GRA1233 CIÊNCIA POLÍTICA E DO ESTADO - COMO DESENHAR UM bom

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21/06/2021 Ciência Política e do Estado
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CIÊNCIA POLÍTICA E DO
ESTADO
CAPÍTULO 3 - COMO DESENHAR UM
BOM GOVERNO?
Marcelo Doval Mendes
 
INICIAR
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Introdução
Antes de começar seus estudos, reflita sobre as questões: como se constituem as
sociedades? Pessoas que se agrupam naturalmente, por si só, representam uma
sociedade? Quais são os elementos necessários à constituição social? Por fim,
como se constrói um Estado?
De maneira bastante genérica, a sociedade tem sido compreendida como o
conjunto das relações humanas (BONAVIDES, 2013). E há teorias que entendem
que sua formação é natural, como diz Aristóteles (2010, p. 13), para quem “[...] o
homem é naturalmente um animal político, destinado a viver em sociedade”, e
outras que destacam sua artificialidade (caso dos pensadores contratualistas,
como Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, para os quais o
estado de sociedade deriva de um acordo entre os indivíduos que antes se
encontravam no estado de natureza).
Constituídas de uma forma ou de outra, não basta uma reunião de pessoas para
que estejamos diante de uma sociedade ou de um Estado. Há outros elementos
necessários para a sociedade e o Estado se constituírem. Neste capítulo, nosso
objetivo é compreender como se estrutura o Estado e como se organiza o governo.
E, para tanto, devemos pensar, primeiramente, o que transforma um agrupamento
social em um Estado para, na sequência, sabendo que o Estado existe, organizar
seu funcionamento na prática. Isto é, verificar “[...] como se dá a instituição do
poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados”
(SILVA, 2005, p. 102), e, ainda, como se dá a relação entre os próprios órgãos
estatais.
Assim, nos tópicos que seguem, você será conduzido a avaliar o que deve ter um
Estado para ser chamado assim, e quais são as primeiras decisões para que
comece a funcionar. Ao longo deste estudo, você conhecerá o Estado e aprenderá
a desenhar o governo a partir dos seguintes questionamentos: quais os elementos
constitutivos do Estado? Qual a diferença entre forma de governo e sistema de
governo? Quem deve exercer o poder político e por quê? Quais são as funções
estatais e como os órgãos que as exercem devem se relacionar? Durante a leitura,
você encontrará as respostas para essas e outras perguntas.
Bom estudo!
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3.1 Elementos constitutivos do Estado
As sociedades não são uma mera reunião de indivíduos. Elas pressupõem um
conjunto de pessoas comungando um objetivo comum que pauta suas ações e
manifestações por meio de decisões tomadas em nome da coletividade. Nada
impõe, porém, que as pessoas formem um único corpo. Desde que todos estejam
submetidos ao poder social e suas ações estejam voltadas para a consecução da
finalidade social, as pessoas podem continuar separadas entre si.
Pois bem. Mas quanto ao Estado, objeto central de nosso estudo? É possível
falar em elementos mínimos ou indispensáveis para a caracterização de um
Estado na atualidade? Em caso positivo, quais são esses elementos básicos?
Para conhecê-los, fique atento aos subtópicos a seguir.
3.1.1 População, povo, território, soberania e fim comum
Assim como a comunidade – existente como fato independente da vontade,
baseada não em finalidades a atingir, mas no sentimento comum de seus
membros– precedeu a sociedade, esta precedeu o Estado. No entanto, embora
muitas vezes os vocábulos sociedade e Estado tenham sido utilizados como
sinônimos, não o são.
Depois das ideias iluministas e das revoluções liberais dos séculos XVII e XVIII é que
fica possível identificar alguns elementos que consideramos como “constitutivos”
do Estado, isto é, elementos que o compõem em sua formação e que, além de
serem essenciais ou indispensáveis, são seus traços distintivos de outras formas
de organização política.
Estes elementos estão reunidos no conceito de Dalmo de Abreu Dallari (2013, p.
122), para quem o Estado é “[...] a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem
comum de um povo situado em determinado território”. Analiticamente, podemos
destacar como elementos constitutivos do Estado: povo; território; soberania, e
finalidade comum. Vamos, então, à compreensão específica de cada um desses
elementos.
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Povo é o elemento pessoal e humano do Estado. Sem pessoas não pode haver
Estado. A questão que se coloca, então, é quais características devem se identificar
no grupo de pessoas que forma o Estado para compreendê-lo como povo? E a
resposta depende da acepção que se busca, política ou jurídica.
Do ponto de vista político, povo está intrinsecamente ligado ao princípio
democrático do Estado liberal que transforma o conjunto de pessoas ligadas ao
Estado em sujeito, e não em mero objeto (BONAVIDES, 2013). O conjunto de
pessoas que participa da tomada das decisões políticas coletivas, por meio de
seus representantes, corresponde ao povo sob a perspectiva política.
Do ponto de vista jurídico, povo é uma formulação teórica ainda mais recente sob
a perspectiva política. Juridicamente, povo diz respeito:
[...] ao conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem
para constituir um Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de
caráter permanente, participando da vontade do Estado e do exercício do
poder soberano. (DALLARI, 2013, p. 106).
Figura 1 - Povo é o elemento pessoal e humano do Estado,
compreendendo o conjunto de indivíduos que participa da sua vontade.
Fonte: Antonio Scorza, Shutterstock, 2018.
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Em outras palavras, a acepção jurídica de povo é aquela que atribui ao elemento
humano do Estado, isto é, aos indivíduos, um vínculo jurídico e permanente com o
próprio ente estatal e o exercício do poder político.
