminhado.
LDO
15 de abril – oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro.
17 de julho – até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa.
LOA
31 de agosto – quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro do
ano anterior.
22 de dezembro – até o encerramento da sessão
legislativa em que foi recebido
3.3.3 CASO DE NÃO-ENVIO E NÃO-DEVOLUÇÃO DOS PROJETOS
Se o Executivo não remeter o projeto orçamentário no prazo ao Legislativo, este último examinará a Lei
do Orçamento do exercício vigente como se fosse a proposta que deixou de ser enviada.
Este procedimento está previsto no artigo 32 da Lei nº 4.320/64:
Art 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas
dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
No caso oposto, a doutrina aplica o princípio de simetria, isto é, se o Executivo não receber do chefe
do Legislativo, até 31 de dezembro, o projeto de lei aprovado, para fins de sanção, o Executivo
promulga a lei tal como a enviou ao Legislativo, ignorando emendas aprovadas ou em discussão.
3.3.4 APRECIAÇÃO PELO LEGISLATIVO
Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos
créditos adicionais recebidos no prazo pelo Legislativo serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, conforme o artigo 166 da CF/88.
Esta fase destinada ao debate em plenário é conhecida também como fase de discussão e é dividida nas
seguintes etapas:
• Proposição de emendas;
• Voto do relator;
• Redação final;
• Votação em plenário.
3.3.5 APRESENTAÇÃO DE EMENDAS
As emendas são apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional – também conhecida como Comissão Mista – pelo plenário das duas casas,
conforme prevê o artigo 167 da CF/88.
A aprovação do Projeto de Lei do Orçamento Anual, bem como as emendas que o modificam, para serem
aprovados devem atender aos seguintes quesitos:
• Ser compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; indicar os recursos
necessários.
3.3.6 APRECIAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO COMUM
O processo legislativo orçamentário é considerado um processo legislativo especial. Porém naquilo
que não o contraria, o processo legislativo especial (artigo 166 da CF/88) segue como se fora um
processo legislativo comum, definido no artigo 66 da CF/88 e, como tal, passa pelas etapas descritas a
seguir.
a) Sanção
A sanção é regulada pelo artigo 66 da CF/88:
Art 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da
República, que, aquiescendo, o sancionará.
b) Veto
Caso o Presidente da República não esteja de acordo com o projeto de lei aprovado pelo Legislativo,
poderá vetá-lo, total ou parcialmente, de acordo com os § 1º a 6º do artigo 66 a seguir transcritos:
Art 66.
[...]
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou
contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados
da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado
Federal os motivos do veto.
§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio
secreto.
§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no
§ 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até
sua votação final.
[...]
c) Promulgação
A promulgação consiste no atestado da existência de uma lei. Trata-se de um ato declaratório que
demonstra que a lei é executável. Quando o Presidente da República concorda com um projeto de lei,
ele o promulga, faltando apenas ser publicada para que a lei tenha eficácia e se torne obrigatória.
d) Publicação
A diferença entre a promulgação e a publicação é que com a promulgação a lei existia, mas seu
cumprimento não era obrigatório e após a publicação não se pode alegar seu desconhecimento.
Apesar da lei estar acabada, para que se torne executável e obrigatória, necessita serpublicada na
Imprensa Oficial – o Diário Oficial da União (DOU). A publicação é o atestado de conhecimento de
que uma nova lei está em vigor.
4. GESTÃO ORÇAMENTARIA E FINANCEIRA
Objetivos específicos
• Definir receita pública;
• Definir crédito público e endividamento;
• Identificar as responsabilidades legais do gestor público.
4.1 Receita pública
Receita é todo o recebimento ou ingresso de recursos arrecadados pela entidade com o fim de ser
aplicados em gastos operacionais ou administrativos.
Em termos de Administração Pública, receita é todo recurso obtido pelo Estado para atender as receitas
públicas.
