livro - gestão financeira e orçamento na saúde publica

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Indaial – 2020
Gestão financeira e 
orçamento na saúde 
pública
Profa. Marcia Mascarenhas Alemão
1a Edição
Copyright © UNIASSELVI 2020
Elaboração:
Profa. Marcia Mascarenhas Alemão
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
A367g
 Alemão, Marcia Mascarenhas
 Gestão financeira e orçamento na saúde pública. / Marcia Mascarenhas 
Alemão. – Indaial: UNIASSELVI, 2020.
 249 p.; il.
 ISBN 978-65-5663-021-2
 1. Gestão da saúde. - Brasil. 2. Gestão financeira. – Brasil. Centro 
Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 614
III
apresentação
Caro acadêmico, estamos iniciando a disciplina Gestão Financeira e 
Orçamento na Saúde Pública. O objetivo desta disciplina é o aprofundamento 
dos conhecimentos em gestão financeira e orçamentária na Saúde Pública. 
Inicialmente, precisamos conhecer que a gestão da saúde, em 
qualquer esfera institucional, apresenta vários desafios a serem enfrentados. 
O grande desafio do setor saúde é a gestão dos recursos que são, por definição, 
escassos, já que a demanda por saúde é infinita (FOLLAND; GOODMAN; 
STANO, 2009). Gerenciar recursos na saúde passa pelo conhecimento da 
gestão financeira e orçamentária das organizações de saúde pública. Para 
que possamos compreender como é possível essa gestão, inicialmente temos 
como desafio o alinhamento de conceitos, nomes e ações que abrangem o 
Sistema Único de Saúde. 
A busca pela gestão dos recursos em organizações de saúde e, 
especialmente, nas de saúde pública, exige que cada gestor identifique os 
recursos disponíveis, como utilizá-los e para atendimento de qual objetivo. 
Em cada situação uma peculiaridade, um caminho que tem em comum a 
busca por soluções que ajudem a planejar, a melhorar a aplicação dos recursos 
e a disponibilizar ações e serviços para melhor atender aos princípios do SUS 
e garantir a atenção às necessidades de saúde da população.
Para que possamos conhecer mais sobre este tema, antes de mais 
nada, temos que alinhar conceitos e entendimento, o que será tratado na 
Unidade 1. Estão apresentados nesta unidade o Sistema Único de Saúde 
e a relevância de conhecimento sobre as entradas de recursos e o seu uso 
na prestação de serviço à saúde. Também estão apresentados os aspectos 
conceituais e técnicos da Gestão Financeira e Orçamentária e os sistemas de 
informação para orçamento e financiamento na saúde. 
Na Unidade 2, será apresentado o Orçamento em Saúde em 
maior profundidade, esclarecendo sobre os princípios constitucionais do 
orçamento público, as legislações que norteiam o orçamento, a relação entre 
o planejamento e o orçamento e a execução orçamentária e financeira no SUS. 
Na Unidade 3, o tema a ser abordado será o Financiamento da Saúde, 
apresentando o contexto do financiamento no SUS, o financiamento sob a 
abordagem macroeconômica, da captação de recursos e o financiamento 
sob a abordagem microeconômica, da utilização dos recursos. Também 
será apresentado os desafios atuais do financiamento, dado os cenários 
de mudanças recentes, a abertura do capital estrangeiro e o impacto da 
austeridade na saúde. 
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto 
para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
Esperamos que você participe das atividades, leia o material e que 
este estudo traga informações preciosas para que no futuro você possa 
desempenhar com excelência seu papel como profissional.
Bons estudos!
Profª. Marcia Mascarenhas Alemão
NOTA
V
VI
Olá, acadêmico! Iniciamos agora mais uma disciplina e com ela 
um novo conhecimento. 
Com o objetivo de enriquecer seu conhecimento, construímos, além do livro 
que está em suas mãos, uma rica trilha de aprendizagem, por meio dela você terá 
contato com o vídeo da disciplina, o objeto de aprendizagem, materiais complementares, 
entre outros, todos pensados e construídos na intenção de auxiliar seu crescimento.
Acesse o QR Code, que levará ao AVA, e veja as novidades que preparamos para seu estudo.
Conte conosco, estaremos juntos nesta caminhada!
LEMBRETE
VII
UNIDADE 1 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA 
 E ORÇAMENTÁRIA ......................................................................................................1
TÓPICO 1 – SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS ..................................................3
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................3
2 A SAÚDE NO BRASIL .........................................................................................................................4
3 FUNDAMENTOS DO SUS ..................................................................................................................9
3.1 PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS DO SUS .....................................................................................12
3.2 PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS DO SUS ...................................................................................14
4 O PAPEL DO ESTADO E A GESTÃO FINANCEIRA NA SAÚDE PÚBLICA ........................15
4.1 O PAPEL DO ESTADO NA GESTÃO FINANCEIRA NA SAÚDE PÚBLICA .......................15
4.2 AS NORMATIZAÇÕES DO SUS E AS MUDANÇAS NA GESTÃO FINANCEIRA E 
ORÇAMENTÁRIA ..........................................................................................................................17
4.3 A INTERVENÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO DOS RECURSOS NA SAÚDE PÚBLICA .......19
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................22
AUTOATIVIDADE .................................................................................................................................23
TÓPICO 2 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA 
 E ORÇAMENTÁRIA ........................................................................................................25
1 INTRODUÇÃO .....................................................................................................................................25
2 UTILIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA EM 
 ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE ..........................................................................................................26
2.1 A ORGANIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE E A SUA GESTÃO FINANCEIRA ...........26
2.2 ELEMENTOS DA DIMENSÃO FINANCEIRAEM UMA ORGANIZAÇÃO DE 
 SERVIÇOS DE SAÚDE ...................................................................................................................29
2.3 A GESTÃO FINANCEIRA SOB O ENFOQUE DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE ......................32
3 CONCEITUAÇÃO GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA...........................................33
3.1 A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA ..........................................................................................33
3.2 AS MUDANÇAS NA GESTÃO DO SETOR PÚBLICO ............................................................35
3.3 GESTÃO FINANCEIRA: SUA ESTRUTURA TÍPICA E SUAS FUNÇÕES ...........................36
3.3.1 A estruturação típica da gestão financeira ..........................................................................36
3.3.2 Organização da área financeira ............................................................................................40
4 O PLANEJAMENTO E O PROCESSO DE DEFINIÇÃO DO ORÇAMENTO EM 
 ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE PÚBLICA .......................................................................................42
4.1 O PROCESSO DO PLANEJAMENTO NAS ORGANIZAÇÕES ..............................................42
4.2 O ORÇAMENTO E SUA INTERFASE COM O PLANEJAMENTO.........................................45
4.3 ETAPAS E PROCEDIMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO .........................47
4.3.1 Elaboração do Orçamento Mestre Padrão ..........................................................................50
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................55
AUTOATIVIDADE .................................................................................................................................56
sumário
VIII
TÓPICO 3 – SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E 
 FINANCIAMENTO NA SAÚDE ...................................................................................59
1 INTRODUÇÃO .....................................................................................................................................59
2 A INFORMAÇÃO NA SAÚDE .........................................................................................................60
3 LEGISLAÇÕES DAS INFORMAÇÕES EM SAÚDE ....................................................................63
3.1 O DATASUS .....................................................................................................................................65
4 PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E DO 
 FINANCIAMENTO NA SAÚDE ......................................................................................................66
4.1 SISTEMA DE INFORMAÇÃO SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM SAÚDE (SIOPS) .......67
4.2 SISTEMA DE GESTÃO DE INFORMAÇÕES FINANCEIRAS DO SUS (SGIF) .....................69
4.3 SISTEMA DE GERENCIAMENTO FINANCEIRO DO SUS (SISGERF) .................................69
5 OUTRAS FONTES DE INFORMAÇÕES EM SAÚDE..................................................................70
5.1 REDE INTERAGÊNCIA PARA INFORMAÇÕES DA SAÚDE (RIPSA) .................................70
5.2 OS PRINCIPAIS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE .................................................71
5.2.1 Conjunto Mínimo de Dados da Atenção à Saúde (CMD) ................................................73
5.2.2 Comunicação de Informação Hospitalar e Ambulatorial (CIHA) ..................................73
5.2.3 Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) ..............................................74
6 SISTEMA DE GERENCIAMENTO DA TABELA DE PROCEDIMENTOS, 
 MEDICAMENTOS, ÓRTESES, PRÓTESES E MATERIAIS ESPECIAIS DO SUS .................74
7 OUTROS IMPORTANTES SISTEMAS DO SUS ..........................................................................75
8 A SALA DE APOIO À GESTÃO ESTRATÉGICA (SAGE)...........................................................76
LEITURA COMPLEMENTAR ...............................................................................................................78
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................80
AUTOATIVIDADE .................................................................................................................................81
UNIDADE 2 – ORÇAMENTO NA SAÚDE ........................................................................................83
TÓPICO 1 – PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO SOB 
 ENFOQUE DO SUS ..........................................................................................................85
1 INTRODUÇÃO .....................................................................................................................................85
2 FUNDAMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO .........................................................................85
2.1 PLANEJAMENTO E O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO SETOR PÚBLICO ...................86
2.1.1 Papel do orçamento público ..................................................................................................88
2.2 HISTÓRIA DO ORÇAMENTO NO BRASIL .............................................................................90