É importante destacar que, embora haja confusão entre os termos, povo não é
sinônimo de população ou de nação, ambos conceitos ligados também ao
elemento pessoal do Estado. População está relacionada a alguma expressão
numérica das pessoas em determinado território, carecendo do vínculo jurídico e
permanente do Estado. Por essa razão é que se pode considerar como população
todas as pessoas que vivam, definitiva ou temporariamente, em determinado
território, independentemente de possuírem um conjunto de deveres e obrigações
em relação ao Estado e de poderem ou não participar, direta ou indiretamente, do
exercício do poder político.
Nação, por sua vez, com sentido marcadamente ideológico que remonta ao
ideário da Revolução Francesa, no século XVIII, tem por objetivo caracterizar o
povo como algum tipo de unidade homogênea, não apenas para se referir a uma
finalidade comum que é compartilhada pelos indivíduos, mas para, com uma
intenção mais forte, designar uma específica comunhão de valores históricos e
culturais baseados em tradições e costumes (DALLARI, 2013). Igualmente não é um
conceito jurídico, servindo mais à identificação ou mesmo à criação e manutenção
de um sentimento comum entre os indivíduos de um determinado território que
lhes permita se sentir parte de um grupo que possui língua e símbolos comuns
(como a nacionalidade, a bandeira, o hino).
Depois do povo, o segundo elemento constitutivo do Estado é o fator material e
espacial correspondente ao território. Embora os tipos históricos anteriores aoEstado Moderno (Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano e Estado Medieval)
tenham experimentado alguma noção de território, é apenas no Estado Moderno,
com a ideia de delimitação geográfica no âmbito do qual o poder é exercido, que o
território passa a ser um elemento constitutivo do Estado (DALLARI, 2013).
Assim, a cada território corresponde apenas uma soberania, o que implica uma
acepção negativa do ponto de vista teórico-jurídico: o Estado possui o monopólio
de ocupação de determinado espaço e a incidência de uma ordem jurídica
soberana sobre ele exclui as demais. De acordo com Dallari (2013), a própria
acepção negativa, por sua vez, implica outra, que é positiva: o Estado pode – e
deve – agir de maneira soberana sobre a respectiva delimitação geográfica que
caracteriza seu território.
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Do ponto de vista prático, as ideias de território e de delimitação geográfica no
âmbito do Estado Moderno dizem respeito às fronteiras e seus limites sobre terra,
água e ar. Uma faixa de mar contígua às terras de determinado Estado faz parte de
seu território, sendo denominada mar territorial. Assim é que diversos Estados
(dentre os quais o Brasil) adotam o marco de 12 milhas náuticas a partir de seu
litoral para a fixação do mar territorial, isto é, a faixa de mar sobre a qual o Estado
também exerce sua soberania.
Figura 2 - O território, com delimitação geográfica definida, é um dos
elementos constitutivos do Estado. Fonte: Bildagentur Zoonar GmbH,
Shutterstock, 2018.
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Quanto ao espaço aéreo, a coluna de ar existente sobre a delimitação geográfica
do Estado (incluindo terra e água) integra também seu território, permitindo-se,
no entanto, a passagem inocente – isto é, que não ofendam a soberania – de
aeronaves civis de outros Estados. O espaço ultraterrestre, de outra forma,
incluindo a Lua e outros satélites ou planetas, não fazem e não podem fazer parte
do território de nenhum Estado, conforme o Tratado do Espaço Exterior, de 1966
(DALLARI, 2013).
O Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n. 7.565/1986), mais
especificamente seu art. 303, e o Decreto n. 5.144/2004 estabelecem as
hipóteses e regulamentam o procedimento em que aeronaves podem ser
abatidas – quando esgotados os meios coercitivos legalmente previstos e a
aeronave for classificada como hostil. Os documentos podem ser
consultados no sítio eletrônico do Palácio do Planalto:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm)>;
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/decreto/d5144.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2004/decreto/d5144.htm)>.
Por fim, quanto ao espaço terrestre propriamente dito, tratam-se das fronteiras,
isto é, dos limites do exercício da soberania sobre determinadas porções de terra.
Muitas vezes decorrentes de acidentes geográficos naturais (como rios ou
montanhas), as linhas divisórias atualmente são fixadas por tratados fronteiriços,
estabelecendo que a partir de determinado marco ou ponto geográfico cessa a
soberania de um Estado e se inicia a de seu vizinho. Embora, em alguma medida
seja decorrência lógica, vale destacar que a soberania do Estado se estende
também ao subsolo abaixo de seu território.
VOCÊ QUER LER?
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm
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O terceiro elemento, já mencionado nos anteriores (afinal, é o elemento pessoal,
quem exerce e sobre quem se exerce, e é o elemento material o âmbito no qual se
exerce), é a base do Estado Moderno: a soberania. A primeira obra teórica a tratar
do tema para defender o poder absoluto dos monarcas, com base em seu direito
divino de governar, foi Jean Bodin, em “Os Seis Livros da República”, de 1576
(BITTAR, 2016). Em sua obra, Bodin já caracteriza a soberania do Estado como
poder perpétuo (isto é, sem limitação temporal) e absoluto (isto é, sem limitação
material, a não ser pelas leis divinas).
A ideia de soberania está intrínseca e indissociavelmente ligada à ideia de poder,
de modo que seu conceito transita entre o político e o jurídico, não podendo
prescindir de nenhum deles. Do ponto de vista político, soberania diz respeito à
eficácia do poder, ou seja, à capacidade de tomar e fazer valer as decisões
políticas, refletindo seu caráter absoluto. Por sua vez, do ponto de vista jurídico,
conforme Dallari (2013, p. 86) o conceito de soberania é “[...] o poder de decidir em
última instância sobre a atributividade das normas, vale dizer, sobre a eficácia do
direito”, refletindo, pois, seu caráter de poder de direito, isto é, absoluto apenas
dentro dos âmbitos da ordem jurídica e não fora dela, quando pode ser
antijurídico e resistido.
