-3- Temas Transversais em Direito

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PROJETO INTEGRADOR: TEMAS 
TRANSVERSAIS EM DIREITO
CAPÍTULO 3 – COMO O DIREITO RESOLVE 
OS CONFLITOS SOCIAIS?
Maíra Souto Maior Kerstenetzky
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Introdução
Diariamente vivenciamos e presenciamos situações conflituosas nos ambientes dos quais fazemos parte, seja no
âmbito familiar, profissional, escolar, religioso etc. Saiba que uma das principais razões para os conflitos em
nossa sociedade é justamente sua melhor característica: a diversidade e pluralidade de sujeitos. No entanto,
diante da ameaça do novo e a quebra das tradições vigentes, ambas as partes — aquelas que desejam alterar a
situação posta e aquelas que desejam a manutenção do sistema atual — não estão dispostas a admitir a derrota
de sua vontade.
Assim, foram sendo criadas, ao longo tempo, diversas maneiras de solucionar os conflitos. Durante algum tempo,
punir foi a melhor solução para os problemas interpessoais. Muitas vezes, fazia-se justiça com as próprias mãos
(vingança privada). Posteriormente, no decorrer da história, o Estado chamou para si o poder de punir, o jus
. Hoje, as penas privativas de liberdade são, ainda, as mais aplicadas dentre todas as outras penaspuniendi
previstas na legislação penal e processual penal. As prisões encontram-se lotadas e sem qualquer condição de
receber ainda mais pessoas. Foram criadas penas alternativas, dentre elas as penas restritivas de direito. Nem
todos veem com bons olhos a aplicação do Direito Penal para resolver os conflitos que se apresentam e há,
inclusive, os que defendem a extinção da prisão.
Assim, métodos alternativos foram estudados, criados e aplicados na resolução de conflitos das mais diversas
ordens e mais diversos tipos, sendo os principais, a mediação, a conciliação e a arbitragem. Por meio deles,
vislumbrou-se maneiras de se dirimir conflitos, satisfazendo ambas as partes, sem, contudo, necessitar de
punição.
Agora, reflita: você está sempre com a razão? Quando alguém lhe faz um mal, qual é a sua reação? O que você
faria se possuísse o poder de decisão? Como você reage a novas situações?
Essas são algumas das perguntas que tentaremos responder neste capítulo, a partir da visão do Direito de seus
mecanismos legais de resolução de conflitos sociais. Vamos lá?
3.1 Sistema de resolução de conflitos
Como você já deve saber, quando não conseguimos resolver os problemas na esfera privada, devemos acessar a
justiça de maneira a garantir a efetiva resolução do conflito surgido entre os indivíduos. Por isso, a maioria das
pessoas busca o Poder Judiciário como um meio de solucionar seus conflitos. Contudo, a demanda é
imensamente maior do que a infraestrutura existente consegue atender, gerando seu abarrotamento e
morosidade.
A punição, por meio do Direito Penal e da aplicação da pena privativa de liberdade também é vista como a
melhor maneira de findar os conflitos interpessoais, gerando a superlotação do sistema penitenciário, fazendo
com que a pena não consiga mais ser justificada e nem alcance os objetivos a que se propõe. Por isso, buscam-se
formas alternativas de resolução de conflitos.
São essas questões que vamos debater agora. Acompanhe!
3.1.1 Direitos Humanos
Os direitos humanos “podem ser vindicados indistintamente por todos os cidadãos do planeta e em quaisquer
condições, bastando ocorrer a violação de um direito seu reconhecido em tratado internacional aceito pelo
Estado em cuja jurisdição se encontre” (MAZZUOLI, 2014, p. 24).
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Fonte: Shutterstock, 2019.
A concepção de que o Direito Internacional dos Direitos Humanos é aquele que visa proteger todos os
indivíduos, qualquer que seja sua nacionalidade e independentemente do lugar onde se encontrem, surgiu após
a Segunda Guerra Mundial, “como resposta às atrocidades e aos horrores cometidos durante o nazismo.
Apresentando o Estado como o grande violador de direitos humanos, a Era Hitler foi marcada pela lógica da
destruição e da descartabilidade da pessoa humana” (PIOVESAN, 2013, p. 41).
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Figura 1 - A igualdade étnica-racial e a não discriminação devido à origem e à nacionalidade são direitos 
humanos.
Fonte: maxstockphoto, Shutterstock, 2019.
Tal acontecimento propiciou a formação de um sistema internacional de proteção dos direitos humanos, para
que fosse possível responsabilizar o Estado quando seus órgãos internos não demonstrassem soluções
adequadas à garantia de tais direitos (RAMOS, 2014). O Sistema Global (ONU) é composto pela Declaração
Universal dos Direitos Humanos de 1948, pelos Pacto de Direitos Civis e Políticos de 1966, e pelo Pacto de
Direitos Econômico, Sociais e Culturais de 1966 (MAZZUOLI, 2014).
A Declaração Universal dos Direitos Humanos, embora estabeleça um rol de direitos humanos, não instituiu
qualquer órgão internacional com competência para zelar pela efetivação desses direitos (MAZZUOLI, 2014).
Assim, foram criados os Pacto de Direitos Civis e Políticos e o Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
de 1966, sendo ratificados pelo Brasil apenas em 1992, por meio do Decretos 591 e 592 (RAMOS, 2014).
VOCÊ QUER LER?
Para traçar a gênese e a evolução da ideia e da prática dos direitos humanos no mundo, em “A
invenção dos direitos humanos”, Lynn Hunt (2009) mobiliza conhecimentos que vão da
Filosofia à história do cotidiano na Europa e na América, numa narrativa iluminadora e
envolvente. Sugerimos a leitura!
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Figura 2 - Um dos sistemas internacionais de proteção aos direitos humanos é o sistema ONU.
Fonte: Semmick Photo, Shutterstock, 2019.
No Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, é previsto um Comitê de Direitos Humanos, cuja
responsabilidade é supervisionar e monitorar os direitos nele previstos. No que concerne às queixas relativas às
violações de Direitos Humanos, o pacto e seus protocolos preveem as possibilidades de queixas interestatais
(quando um Estado poderá se queixar do outro) e as queixas individuais, isto é, particulares contra um Estado-
parte (RAMOS, 2014).
Com relação às queixas individuais, tenha em mente que elas só poderão ser analisadas quando obedecerem a
dois requisitos. Clique nos itens a seguir para conhecer estes requisitos.
• 
a) A mesma questão não está sendo examinada por outra instância internacional de inquérito ou
de decisão (MAZZUOLI, 2014, p. 92).
• 
b) Devem ter sido esgotados todos os recursos internos disponíveis ao particular, não se aplicando
isto se os processos de recurso excederem prazos razoáveis” (MAZZUOLI, 2014, p. 92).
O Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais também prevê um Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais. Curiosamente, para que pessoas ou grupos de pessoas peticionem individualmente faz-se necessário:
a) o esgotamento dos recursos internos, salvo no caso de excesso de prazo razoável; b) não ter sido a
matéria já apreciada pelo comitê ou estar sendo examinada em âmbito de outro processo
internacional; c) ser submetida em até um ano do esgotamento das instâncias nacionais, salvo
comprovado motivo de impossibilidade para tal; d) que os fatos ocorridos sejam após a entrada em
vigor do Protocolo Facultativo, entre outros. (MAZZUOLI, 2014, p. 99-100).
Existem também os sistemas regionais de proteção aos direitos humanos, entre eles, o sistema interamericano.
•
•
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Existem também os sistemas regionais de proteção aos direitos humanos, entre eles, o sistema interamericano.
Seu documento mais importante é a Convenção Americana de Direitos Humanos, de 1969 (Pacto de São José da
Costa Rica), sendo incorporado pelo Brasil em 1992, que aceitou a jurisdição do Comitê apenas em 1998. São
órgãos de fiscalização a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos
Humanos (PIOVESAN, 2013).
Nesse sentido, Ramos (2014, p. 320) afirma que “a Comissão pode receber petições individuais e interestatais
contendo alegações de violações de direitos humanos”. São requisitos para acionar a comissão (Art. 46, CADH): 
que hajam sido interpostos e esgotados os recursos da jurisdição interna, de acordo com os princípios de direito
internacionalgeralmente reconhecidos; que seja apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data em
que o presumido prejudicado em seus direitos tenha sido notificado da decisão definitiva; que a matéria da
petição ou comunicação não esteja pendente de outro processo de solução internacional; e que a petição
contenha o nome, a nacionalidade, a profissão, o domicílio e a assinatura da pessoa ou pessoas ou do
representante legal da entidade que submeter a petição.
CASO
Damião Ximenes Lopes foi internado em 1º de outubro de 1999 para receber tratamento
psiquiátrico na Casa de Repouso Guararapes, instituição de saúde psiquiátrica privada, que
operava no âmbito do Sistema Público de Saúde do Brasil, localizado em Sobral/CE. Após três
dias de internação, faleceu no local. Foram denunciadas as condições desumanas e
degradantes da sua hospitalização, os golpes e ataques contra a integridade pessoal da vítima
por parte dos funcionários da Casa de Repouso Guararapes, e sua morte, advinda desses
fatores, enquanto se encontrava internado para tratamento psiquiátrico. Foram denunciadas,
também, a morosidade e a ineficiência dos órgãos brasileiros na investigação do caso. A
denúncia em questão teve como resultado a primeira condenação do Brasil por violação nos
direitos humanos pela Organização dos Estados Americanos (OEA). Leia a sentença CIDH
(2006) em:
< >.http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_149_por.pdf
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Figura 3 - Outro sistema internacional de proteção aos direitos humanos é o sistema interamericano.
Fonte: ESB Professional, Shutterstock, 2019.
Ao receber a petição, a Comissão poderá arquivá-la, caso entenda que as provas são insuficientes. Não sendo
esse o caso, haverá a tentativa de resolver o conflito entre a pessoa que denunciou a violação de direitos
humanos e o Estado-parte acusado. Não havendo a resolução consensual, a Comissão irá encaminhar a petição à
Corte, que irá julgar o caso. Atente-se, desde já, ao fato de que a Corte irá responsabilizar o Estado-parte
civilmente, não penalmente (PIOVESAN, 2013).
Por outro lado, somente os Estados-partes e a Comissão têm direito de submeter um caso à decisão da Corte, a
qual julgará a responsabilidades dos Estados-membros e não de seus representantes (RAMOS, 2014). Assim,
proferida a sentença internacional, de pronto, deverá ser imediatamente cumprida pelo Estado violador, haja
vista que não há a possibilidade de recurso (MAZZUOLI, 2014).
VOCÊ SABIA?
O caso Atala Riffo foi o primeiro processo da Corte Interamericana de Direitos Humanos, que
analisou a temática de orientação sexual. A CIDH, em 2012, analisou uma decisão do tribunal
chileno que concedia a custódia a um pai por causa da orientação sexual da mãe, decidindo em
favor da mãe, que convivia em união estável homoafetiva. Saiba mais em:
< >.http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=196
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No caso de o Estado violador não cumprir imediatamente a sentença da Corte, cabe à vítima ou ao Ministério
Público Federal, com fundamento no Art. 109, III da CRFB/88, deflagrar ação judicial a fim de garantir o efetivo
cumprimento da sentença, que, por sua vez, vale como título executivo no Brasil, possuindo execução imediata.
Logo a execução de sentença internacional cabe à justiça federal de primeiro grau. (MAZZUOLI, 2014).
Por fim, em casos de extrema gravidade e urgência, e quando seja necessário para evitar danos irreparáveis às
pessoas, pode determinar que algumas medidas preventivas/provisórias sejam tomadas (RAMOS, 2014).