3 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E OS ASPECTOS LEGAIS DO PROCESSO 
 ORÇAMENTÁRIO ...............................................................................................................................92
3.1 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO ..........92
3.2 ASPECTOS LEGAIS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO .......................................................95
3.3 LEI COMPLEMENTAR N° 101/2000 ............................................................................................96
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO SETOR PÚBLICO ............99
4.1 O PLANO PLURIANUAL (PPA) ...................................................................................................99
4.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ...............................................................103
4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ....................................................................................104
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................105
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................107
TÓPICO 2 – ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO .........................................................109
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................109
2 O ORÇAMENTO E OS PROGRAMAS .........................................................................................109
2.1 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ORÇAMENTÁRIA .............................................................111
2.2 O MODELO LÓGICO DA ORGANIZAÇÃO DOS PROGRAMAS .......................................112
IX
3 CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DESPESA PÚBLICA ..........................................................114
3.1 AS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS ............................................................................................115
3.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA ...........................................................116
3.2.1 Classificação da Receita Orçamentária por Natureza .....................................................116
3.2.2 Etapas da receita orçamentária ..........................................................................................121
3.3 AS DESPESAS PÚBLICAS ............................................................................................................121
3.3.1 Definição dos Programas – Ciclo do Planejamento e orçamento .................................122
4 CODIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA .................1254.1 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS ............................................................................................125
4.1.1 Programação Orçamentária Qualitativa ...........................................................................126
4.1.2 Programação Orçamentária Quantitativa ........................................................................126
4.2 PLANO ORÇAMENTÁRIO (PO) ...............................................................................................129
4.3 CLASSIFICAÇÃO DOS COMPONENTES DAS METAS FÍSICAS ........................................130
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................132
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................134
TÓPICO 3 – O ORÇAMENTO E SUA RELAÇÃO COM O PLANEJAMENTO DO SUS ........137
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................137
2 PLANEJAMENTO DO SUS ..............................................................................................................137
2.1 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO SUS .........................................................................139
2.2 DIRETRIZES DO PLANEJAMENTO DO SUS ..........................................................................140
2.3 PRINCIPAIS NORMAS E DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS SOBRE O PLANEJAMENTO 
GOVERNAMENTAL NO SUS ....................................................................................................142
2.4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E PLANEJAMENTO DO SUS .....................................................144
2.4.1 Instrumentos de planejamento da saúde .........................................................................144
2.4.2 Plano de Saúde (PS) ..............................................................................................................145
2.4.3 Programação Anual de Saúde (PAS) .................................................................................147
2.4.4 Relatório de Gestão ..............................................................................................................147
2.4.5 Mapa de Saúde .....................................................................................................................148
2.5 AGENDA DOS GESTORES DE SAÚDE ...................................................................................150
2.6 AGENDA DOS CONSELHOS E O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE......152
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................155
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................156
UNIDADE 3 – FINANCIAMENTO DA SAÚDE .............................................................................159
TÓPICO 1 – ABORDAGEM MACROECONÔMICA: CAPTAÇÃO DE RECURSO ...............161
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................161
2 FINANCIAMENTO SUS ...................................................................................................................162
2.1 BREVE HISTÓRICO DO FINANCIAMENTO DO SUS ...........................................................163
2.2 LEGISLAÇÕES E REGULAMENTAÇÃO DO FINANCIAMENTO DA SAÚDE ...............165
3 REPASSE DOS RECURSOS NO SUS .............................................................................................169
3.1 AS TRANSFERÊNCIAS DOS RECURSOS VIA FUNDOS DE SAÚDE .................................169
3.2 AS TRANSFERÊNCIAS DOS RECURSOS FEDERAIS PARA AS AÇÕES E OS 
 SERVIÇOS DE SAÚDE .................................................................................................................170
3.2.1 Fortalecimento dos instrumentos de planejamento e gestão .........................................173
3.2.2 Bloco de custeio das ações e serviços públicos de saúde ................................................174
3.2.3 Bloco de investimento na rede de serviços públicos de saúde ......................................176
3.2.4 Prestação de contas ..............................................................................................................178
4 MECANISMOS DE TRANSFERÊNCIA E ALOCAÇÃO DE RECURSOS NA SAÚDE .......179
4.1 MECANISMOS DE REMUNERAÇÃO AOS PRESTADORES ................................................179
X
4.2 EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS ........180
4.3 OS SISTEMAS DE FATURAMENTO DO SUS ..........................................................................181
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................183
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................184
TÓPICO 2 – ABORDAGEM MICROECONÔMICA: UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS ........187
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................187
2 O USO DOS RECURSOS E A GESTÃO DE CUSTOS EM SAÚDE .........................................188
3 METODOLOGIAS DE APROPRIAÇÃO DE CUSTOS EM SAÚDE .......................................190
3.1 A CONTABILIDADE DE CUSTOS ............................................................................................191
3.1.1 Principais conceitos .............................................................................................................192
3.1.2 Metodologias de Custeio .....................................................................................................194
3.1.3 Custeio por Absorção ...........................................................................................................194
3.1.4 Custeio por Atividades .......................................................................................................197
3.1.5 Marcos regulatórios sobre custos no setor público ..........................................................203
4 O USO DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS NO SETOR SAÚDE PÚBLICA ............................205
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................210
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................212
TÓPICO 3 – DESAFIOS DO FINANCIAMENTO ..........................................................................215
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................215
2 SUS: SUBFINANCIADO OU SUBGERENCIADO? ....................................................................216
3 MUDANÇAS RECENTES .................................................................................................................222
3.1 DESAFIOS DO FINANCIAMENTO ..........................................................................................224
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................228
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................235
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................237
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................239
1
UNIDADE 1
ASPECTOS CONCEITUAIS E 
TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA 
E ORÇAMENTÁRIA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEMPLANO DE ESTUDOS
A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• identificar os princípios doutrinários e organizativos do SUS;
• conhecer a relação entre planejamento, financiamento e orçamento no SUS;
• identificar os conceitos da gestão financeiros e orçamentários;
• conhecer as principais fontes e sistemas de informação que dão suporte ao 
orçamento e financiamento do SUS.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No decorrer da unidade 
você encontrará autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo 
apresentado.
TÓPICO 1 – SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS 
TÓPICO 2 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO 
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
TÓPICO 3 – SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E 
FINANCIAMENTO NA SAÚDE
Preparado para ampliar seus conhecimentos? Respire e vamos 
em frente! Procure um ambiente que facilite a concentração, assim absorverá 
melhor as informações.
CHAMADA
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
1 INTRODUÇÃO
Acadêmico, daremos início ao Tópico 1 da nossa disciplina de Gestão 
Financeira e Orçamento na Saúde Pública. Lembrando que, ao decorrer 
deste livro, você será instigado a refletir e raciocinar, a partir da bagagem de 
conhecimentos que vislumbram auxiliá-lo na compreensão da importância da 
gestão financeira e orçamentária na saúde pública. Neste primeiro tópico, antes 
de iniciar a discussão sobre a questão central da disciplina, convêm entendermos 
o Sistema Único de Saúde e o contexto de sua fundamentação legal e a relação 
entre planejamento, orçamento e financiamento na saúde. Então, estude com 
muita atenção! Se surgir alguma dúvida, releia o conteúdo e busque esclarecê-
la no material complementar. Temos importantes referências bibliográficas de 
material didático fornecido pelo Ministério da Saúde, pelas leis e portaria que 
fundamentam os conceitos aqui apresentados que poderão ser consultados, em 
caso de necessidade de maiores esclarecimentos. 