A soberania é una, indivisível, inalienável e imprescritível. Una porque no âmbito
de um mesmo território não podem conviver dois entes soberanos. Indivisível
porque não pode ser dividida no âmbito de um mesmo território. Inalienável
porque não pertence a quem a detém. Imprescritível, porque de caráter
permanente, não possuindo qualquer prazo de duração ou para seu exercício
(DALLARI, 2013).
Enfim, o quarto e último elemento constitutivo do Estado é a sua finalidade,
isto é, o fim que busca atingir como Estado. De acordo com Sandel (2012),
embora alguns autores entendam que a finalidade não deva ser considerada
um elemento essencial do Estado por ser eminentemente política, parece
válido considerá-la como tal, uma vez que, seja como meio de promover o
bem comum, seja como meio de garantir que os indivíduos possam escolher
suas finalidades particulares e coletivas por conta própria, ela busca
direcionar determinado povo em seu respectivo território, de modo que, sem
ela, desqualifica-se o próprio exercício da soberania.
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3.2 Formas de governo: monarquia e
república
Forma de governo diz respeito à instituição do poder político e seu exercício por
aqueles que o detém. Dessa maneira, não deve ser confundida com sistema de
governo, conceito que você estudará no tópico 3.3.
Nesse sentido, Silva (2005, p. 102) resume que a forma de governo “[...] responde à
questão de quem deve exercer o poder e como este se exerce”.
Assim, cumpre neste tópico indagar quais formas de governo existiram ao
longo do pensamento político relativo à evolução do Estado. Quais os
critérios distintivos dessas teorias? Quais as formas de governo que
podemos considerar na atualidade para organização e exercício do poder
político? Acompanhe a leitura, as respostas virão a seguir.
3.2.1 Monarquia e república
Desde a Antiguidade, o pensamento político se dedica à sistematização das
formas de governo e já se identificam as três formas que Bobbio (1980, p. 31)
denomina “clássicas, mas igualmente modernas”: democracia, aristocracia e
monarquia, respectivamente, o governo de muitos, o governo de poucos e o
governo de um só. Clássicas porque foram transmitidas ao longo do tempo pelos
pensadores que transcendem suas épocas; modernas porque continuam sendo
utilizadas pela reflexão política.
Mas, embora não se possa tratar das formas de governo sem referência ao
pensamento político da Antiguidade, nosso principal objetivo, no capítulo que
cuida do desenho do Estado como meio de atingir seus objetivos, é analisar as
modernas formas de governo e que ainda são efetivamente empregadas nos
Estados queconhecemos: a monarquia e a república.
Já no capítulo I de “O Príncipe”, Maquiavel (1999, p. 37) inaugura a moderna
tipologia das formas de governo, distinguindo monarquia e república: “Todos os
Estados, os domínios todos que já houve e que ainda há sobre os homens foram, e
são, repúblicas ou principados”. Como observa Bonavides (2013, p. 210): “[...]
classifica Maquiavel as formas de governo em termos dualistas: de uma parte, a
monarquia, o poder singular; de outro, a república, ou poder plural. A república,
segundo Maquiavel, abrange a aristocracia e a democracia”.
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A república, então, para Maquiavel (2007) é a forma mais adequada de governo
considerando, de um lado, o primado da liberdade, e, de outro, a natureza
mutável e indeterminada da ação política, porque embora a república não acabe
com a instabilidade política, é uma forma de governo capaz de ordenar a natureza
instável da política (e seus conflitos), sem a necessidade de suprimir a liberdade
para conseguir tal objetivo.
Nicolau Maquiavel (1469-1527) nasceu em Florença, na Itália do
Renascimento. Escritor, diplomata, político, poeta e historiador é tido por
muitos como o fundador da ciência política. Sua atuação na política, no
contexto da Itália ainda não unificada, contribui para os seus escritos, por
entender que a instabilidade favorecia o surgimento de tiranos.  Por isso sua
defesa da autonomia da política e sua classificação das formas de governos
em monarquias e repúblicas são permeadas pela defesa da liberdade
(MAQUIAVEL, 1999). 
Assim, depois de demonstrar que nenhuma das formas clássicas de governo da
Antiguidade foi capaz de manter as leis (porque nenhuma delas pode ser
ordenada por muito tempo, levando aos ciclos de formas boas e más), Maquiavel
(2007) apresenta a república como definidora da liberdade. Não há liberdade fora
dela, porque a república é a forma de governo que melhor ordena o conflito,
sendo capaz de dar vazão aos diferentes anseios sociais.
Montesquieu também compreende a república como uma das formas de governo,
ao lado da monarquia e do despotismo. Em “O Espírito das Leis” (MONTESQUIEU,
1996), ele apresenta sua ideia de maneira detalhada. As formas de governo são
diferenciadas com base em sua natureza (quem e como se governa) e em seu
princípio (o que move o governo).
Considerando a natureza dos governos, Montesquieu (1996) dirige seu foco para os
governantes (quem governa e de que modo). A república é o governo moderado,
no qual o conjunto do povo (democracia) ou parte dele (aristocracia) detém o
VOCÊ O CONHECE?
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poder soberano. A monarquia é o governo de uma só pessoa, com base em leis
fixas e estabelecidas. O despotismo, por fim, é o governo também de uma só
pessoa, mas com base exclusiva na vontade do governante, sem leis ou regras.