3.1.2 Justiça Restaurativa
No processo penal, o Estado é considerado a vítima e, dessa maneira, a verdadeira vítima é ignorada, e seus
desejos e necessidades não são levados em consideração. Assim, é possível observar que o processo criminal não
irá resolver o conflito entre o ofensor e a vítima, porque para o Estado o vínculo entre eles não é importante. Se o
Estado é que está sendo ofendido, ele terá o poder de reagir ao ato criminoso e, portanto, é de sua competência a
aplicação da punição (ZEHR, 2008).
Nessa ótica, para o processo penal, embora o ser humano seja livre para fazer suas escolhas e deva ser
responsabilizado por suas atitudes, o contexto no qual a conduta foi realizada não é levado em consideração na
hora de aplicar uma punição. Dessa forma, ele ignora o contexto socioeconômico do delito e também muitas
variáveis relevantes. “Ao invés de focalizarmos o dano efetivamente causado ou a experiência vivida pela vítima
e ofensor, nos concentramos no ato da violação da lei” (ZEHR, 2008, p. 66-68, 77).
Assim, surge a ideia da justiça restaurativa, uma justiça na qual haja menos culpa e mais responsabilização, uma
justiça que ouça mais a vítima e que procure compreender mais o contexto social do conflito, e o porquê o
ofensor agiu de determinada maneira. Contudo, a justiça restaurativa não é algo fácil de se definir. Ela tem como
objetivo afastar a ideia de reparação do crime cometido e punição do agressor tal como ela se dá nos dias atuais.
Hoje, a justiça restaurativa possui três principais fundamentos, clique na interação a seguir para conhecê-los.
a)
O protagonismo voluntário da vítima, do ofensor e de pessoas da comunidade diretamente afetada, com a
colaboração de mediadores (facilitadores)(VASCONCELOS, 2018, p. 248).
b)
A autonomia responsável e não hierarquizada dos participantes (VASCONCELOS, 2018, p. 248).
c)
A complementaridade crítica em relação às práticas do direito retributivo oficial, contribuindo, assim, para a
concretização dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito (VASCONCELOS, 2018, p. 248).
A vítima, assim, tem oportunidade de falar ao ofensor (ou a quem o represente) sobre como aquela conduta a
VOCÊ O CONHECE?
Maria da Penha Maia Fernandes, farmacêutica, foi brutalmente violentada pelo ex-marido,
levando o caso, mais de uma vez, à justiça brasileira, que, extremamente morosa, fez com o que
processo criminal tramitasse por muitos anos. Em razão desse fato, em conjunto com
entidades de direitos humanos, ela formalizou uma denúncia à Comissão Interamericana de
Direitos Humanos da OEA, ocasião em que o Brasil foi responsabilizado por negligência e
omissão. Conheça mais:
< >.https://www.cidh.oas.org/annualrep/2000port/12051.htm
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A vítima, assim, tem oportunidade de falar ao ofensor (ou a quem o represente) sobre como aquela conduta a
afetou, falando a partir dos sentimentos e não do julgamento. E a pessoa causadora do dano, ao ouvir, se
mobiliza internamente para entender o que causou à outra pessoa.
A concepção da justiça restaurativa se afasta da ideia de que conflitos são resolvidos apenas com o isolamento do
responsável da sociedade. São necessárias a percepção da conduta que causa o mal e a reflexão conjunta dos
envolvidos acerca de suas causas e consequências.
Portanto, sob o enfoque da Justiça Restaurativa, as pessoas envolvidas no conflito são parte de um todo, no qual
relacionam-se entre si. Assim, a essência da Justiça Restaurativa está no convencimento das pessoas de que elas
são muito mais do que os atos individuais que geraram o conflito.
O conflito, causado pela conduta criminosa, impacta das mais diversas formas todas as pessoas envolvidas, sendo
essas as únicas capazes de solucioná-lo, uma vez que ninguém, além delas, poderá entender a complexidade do
dano que lhe foi causado. Isso, pois, “em seu cerne, o crime é, portanto, uma violação cometida contra outra
pessoa por um indivíduo que, por sua vez, também pode ter sido vítima de violações” (ZEHR, 2008, p. 172).
VOCÊ SABIA?
Em funcionamento há cerca de 10 anos no Brasil, a prática da Justiça Restaurativa tem se
expandido pelo país. Em São Paulo, é utilizada em escolas públicas e privadas. No Rio Grande
do Sul, é aplicada no auxílio às medidas socioeducativas cumpridas por adolescentes em
conflito com a lei. No Distrito Federal, na Bahia e no Maranhão, é utilizada em crimes de
pequeno e médio potencial ofensivo, sem a necessidade de prosseguir com processos judiciais
(CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2014).Saiba mais:
< >.http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/62272-justica-restaurativa-o-que-e-e-como-funciona
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Quadro 1 - Distinções entre a justiça retributiva e a justiça restaurativa. A primeira, ainda muito utilizada 
atualmente, a segunda, pouco utilizada, com melhores resultados na efetivação da justiça.
Fonte: ZEHR, 2008, p. 175.
Dito isso, verificamos que a Justiça Restaurativa tem a intenção de aprimorar a maneira de resolver conflitos, sob
a ótica de que o conflito é causado por diversos fatores presentes na sociedade, não podendo ser visto como algo
da esfera individual (VASCONCELOS, 2018).Logo, a ela nos permite ir muito mais além da reparação material.
Não há a recuperação de um só indivíduo, aquele que pela Justiça Retributiva seria retirado da sociedade para
supostamente refletir sobre o mal cometido, sendo então recuperado e ressocializado durante o período de
afastamento. O que a Justiça Restaurativa visa possibilitar é a restauração, a renovação das relações e a confiança
atingidas pela conduta criminosa, a recuperação de todas as pessoas envolvidas no conflito. Daí a sua
nomenclatura.
