Elaboração e implementação de políticas públicas - Políticas Públicas de Saúde

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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Vanessa Ramos Teixeira
Implementação da 
política pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identi� car o ciclo das políticas públicas.
  Analisar as particularidades na implementação das políticas públicas.
  Veri� car como são implementadas as políticas públicas.
Introdução
A fase de implementação das políticas públicas está diretamente ligada 
aos processos de formação de agenda, de formulação de políticas e de 
tomada de decisões, os quais estruturam o modelo e a abrangência 
das políticas implementadas. Neste texto, você irá entender mais sobre 
implementação da política pública.
Ciclo das políticas públicas
De acordo com seus estudos sobre as políticas públicas, você já sabe que elas 
surgem como uma resposta do Estado às necessidades do coletivo, e se con-
cretiza por meio do desenvolvimento de ações e programas, que objetivam o 
bem-comum e a diminuição da desigualdade social. Esses programas e ações 
precisam ser estruturados de maneira funcional e sequencial de modo a tornar 
possível a produção e organização do projeto. 
Afinal, o que seria o ciclo das políticas públicas? Trata-se de um pro-
cesso formado por vários estágios, que considera, segundo Secchi (2010), a 
participação de todos os atores públicos e privados na elaboração das políticas 
públicas (governantes, políticos, trabalhadores e empresas); o poder que esses 
atores possuem e o que podem fazer com ele; o momento atual do país no 
aspecto social (problemas, limitações e oportunidades) e a organização de 
ideias e ações.
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O ciclo das políticas públicas (policy cycle) é um ciclo deliberativo, cons-
tituído pelos seguintes estágios: 
  identificação do problema;
  formação da agenda;
  formulação de alternativas;
  tomada de decisão;
  implementação;
  avaliação.
Segundo os estudos de Souza (2006), algumas vertentes do ciclo da política 
pública focalizam nos participantes dos processos decisórios, ao passo que 
outras focam no processo de formulação. Ainda de acordo com a autora, o 
ciclo das políticas públicas dificilmente reflete a realidade da vida política, 
pois elas se apresentam misturadas, as sequências se alternam, em alguns 
contextos, a identificação do problema está muito mais relacionado ao fim 
do processo do que ao início e os momentos de avaliação acontecem antes da 
definição do problema.
Também denominadas de modelo sequencial, as políticas públicas são 
tomadas como resultado de um processo que se desenvolve em etapas, em um 
ciclo político que se repete. Nesse sentido, o importante não é uma explicação 
de como funciona o sistema político, mas sim a compreensão dos modos da 
ação pública, demonstrando as continuidades e/ou as rupturas, assim como as 
regras que são essenciais para funcionamento das políticas públicas. 
Agora que você já entendeu essas questões, é possível esquematizar as 
fases e formas de uma política pública, bem como entender os intervenientes 
para sua formação. Você verá, portanto, o processo que sucede à tomada de 
decisão e antecede os primeiros esforços avaliativos, verá o processo de im-
plementação, ou seja, o momento em que as regras, as rotinas e os processos 
sociais são convertidos em intenções, ações e resultados.
Modelos de implementação de políticas 
públicas
Seguindo os estudos de Secchi (2010), podemos considerar que há dois modelos 
de implementação das políticas públicas: o de cima para baixo (modelo 
top-down, centralizado, aplicação do governo para a sociedade) e o de baixo 
para cima (modelo bottom-up, descentralizado, aplicação da sociedade para 
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o governo). No modelo de cima para baixo, poucos atores participam das deci-
sões e das formas de implementação. Trata-se de uma concepção hierárquica 
da administração pública, sendo as decisões cumpridas sem indagações. No 
modelo de baixo para cima, os favorecidos pelas políticas, atores públicos 
e privados, são chamados para participar do processo. Observe a Figura 1.
Figura 1. Modelos de implementação de políticas públicas.
Fonte: Adaptada de Secchi (2010).
Para o modelo apresentado na Figura 1, você pode perceber o processo de 
tomada de decisão no topo da hierarquia ou longe do topo da hierarquia em 
uma organização, respectivamente, seja ela do âmbito público ou privado, que 
pode ser centralizada ou descentralizada. A escolha pelo modelo centrali-
zado ou descentralizado considera uma série de fatores, como distribuição de 
poder, grau de formalização, complexidade do ambiente, cultura e estratégia 
empresarial, tecnologia e recursos empregados, entre outros.
A centralização é a maneira em que a localização da tomada de decisão 
está próxima do topo hierárquico da organização. Já na descentralização 
os níveis hierárquicos mais baixos estão pressionados a tomarem decisões. 