Considerando o princípio dos governos, Montesquieu (1996) está preocupado com
os governados (com base em que se aceitam os governos). Neste tocante, o
princípio da república é a virtude, não propriamente no sentido moral ou religioso,
mas considerada como o amor à pátria que leva os interesses coletivos a serem
colocados acima dos interesses particulares. Na monarquia, também pode haver
virtude, mas como não é com base nela que se governa, ela é menos frequente.
Enquanto o governo republicano não se mantém sem a virtude, no governo
monárquico ela pode ser útil, mas a mola propulsora, o princípio de governo, é a
honra, no sentido de uma inspiração decorrente da condição de cada pessoa. No
governo despótico, por sua vez, o princípio que o movimenta é o temor, o medo,
considerado como o imenso poder do governante de agir conforme seus caprichos
e demonstrar que pode destruir todos aqueles que se lhe opõem.
Para Montesquieu (1996), a república é a forma de governo do passado e para
territórios pequenos. O povo é soberano e também súdito, pois ele mesmo é quem
faz as leis que deve obedecer. A monarquia é o governo da Europa do século XVIII e
para territórios medianos, e o que protege contra abusos do governante são os
poderes intermediários (a nobreza, em particular). Sem poderes intermediários,
não há lei fixas e estabelecidas, e a monarquia se converte em despotismo, forma
de governo que Montesquieu (1996) liga aos grandes territórios da Ásia mítica.
Assim, ao comparar monarquia e república, principalmente em seus princípios,
Montesquieu (1996) está destacando os efeitos benéficos desses governos à
comunidade política. Já no despotismo, os efeitos são positivos somente para o
governante, na medida em que a política serve apenas para garantir seus
caprichos, atender suas vontades, de tal forma, inclusive, que o despotismo está
quase na fronteira da política. Como na monarquia não há tantas exigências
quanto na república, embora também apresente, a princípio, benefícios para o
corpo político, corre o risco de, corrompendo-se, converter-se em despotismo
quando não se contém o poder do monarca contra abusos.
Atualmente, prevalece a classificação dualista das formas de governo, com a
distinção entre monarquia (Grã-Bretanha, Espanha e Suécia, por exemplo) e
república (Estados Unidos, Argentina, Itália, por exemplo) para os modos como se
dão a instituição do poder político na sociedade e a relação entre governantes e
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governados (SILVA, 2005). Como ambas as formas convivem com a liberdade, a
participação do povo no governo e a obediência às leis, não são estes seus
critérios distintivos. Também não é o número de governantes, pura e
simplesmente, porque, como se verá a seguir, a separação de poderes impede que
o poder soberano seja exercido, exclusivamente, por uma só pessoa.
VOCÊ SABIA?
O nome oficial do Vaticano é Estado da Cidade do Vaticano, e
se trata do menor Estado soberano de direito público
internacional. A forma de governo do Vaticano é a monarquia
absoluta, cujo chefe de Estado é o Papa, eleito dentro os
cardeais com menos de 80 anos de idade para exercer
poderes legislativos, executivos e judiciários. Para saber mais,
é possível consultar o próprio site do Vaticano:
<http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-
governo/organi-dello-stato.html
(http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-dello-
stato.html)>.
Assim, nos dias de hoje, enquanto a monarquia caracteriza-se pela vitaliciedade,
pela hereditariedade e pelas faltas de responsabilidade política e
representatividade popular do monarca, a república caracteriza-se pela
temporalidade, pela eletividade, pela legitimidade popular e pela
responsabilidade política do governante (PINHO, 2000). Ou seja, enquanto o rei
pode exercer suas funções até sua morte, e sua ascensão ao trono decorre da linha
sucessória de sua dinastia, o governante da república é eleito para um mandato
por um período pré-determinado de tempo, representando os governados que o
elegeram e respondendo politicamente por seus atos.
http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-dello-stato.html
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O Brasil, depois que se tornou independente de Portugal, em 7 de setembro de
1822, tornou-se uma monarquia constitucional, a qual prevaleceu até a
Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, forma de governo
adotada até hoje, com base na Constituição da República Federativa do Brasil de
1988. 
Figura 3 - Nas repúblicas, como o Brasil, o poder é atribuído aos
governantes por meio de eleições periódicas.Fonte: vepar5, Shutterstock,
2018.
3.3 Sistemas de governo:
presidencialismo e parlamentarismo 
Conforme mencionamos no tópico 3.2, forma de governo não se confunde com
sistema de governo, embora a distinção possa ser tênue, considerando que ambos
conceitos se preocupam com aspectos da organização do poder político.
Assim, seguindo aqueles que preferem estabelecer uma distinção entre os
conceitos, consideramos que forma de governo está relacionada à própria
instituição do poder político e ao seu modo de exercício, enquanto que sistema de
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governo diz respeito a todo o “sistema de relacionamento dos órgãos da função
política” (MIRANDA, 2004, p. 395), isto é, à própria organização do poder político
dentro dos órgãos do Estado responsáveis pelo seu exercício. Dessa maneira,
sistemas de governo correspondem à organização político-jurídica dos órgãos que
exercem os poderes e funções estatais, incluindo as relações recíprocas entre estes
órgãos.
Diante disso, e considerando que o próprio constituinte brasileiro de 1988
distinguiu forma de governo e sistema de governo no art. 2.º, dos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias (BRASIL, 1988), busca saber: quais sãos
os principais sistemas de governo existentes? De onde vêm esses sistemas e como
se estruturam? Quais são suas principais características? Veja a seguir.