A seguir, estão apresentadas algumas referências que podem 
complementar o nosso conhecimento aqui apresentado. 
FIGURA 1 – LEITURAS SUGERIDAS
FONTE: Os autores
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
4
Este tópico inicial do curso tem como propósito fundamentar o 
conhecimento sobre o Sistema Único de Saúde, a história da saúde no Brasil e 
relação entre o SUS, o papel do Estado com a gestão financeira dos recursos. 
2 A SAÚDE NO BRASIL 
Nosso momento atual é marcado por intensas e rápidas mudanças no 
âmbito econômico, cultural, social e político. No âmbito da saúde, principalmente 
no Brasil, destacam-se as mudanças ocorridas ao longo das últimas décadas, 
que alteram o perfil dos atendimentos prestados na saúde e, consequentemente, 
aumentam a necessidade de consumo dos recursos. 
A primeira mudança que merece nossa atenção é alteração do perfil da 
população, que há mais de duas décadas apresenta um crescente aumento do 
percentual de pessoas com mais de 60 anos. Outra mudança significativa é o 
agravamento de doenças crônicas não transmissíveis, que, por si só, causam 
significativa aumento na taxa de mortalidade e na taxa de morbidade. O aumento 
de doenças crônicas também agrava outros problemas de saúde como é o caso 
do diabetes que podem aumentar o risco de tuberculose (COUTTOLENC; 
ZUCCHI, 1998). 
Taxa de Morbidade é a taxa de indivíduos portadores de determinada doença 
dentro de um grupo específico, a partir de certo período de análise. Taxa de mortalidade é 
reflete o número de mortes registradas, em média por mil habitantes, em uma determinada 
região em um período de tempo.
NOTA
Há também os fatores de risco comportamentais que, com a globalização, 
são quase universais que agravam as condições de saúde. Esses fatores são 
padrões alimentares inadequados, falta de atividade física, consumo de álcool, 
cigarro e fatores externos como o aumento da violência e de acidentes de trânsito. 
Segundo a Organização Mundial da Saúde, os problemas de saúde mental, 
as doenças não transmissíveis e a violência representam 70% da morbidade e 60% 
da mortalidade geral (COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998). Em todas as sociedades, 
a explosão da carga de doenças tem custos sociais e financeiros elevadíssimos. 
Este cenário de aumento das necessidades de consumo de recursos exige a 
associação de atores de múltiplas formações profissionais, de diversos setores não 
apenas da saúde, na busca pela ampliação e inovação de ações de saúde pública. 
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
5
Esse é um dos nossos desafios aqui nesta disciplina, formar o profissional da 
saúde para entender e colaborar para o melhor uso dos recursos em saúde, de 
forma a contribuir para uma assistência que trava melhores resultados para a 
população.
Já que nosso objetivo é trazer conceitos que nos permitam entender um 
pouco mais sobre a disciplina, iniciamos nossos estudos buscando conceituar 
saúde. O que é saúde? Em 1946, a Organização Mundial da Saúde (OMS) chamou 
a saúde de “estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não meramente 
ausência de doença ou incapacidade” (ALMEIDA FILHO, 2011, p. 6). 
Esse conceito, porém, está em desuso pelos diversos estudiosos. Para 
Almeida Filho (2011, p. 15) “saúde é um problema simultaneamente filosófico, 
científico, tecnológico, político e prático”, sendo a saúde de difícil conceituação 
que nos remete a uma série de perguntas/problema. Para o autor, saúde pode ser 
percebida em várias dimensões:
• Saúde como fenômeno, definida negativamente como ausência de doenças e 
incapacidade.
• Saúde como metáfora, como uma construção cultural ou representação 
ideológica.
• Saúde como medida, como avaliação do estado de saúde, indicadores 
demográficos e epidemiológicos.
• Saúde como valor, neste caso, como mercadoria, que pode ser um procedimento 
ou serviço ou como direito social, serviço público ou bem comum.
• Saúde como práxis, como conjunto de atos sociais de cuidado e atenção às 
necessidades e qualidade de vida. 
A saúde é definida, atualmente, no mundo todo, como um dinamizador 
da economia, por sua capacidade de produção de bens e serviços e por ser 
um campo de geração de novos conhecimentos e absorção de tecnologias 
(MINAYO, 2008). 
Apesar da complexidade e amplitude dos conceitos de saúde, buscaremos 
compreender um pouco sobre a saúde pública no Brasil e os três principais 
modelos de saúde ocorridos durante os últimos cem anos. O modelo de atenção à 
saúde é um sistema lógico que organiza o funcionamento das redes de atenção à 
saúde, articulando, de forma singular, as relações entre os componentes da rede 
e as intervenções sanitárias, definido em função da visão prevalecente da saúde, 
das situações demográfica e epidemiológica e dos determinantes sociais da saúde, 
vigentes em determinado tempo e em determinada sociedade.
O primeiro modelo é o Modelo Sanitarista-Campanhista, vigente no início 
do Século XX que priorizava a política de saneamento dos espaços de circulação 
de mercadorias e a erradicação ou controle de doenças que poderiam prejudicar a 
exportação e, portanto, a economia. Tinha como objetivo combater as endemias e 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
6
epidemias. Foi o tempo do combate à febre amarela, cólera, varíola e malária com 
atuação marcante de Oswaldo Cruz “limpando” o caminho para que a economia 
se expandisse (CARVALHEIRO; MARQUES, MOTA, 2008). 
O Modelo Assistencial-Privatista, conhecido como o segundo modelo 
assistencial, teve início com o surgimento das indústrias e o consequente processo 
de urbanização das cidades. Além disto, exigia o emprego de mão de obra que não 
podia adoecer. Adotado a partir da década de 1920, induzido pelo processo da 
industrialização brasileira, estava fundamentado na assistência médica voltada 
para os trabalhadores urbanos. 
Esse modelo tinha como característica estender a cobertura previdenciária 
apenas a segmentos da populaçãourbana, economicamente integrados. O 
interesse maior era com a prática médica curativa e individual, desvalorizando as 
ações coletivas, visava a criação de um complexo médico-industrial e o incentivo 
à prestação dos serviços médicos por entes privados lucrativos e não lucrativos 
(CARVALHEIRO; MARQUES, MOTA, 2008). Fundamentado nas Caixas de 
Previdência, financiado pelo Estado, pelo empregador e pelos empregados, esse 
modelo favoreceu a expansão dos hospitais e o entendimento da saúde como 
mercadoria (CARVALHEIRO; MARQUES, MOTA, 2008). A saúde era uma 
atribuição da Previdência Social, sem muita preocupação com a saúde pública. 
Desde o início da industrialização, a política de saúde no Brasil garantia acesso 
aos serviços de saúde apenas à população inserida no mercado de trabalho formal. Porém, 
a maioria da população encontrava-se no campo, no mercado informal, sem qualquer 
legislação trabalhista e, portanto, sem cobertura de assistência à saúde.
NOTA
Dessa forma, o direito à saúde tinha uma conotação excludente, definido 
pelo aceso ao mercado de trabalho e não pela noção de cidadania. 
A noção de cidadania, centrada no direito à saúde, só foi apresentada na 
literatura e na discussão política, a partir do final dos anos 1980, após se intensificar a luta 
pela redemocratização da sociedade brasileira (ZIONI; ALMEIDA, 2008).
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
7
No final dos anos 1970, ocorre a falência do modelo vigente, com a crescente 
insatisfação da população, dos setores de saúde e dos profissionais da saúde, além 
do crescente custo da expansão. Vários problemas afligiam a população brasileira, 
principalmente nas periferias urbanas, trazendo a discussão sobre a saúde para 
o centro da sociedade: explosão urbana, ausência de saneamento básico, serviços 
de saúde deficientes, gerando crises técnicas e financeiras; desnutrição infantil, 
acidentes de trabalho, epidemias e surtos de doenças transmissíveis, dentro 
outros (FLEURY; OUVERNEY, 2009). 