3.1.3 Mediação, conciliação e arbitragem
Mediação, conciliação e arbitragem, comumente chamadas de métodos ou meios de “Resolução Alternativa de
Disputas”, e também conhecidas como “Meios Alternativos de Resolução de Controvérsias” ou “Meios
Extrajudiciais de Resolução de Controvérsias”, são atualmente denominados meios ou métodos de Resolução
. Cada um deles deverá ser utilizado de acordo com as necessidades e circunstânciasAdequada de Disputas
pessoais e materiais de cada ocasião (VASCONCELOS, 2018).
De acordo com o Art. 3º, §3º do CPC “a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de
conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público,
inclusive no curso do processo judicial” (BRASIL, 2015).
Em geral, a conciliação é combinada com outros procedimentos, principalmente, quando se ingressa com uma
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Em geral, a conciliação é combinada com outros procedimentos, principalmente, quando se ingressa com uma
ação judicial. Quando a demanda é judicializada, na maior parte das vezes, em diversos momentos do processo
judicial, o juiz irá tentar promover o entendimento entre as partes, ou seja, dar a oportunidade de conciliarem,
ou seja, de ajustarem um acordo entre si, por meio de uma audiência de conciliação ou por meio dos mutirões de
conciliação, incentivados pelo Conselho Nacional de Justiça. Nesse sentido, o Art. 359 do CPC determina que
“instalada a audiência, o juiz tentará conciliar as partes, independentemente do emprego anterior de outros
métodos de solução consensual de conflitos, como a mediação e a arbitragem” (BRASIL, 2015). Contudo, nada
impede que a conciliação ocorra de maneira diversa ou de forma independente.
O conciliador deve tentar entender as causas do conflito, realizando a oitiva dos interessados, sem tomar partido.
Por meio de técnicas próprias da conciliação, procurará aproximar os desejos das partes, de maneira que cada
uma entenda os benefícios que uma solução consensual pode trazer para as suas vidas, evitando dispêndio de
tempo, recursos e disposição dos envolvidos. De forma desinteressada, sugerirá às partes soluções que lhe
pareçam aceitáveis, passando a ser coautor da solução a que chegaram. (VASCONCELOS, 2018).
Figura 4 - A composição do conflito através da mediação ou arbitragem mostra-se cada dia mais eficaz.
Fonte: ESB Professional, Shutterstock, 2019.
Nessa ótica, o Art. 165, §2º do CPC dispõe que “o conciliador, que atuará preferencialmente nos casos em que não
houver vínculo anterior entre as partes, poderá sugerir soluções para o litígio, sendo vedada a utilização de
qualquer tipo de constrangimento ou intimidação para que as partes conciliem” (BRASIL, 2015). Por outro lado,
o §3º determina que
[...] o mediador, que atuará preferencialmente nos casos em que houver vínculo anterior entre as
partes, auxiliará aos interessados a compreender as questões e os interesses em conflito, de modo
que eles possam, pelo restabelecimento da comunicação, identificar, por si próprios, soluções
consensuais que gerem benefícios mútuos” (BRASIL, 2015).
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Assim, embora a mediação possua um procedimento parecido com a conciliação, com ela não se confunde.
Podemos conceituar mediação como o
[...] método dialogal de solução ou transformação de conflitos interpessoais em que os mediandos
escolhem ou aceitam terceiro(s) mediador(es), com aptidão para conduzir o processo e facilitar o
diálogo, a começar pelas apresentações, explicações e compromissos iniciais, sequenciando com
narrativas e escutas alternadas dos mediandos, recontextualizações e resumos do(s) mediador(es),
com vistas a se construir a compreensão das vivências afetivas e materiais da disputa, migrar das
posições antagônicas para a identificação dos interesses e necessidades comuns e para o
entendimento sobre as alternativas mais consistentes, de modo que, havendo consenso, seja
concretizado o acordo (VASCONCELOS, 2018, p. 48).
Na mediação, também se busca a composição, ou seja, a solução do conflito, contudo, o mediador não sugere
nenhum tipo de solução para o conflito. Ele tem um papel de facilitador. E, diante disso, tem a função de fazer
que uma parte entenda o ponto de vista, as circunstâncias e as razões da outra.
Clique na interação a seguir para continuar lendo.
Aqui no Brasil, a Lei 9.307/1996, denominada “Lei Marco Maciel”, com as alterações introduzidas pela Lei 13.129
/2015, rege o instituto da arbitragem. De acordo com o Art. 1º da referida lei, “as pessoas capazes de contratar
poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis”. E, conforme
seu Art. 3º, “as partes interessadas podem submeter a solução de seus litígios ao juízo arbitral mediante
convenção de arbitragem, assim entendida a cláusula compromissória e o compromisso arbitral”. Seu Art. 13
prevê ainda que qualquer pessoa capaz e que tenha a confiança das partes, poderá ser eleito como árbitro.
O que se verifica, portanto, é que diversamente do que acontece na mediação, cabe ao árbitro, ao fim do
processo, colhidas as provas e ouvidas as partes, decidir sobre o conflito. Além disso, a arbitragem possui
natureza contratual e jurisdicional, uma vez que as partes se vinculam a uma jurisdição privada, mas
condicionadas “a princípios de ordem pública, como os da independência, da imparcialidade, do ‘livre’
convencimento do árbitro, do contraditório e da igualdade” (VASCONCELOS, 2018, p. 51).
Portanto, seja qual for a maneira escolhida para dirimir o conflito, entre mediação, conciliação e arbitragem, o
interesse deve ser por um meio mais eficaz e célere de solucionar a disputa, bem como de satisfazer as pessoas
nela envolvidas, por meio do qual ambas sintam que a justiça foi feita. Tais meios de resolver o conflito devem
ser pensados e aplicados como uma alternativa ao sistema punitivo, onde a principal solução é a prisão, bem
como uma alternativa ao sistema judicial processual, no qual a morosidade e o sentimento de injustiça mostram-
se no dia a dia.
A seguir, falaremos das políticas públicas. Acompanhe!