3.3.1 Parlamentarismo e presidencialismo
De acordo com Miranda (2004), é a partir da consideração de três grandes
conceitos jurídicos – separação de poderes (no sentido da especialização
orgânico-funcional), dependência ou independência (entre os órgãos que exercem
esses poderes do Estado) e responsabilidade política (do órgão ou de seu titular) –
que se divisa a principal distinção entre os sistemas de governo: concentração ou
desconcentração de poderes (MIRANDA, 2004).
De maneira geral, antes das revoluções liberais dos séculos XVII e XVIII, a forma de
governo monárquico-absolutista impunha, de um lado, o princípio da
legitimidade monárquica, divina e hereditária, do soberano; de outro, a
concentração do poder e do exercício deste nas mãos do rei. Não havia, pois,
separação de poderes, dependência ou responsabilidade política. Como
consequência, não havia razão para distinguir entre sistemas de formatação do
relacionamento dos órgãos políticos (MIRANDA, 2004).
As monarquias limitadas ou constitucionais foram, então, na modernidade, a
primeira forma de governo na qual houve desconcentração do poder, permitindo,
então, divisar relações entre distintos órgãos que exercem o poder político e,
consequentemente, considerar um sistema de governo. Seu principal modelo é a
Inglaterra, país no qual, paulatinamente, foi transformado o modelo de
concentração do poder do rei, desde a Magna Carta de 1215 até a Revolução
Gloriosa de 1688, quando, efetivamente, há uma desconcentração do poder ao
retirar o poder de legislar do rei em favor do Parlamento.
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Desta forma, parlamentarismo não serve para indicar o governo no qual exista um
parlamento, assim como o presidencialismo também não é o governo no qual há
um presidente. O parlamentarismo é produto de uma evolução histórica, mais
especificamente das instituições políticas inglesas, até a consagração da
hegemonia dos representantes políticos eleitos – mesmo em face da existência de
uma monarquia hereditária. Assim, o parlamentarismo é um sistema de governo
calcado na representação política, que não foi fruto de uma elaboração teórica,
mas, sim, de uma determinada organização do poder político que encontrou
espaço para florescer ao longo do desenvolvimento histórico (BONAVIDES, 2013).
Em linhas bastantes gerais, portanto, o parlamentarismo é o sistema de governo
no qual, em decorrência de um acúmulo histórico de força e influência, o
parlamento prepondera no exercício do poder político.
Há duas formas de parlamentarismo: o parlamentarismo dualista, também
chamado de clássico, legítimo ou autêntico; e o parlamentarismo monista,
também conhecido como contemporâneo ou democrático. Os princípios que
regem o parlamentarismo dualista gestados nessa sua própria evolução
histórica são, conforme Bonavides (2013, p. 347): “a) a igualdade entre o
executivo e o legislativo; b) a colaboração dos dois poderes entre si; c) a
existência de meios de ação recíproca no funcionamento do executivo e do
legislativo”. 
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Contudo, aqui nos interessa o parlamentarismo monista ou democrático,
mais difundido a partir do século XX. Particularmente em razão do sufrágio
universal e da importância da legitimidade popular, o parlamentarismo
experimentou transformações sensíveis. De acordo com Bonavides (2013), a
origem popular do poder político leva a duas mudanças centrais que
caracterizam o parlamentarismo monista: a primeira é a circunscrição do
chefe do poder executivo – seja rei, seja presidente – às funções de chefia de
Estado, sem participação efetiva no governo; a segunda, a espécie de fusão
entre poder executivo e poder legislativo na figura do gabinete. 
O filme O Destino de uma Nação (Darkest Hour, 2017), retratando os anos
1940, acompanha os primeiros dias de Winston Churchill como primeiro-
ministro da Grã-Bretanha. Indicado ao Oscar de Melhor Filme em 2018, pode
Figura 4 - No parlamentarismo, o Governo responde politicamente ao
Parlamento. Fonte: Marzolino, Shutterstock, 2018.
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ajudar a entender o sistema de governo parlamentarista, incluindo a relação
entre o chefe de Estado (rainha) e o chefe de Governo (primeiro-ministro), a
formação do gabinete e a responsabilidade política do Governo frente ao
Parlamento. 
Ou seja, o parlamentarismo monista ou contemporâneo possui uma clara
distinção entre a chefia de Estado (atribuída ao rei, nas monarquias
parlamentaristas, ou ao presidente eleito, nas repúblicas parlamentaristas) e à
chefia de Governo (atribuída a um gabinete ou ministério, presidida pelo primeiro-
ministro, e sujeita à confiança do Parlamento).
Esta sujeição à confiança do Parlamento eleito pelo povo é a responsabilidade
política ínsita ao parlamentarismo. O primeiro-ministro e o gabinete somente
exercem suas funções executivas porque (e enquanto) confiados pelo Parlamento,
eleito pelo povo, de modo que, de um lado, tem-se a cooperação ou mesmo fusão
do poder executivo e do poder legislativo, e, de outro, a responsabilidade do
governo perante o Parlamento.
Em suma, pode-se dizer, então, que o sistema de governo parlamentarista é
aquele no qual há (SILVA, 2005):
uma chefia dual, distinguindo-se a chefia do Estado (rei ou presidente)
e a chefia do Governo (primeiro-ministro);
cooperação entre o poder executivo e o poder legislativo;
responsabilidade política do governo (gabinete) frente ao Parlamento,
que pode, pois, censurá-lo, levando até a demissão do governo.
O presidencialismo, embora não tenha sido um sistema de governo propriamente
teorizado, não foi fruto de um longo processo histórico, mas do engenho político-
jurídico dos constituintes dos Estados Unidos da América ao redigirem sua
constituição – ainda vigente – de 1787. Ainda que, na teoria política atual,
presidencialismo e parlamentarismo se contraponham como dois diferentes
sistemas de organização do poder político, a origem do presidencialismo pode ser
tida como um desdobramento do governo parlamentar britânico, adequado à
realidadelocal (BONAVIDES, 2013).