Em 1975, a Lei n° 6.229 consolidou a divisão entre as ações das instituições 
privadas e públicas institucionalizando o modelo médico de assistência privada, 
definindo a competência de instituições privadas e públicas. Com isso, a saúde 
pública, que não gerava renda e sim despesas, foi entregue à responsabilidade do 
governo, enquanto a atenção médica ao setor particular. Fortalece assim a exclusão 
de grande parte da população, iniciando um descontentamento da população. 
Inicia-se o movimento político e institucional, principalmente nas universidades 
e instituições de saúde contra o sistema de saúde vigente, em prol de mudanças 
na configuração do sistema de saúde pública. O tema saúde passa a ser uma das 
reivindicações dos movimentos populares ocupando um papel importante no 
cenário brasileiro no momento de transição até o processo de redemocratização 
(FLEURY; OUVERNEY, 2009).
Os movimentos políticos e o processo de democratização culminaram na 
promulgação da Constituição Federal de 1988 aprovando a proposta do sistema 
de saúde com os seguintes pontos (CARVALHEIRO; MARQUES; MOTA, 2008): 
• O conceito de saúde relacionado com a perspectiva social, política e econômica.
• A saúde como um direito social da população e responsabilidade do governo.
• A criação de um sistema único com a participação da comunidade, 
descentralizado e com assistência integral.
• Integração da saúde no sistema de seguridade social. 
Neste propósito, a CF/88 apresenta um capítulo específico para tratar sobre 
a seguridade social que engloba a saúde, a previdência social e a assistencial social. 
A fundamentação da saúde na Constituição Federal de 1988 está apresentada no 
Capítulo II – Da Seguridade Social, Seção II – Da Saúde, correspondendo aos 
Artigos 196 a 200. 
Dessa forma, desde a promulgação da Constituição Federal em 1988, a 
saúde é assegurada a todos os cidadãos brasileiros ou residentes no Brasil, sendo 
um dever do Estado e direito de todos. O direito à saúde é garantido, de forma 
compartilhada, pelo governo federal, estadual e municipal por meio de políticas 
públicas que visam ações e serviços de promoção, proteção e recuperação da 
saúde, assegurando o acesso universal e igualitário. 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
8
Apesar de ser um direito, a saúde ainda é uma das principais preocupações 
(BRASIL, 2011b) e uma dos maiores ideiais de qualidade de vida das populações (FLEURY; 
OUVERNEY, 2009). 
NOTA
Para compreendermos o que significa o direito à saúde é necessário 
compreendermos que esse direito se concretiza na obrigação do Estado de 
realizar Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS). A Constituição Federal de 
1988, apresenta no seu art. 198 que: 
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada 
e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo 
com as seguintes diretrizes:
I- descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II- atendimento integral, com prioridade para as atividades 
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III- participação da comunidade (BRASIL, 1988).
Porém, definir os serviços que integram as Ações de Serviços Públicos de 
Saúde (ASPS) foi um processo de amplas discussões. No entendimento da gestão 
financeira em saúde, em que os entes federados têm obrigatoriedade de alocação 
de recursos em ASPS, essa discussão é fundamental. Isso porque não havia uma 
definição de quais gastos seriam “contabilizados” como de saúde. Por exemplo, 
gastos com saneamento básico são gastos com saúde? Gastos com pagamentos de 
aposentados são ASPS? 
A primeira conceituação de gasto com ASPS foi definido na quinta, sexta 
e sétima diretrizes da Resolução 322, de 8 de maio de 2003, do Conselho Nacional 
de Saúde (CNS) que definiu as Ações e Serviços Públicos de Saúde como aquelas 
que implicam gastos com pessoal ativo e outras despesas de custeio e de capital. 
Esse conceito, com pequenas alterações, foi referendado pela Lei Complementar 
n° 141, de 2012, que regulamentou a Emenda Constitucional n° 29/2000. Em 
seu Art. 2º define as diretrizes do que se considerar ASPS. No Art. 3º apresenta 
uma relação de tipos de ações que poderão ser consideradas. No Art. 4º são 
apresentadas aquelas que não compõem as ASPS. 
Acadêmico, veremos com mais detalhes na Unidade 3, a Lei de Responsabilidade 
Fiscal n° 141/2012.
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
9
Para que sejam consideradas ASPS os gastos devem ser destinados às ações 
e serviços públicos de saúde de acesso universal, igualitário e gratuito; devem 
estar em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde 
de cada ente da Federação; devem ser de responsabilidade específica do setor da 
saúde, não se aplicando a despesas relacionadas a outras políticas públicas que 
atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as 
condições de saúde da população. 
Já podemos compreender que o tema saúde é um amplo e complexo e 
como conhecer a gestão financeira é uma exigência. Primeiramente, precisamos 
compreender que o setor Saúde, bem como outros setores também importantes 
como é o caso dos setores de educação, segurança pública e outras competem 
por parcelas de recursos públicos. Também não podemos ignorar as tensões 
existentes nas complexas relações entre os diversos entes federativos que compõe 
o Brasil, com 5.564 municípios, 26 estados e o Distrito Federal. 
Detalharemos ao longo dos próximos tópicos como a gestão financeira em 
saúde tem suas implicações com o funcionamento do SUS que está diretamente 
relacionado com o papel do Estado.
3 FUNDAMENTOS DO SUS 
Entender o Sistema Único de Saúde (SUS) e a sua complexidade é o nosso 
propósito aqui. Assim, para compreendermos a dimensão do SUS é importante 
saber que ele é um dos maiores e mais complexos sistemas de saúde do mundo 
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2019), além de ser uma das maisimportantes políticas 
públicas de proteção social praticada para melhoria do bem-estar do povo 
brasileiro (ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE/ORGANIZAÇÃO 
MUNDIAL DE SAÚDE, 2018).
O funcionamento do SUS fundamenta-se em modelos de atenção à saúde 
que são a lógica de orientação e organização dos trabalhos utilizados na prática 
de saúde (PAIM, 2008). Conforme conceituação já apresentada sobre modelos 
de saúde, o SUS correspondem a uma rede de serviços organizados numa 
estrutura regionalizada e hierarquizada que atendam às necessidades de saúde 
da população.
Vamos nos orientar pela legislação básica e pelo que está apresentado 
na Constituição Federal de 1988 para compreendermos os fundamentos deste 
que é o maior sistema de saúde público mundial e a sua relevância na saúde do 
brasileiro. Iniciamos apresentando que o Sistema Único de Saúde foi criado pela 
CF/88 e regulamentado pela Lei n° 8080/1990 (BRASIL, 1990b) conhecida pela Lei 
Orgânica da Saúde e pela Lei n° 8.142/90 (BRASIL, 1990a). 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
10
Diversos materiais estão disponíveis sobre o SUS e a saúde pública. Convidamos 
a conhecer um pouco mais em Fundamentos do SUS em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
públicacoes/progestores/leg_sus.pdf.
Sugerimos também a consulta ao livro interativo O que é o SUS? da Coleção Temas em Saúde 
Interativa de autoria do Jaimilson Silva Paim, no link: http://www.livrosinterativoseditora.
fiocruz.br/sus/1/.
DICAS
A Lei n° 8.080/90 regulamenta a organização do SUS que tem o 
planejamento da assistência à saúde pública como condição fundamental. Além 
disso, exige a necessidade de controle das ações e serviços prestados, incluindo 
aqui controle orçamentário e financeiro e a articulação interfederativa. Assim, ela 
consolida o SUS como um sistema de atenção que se propõe a oferecer assistência 
desde a prevenção até a recuperação da saúde, tendo como única exigência que o 
paciente seja cidadão brasileiro. 
Um sistema de saúde pode ser compreendido pela conceituação de 
Lobato e Giovanella (2009, p. 107) como “[...] o conjunto de relações políticas, 
econômicas e institucionais responsáveis pela condução dos processos referente 
à saúde de uma dada população que se concretizam em organizações, regras e 
serviços que visam a alcançar resultados condizentes com a concepção de saúde 
prevalecente na sociedade”.
Iniciaremos esclarecendo os principais pontos definidos na Lei n° 
8080/1990 de forma a compreendermos o funcionamento do SUS. A Lei n° 
8080/90 “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da 
saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras 
providências” (BRASIL, 1990b).
Na Disposição Preliminar, em seu Artigo 1º, está definido que “esta Lei 
regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados, 
isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas 
naturais ou jurídicas de direito público ou privado”. 