Os recursos que o Estado arrecada e que são incorporados ao patrimônio público são chamados de
receitas orçamentárias e os recursos que representam apenas entradas compensatórias são receitas
extraorçamentárias.
A matéria pertinente à receita é disciplinada pela Lei nº 4.320/64, em seus artigos 3º, 9º, 11, 35 e 57,
conforme a seguir:
Art 3º. A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei.
Da Receita
Art. 9º. Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os
impostos, as taxas e contribuições nos termos da Constituição e das leis vigentes em matéria financeira,
destinado-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades.
Art 11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas
de Capital.
Em sentido amplo, receitas públicas são ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado, que se
desdobram em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros
para o erário, e em ingressos extraorçamentários, quando representam apenas entradas
compensatórias.
Em sentido estrito, são públicas apenas as receitas orçamentárias.
4.1.1 RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS
Receitas orçamentárias são aquelas que, por força do princípio da universalidade, estão previstas na Lei
Orçamentária Anual, ingressam durante o exercício, integrando o patrimônio e constituem fonte de
recursos para fazer frente às despesas orçamentárias, a fim de viabilizar a execução das políticas públicas.
São exemplos de receitas orçamentárias: as receitas correntes (tributária, serviços, dívida ativa etc.) e de
capital (alienação de bens, operações de crédito, amortização de empréstimos concedidos etc.)
As receitas orçamentárias se classificam quanto:
• À natureza;
• Ao indicador de resultado primário;
• À fonte/destinação de recursos.
• As classificações das receitas orçamentárias serão descritas a seguir.
a) Classificação por natureza da despesa
O §1º do artigo 8º da Lei nº 4.320/64 define que os itens da discriminação da receita, mencionados no
artigo 11 daquela Lei serão identificados por números de código decimal. Convencionou-se denominar
esse código de natureza da receita.
A classificação da receita por natureza é utilizada por todos os entes da Federação e visa identificar
a origem do recurso segundo o fato gerador (acontecimento real que ocasionou o ingresso da receita
nos cofres públicos).
Assim, a natureza da receita representa o menor nível de detalhamento das informações orçamentárias
sobre as receitas públicas, por isso, contêm as informações necessárias para as devidas alocações no
orçamento. A fim de possibilitar a identificação detalhada dos recursos que ingressam nos cofres públicos,
essa classificação é formada por um código numérico de 8 dígitos que se subdivide em seis níveis:
• Categoria econômica (1º dígito);
• Origem (2º dígito);
• Espécie (3º dígito);
• Rubrica (4º dígito);
• Alínea (5º e 6º dígitos);
• Subalínea (7º e 8º dígitos).
Categoria
Econômica
Origem Espécie Rubrica Alínea Subalínea
1 1 1 2 04 10
Receita
Corrente
Receita
Tributária
Impostos
Impostos sobre o
Patrimônio e a Renda
Impostos sobre a
Renda e Proventos
de Qualquer
Natureza
Pessoas
Físicas
b) Classificação por categoria econômica
Quanto à categoria econômica, os §§ 1º e 2º do artigo 11 da Lei nº 4.320/64 classificam as receitas
orçamentárias em receitas correntes (Código 1) e receitas de capital (Código 2):
• Receitas correntes - recursos recebidos de pessoas de direito público ou privado, destinados aos
gastos correntes ou de consumo. Arrecadadas dentro do exercício, aumentando as disponibilidades
financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido, e constituindo
instrumento para financiar os objetivos definidos nos
programas e ações correspondentes às políticas públicas. 
• Receitas de capital - destinadas à aplicação e cobertura das despesas com investimentos. As receitas
de capital aumentam as disponibilidades financeiras do Estado, mas, diferente das receitas correntes, não
provocam efeito sobre o patrimônio líquido.
De acordo com o §2º do artigo 11 da Lei nº 4.320/64, com redação dada pelo Decreto-Lei nº 1.939, de 20
de maio de 1982, as receitas de capital são as provenientes tanto da realização de recursos financeiros
oriundos da constituição de dívidas e da conversão em espécie, de bens e direitos, quanto os recursos
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e destinados a atender despesas classificáveis
em despesas de capital.
c) Classificação quanto à origem
A origem é o detalhamento das categorias econômicas, receitas correntes e receitas de capital, com
vistas a identificar a procedência das receitas no momento em que ingressam nos cofres públicos.