3.2 Políticas Públicas
Embora, geralmente, o ordenamento jurídico preveja a igualdade de direitos para todas as pessoas, nem todas
elas, ante suas condições específicas, conseguem a efetivação desses direitos. Considerando que são inúmeras as
violações de direitos, principalmente quando se trata de parcelas específicas da população, algumas iniciativas
por parte do Poder Público se fazem necessárias, independentemente da existência de lei. O Estado é
responsável por seus cidadãos, devendo agir imediatamente quando da violação de um direito humano, tendo
em vista que a garantia de quaisquer dos direitos humanos é essencial a uma vida digna. Alguns entendem que
as políticas públicas também podem ser operacionalizadas por entidades da sociedade civil em parceria com o
Poder Público.
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3.2.1 Conceitoe estrutura de políticas públicas
Inicialmente, “a política pública é um exercício constante do setor público, que retorna para a população as
contribuições que ela realiza ao pagar impostos, alíquotas, taxas e tarifas” (SILVA, 2010, p. 36). Pode também ser
conceituada como uma tentativa de intervenção para a resolução de um problema público.
Segundo Lopes, Amaral e Caldas (2008) processo de formulação de Políticas Públicas é composto por cinco fases.
Clique em cada fase para ver a descrição.
Fase 1 Formação da agenda (seleção das prioridades).
Fase 2 Formulação de políticas (apresentação de soluções ou alternativas).
Fase 3 Processo de tomada de decisão (escolha das ações).
Fase 4 Implementação (ou Execução das Ações).
Fase 5 Avaliação.
Existem diversas formas de operacionalizar a política pública, ou seja, de colocá-la em prática. A primeira delas
corresponde às leis, as quais, geralmente, são utilizadas para “designar os sistemas legais com pretensão de
vasta amplitude, os quais definem competências administrativas, estabelecem princípios, diretrizes e regras, e
em alguns casos impõem metas e preveem resultados específicos” (FONTE, 2015, p. 38). Exemplos são o Estatuto
da Deficiência, o Estatuto do Idoso, o Estatuto da Igualdade Racial, a Lei Maria da Penha e o Estatuto do Índio.
As campanhas também são formas de operacionalizar as políticas públicas, tendo em vista que possuem o
condão de induzir um comportamento social. Estamos falando de campanhas de vacinação, do aleitamento
materno, de doação de órgãos etc. Outra forma interessante de política pública como alternativa às leis, punições
e multa, são as premiações, a exemplo do Prêmio Innovare, promovido pelo Conselho Nacional de Justiça. O
prêmio incentiva melhores práticas no âmbito do Poder Judiciário, buscando diminuir, por exemplo, um de seus
maiores problemas: a morosidade processual.
Ainda há a realização de obras, como forma interessante de se fazer política pública, tal como o programa Minha
Casa, Minha Vida, que possui uma forma muito clara de intervenção, que é a diminuição dos problemas relativos
à moradia.
Não obstante, a criação de multas, taxas e impostos é outra forma de fazer política pública, sendo mais utilizados
quando o Poder Público pretende induzir, geralmente, a diminuição de determinado tipo de comportamento
vicioso da população, como avançar o sinal vermelho, dirigir sob efeito de álcool etc.
3.2.2 Políticas públicas sociais
Lopes, Amaral e Caldas (2008, p. 7) conceituam políticas públicas como “o resultado da competição entre os
diversos grupos ou segmentos da sociedade que buscam defender (ou garantir) seus interesses”. Pode-se dizer
que essas políticas públicas têm cunho social.
Isso porque algumas parcelas da população, diante de sua vulnerabilidade social, utilizam desse instrumento das
políticas públicas para preservarem seus direitos já constitucionalmente garantidos, bem como lutar por outros
direitos ainda não abarcados pelo Poder Público. Nesse sentido, “os programas de políticas públicas
compensatórias servem para suprir uma demanda de exclusão histórica e para alterar esse quadro
discriminatório” (SILVA, 2010, p. 11).
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Figura 5 - Mulheres denunciam a vulnerável situação vivenciada pela população negra do sexo feminino no país 
e lutam por políticas públicas que protejam os direitos das mulheres negras.
Fonte: FernandoPodolski, istockphoto, 2019.
Partindo do que já vimos, portanto, podemos citar como políticas públicas sociais no âmbito legislativo o
Estatuto do Idoso, o Estatuto do Índio, o Estatuto da Igualdade Racial, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o
Estatuto da Pessoa com Deficiência e o Código de Defesa do Consumidor.
No âmbito jurisprudencial, convém destacar inicialmente algumas decisões relevantes proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal. A primeira delas a que declarou constitucional da Lei 12.990/2014, que reserva, para pessoas
negras, 20% das vagas oferecidas em concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos
públicos na administração pública federal direta e indireta, no âmbito dos Três Poderes. Outra decisão
importante nesse sentido foi aquela que reconheceu a possibilidade da união homoafetiva, por meio dos
julgamentos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4277 e da Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF) 132.
Como essas, existem diversas outras decisões do Poder Judiciário que garantem o acesso de parcelas vulneráveis
da população a seus direitos. Nessa ótica, Fonte (2015, p. 45) ressalta que “para os órgãos julgadores, as políticas
públicas estão diretamente vocacionadas à concretização dos direitos fundamentais de todas as dimensões.”
Figura 6 - Políticas públicas para promoção dos direitos da população LGBTIQ+. A família homoafetiva também é 
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Figura 6 - Políticas públicas para promoção dos direitos da população LGBTIQ+. A família homoafetiva também é 
considerada entidade familiar para efeitos legais.
Fonte: Dubova, Shutterstock, 2019.
No mais, Fonte (2015, p. 48) afirma que “os estudiosos do direito tratam as políticas públicas como meios para a
efetivação de direitos de cunho prestacional pelo Estado (objetivos sociais em sentido lato), sem embargo de sua
importância para a efetivação de direitos não fundamentais”.