Primeira importante discussão: a lei regulamenta todos os serviços de saúde 
realizados em território brasileiro, tanto os serviços públicos quanto os privados. 
Esse é o primeiro equívoco que normalmente é cometido, ao desconsiderarmos 
que a iniciativa privada também está regulamentada pelo SUS. 
Continuando, no Título I – Das disposições Gerais é apresentado no seu 
Artigo 2° que “a saúde é um direito fundamental do ser humano”, que o Estado, 
por meio de políticas econômicas e sociais, deve garantir a saúde, assegurando 
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
11
acesso universal e igualitário, não excluindo também o dever das pessoas, a 
família, as empresas e a sociedade. Importante termos o entendimento de que 
o dever do Estado não exime o dever de todos nós na busca pela saúde. Outro 
ponto importante é o apresentado no Artigo 3° que define que:
a saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, 
a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o 
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens 
e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a 
organização social e econômica do País (BRASIL, 1990b). 
O que isso significa? Que existem diversos fatores que diretamente 
interferem nas condições de saúde da população. Lembrando que, apesar de 
termos esses determinantes da saúde, eles não são gastos em ASPS conforme está 
definido na Lei de Responsabilidade Fiscal e já foi apresentado no tópico anterior. 
Devemos entender que a Organização Mundial de Saúde coloca nas definições 
de saúde a ausência da doença lado a lado com a influência das condições de vida e 
também do ambiente de trabalho, conforme apresentado por Moutinho e Dallari (2019). 
Conforme mencionado pelos autores, é necessário admitirmos que a pessoa não é a única 
responsável por seu estado de saúde, na medida em que se admite que o ambiente influi 
de forma decisiva nas condições de saúde dos indivíduos.
IMPORTANT
E
No Artigo 4º é apresentado o SUS como “conjunto de ações e serviços de 
saúde prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais 
da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público” 
(BRASIL, 1990b). No §2º desse Artigo 4º, é apresentado que é fundamentada a 
participação da iniciativa privada como uma atividade complementar ao SUS. 
Destaca-se aqui a abertura da participação das entidades privadas nas 
ações e serviços de saúde, porém em caráter complementar. O SUS compreende 
todas as ações e serviços de saúde prestado pelos entes federados, isto é, na 
esfera municipal, estadual e federal, e tambem os serviços prestados pelos entes 
privados.
Os objetivos do SUS estão apresentados no Artigo 5º, incluindo a 
identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde; 
a formulação de políticas de saúde para permitam o cumprimento de ser a saúde 
dever do Estado e disponibilizar assistência que vai da promoção, prevenção até 
a recuperação da saúde. 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
12
A Lei definiu também que as ações e serviços de saúde pública são de 
responsabilidade interfederativa, isto é, cada ente federado tem uma função 
específica para melhor utilização dos recursos disponibilizados. 
A Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e, posteriormente, o Decreto 
n° 7.508, de 28 de junho de 2011, também fundamentam os princípios definidos 
na CF/88, estabelecendo a organização do SUS, o planejamento da assistência à 
saúde pública no Brasil e a articulação interfederativa, com a criação das Regiões 
de Saúde. Cada região deve oferecer serviços de atenção primária, urgência e 
emergência, atendimento psicossocial, atenção ambulatorial especializada e 
hospitalar, além de vigilância em saúde (BRASIL, 2011c). 
A articulação interfederativa refere-se à articulação entre os entes da federação, 
ou seja, compartilhada pela União, Estados e municípios. O Decreto n° 7.508/11, Capítulo II, 
Seção I, define que a assistência à saúde será prestada por Regiões de Saúde, as quais serão 
instituídas pelo Estado, em articulação com os Municípios, respeitadas as diretrizes gerais 
pactuadas na Comissão Intergestores Tripartite (CIT) a que se refere o inciso I do artigo 30. 
FONTE: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/decreto/ D7508.htm>. 
Acesso em: 8 out. 2019.
NOTA
3.1 PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS DO SUS
De acordo com a legislação, uma série de princípios deve nortear o 
funcionamento do SUS. Princípios são fundamentos, estruturas que orientam 
o funcionamento e propósitos. Destacam-se os princípios doutrinários, que 
definem a forma de atendimento e os princípios organizativos, que engloba 
aqueles que dizem respeito à organização e à operacionalização do sistema de 
saúde, que definem os meios utilizados para atingir os fins determinados pelos 
princípios doutrinários, as diretrizes e aforma como devem ser financiados 
(CARVALHO, 2002).
Perceba que os princípios doutrinários do SUS são a base do seu funcionamento; 
porém, muito ainda deve ser feito para que sejam efetivamente uma realidade para o 
cidadão brasileiro.
NOTA
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
13
Conforme definido na Constituição Federal 1988 no seu Artigo 198 e 
também na Lei n° 8080/90, os princípios e diretrizes do SUS estão representados 
a seguir:
FIGURA 2 – PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DO SUS
FONTE: Brasil (2003)
Os princípios doutrinários, também chamados de princípios valorativos 
do SUS, são as bases que dão sustentação à proposta do modelo de atenção à 
saúde que é o nosso Sistema Único de Saúde. Entender os princípios doutrinários 
significa entender os pontos que são, a princípio, imprescindíveis. São as premissas 
básicas que devem ser entendidas e serão aqui apresentadas. 
 
• Princípio da Universalidade: define que todos têm direito ao atendimento, 
sem restrições injustificadas e injustas, sem restrição de cor, religião, raça, local 
de moradia, situação de emprego ou renda etc. Prevê o acesso gratuito a ações 
e serviços de saúde, em todos os níveis de assistência, para todos os cidadãos.
• Princípio da Integralidade: o princípio está diretamente relacionado à ideia 
de atendimento que abrange tanto a prevenção quanto a cura. Entende-se que 
as ações de saúde devem abranger o indivíduo como um ser humano integral, 
que está submetido a situações de trabalho e de vida, que o levam a adoecer e 
a morrer. 
Entende-se que o atendimento deve abranger a saúde e não apenas as 
suas doenças, o que significa que o atendimento inclui a busca pela erradicação 
das causas, diminuição dos riscos, além do tratamento dos danos. Isso significa 
a garantia de acesso às ações de promoção, que envolve outras áreas como 
habilitação, educação, meio ambiente etc.; prevenção, que envolve ações 
de saneamento básico, ações coletivas e preventivas, vigilância em saúde, 
imunizações; ações de recuperação, como atendimento médico, reabilitação e 
tratamento para aqueles que se encontram doentes (ZIONI; ALMEIDA, 2008). 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
14
Corresponde ao conjunto de serviços de saúde ofertados nos diversos 
níveis do sistema de natureza promocional, preventiva, curativa, reabilitadora, de 
forma ética, com qualidade, com segurança para os usuários e profissionais para 
atender à necessidade da saúde da população. Garante livre acesso aos sistemas 
públicos universais, tudo para todos.
 
• Princípio da equidade: prevê que todos são iguais perante o SUS e que seu 
atendimento será conforme as suas necessidades. Representa tratar diferente 
os diferentes, disponibilizar a assistência de forma a atender às necessidades 
específicas de cada um. Os serviços de saúde devem considerar que cada grupo 
ou classe social ou de uma região específica vivem de forma diferente, com 
seus problemas específicos, com distintas formas de viver, de adoecer. 
Assim, os serviços de saúde devem atender as diferenças dos grupos e 
disponibilizar o que for necessário, oferecendo o que é a necessidade de cada um 
e assim reduzir as desigualdades existentes (ZIONI; ALMEIDA, 2008). 
Apesar de não ser especificamente um princípio doutrinário, em Brasil (2003) 
temo o princípio da essencialidade como aquele que define a saúde como direito 
fundamental do cidadão e como função do Estado.
NOTA
3.2 PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS DO SUS
O segundo grupo de princípios conhecidos como princípios organizativos, 
dizem respeito à operacionalização e organização do sistema de saúde e 
abrangem os meios utilizados para atingir os fins determinados pelos princípios 
doutrinários, as diretrizes e a forma como devem ser financiados (BRASIL, 2003; 
CARVALHO, 2002). Os princípios organizativos do SUS são aqueles que norteiam 
o funcionamento do SUS que são:
• Regionalização: visa atender ao princípio de que os serviços de saúde devem 
ser articulados em níveis de complexidade, permitindo o conhecimento de 
forma mais detalhada dos problemas de saúde da população de uma área 
determinada, a partir de critérios epidemiológicos, favorecendo ações de 
vigilância sanitária e epidemiológica, controle de vetores, educação em saúde, 
além das ações de atenção ambulatorial e hospitalar em todos os níveis de 
complexidade. Visa atender o princípio que o atendimento seja realizado mais 
próximo do cidadão, preferencialmente pelo município. 