Categoria Econômica (1º dígito) Origem (2º dígito)
Cod Descrição Cod Descrição
1 Receita tributária
2 Receita de contribuições
3 Receita patrimonial
1 RECEITAS CORRENTES 4 Receita agropecuária
7 Correntes (Intraorçamentárias) 5 Receita industrial
6 Receita de serviços
7 Transferências correntes
9 Outras receitas correntes
1 Operações de crédito
2 RECEITAS DE CAPITAL 2 Alienação de bens
8 Capital (Intraorçamentárias) 3 Amortização de empréstimos
4 Transferências de capital
5 Outras Receitas de capital
4.2 SUBVENÇÕES E TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS
Recursos arrecadados pela União são aplicados nos Estados e Municípios, e recursos arrecadados pelos
Estados são aplicados nos Municípios, pois é no Município que o cidadão vive.
Existem mecanismos próprios que obedecem à legislação e que operacionalizam essa engrenagem de
movimentação de recursos.
São exemplos desta movimentação:
• Convênios e contratos de repasse;
• Transferências automáticas;
• Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
• Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(FUNDEF);
• Recursos referentes aos royalties do petróleo, e outros.
Esses mecanismos serão apresentados e discutidos a seguir.
4.2.1 SUBVENÇÕES
Subvenções são transferências de recursos da União para os Estados ou Municípios ou dos Estados a
Municípios, visando a suplementação das despesas com prestação de serviços essenciais de assistência
médica, social, educacional, etc. podendo ser feitas às empresas públicas. Podem ser sociais e
econômicas.
a) Subvenções sociais
As subvenções sociais são destinadas a instituições públicas ou privadas de caráter educacional ou
cultural, sem finalidade lucrativa, representando uma suplementação de recursos à iniciativa privada
exclusivamente em assuntos de natureza social.
A subvenção deve ser uma exceção, pois a regra seria a União, o Estado ou o Município cumprirem essas
ações (social, médica e educacional) diretamente.
b) Subvenções econômicas
As subvenções econômicas são as que se destinam a empresas públicas ou privadas de caráter
industrial, agrícola ou pastoril com o objetivo de cobrir déficits de manutenção de empresas
pertencentes à Administração Pública indireta.
O artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê:
Art 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou
déficitsde pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos
adicionais.
Observa-se que a destinação de recursos para cobrir (de forma direta ou indireta) as necessidades de
pessoas jurídicas ou físicas deve cumprir os seguintes requisitos:
• Ser autorizada por lei específica;
• Atender às condições previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
• Estar prevista na Lei Orçamentária Anual ou em seus créditos adicionais.
4.2.2 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Define-se transferência voluntária como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou destinados ao Sistema Único de Saúde (SUS), conforme o artigo 25 da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Para que ocorram transferências voluntárias da União para Estados e
Municípios, deve-se observar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
4.3 CRÉDITO PÚBLICO E ENDIVIDAMENTO
O crédito público é uma das formas que o Estado utiliza para obter recursos, mas, por outro lado, gera o
endividamento.
Crédito público é a faculdade comumente praticada pelos entes públicos de tomar dinheiro emprestado
para fazer receita pública. Para contrair um empréstimo, o ente público deve gozar de confiança no
mercado.
Os investidores estrangeiros analisam o grau de confiabilidade do governo honrar seus compromissos
pelo chamado “Risco País” e, atualmente, pela taxa Selic (Sistema Especial de Liquidação e de
Custódia), estipulada pelo Comitê de Política Monetária do Banco Central.
Os recursos auferidos por empréstimo têm as seguintes características:
• Sua devolução no futuro;
• São acrescidos de juros e demais encargos;
• Geram um passivo (dívida).