Como vimos, as políticas públicas podem também ser operacionalizadas por meio de campanhas e outros
movimentos da sociedade civil e do poder público, tal como o Programa “Mulher, Viver sem Violência”
(transformada em Programa de Governo por meio do Decreto nº. 8.086, de 30 de agosto de 2013) e o Projeto
Praia Limpa (parceria entre a Prefeitura do Recife e a Globo, com o objetivo de sensibilizar os frequentadores da
orla a não jogar lixo de forma errada e a manter o ambiente limpo), dentre outras.
3.3 Crime e castigo: as sanções jurídicas
De acordo com a doutrina, a sanção jurídica tem como objetivo punir ou obrigar a pessoa que desobedece ao
ordenamento jurídico de determinada sociedade. Seus tipos são variáveis e dependem do ramo de direito no
qual é aplicada.
A mais comum das sanções jurídicas é aquela comumente chamada de “prisão”, no âmbito do Direito Penal, a
qual retira um dos direitos fundamentais da pessoa humana: a liberdade. Contudo, nem todas as sanções
jurídicas são imputadas ao corpo do indivíduo, algumas, com o intuito de educar o cidadão e de induzir novos
comportamentos, restringem outros direitos ou impõem multas, incidindo sobre o seu patrimônio econômico,
por exemplo.
Confira, a seguir, os tipos de sanções jurídicas!
3.3.1 Tipos de sanção jurídica
As relações sociais são aquelas que surgem da convivência entre pessoas e/ou grupos sociais. É quase impossível
conceber a ideia de uma sociedade na qual não haja a quebra da harmonia social, ou seja, na qual não surjam
conflitos, na qual não haja uma infração às regras, aos costumes e aos valores sociais. E, para essa quebra,
entende-se que deva haver uma consequência.
Assim, para regular essas relações e os conflitos dela advindos, o Direito cria a norma jurídica e dela surgem as
relações jurídicas. Nesse sentido, “as relações jurídicas decorrem de certos acontecimentos que o direito
considera importantes e que, por isso, lhes confere eficácia jurídica” (SOARES, 2017, p. 97).
A norma jurídica é composta por três elementos. Clique na interação a seguir para saber quais são eles.
• 
Afirmação do direito
A afirmação do direito é o comando principal da norma.
• 
Hipótese
A hipótese é o fato de o individuo desobedecer ao comando principal da norma.
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Sanção
A sanção é a punição à desobediência daquilo que a norma estabelece.
Aqui, vamos nos ater à sanção jurídica.
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Por sanção entende-se sempre uma consequência desagradável da ofensa a um dever ético, cujo fim
é prevenir a violação ou, no caso em que a violação seja verificada, eliminar as consequências nocivas
do ato infrator. O fim da sanção é a eficácia da normatividade social, ou, em outras palavras, asanção
é um expediente para conseguir que as normas sejam menos violadas ou que as consequências da
violação sejam menos graves (SOARES, 2017, p. 108).
Assim, diz-se que quando o individuo comete um ato que não corresponde à ação legalmente prescrita, o
entendimento é de que houve violação à norma jurídica, tendo como consequência a sanção jurídica. Essa sanção
pode ser traduzida na resposta do Estado ao descumprimento do preceito normativo (SOARES, 2017).
Assim, no ramo do Direito Administrativo, temos sanção administrativa, sanção disciplinar, sanção invalidativa.
Já no Direito Civil, são estabelecidas as sanções civil, compensatória, de anulação, de nulidade, direta,
patrimonial, reparadora, repressiva, restitutiva. Ainda no Direito Constitucional, temos a sanção expressa,
sanção negativa, sanção parcial, sanção positiva, sanção presidencial, sanção tácita, sanção total. No Direito
Penal, por sua vez, estão presentes as sanções patrimonial, penal, pessoal, preventiva e repressiva. Por fim, no
Direito Tributário, temos a sanção tributária.
3.4 Direito penal e sistemas de pena contemporâneos
O Direito Penal, ante suas características, deveria ser o último a ser aplicado para a solução de um conflito.
Contudo, não é o que vemos nos dias atuais. A pena possui três principais características: castigar aquele que
cometeu o crime, readaptá-lo e prevenir que outros cometam o mesmo crime com base no exemplo. Além disso,
precisamos entender que o Estado é detentor do , ou seja, do poder de punir.jus puniendi
Apenas o Estado poderá aplicar uma pena, seja ela qual for. Para nosso ordenamento jurídico, não é permitido ao
cidadão “fazer justiça” com as próprias mãos. Entenderemos a seguir o porquê.
3.4.1 Objetivos clássicos da sanção penal
Para nós, seres humanos, é quase impossível não pensar a pena como um ajuste de contas: “fulano foi preso
porque mereceu”. Essa é a noção retributiva ou absoluta da pena, ou seja, “olho por olho, dente por dente”. Aqui,
a finalidade de pena seria expiar o mal na mesma proporção que ele foi cometido, não há espaço para diminuição
ou aumento da punição (ZEHR, 2008).
O caráter retributivo da pena diz respeito ao fato de que ao Estado cabe a função de castigar aquele que praticou
uma ação criminosa, sem qualquer outro objetivo, se não o de vingança. Afinal, para os retribucionistas, “a culpa
do autor deve ser compensada com a imposição de um mal, que é a pena, e o fundamento da sanção estatal está
no questionável livre-arbítrio, entendido como a capacidade de decisão do homem entre o justo e o injusto”
(BITENCOURT, 2012, p. 118).
A partir do século XVIII, com o avanço das ideias iluministas, alguns pensadores passam a questionar a ideia
retributiva da pena. Surge, assim, a ideia utilitarista e preventiva da pena, ou seja, a pena não serve apenas para
fazer justiça, não é mais a punição pela punição, mas para garantir a ordem pública. Dessa maneira, a finalidade
da pena seria a prevenção e a ressocialização, ou seja, que o indivíduo não volte a praticar condutas criminosas,
desencorajando as demais pessoas a praticá-las.