Tendo como foco central a liberdade, os constituintes da Filadélfia (uma das 13 ex-
colônias que, naquele momento, formaram os Estados Unidos da América)
criaram a figura do presidente, em alguma medida refletida no rei da Inglaterra (já
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bastante limitado pelo parlamento à altura), mas escolhido por eleição e por um
mandato determinado. Mas, como já destacado acima, o presidencialismo como
sistema de governo não se explica apenas pela figura do presidente, e, sim, em um
conjunto específico de características que dão o tom da relação entre os poderes.
Nessa linha, de acordo com Silva (2005), o presidencialismo é o sistema de
governo caracterizado por:
chefia monocrática (isto é, não há uma distinção precisa entre a chefia de
Estado e a chefia de Governo, ambas exercidas pelo presidente);
separação e independência entre os três poderes, executivo, legislativo e
judiciário (ainda que não completamente rígida e estanque, a Constituição
deixa as funções de cada poder bem delimitadas);
inexistência de responsabilidade política do governo frente ao poder
legislativo (pode haver responsabilização do presidente junto ao Congresso
por crime de responsabilidade, com a possibilidade de destituição do
Figura 5 - No presidencialismo, o presidente exerce a chefia de Governo e
também a de Estado. Fonte: Alan Freed, Shutterstock, 2018.
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presidente por meio do processo de impeachment, mas, no campo político, a
responsabilidade deste é diretamente com os eleitores).
Observe o exemplo do Brasil, descrito no caso a seguir.
CASO
O Brasil, desde a primeira Constituição republicana de
1891, adota o sistema presidencialista, seguido por
todas as constituições seguintes, inclusive a atual de
1988. Mas, ao menos em duas oportunidades, flertou
com o parlamentarismo.
A primeira, em setembro de 1961, após a renúncia de
Jânio Quadros e com a assunção da presidência por
João Goulart, quando se instalou uma crise entre o
poder executivo e o poder legislativo, resolvida apenas
com a aprovação, pelo Congresso, de um sistema
parlamentarista. Jango (como era conhecido o então
presidente) assumiu a chefia de Estado, e Tancredo
Neves a chefia de Governo. Mas, o parlamentarismo foi
rejeitado em plebiscito realizado em janeiro de 1963.
A segunda, já com a Constituição de 1988, que previu
no art. 2º, dos Atos das Disposições Constitucionais
Transitórias (BRASIL, 1988, s. p.), novo plebiscito no
qual o eleitorado deveria definir “a forma (república ou
monarquia constitucional) e o sistema de governo
(parlamentarismo ou presidencialismo) que devem
vigorar no País”. Em 21 de abril de 1993, a monarquia e
o parlamentarismo foram derrotados por 86,6% e
69,2% dos eleitores, respectivamente.
Mas, a discussão ainda não acabou. A Proposta de
Emenda à Constituição (PEC) nº 102, de 2015, do
Senado Federal, ainda pretende implantar o
parlamentarismo no Brasil por entender ser o sistema
de governo que propicia uma vida política mais
tranquila que o presidencialismo, pois possui meios
para soluções de crises. O que você acha? Para conferir,
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acesse o endereço:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/mate
rias/-/materia/122400
(https://www25.senado.leg.br/web/atividade/mater
ias/-/materia/122400)>.
Por fim, vale mencionar que alguns países, como Portugal, adotam uma estrutura
mista parlamentar-presidencialista ou presidencial-parlamentar (CANOTILHO,
2003), chamada por muitos de semipresidencialismo.
Buscando estabelecer uma dinâmica própria mais equilibrada entre chefe de
Estado, Governo e Parlamento, conforme Tavares (2017, p. 61):
[...] combina traços do presidencialismo (como o exercício de algumas
atribuições de política interna pelo presidente e seu poder de organizar o
Governo) e do parlamentarismo (como a responsabilidade colegiada do
Governo perante o Parlamento e a dualidade do Executivo). 
A ideia básica é promover um desenho do sistema de governo do Estado que
previna embates entre o poder executivo e o poder legislativo e apresente
melhores soluções para as crises, frequentes nos sistemas presidencialistas cuja
separação de poderes, ainda que não estanque, gera conflitos.
3.4 Separação de poderes e seu
mecanismo de funcionamento
O modo como se relacionam os poderes é muito importante para a organização e
o exercício do poder político nos Estados. Assim, a separação de poderes é um
importante critério distintivo dos sistemas de governo que deve ser considerado
mais de perto e mais a fundo, juntamente com o debate sobre a dependência,
independência ou interdependência dos órgãos que exercem os poderes estatais.
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Basicamente, a separação de poderes é uma receita política apresentada em 1748
por Montesquieu, no século XVIII, com base em sua análise da constituição da
Inglaterra promovida em “O Espírito das Leis”. Ainda que se possa identificar
antecedentes históricos em períodos anteriores, a novidade aportada por
Montesquieu é a constituição de corpos distintos para exercer as funções estatais,
evitando o abuso do poder decorrente da concentração (MONTESQUIEU, 1996).
Diante disto, cumpre, no presente capítulo buscarmos respostas para questões
específicas da separação de poderes. Quais foram seus antecedentes históricos? O
que difere a proposta de Montesquieu das anteriores? Quais as funções básicas do
Estado separadas por Montesquieu? Você saberá as respostas na sequência.