O endividamento também é chamado de dívida pública. O endividamento consiste na dívida
contraída pelo governo com o objetivo de financiar gastos não cobertos com a arrecadação de
impostos.
O endividamento é composto de:
• Empréstimos captados no mercado interno e externo, inclusive mediante oferecimento de títulos ao
público em geral;
• Concessão de garantias e avais, que potencialmente podem gerar endividamento.
4.4 RESPONSABILIDADES DO GESTOR
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) contribui
sobremaneira para a transparência e responsabilidade no setor público. Naquele mesmo ano foi publicada
a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, que estabeleceu e tipificou as infrações administrativas e os
crimes que possam ser cometidos por agentes públicos.
A Lei nº 10.028/2000 muito contribuiu com o cumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal pelos gestores públicos por tipificar tais crimes, pois as penas são rígidas, como, por exemplo, a
perda do cargo e a inabilitação para o exercício da função pública por um período de oito anos. O artigo
5º da Lei nº 10.028/2000 tipificou, com fulcro na Lei de Responsabilidade Fiscal, as seguintes infrações
administrativas:
Art 5º. Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão
fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;
II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;
III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e
condições estabelecidos em lei;
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a
redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite
máximo.
O cometimento destas infrações administrativas por parte do gestor público é passível de punição com
30% dos seus vencimentos anuais (responsabilidade pessoal), e serão processadas e julgadas pelo
Tribunal de Contas da União – no caso de agente público da União – com o objetivo de fiscalização
contábil, orçamentária e financeira da entidade pública envolvida.
Além deste caráter administrativo, o gestor público que tiver cometido infração administrativa contra as
normas de finanças públicas poderá ser penalizado, de forma cumulativa, sobre os mesmos fatos, por
cometimento de ato de improbidade administrativa tipificada na Lei de Improbidade Administrativa
– Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 – em seus artigos 10 e 11:
Art 5º. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão,
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física
ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei;
.....
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração
Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência; 
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em
segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial,
teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
Além das infrações administrativas, é importante que os crimes de responsabilidade e os crimes
contra as finanças públicas sejam aqui abordados e discutidos.
a) Crimes de responsabilidade
A Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, definiu os crimes de responsabilidade e regulou o respectivo
processo de julgamento dos seguintes gestores públicos:
• Presidente da República e Ministros de Estado;
• Ministros do Supremo Tribunal Federal;
• Procurador-Geral da República;
• Governadores e Secretários de Estado.
O artigo 3º da Lei nº 10.028/00 promoveu alterações na Lei nº 1.079/50, aumentando o rol de
infrações e as hierarquias dos gestores públicos; das hipóteses de perda do cargo e regulando o
processo de julgamento dos crimes de responsabilidade contra a Lei Orçamentária Anual.
b) Crimes de finanças públicas
Quanto aos crimes contra as finanças públicas, a Lei nº 10.028/00 acrescentou mais quatro crimes aos
previstos pela Lei nº 1.079/50 – crimes contra a Lei Orçamentária Anual – além de mais oito idênticos aos
definidos como crimes funcionais dos prefeitos, de que trata o artigo 1º do Decreto-lei nº 201/67.
Em relação a gestores públicos, no que se refere à Administração Militar, a identificação dos agentes da
administração (diretos e indiretos) é encontrada no Regulamento de Administração do Exército, já
citado, e constam do seu artigo 21:
• Agente Diretor (lembre-se da Unidade Administrativa);
• Ordenador de Despesas (Unidade Gestora);
• Fiscal Administrativo;
• Encarregado do Setor de Pessoal;
• Encarregado do Setor de Contabilidade (Contador);
• Encarregado do Setor de Finanças (Tesoureiro);
• Encarregado do Setor de Material (Almoxarife);
• Encarregado do Setor de Aprovisionamento (Aprovisionador);
• Comandante de Subunidade;
• Chefe de Serviços;
• Oficiais em Geral;
• Oficial de Dia;
• Subtenente;
• Encarregados