Nas primeiras aplicações do modelo retributivo as punições eram severas. Não havia salvaguardas
contra abusos, nem qualquer correlação entre a severidade do delito e da pena imposta. O conceito
de pena proporcional foi uma invenção do Renascimento, que tornou a pena mais racional e
suportável. A ideia era que se a pena estivesse mais adequada ao crime, tornando-se menos
arbitrária, menos dependente dos caprichos das autoridades, tal pena faria mais sentido (ZEHR,
2008, p. 89).
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2008, p. 89).
Clique na interação a seguir para continuar lendo.
Logo, as teorias preventivas da pena teriam um cunho, de certa forma, social, uma vez que para a referida teoria,
a pena não teria apenas o objetivo de castigar. Para os defensores dessa teoria, a pena deveria possuir a
finalidade de reabilitar (ou ressocializar) o indivíduo, para que ele não cometesse novamente o mesmo ou outros
crimes, além de fazer da punição desse indivíduo um exemplo para os demais. A ideia é impedir que mais
pessoas praticassem delitos por meio da imposição do medo da punição (BITENCOURT, 2012).
Essa teoria, por sua vez, divide-se em prevenção geral e prevenção especial. Para a teoria da prevenção geral “a
pena é, efetivamente, uma ameaça da lei aos cidadãos para que se abstenham de cometer delitos; é, pois, uma
‘coação psicológica’ com a qual se pretende evitar o fenômeno delitivo” (BITENCOURT, 2012, p. 133). Ela volta-
se para a coletividade.
De outro modo, a teoria preventiva especial se volta para o indivíduo delinquente. Para essa teoria, a pena
possuiria três principais papéis: intimidação, correção e inocuização. Assim, para essa teoria, a pena “não busca a
intimidação do grupo social nem a retribuição do fato praticado, visando apenas aquele individuo que já
delinquiu para fazer com que não volte a transgredir as normas jurídico-penais” (BITENCOURT, 2012, p. 142). 
Assim, embora as prisões tenham sido construídas como uma alternativa mais humana aos castigos corporais e à
pena de morte, devendo ser proporcional ao delito cometido (ZEHR, 2008), a realidade tem se mostrado bem
diferente. Atualmente, as penas privativas de liberdade não atendem aos fins sociais de punição e proteção, bem
como não conseguem cumprir com sua função de reintegrar ou ressocializar aqueles que descumprem a lei.
Figura 7 - Seletividade do sistema penal, a maior parte dos presos são homens e mulheres negros(as).
Fonte: oneword, Shutterstock, 2019.
Até hoje, a maior parte dos sistemas contemporâneos de sanção penal justificam a utilização da pena privativa
de liberdade e, consequentemente, das prisões, a partir das funções retributiva, preventiva e utilitarista da pena.
As prisões, a partir do século XIX, tornaram-se o meio mais comum de aplicar penas proporcionais (FELBERG,
2015).
Atualmente, conforme disposições do Código Penal, os magistrados, ao proferirem as sentenças penais
condenatórias que imputam a pena privativa de liberdade, as dosam de acordo com a gravidade e circunstâncias
da ação criminosa cometida, conferindo-lhe cientificidade (ZEHR, 2008).
Assim, o que se observa é que, ao longo do tempo, foram pensadas soluções mais humanas para as prisões,
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Assim, o que se observa é que, ao longo do tempo, foram pensadas soluções mais humanas para as prisões,
contudo, sem defender sua extinção, de maneira que ela deve existir, embora deva ser repensada. Isso faz com
que a lógica do encarceramento permaneça até os dias atuais, pouco se refletindo sobre alternativas a esse
modelo de punição.
3.4.2 Sistemas contemporâneos de sanção penal
Como vimos até agora, o sistema contemporâneo de sanção penal é um sistema punitivo, no qual a principal
pena imputada ao infrator da norma penal é a pena privativa de liberdade. Com relação à pena privativa de
liberdade, podem ser identificadas quatro espécies aplicadas antes da sentença penal condenatória transitar em
julgado: a prisão temporária (Lei 7.960/89); a prisão em flagrante; e a prisão preventiva (Arts. 301 e 312; e ss.
do CPP). Existe, também, a prisão domiciliar, estabelecida pela Lei 12.403/11.
Já após a sentença penal condenatória, o Código Penal estabeleceu que as penas privativas de liberdade para os
crimes ou delitos são as de reclusão e detenção, nos termos do seu Art. 32 (BRASIL, 1940). As diferenças entre
elas consistem em que a primeira deve ser cumprida em regime fechado, semiaberto ou aberto, e a segunda em
regime semiaberto, ou aberto, salvo necessidade de transferência a regime fechado, conforme Art. 33 do CP
(BRASIL, 1940). Entretanto, a Lei das Contravenções Penais determina sua própria pena privativa de liberdade: a
prisão simples, de acordo com seu Art. 1º (BRASIL,1941). Há também a pena de multa, a qual possui “natureza
pecuniária e seu cálculo é elaborado considerando-se o sistema de dias-multa” (GRECO, 2017, p. 629).
Após a decisão penal, também poderão ser cominadas as penas restritivas de direitos, de acordocom a nova
redação dada ao Art. 43 do CP. Nesse sentido, tem-se a prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação
de serviços à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos e limitação de fim de
semana (BRASIL, 1940). Por sua vez, essas penas são consideradas penas alternativas à prisão.
3.4.3 Reducionismo e abolicionismo penal
O abolicionismo penal não enxerga o Direito Penal como solução dos problemas relativos à criminalidade. Ao
contrário, vislumbra-se nele as causas de tais problemas, uma vez que o sistema penal, com a aplicação da pena
privativa de liberdade em estabelecimentos superlotados e insalubres, continua em vigor e sendo visto como
mais vantajoso.
Os abolicionistas ou reducionistas penais não veem qualquer vantagem no sistema penal tal como funciona
atualmente, em especial, aqui no Brasil. As prisões superlotadas e insalubres combatem o “mal” cometido com
outro “mal”, uma vez que tal ambiente inflige dor a quem a dor causou a outrem. Além disso, como a pena
privativa de liberdade, mesmo que desde sempre imposta, não combate eficazmente a criminalidade, que
continua a crescer alarmantemente, os legisladores tentam — ainda que sem sucesso — enfrentar a crescente
delinquência por meio da criação de leis mais severas (FELBERG, 2015). Nesse sentido,
VOCÊ QUER VER?