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
15
• Hierarquização: deve proceder à divisão de níveis de atenção e garantir formas 
de acesso a serviços que façam parte da complexidade requerida pelo caso, nos 
limites dos recursos disponíveis numa dada região. O acesso da população 
à rede de serviços deverá ser feito por meio dos níveis primários de atenção, 
de forma qualificada para atender e resolver os principais problemas. Os que 
não forem resolvidos neste nível, deverão ser referenciados para os serviços de 
maior complexidade tecnológica (ZIONI; ALMEIDA, 2008).
• Descentralização: este princípio define que a ênfase na municipalização das 
ações e serviços de saúde. 
• Comando Único: define a administração única em cada esfera de governo, 
cada esfera de governo é autônoma e soberana nas suas decisões e atividades.
• Participação da Comunidade: a sociedade deve participar no dia a dia do 
sistema. Para isso, devem ser criados os Conselhos e as Conferências de Saúde, 
que visam formular estratégias, controlar e avaliar a execução da política de 
saúde.
• Diferenciação: define que cada ente federado, União, dos Estados e dos 
Municípios terá autonomia na gestão de acordo com as suas características.
• Autonomia: define autonomia na gestão independente dos recursos nas três 
esferas de governo, União, dos Estados e dos Municípios.
• Planejamento: exigência de que a previsão de que os recursos da saúde devem 
fazer parte do orçamento da Seguridade Social nas três esferas de governo, 
alinhado ao planejamento do SUS. 
• Financiamento: define que deve haver uma garantia de recursos das três 
esferas de governo
• Controle: define que as ações e serviços de saúde devem ser controlados por 
um agente regulador. 
4 O PAPEL DO ESTADO E A GESTÃO FINANCEIRA NA SAÚDE 
PÚBLICA 
Vamos compreender como a complexidade das funções desempenhadas 
pelo Estado e como a atividade financeira se apresentam. Primeiramente, temos 
que considerar que o Estado tem como finalidade realizar as expectativas da 
população de uma felicidade comum na vida em sociedade (ASSUNÇÃO, 2016). 
4.1 O PAPEL DO ESTADO NA GESTÃO FINANCEIRA NA 
SAÚDE PÚBLICA
Conforme apresentado por Assunção (2016, p. 1), “o Estado desempenha 
funções complexas para a realização das finalidades que legitimam sua existência, 
definindo políticas públicas a serem realizadas, e os respectivos meios de 
financiamento. O conjunto de procedimentos necessários para a realização desse 
fluxo engloba a sua atividade financeira”.
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
16
Essa afirmação nos apresenta que as atividades financeiras desempenhadas 
pelo Estado devem ser compreendidas em diversas naturezas ou dimensões. As 
atividades financeiras estão revestidas de natureza política uma vez que políticos 
são os poderes que tem competência para execução dos fins a que o Estado se 
propõe. Pode ser compreendida na sua inegável dimensão econômica por ser 
uma atividade destinada à busca de recursos para execução das atividades 
necessárias ao funcionamento dos serviços públicos (ASSUNÇÃO, 2016). Possui 
também caráter instrumental para a realização das finalidades de promoção do 
bem-estar comum, ou seja, competência do Estado instrumentalizar, criar regras 
e meios para satisfazer as necessidades públicas. 
A Constituição Federal de 1988 trouxe uma profunda mudança ao apresentar 
como fundamentos a cidadania e a dignidade da pessoa humana e como objetivosa 
garantia do desenvolvimento nacional. Conforme apresentado por Assunção (2016), os 
fundamentos são os pontos de partida, a base das ações e os objetivos a serem alcançados 
por toda a sociedade. Isso representa que todas as políticas públicas desenvolvidas, 
independentemente do nível de governo, devem ter como fundamento a efetivação dos 
direitos fundamentais, visando a redução da pobreza e das desigualdades sociais e regionais.
IMPORTANT
E
Precisamos identificar o papel do Estado no nosso contexto, que é o do 
setor saúde. Entende-se por Estado todos os entes federados, federal, estadual 
e municipal. Considerando que o Brasil é formado pela união de 26 estados 
federados, 5 570 municípios e do Distrito Federal, a atuação do Estado no SUS é 
bastante significativa. Destacaremos, aqui, o papel do Estado como comprador de 
serviços, como prestador de serviços e como agente regulador. 
Como comprador de serviços, a participação do Estado é representativa por 
ser o maior comprador de bens e serviços de saúde gerando expressivo volume de 
recursos de pagamentos aos prestadores de serviços, como serviços hospitalares 
de hospitais públicos ou privados. Devemos compreender que a maioria dos 
serviços públicos ofertados pelo SUS são produzidos por organizações privadas 
que vendem seus serviços ao SUS, como é o caso dos hospitais filantrópicos, que 
são entidades privadas sem fins lucrativos. 
Acrescenta-se a participação do Estado como produtor ou prestador de 
serviços aos usuários como exemplo, serviços públicos ofertados por organizações 
públicas de saúde, como serviços das UPAS, do SAMU, de Unidades de Saúde e 
hospitais públicos. 
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
17
Temos que conhecer que a atuação do Estado não se restringe à prestação 
de serviços e ações públicas de saúde. Outro importante papel do Estado no 
setor saúde é a sua atuação como agente regulador, conforme consolidado pela 
CF/88, com representatividade em todo o território nacional e um alto poder de 
regulação e promoção das ações em saúde.
O Estado é responsável por um conjunto amplo de atividades regulatórias 
que interferem na indústria de equipamentos e na rede assistencial, com a 
regulação do uso de medicamentos e insumos, inclusão de novas tecnologias em 
saúde e definição da qualidade dos serviços prestados, definição do rol de ações 
e serviços ofertados (GADELHA, 2003).
Isso significa que mesmo quando não há uma atuação direta na prestação 
de serviços de saúde, o Estado atua regulando o funcionamento dos prestadores 
privados. Vale salientar que a Lei do SUS define que a possibilidade de atuação 
do setor privado de forma complementar ao setor público. Portanto, os 
serviços de saúde que não forem executados pelos órgãos públicos, podem ser 
complementados pelo setor privado.
Assim, entende-se que as ações e atuações do Estado no SUS dadas as 
suas diversidades e amplitude interferem na gestão financeira e orçamentária 
pois, como já foi apresentado, as organizações são processos integrados. 
O SUS ainda recebe críticas pelo atendimento deficiente e sucateamento dos 
hospitais públicos. Isto reflete a insuficiência contínua dos recursos em saúde, apontada 
por Vieira e Piola (2016) como problema estrutural que prejudica a consolidação do setor.
IMPORTANT
E
4.2 AS NORMATIZAÇÕES DO SUS E AS MUDANÇAS NA 
GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
Desde que a CF/88 reconheceu a saúde da população como uma 
necessidade pública, a atuação concreta do Estado tornou-se uma exigência. O 
Estado tornou-se responsável pela movimentação da sua atividade financeira e 
as escolhas públicas de alocação de recursos. Essas escolhas visam atender às 
necessidades públicas conduzindo à institucionalização de normas e leis que 
afetam diretamente na definição do volume de recursos direcionados a cada 
atividade estatal (MOUTINHO; DALLARI, 2019). 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
18
Desde a CF/88, o SUS, ao longo de quase 40 anos consolidou-se como uma 
das mais importantes políticas sociais do Estado brasileiro (BRASIL, 2013a). Desde 
a sua institucionalização, vem sofrendo profundas mudanças, principalmente em 
razão do processo de descentralização das responsabilidades, das atribuições e 
dos recursos para estados e municípios. Isso por ter sido concebido como um 
sistema de saúde descentralizado e administrado democraticamente, com a 
participação da sociedade organizada e das três esferas de governo: nacional, 
estadual e municipal. 