3.4.1 Antecedentes históricos
As ideias, na Antiguidade, sobre as formas de governo estavam, em grande
medida, preocupadas em evitar o abuso do poder e, não raro, a divisão do poder
foi identificada como um meio adequado a tanto. Não foram, porém,
propriamente, teorias de separação dos poderes porque, muitas vezes, estavam
mais preocupadas com a divisão do trabalho (FERREIRA FILHO, 2012). É o caso de
“A Política”, de Aristóteles (2010).
O filósofo apresenta uma classificação das funções desempenhadas pelo Estado,
com base nas tarefas desempenhadas pelos órgãos que exerciam o poder político.
Assim é que à assembleia era atribuída uma função deliberativa; aos magistrados,
o poder executivo e aos juízes, o poder de julgar (ARISTÓTELES, 2010).
Conforme observa Ferreira Filho (2012), deliberar, executar e julgar seriam as três
funções exercidas na cidade, mas, embora esta classificação esteja próxima da
doutrina da separação de poderes de Montesquieu, a função deliberativa seria
mais ampla que a função legislativa, englobando importantes aspectos do que,
depois, foi compreendido como funções do poder executivo.
O governo misto referido por Políbio (1981), em “Histórias”, também pode ser tido
como um antecedente histórico da teoria da separação de poderes de
Montesquieu, não pela distinção de poderes ou funções estatais, mas pela ideia de
que a estabilidade dos governos dependia de que todas as classes sociais dele
participassem, reverberando na ideia dos freios e contrapesos tidos,
posteriormente, por Montesquieu como o meio de o próprio poder limitar o poder.
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Entre os antecedentes mais próximos, pode-se citar um teórico e um prático. Este
já foi, anteriormente, mencionado e, aliás, foi expressamentedestacado por
Montesquieu, ao intitular o Capítulo VI, do Livro XI, de “O Espírito das Leis”: a
Constituição inglesa. Aquele diz respeito aos escritos de John Locke em seu
“Segundo Tratado do Governo Civil”. Na sequência, trataremos da experiência
inglesa, ficando, agora, com o esquema teórico de Locke.
VOCÊ SABIA?
“O Espírito das Leis” foi publicado em 1748, depois de uma
visita de Montesquieu à Inglaterra, entre 1728 e 1731. Ocorre
que, neste período, já estava bem desenvolvido o
parlamentarismo, incluindo as figuras do primeiro-ministro, do
gabinete, e da responsabilidade destes frente ao parlamento,
de modo que, diferentemente, do que consta em sua obra, o
poder Executivo não era exatamente exercido pelo rei e sim
Figura 6 - A Constituição da Inglaterra foi a fonte de inspiração de
Montesquieu para a doutrina da separação de poderes. Fonte:
osmera.com, Shutterstock, 2018.
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pelo Governo. Isso reforça a ideia de uma receita política de
Montesquieu para a França pré-Revolução (FERREIRA FILHO,
2012).
Locke (apud FERREIRA FILHO, 2012) apresenta também três poderes sob uma ótica
funcional: Legislativo (criação de leis), Executivo (aplicação das leis) e Federativo
(desenvolvimento das relações internacionais, de maneira geral). No que diz
respeito, porém, ao caráter institucional, isto é, aos órgãos responsáveis por cada
uma dessas funções, nota-se que, embora o Poder Legislativo fosse o “poder
supremo”, por caber a ele a função legislativa, o Poder Executivo e o Federativo
competiam ambos ao rei. O poder de julgar, sequer separadamente mencionado,
está no âmbito funcional do Poder Legislativo (FERREIRA FILHO, 2012).
Assim, a rigor, a despeito de uma proposição teórica sobre a divisão interna do
poder político, nota-se que esse antecedente é diferente da doutrina da separação
de poderes, na medida em que Locke (1998) não considera as funções estatais
para distinguir os órgãos que as exercem. Com isso, apresenta uma bipartição de
poderes: de um lado, o Legislativo (que inclui o poder de julgar) e, de outro, o
Executivo (que engloba também o Federativo, já que ambos estão nas mãos da
Coroa), o que não se apresenta como meio efetivo de proteção contra abusos, pois
ainda há muita concentração e, principalmente, não há o controle do poder pelo
próprio poder, tal como propõe, mais adiante, Montesquieu.
3.4.2 As três funções básicas
Quanto à experiência inglesa, mais útil considerá-la aqui, pois é dela que
Montesquieu retira a inspiração para sua doutrina da separação de poderes.
Ferreira Filho (2012) anota que, a partir de 1701, com o Act of Settlement, quando os
juízes não mais podiam ser livremente exonerados pelo monarca (poder
executivo), o poder de julgar tornou-se independente, o que já ocorrera com o
Poder Legislativo desde a Bill of Rights, de 1689. Como consequência,
[...] [d]isto pode-se extrair o surgimento de um Poder Judiciário, separado do
Poder real, que não se sujeitava, por outro lado, ao Legislativo [e]
independentes o Legislativo e o Judiciário, ficava o rei com o remanescente e
esse remanescente é o campo do Poder Executivo (FERREIRA FILHO, 2012, p.
262-263).
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A partir daí, Montesquieu (1996) desenvolve sua fórmula política de
separação dos poderes como meio de controle dos abusos e proteção da
liberdade. Nessa tarefa, identifica, no nível funcional, três poderes: o
Legislativo (cria leis), o Executivo (aplicas as leis e desenvolve relações
internacionais) e o Judiciário (castiga os crimes e julga as disputas entre
particulares).  