Em (BABENCO; BONASSI; NAVAS, 2003), baseado em livro homônimo de DráuzioCarandiru
Varela, um médico sanitarista vai ao presídio do Carandiru, considerado o maior presídio da
América Latina, na década de 1990, realizar um trabalho de prevenção ao vírus HIV/AIDS. No
dia a dia do local, depara-se com a realidade prisional brasileira e todas as suas mazelas:
superlotação; maus-tratos aos presos; insalubridade etc.
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delinquência por meio da criação de leis mais severas (FELBERG, 2015). Nesse sentido,
[...] o abolicionismo defende a ideia de que o castigo não é o meio mais adequado para reagir diante
de um delito, e por melhor que possam ser, eventuais reformas no sistema criminal não surtirão
efeito, pois o próprio sistema está equivocado ao estabelecer que com uma resposta punitiva (pena
de prisão) o “problema” do delito estará solucionado (ACHUTTI, 2012, p. 4).
O encarceramento desenfreado tal como ocorre hoje, sem levar em consideração as garantias
constitucionalmente previstas, bem como ignorar o fato de que aquele que cometeu o delito não deixou de ser
uma pessoa, um ser humano, “continuará a ser um paradoxo a diminuição da criminalidade, baseada na
‘reabilitação’ do egresso” (FELBERG, 2015, p. 21).
Enquanto essa realidade persiste, faz-se “importante discutir a matriz teórica que nega a atividade estatal
sancionadora: o abolicionismo penal” (CARVALHO, 2011, p. 132). Essa corrente propõe “inúmeras e
diversificadas propostas para a radical contração/substituição do sistema penal por instancias não-punitivas de
resolução de conflitos” (CARVALHO, 2011, p. 132).
Um importante defensor do abolicionismo penal é Nils Christie, o qual “parte do pressuposto de que o sistema
penal, em especial a pena, é encarregado exclusivamente de produzir sofrimento e impor dor” (CARVALHO,
2011, p. 135). Para ele, “alternativa viável ao sistema penal seria a construção de formas de justiça participativa
e comunitária, mais próximas das relações privadas e distantes do modelo processual sancionatório”
(CARVALHO, 2011, p. 136).
Achutti (2012, p. 6) indica que de acordo com Nils Christie, “os conflitos foram furtados das partes e entregues
ao Estado, para que este pudesse determinar a responsabilidade e a punição ao ofensor”, de maneira que ao
tomar para si o poder de punir, de responsabilizar o infrator da norma penal, o Estado retira dos cidadãos a
oportunidade de resolver seus próprios problemas, não lhes oportunizando o enfrentamento real da situação. O 
 do Estado não permite, segundo essa lógica, que o indivíduo sinta que a justiça foi feita, sinta suajus puniendi
dor ser curada, sinta que o conflito foi solucionado.
Contudo, deve-se entender que o abolicionismo penal não prega a total extinção do sistema prisional, mas sua
reformulação e reestruturação, sendo a pena privativa de liberdade aplicada apenas aos casos-limites
(CARVALHO, 2011).
VOCÊ QUER LER?
Nos Estados Unidos (EUA), o país com a maior população carcerária do mundo, Angela Davis
— estudiosa, ativista, referência dos movimentos negro e feminista — em sua sobra Estarão as
? (2018), examina com seu olhar crítico o conceito de encarceramento comoPrisões obsoletas
punição, especialmente no que diz respeito às minorias étnicas e ao racismo por elas sofrido.
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Figura 8 - A prisão, estabelecimento para cumprimento de pena privativa de liberdade, possui alternativas e elas 
podem ser estudadas, aplicadas e aprimoradas.
Fonte: pikselstock, Shutterstock, 2019.
Portanto, verificamos que o sistema penal contemporâneo, com a aplicação das penas privativas e, mesmo com
algumas alternativas às penas privativas de liberdade, não tem conseguido aplacar o aumento dos índices de
criminalidade. Ainda assim, persiste na sociedade a ideia de “punir mais” e de que a punição ainda seria o melhor
meio para se fazer justiça.
Ocorre que, na contramão desse pensamento, surge a teoria abolicionista, entendendo que esse modelo prisional
está ultrapassado, trazendo a concepção que nega qualquer espécie de crença punitiva, uma vez que a pena
possuiria tão-somente o papel de causar dor e sofrimento, nada mais a justificaria, a não ser isso. Assim, a teoria
lança luz sobre soluções para o sistema penal punitivo, com a minimização do sistema carcerário, com a
aplicação de modelos de resolução de conflitos como a conciliação, mediação e arbitragem, por exemplo, e, em
sendo o caso, a aplicação prioritária de penas restritivas de direitos.
Síntese
Neste capítulo você percebeu que são inúmeros os meios utilizados para assegurar direitos, resolução dos
conflitos e garantir a justiça. Contudo, pôde verificar também que nem sempre o isolamento daquele que
descumpriu as normas legais é a solução mais eficaz para aplacar a dor causada por um conflito.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
• aprender as formas de se recorrer ao sistema internacional de proteção aos direitos humanos para a 
garantia de direitos quando os órgãos internos não conseguirem dar uma resposta satisfatória aos 
conflitos;
• conhecer os meios alternativos de resolução de conflito, sem necessariamente recorrer ao poder 
•
•
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• conhecer os meios alternativos de resolução de conflito, sem necessariamente recorrer ao poder 
judiciário, muitas vezes, moroso e ineficaz, bem como sem, necessariamente, punir o ofensor com uma 
pena privativa de liberdade;
• aprender o conceito de políticas públicas e as espécies de políticas públicas, principalmente, as políticas 
públicas sociais, que buscam resolver problemas relativos às parcelas vulneráveis da população.
Bibliografia
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