Temos que compreender que, nos quase 40 anos de existência, o SUS 
apresenta importantes conquistas na área de saúde pública, porém, como apresentado por 
Moutinho e Dallari (2019), a saúde é de eficácia constitucional progressiva o que significa 
que a implantação das ações do SUS corresponde a um processo crescente que ainda não 
se caracteriza como uma proposta finalizada.
IMPORTANT
E
Conforme já apresentamos sobre a mudança no perfil da gestão pública, 
no setor saúde, a busca por uma gestão mais voltada aos resultados e uma busca 
pelo melhor uso dos recursos pode ser identificada pelas diversas normatizações 
e leis que foram publicadas ao longo das décadas de implementação do SUS. 
Em 1993, inicia-se o movimento de mudança com a introdução da gestão 
pública por resultados e de responsabilização sanitária, com a publicação da 
Norma Operacional Básica do SUS – NOB 1/93. A NOB 01/93 ampliou a discussão 
da saúde para além dos limites setoriais e aprofundou a descentralização 
do SUS para estados e municípios, de forma compartilhada (BRASIL, 1993). 
Inicia-se a proposta de descentralização das ações e serviços de saúde pública, 
buscando envolver principalmente os municípios por estarem mais próximos às 
necessidades da população. 
Em 2006, outra grande mudança impactou na gestão da saúde. A 
instituição do Pacto pela Saúde possibilitou compreender o significado do 
processo de descentralização da saúde no Brasil. O Pacto pela Saúde é um acordo 
interfederativo, isto é, envolvendo todos os níveis de gestão dos entes federados 
que, articulando o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gestão 
(BRASIL, 2005). O Pacto transferiu da esfera federal para a estadual e a municipal 
não apenas serviços, mas também poder, responsabilidades e recursos (BRASIL, 
2011a).
Como nosso foco é na gestão financeira e orçamentária na saúde pública, 
temos que conhecer duas relevantes mudanças ocorridas no âmbito geral da gestão 
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
19
do SUS. A primeira mudança que precisamos conhecer tem referência com a 
captação de recursos para o SUS. Representa a mudança ocorrida na CF/88 a partir 
da publicação do Artigo 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 
(ADCT) conhecida como Novo Regime Fiscal. Essa mudança corresponde ao 
contingenciamento de despesas por vinte anos a partir 2017, que afeta ou quase 
determina a quantidade de recursos que serão direcionados à saúde pública. 
Veremos com maior detalhe este tópico, que merece a nossa atenção na Unidade 
3 em que alguns estudos já apresentam o impacto deste contingenciamento na 
saúde pública. 
O grande desafio do gestor financeiro e orçamentário na saúde pública, 
mesmo no cenário recente de grande inquietação para os gestores, de restrições 
orçamentárias e financeiras, é pela busca por garantir a universalidade e a 
integralidade de atendimento e alocar recursos de forma equânime, em um país 
de tantas desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 2011a).
Precisamos compreender também que o cenário atual do setor saúde 
é de aumento dos gastos em saúde, gerado pelo crescimento da demanda por 
serviços de saúde, pelo aumento dos custos e inclusão de novas tecnologias 
(ALBUQUERQUE; CASSIOLATO, 2002). Essa exigência por mais recursos 
amplia a discussão sobre a utilização do uso de forma mais eficiente. Daí vem 
nosso interesse em estudar a gestão financeira e orçamentária na saúde pública. 
Quandoconsideramos a necessidade de melhoria na saúde pública, 
estamos necessariamente nos referindo a uma melhoria na gestão financeira 
e orçamentaria na saúde pública, de forma a prestar ações e serviços de 
saúde conforme preconizado pela CF/88, isto é, atendendo os princípios da 
universalidade, integralidade e equidade, como já foi apresentado anteriormente. 
4.3 A INTERVENÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO DOS RECURSOS 
NA SAÚDE PÚBLICA
Para que possamos entender o papel do Estado no SUS precisamos 
compreender que a gestão dos recursos é uma das áreas de atuação do gestor 
financeiro. Dois tipos de decisão ou função estratégica são inerentes à gestão 
financeira que são o financiamento e a alocação dos recursos, conforme veremos 
com maior detalhamento no Tópico 2. 
Aqui nosso foco será em compreender que quando falamos de 
financiamento estamos nos referindo à atividade voltada para a captação dos 
recursos financeiros para realização das atividades de saúde (COUTTOLENC; 
ZUCCHI, 1998). Estamos falando da entrada de recursos nas organizações 
de saúde. Essa discussão fundamenta a comum afirmação de que “o SUS é 
subfinanciado”, que os recursos para a saúde não são suficientes para atender às 
necessidades da população. 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
20
Uma grande discussão é sabermos por que o Estado deve atuar no setor 
saúde. Por que não podemos deixar o mercado atuar sem a intervenção do Estado? 
Precisamos compreender as razões que são apresentadas por alguns atores 
que fundamentam a necessidade de uma atuação do Estado no financiamento do 
setor da saúde. O primeiro enfoque que deve ser considerado é sobre o impacto 
da doença na sociedade. Segundo Santos (2012), por ser a saúde considerada 
um bem social ela deve ser garantida a todos. É um direito de todos, de forma 
universal, não vinculada à capacidade de pagamento do usuário. 
Também deve ser considerado que o tratamento de saúde a qualquer 
pessoa deve ser garantida porque a inadequação de um tratamento feito em um 
indivíduo pode ter um impacto significativo em outros indivíduos da sociedade. 
Uma pessoa doente pode impactar em todo um grupo ou na população, gerando 
consumo significativo de recursos. Esse é o caso atual do surto de sarampo que 
estamos vivenciando, que gera consumo de recursos que poderia ser utilizado em 
outros serviços. 
Acrescenta-se a necessidade de analisar os custos sociais das doenças, seu 
impacto na população e na geração da economia. Assim, devemos compreender 
que a gestão financeira dos recursos no setor saúde representa um investimento 
com grande possibilidade de retorno positivo. 
O segundo enfoque que devemos considerar quando abordamos a 
necessidade de intervenção do Estado na saúde é considerar as dimensões do 
atendimento do SUS. Apesar da clientela potencial do SUS ser composta de toda a 
população brasileira, os dados projetados pelo IBGE para março de 2017, afirmam 
que mais de 207 milhões de pessoas que têm o acesso à saúde como direito 
fundamental. Desse total, mais de 70% da população dependem exclusivamente 
do SUS para terem acesso aos serviços de saúde (BRASIL, 2013b). 
A expressiva representatividade desses números permite identificar a 
responsabilidade social do SUS e o desafio de financiar o sistema, num debate que se 
arrasta desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.
NOTA
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
21
Outra importante discussão sobre a gestão financeira e a atuação do 
Estado refere-se à exigência legal, definida na Lei Orgânica do SUS de que a 
remuneração aos prestadores de serviços pelos serviços prestados deve permitir 
a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. Essa é uma discussão 
fundamental. Para que os prestadores de serviços em saúde tenham condições 
de manutenção do Equilíbrio econômico-financeiro, conforme preconizado na 
CF/88, sob nosso enfoque da gestão financeira, é necessário, ou imprescindível, 
que a custo dos prestadores de serviços seja conhecido. Aprofundaremos mais 
sobre essa abordagem na Unidade 3. 
Temos o quarto aspecto a ser considerado que justifica a importância do 
setor público como referência na saúde e a importância da base de dados de custos 
de hospitais públicos para fundamentar as transferências de recursos. Alinhado 
a necessidade de conhecimento das informações de custos como sustentação à 
discussão da remuneração dos serviços prestados pelos hospitais, por serem os 
maiores consumidores de recursos da saúde. O setor saúde, e, especificamente, 
o subsetor hospitalar, representa um lócus econômico onde o Estado deve agir 
para redução da assimetria entre os diversos atores no complexo da saúde 
(CLEMENTS; COADY; GUPTA, 2012), isto é, o Estado deve agir para que garantir 
a prestação de serviços necessária a toda a população e não apenas aqueles 
serviços que tem maior rentabilidade, por exemplo. Pessoto, Ribeiro e Guimarães 
(2015) afirmam que a atuação do Estado é fundamental no desenvolvimento da 
política de saúde, podendo criar alternativas para a promoção e o direcionamento 
do desenvolvimento econômico e social, mesmo sob a pressão do mercado 
globalizado. 
22
Neste tópico, você aprendeu que:
• A saúde é de difícil conceituação, porém, pode ser compreendida como uma 
área dinamizadora da economia com capacidade de produção de bens e 
serviços, com uma necessária gestão financeira e orçamentária.