No entanto, apenas a divisão funcional não seria suficiente. Conforme Canotilho
(2003) é necessário, no nível institucional, atribuir essas funções estatais ao
exercício de órgãos distintos, de modo que o Poder Legislativo é deferido ao
Parlamento (no caso da Inglaterra, composta por duas Câmaras, uma Baixa,
representando o povo, e outra Alta, representando a nobreza e o clero); o Poder
Executivo é atribuído à Coroa (muito embora compartilhada a administração com
o Parlamento); e o Poder Judiciário é exercido por juízes e tribunais
independentes (garantia de ser invisível e nulo, apenas aplicando a lei aos casos
concretos que lhe são submetidos).
Ou seja, a separação de poderes diz respeito a uma divisão funcional do
exercício do poder estatal considerando suas três funções principais, legislar,
executar as leis e julgar, atribuindo-as a órgãos do Estado (parlamento, coroa
Figura 7 - A função de julgar compete ao Poder Judiciário na doutrina da
separação de poderes. Fonte: Mariusz Szczygiel, Shutterstock, 2018.
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e tribunais, respectivamente), que imprimem sua autoridade, isto é, seu
poder, aos atos correspondentes a cada uma das funções (FERREIRA FILHO,
2012).
No artigo “O juiz entre a bondade e a justiça” (2014), o desembargador
federal Néviton Guedes discute a dificuldade dos juízes nas decisões sobre
prestações concretas de direitos sociais, como saúde e educação, e adentra
importante aspecto da doutrina da separação de poderes na análise dos
espaços de avaliação do juiz e do legislador. Para conferir, acesse o seguinte
endereço eletrônico: <https://www.conjur.com.br/2014-jul-07/constituicao-
poder-juiz-entre-bondade-justica (https://www.conjur.com.br/2014-jul-
07/constituicao-poder-juiz-entre-bondade-justica)>.
Enfim, esta formulação teórica da separação de poderes, com divisão funcional do
exercício das atribuições estatais, direcionando-as aos respectivos órgãos políticos
do Estado, embora não seja, propriamente, científica (seja porque as atividades
em si não diferem substancialmente, seja porque os órgãos exercem funções
atípicas) é a mais importante forma de divisão interna do poder e, ainda hoje, um
dogma do constitucionalismo moderno, porque presente no próprio ideário da
Revolução Francesa. 
VOCÊ QUER LER?
Síntese
Você concluiu o estudo dos primeiros aspectos a serem considerados na
organização do Estado e do Governo, tendo avaliado os elementos do Estado, das
formas e dos sistemas de governo, bem como dos antecedentes históricos e das
três funções básicas da separação de poderes.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
https://www.conjur.com.br/2014-jul-07/constituicao-poder-juiz-entre-bondade-justica
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identificar e descrever os elementos constitutivos do Estado, quais sejam,
povo, território, soberania e finalidade comum;
distinguir monarquia limitada ou constitucional e república como as duas
formas de governo modernas, a primeira vitalícia e hereditária e a segunda,
temporária e eletiva;
identificar a classificação do parlamentarismo como sistema de governo
com chefia dual, cooperação entre o Executivo e o Legislativo e
responsabilidade política do Governo ao Parlamento;
identificar a classificação do presidencialismo como sistema de governo
com chefia monocrática, independência entre Executivo e Legislativo e
responsabilidade política perante o povo;
reconhecer a tripartição de poderes de Montesquieu, em seu nível funcional
(legislar, executar e julgar) e em nível institucional (Legislativo, Executivo e
Judiciário).
Bibliografia
ARISTÓTELES. A Política. São Paulo: Folha de S. Paulo, 2010.
BITTAR, E. C. B. Teoria do Estado: filosofia política e teoria da democracia. 5. ed.
São Paulo: Atlas, 2016.
BOBBIO, N. A teoria das formas de governo na história do pensamento político.
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BONAVIDES, P (https://www.google.com.br/search?hl=pt-
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em: 22/04/2018.
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______. Presidência da República. Decreto n. 5.144, de 16 de julho de 2004.
Regulamenta os §§ 1.º, 2.º e 3.º do art. 303 da Lei n. 7.565, de 19 de dezembro de
1986, que dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica, no que concerne às
aeronaves hostis ou suspeitas de tráfico de substâncias entorpecentes e drogas
afins. Diário Oficial da União. Brasília, 2004. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm)>.
Acesso em: 29/03/2018.
______. Presidência da República. Lei n. 7.565, de 19 de dezembro de 1986. Dispõe
sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica. Diário Oficial da União. Brasília, 1986.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm)>. Acesso em: 29/03/2018.
______. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição – PEC n. 102, de
2015. Institui o parlamentarismo e dá outras providências. Diário do Senado
Federal. Brasília, 2015 Disponível em:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/122400
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CANOTILHO, J. J. G. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed.
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FERREIRA FILHO, M. G. Princípios fundamentais do direito constitucional. 3. ed.
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O DESTINO de uma nação. Direção: Joe Wright. Roteiro: Anthony McCarten.
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PINHO, R. C. R. Teoria geral da Constituição e direitos fundamentais. São Paulo:
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POLÍBIO. Histórias: livros V-XV. Madrid: Gredos, 1981.
SANDEL, M. J. Justiça: o que é fazer a coisa certa. 6. ed. Rio de Janeiro: Civilização
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TAVARES, M. L. Semipresidencialismo no Brasil: por que não? In: Revista de
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<https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/215/ril_v54_n215_p59.pdf
(https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/215/ril_v54_n215_p59.pdf)>. Acesso
em: 31/03/2018. 
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1789, França, 26 de agosto de 1789. In: Biblioteca Virtual de Direitos Humanos –
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<http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-
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at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html
(http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-
%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-
at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html)>.
Acesso em: 29/03/2018.
http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-dello-stato.html
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/215/ril_v54_n215_p59.pdf
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html