Contudo, essa tendência não significa que todas as organizações deveriam 
descentralizar todas suas decisões. Cada organização deve ter a localização 
da tomada de decisão na hierarquia de acordo com a sua necessidade.
Analisando o modelo top-down (de cima para baixo), Secchi (2010, p. 46) 
afirma que sua característica marcante se deve:
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[...] pela separação entre o momento da tomada de decisão e de imple-
mentação, em fases consecutivas. Esse modelo é baseado na distinção 
entre “Política e Administração”, no qual os tomadores de decisão (polí-
ticos) são separados dos implementadores (administração). 
Você pode notar que nesse modelo há uma visão funcionalista e tecnicista 
de que o processo de elaboração das políticas públicas se limita à esfera pública, 
sendo o processo de implementação um “esforço” administrativo de se chegar 
aos meios para os fins previamente estabelecidos. 
Já o modelo bottom-up (de baixo para cima) tem como característica a liber-
dade de ação dos burocratas somados à rede de atores que se auto-organizam 
para planejar o modelo de implementação da política pública. Veja como 
Secchi (2010, p. 48) o define:
Nesse modelo é reconhecia a limitação da decisão tecnológica. Os im-
plementadores têm maior participação no escrutínio do problema e na 
prospecção de soluções durante a implementação e, posteriormente, os 
tomadores de decisão legitimam as práticas já experimentadas. A imple-
mentação é predominantemente avaliada pelos resultados alcançados a 
posteriori, em vez da avaliação baseada na obediência cega a prescrições.
Se no modelo top-down há uma visão funcionalista e tecnicista do processo 
de elaboração das políticas públicas, no modelo bottom-up existe a possi-
bilidade de modificá-las e ajustá-las por parte dos gestores e burocratas. A 
política pública é, portanto, passível de (re)modelação por parte daqueles que 
a implementaram. Esse fato não é considerado como um desvirtuamento, mas 
como uma necessidade de ajustes daquele que se depara e olha criticamente 
para os problemas práticos que surgem durante o processo de implementação.
O modelo top-down é o mais indicado para se verificar a falhas na dinâmica da im-
plementação (falhas na administração), ao passo que o modelo bottom-up é o mais 
sólido para se verificar as falhas na dinâmica da elaboração de soluções e tomada de 
decisão (falhas na elaboração da política).
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Agora que você analisou cada um dos modelos é capaz de identificar alguma 
diferenciação entre eles? A implementação de uma política pública, segundo a 
perspectiva top-down, terá sua atenção inicial voltada para os documentos que 
formalizam os detalhes da política a ser implementada (objetivos, elementos 
de punição ou recompensa, delimitação do grupo ao qual sedestina, etc.) para, 
a partir de então, se analisar em campo as falhas da implementação. Já pela 
perspectiva bottom-up, teremos uma observação empírica de como a política 
pública tem sido aplicada na prática, quais estratégias utilizadas pelos imple-
mentadores e policy makers, os problemas e obstáculos práticos, para a partir 
de então verificar como a política pública deveria ser, ou seja, entender os 
porquês das desconexões, e tentar compreender como o processo de elaboração 
da política pública chegou a imprecisões prescritivas (SECCHI, 2010, p. 48-49).
Policy makers: Segundo os estudos realizados por Herbert Simon em 1957 (apud 
SECCHI, 2010), este termo pode ser entendido como a criação de um meio racional de 
estruturas que possa satisfazer as necessidades próprias dos tomadores de decisão.
Importância do processo de implementação de 
uma política pública
Partindo das análises de Secchi (2010) para o desenvolvimento de um bom 
processo de implementação, é preciso, entre outros fatores, que:
  o programa disponha de recursos suficientes; 
  a política implementada tenha um embasamento teórico adequado em 
relação ao problema e a sua solução; 
  haja uma só agência implementadora ou baixo nível de dependência 
entre elas; 
  exista completa compreensão dos objetivos a serem atingidos, bem 
como das tarefas a serem realizadas;
  ocorra aprimorada comunicação entre os elementos envolvidos no 
programa.
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Dessa forma, a implementação não se reduz apenas a um problema técnico 
ou administrativo, mas, a partir de um grande “emaranhado” de elementos 
políticos previamente “bem-intencionados” se corretamente planejados, podem 
e são implementados resultado em políticas públicas eficiente com retorno 
significativo para a sociedade. 
Você deve estar se questionando sobre qual a importância de se estudar a 
implementação de uma política pública? A importância desse estudo está na 
possibilidade de visualização, a partir de instrumentos analíticos estruturados 
(dados estatísticos, análise de resultados, pesquisas, etc.), dos obstáculos e 
falhas que costumam ocorrer nessa fase do processo em diversas áreas das 
políticas públicas, por exemplo, na saúde, educação, habitação, meio ambiente, 
saneamento, políticas de gestão, entre outras.
Ao estudar previamente a fase de implementação, também temos a pos-
sibilidade de visualizar os possíveis erros anteriores à tomada de decisão, 
identificando os problemas que foram mal formulados, os objetivos que não 
foram bem traçados, as falhas de formulação, etc.
De acordo com Secchi (2010), a fase da implementação é o momento em 
que a administração pública realiza a transformação das intenções políticas em 
ações concretas, ou seja, é o momento em que as regras, rotinas e processos 
sociais se convertem intenções a ações e resultados.
Você deve, portanto, atentar que o processo de implementação também 
deve ser gerenciado, ou seja, as funções administrativas (líderes políticos, 
coordenadores de ações públicas) devem ser capazes de compreender os 
elementos motivacionais dos atores envolvidos, as barreiras técnicas e legais 
presentes no processo, os conflitos e interesses políticos potenciais, as defi-
ciências organizativas, além de agir diretamente em negociações somadas à 
cooperação por parte da população.
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1. A qual etapa se refere a 
implementação de políticas públicas?
a) Refere-se à quinta etapa.
b) Refere-se à terceira etapa.
c) Refere-se à segunda etapa.
d) Refere-se à sexta etapa.
e) Refere-se à sétima etapa.
2. Quais são os modelos utilizados 
para a compreensão da fase de 
implementação das políticas públicas?
a) Somente o modelo o top-down.
b) O modelo top-down (de 
cima para baixo) e bottom-up 
(de baixo para cima).
c) O modelo top-up (de cima 
para baixo) e bottom-down 
(de baixo para cima).
d) Somente o modelo bottom-
down (de baixo para cima).
e) Somente o modelo top-up 
(de baixo para cima).
3. O processo de implementação 
de políticas públicas no modelo 
top-down refere-se a um processo 
tecnicista em que: 
a) os atores políticos nas fases 
de tomada de decisão e de 
implementação da política 
pública são os mesmos.
b) os atores políticos na fase de 
tomada de decisão podem 
ou não ser os mesmos da 
fase de implementação 
da política pública.
c) há diferença entre os 
atores políticos em todas 
as fases da implementação 
da política pública.
d) há diferença entre os 
atores políticos na fase de 
tomada de decisão e na 
fase de implementação 
da política pública.
e) os atores que implementam 
as políticas públicas são 
todos os mesmos, menos 
na fase de implementação 
da política pública.
4. O modelo bottom-up pressupõe que:
a) há maior participação dos 
atores políticos envolvidos, 
mas não há vontade política 
para solucionar o problema.
b) há maior participação dos 
atores políticos envolvidos 
e entendimento acerca do 
problema a ser resolvido, seja 
por vontade política ou pela 
participação do problema.
c) os atores políticos não estão 
muito envolvidos no processo 
de solução do problema.
d) há pouco envolvimento dos 
atores políticos, pois eles 
fazem parte de fases diferentes 
do ciclo de implementação 
das políticas públicas.
e) há uma maior participação dos 
atores políticos envolvidos e um 
grande entendimento acerca 
do problema a ser resolvido, 
mas há pouca participação 
das pessoas que realmente 
fazem parte do problema.
5. O modelo bottom-up permite mais 
ações assertivas, já que no momento 
da implementação da política 
pública este modelo: 
a) permite outras fontes 
de financiamento para 
implementação da 
política pública.
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SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: 
Cengage Learning, 2010.
SOUZA, C. Política públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 
8, n. 16, p. 20-45, jun./dez. 2006.
Leituras recomendadas
ARAUJO, L.; RODRIGUES, M. L. Modelos de análise das políticas públicas. Sociologia, 
Problemas e Práticas, Lisboa, n. 83, p. 11-35, 2017.
CAPELLA, A. C. N. Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas 
públicas. In: HOCHMAN, G.; ARRETCHE, M.; MARQUES, E. (Org.). Políticas públicas no 
Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007. p. 87-121.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São 
Paulo: Cengage Learning, 2013.
b) tem maior flexibilidade, pois 
permite que o Estado intervenha 
mais na implementação 
da política pública.
c) permite mais discussões acerca 
do problema a ser enfrentado, 
auxiliando em ajustes e 
alinhamentos mais eficazes, 
pois todos os envolvidos 
fazem parte do problema.
d) tem maiores informações 
acerca do problema, 
permitindo, assim, ações mais 
focadas; porém é o Estado 
que conduz esses ajustes.
e) tem mais flexibilidade, pois 
permite que todas as esferas 
políticas tenham acesso, ao 
mesmo tempo, à implementação 
da política pública.
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