• A Constituição Federal de 1988 constitui um marco no modelo de atenção 
à saúde no Brasil ao aprovar o Sistema Único de Saúde que pode ser 
compreendido pelos princípios que o fundamentam que são: os princípios 
doutrinários ou valorativos do SUS de universalidade, integralidade e equidade 
que podem ser entendidos como atendimento para todos, de forma integral, 
respeitando as necessidades de cada um. Também estão definidos os princípios 
organizativos, que norteiam o funcionamento do SUS que são a regionalização 
e hierarquização, a descentralização e comando único e a participação popular. 
• Compreendemos que o tema saúde é amplo e que são também complexas as 
funções desempenhadas pelo Estado. É função do Estado normatizar e executar 
ações de serviços públicos de saúde, voltados para uma gestão dos recursos 
que observe o princípio da eficiência no uso dos recursos. Além disso, o Estado 
tem o papel de ser agente regulador e promotor das ações em saúde em todo o 
território nacional, inclusive sobre os serviços privados.
• As legislações e normas que foram publicadas ao longo dos quase 40 anos do 
SUS visam ampliar o acesso da população aos serviços de saúde, nem crescente 
processo de descentralização dos serviços e recursos.
• O grande desafio do gestor financeiro e orçamentário na saúde pública, mesmo 
no cenário recente de grande inquietação para os gestores, de restrições 
orçamentárias e financeiras, é pela busca por garantir a universalidade e a 
integralidade de atendimento e alocar recursos de forma equânime, em um 
país de tantas desigualdades sociais e regionais.
RESUMO DO TÓPICO 1
23
1 Podemos afirmar sobre a saúde no Brasil, EXCETO:
a) ( ) Nos últimos anos no Brasil, podemos identificar uma mudança no perfil 
da população, com um aumento do percentual de pessoas com mais de 
60 anos e aumento de doenças crônicas, o que afeta o sistema de saúde 
brasileiro. 
b) ( ) Padrões de comportamento como fumar, consumo de álcool e obesidade 
agravam as condições de saúde e exigem maior consumo de recursos no 
SUS.
c) ( ) O conceito de saúde está associado apenas à ausência de doença.
d) ( ) O SUS pode ser identificado como um sistema onde a saúde é direito de 
todos e dever do Estado. 
2 O Sistema Único de Saúde (SUS) foi instituído pela Constituição Federal (CF) 
de 1988 e consolidado pelas Leis Orgânicas da Saúde n° 8.080 e n° 8.142/90. 
No que concerne aos princípios do SUS podemos afirmar que estão corretas 
as seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) A lei do SUS regulamenta todos os serviçosde saúde públicos realizados 
em território brasileiro
b) ( ) O SUS correspondem a uma rede de serviços organizados numa 
estrutura regionalizada e hierarquizada que atendam às necessidades 
de saúde da população.
c) ( ) A Lei n° 8.080/90 regulamenta a organização do SUS que tem 
o planejamento da assistência à saúde pública como condição 
fundamental. Além disso, exige a necessidade de controle das ações e 
serviços prestados, incluindo aqui controle orçamentário e financeiro e 
a articulação interfederativa.
d) ( ) A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, 
a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o 
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens 
e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a 
organização social e econômica do País. 
3 Sobre o Sistema Único de Saúde (SUS) podemos afirmar que estão corretas 
as seguintes afirmações, EXCETO: 
a) ( ) O SUS tem como base de sustentação os princípios doutrinários, 
considerados imprescindíveis e os princípios organizativos.
b) ( ) O Princípio da Integralidade está diretamente relacionado à ideia de 
atendimento que abrange tanto a prevenção quanto a cura.
AUTOATIVIDADE
24
c) ( ) O Princípio da equidade prevê que todos são iguais perante o SUS e que 
seu atendimento será conforme as suas necessidades. 
d) ( ) O princípio da Regionalização é o princípio doutrinário que visa 
atender ao princípio de que os serviços de saúde devem ser articulados 
em níveis de complexidade.
4 As ações e serviços de saúde executados pelo SUS são organizados de forma:
a) ( ) Hospitalar e ambulatorial.
b) ( ) Centratizada e coletiva.
c) ( ) Regionalizada e hierarquizada.
d) ( ) Coletiva e centralizada.
5 Quanto ao papel do Estado no SUS podemos afirmar que são verdadeiras as 
afirmativas, EXCETO:
a) ( ) A atuação do Estado no SUS é bastante significativa, destacando-se seu 
papel como comprador de serviços.
b) ( ) O Estado pode atuar como produtor ou prestador de serviços aos 
usuários, como exemplo: serviços públicos ofertados por organizações 
públicas de saúde, como serviços das UPAS, do SAMU, de Unidades de 
Saúde e hospitais públicos. 
c) ( ) O Estado atua regulando apenas o funcionamento dos prestadores de 
serviços públicos. 
d) ( ) A intervenção do Estado na saúde é fundamental por ser o setor 
importante na economia do país, pelas dimensões do atendimento do 
SUS, o que permite identificar a responsabilidade social do SUS e o 
desafio de financiar o sistema.
25
TÓPICO 2
ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO 
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Já vimos no Tópico 1 a complexidade para a conceituação de saúde, o SUS 
e seus fundamentos e o papel que o Estado desempenha na definição de políticas 
de saúde que fundamentam as ações e serviços públicos de saúde. 
Neste tópico, buscaremos o alinhamento de conceitos para que possamos 
compreender o que seja a gestão financeira e orçamentaria em saúde pública. 
Assim como foram apresentadas as diretrizes ou pressupostos do SUS, temos que 
deixar claro sobre o que estamos falando. Isso é possível quando esclarecemos 
sobre o que estamos tratando. 
Buscaremos o entendimento para as seguintes questões: o que é a gestão 
financeira nas organizações de saúde pública? Como se estrutura uma área 
financeira? Como podemos conceituar a gestão financeira e sua interfase com 
outras áreas nas organizações de saúde? Como o orçamento está interligado à área 
financeira? Este tópico é o ideal para obtermos os conceitos que fundamentam 
estas questões. 
Assim, daremos mais destaque a descrição dos conceitos financeiros-
chave, sua utilização nas organizações de saúde e as características necessárias. É 
nesse propósito que esta disciplina será desenvolvida, buscando fundamentar a 
gestão para o melhor atendimento ao usuário cidadão. 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
26
FIGURA 3 – LEITURAS SUGERIDAS
FONTE: Os autores
2 UTILIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
EM ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE
Para entender a gestão financeira na prestação de serviços de saúde ou em 
uma organização, discorreremos sobre o que é uma organização e os elementos 
que compõem a sua dimensão financeira. 
2.1 A ORGANIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE E A SUA 
GESTÃO FINANCEIRA 
Inicialmente, precisamos compreender o que é uma organização 
independentemente do tipo de serviço ou produto prestado. Uma organização 
pode ser uma fábrica de sapatos, uma indústria automobilística que produzem 
bens ou um hospital ou uma clínica de exames de imagem, que produzem 
serviços. Contextualizaremos de forma ampla o que seja uma organização. 
Toda organização, independentemente de visar lucro ou não, possui em si 
uma função de operações. A função de operações tem como propósito gerar um 
“pacote de valor” para seus clientes, que inclui produtos ou serviços. Se for uma 
fábrica de sapatos, o propósito será a produção de sapatos que agradem os clientes. 
Na prestação de serviços hospitalares, o propósito é o melhor atendimento ao 
usuário. 
Qualquer empresa produtora de bens ou serviços para produzir o seu 
“pacote de valor” pode ser identificada como uma entidade transformadora 
de recursos. Devemos compreender que uma organização é um conjunto de 
processos que consomem recursos. 
TÓPICO 2 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
27
Esses processos são caracterizados por Entradas/Recursos-Processamento/
Saídas. As Entradas (inputs) são os materiais utilizados para a prestação de serviços 
ou produção de bens. Os Recursos envolvem o processo, o uso de mão de obra, 
equipamentos e outros. As Saídas (outputs) são os bens ou serviços prestados, 
a produção final de toda organização. Todo esse processo envolve a gestão de 
informações que permitem avaliar o processo realizado conforme apresentado na 
Figura 4, na qual, podemos compreender que toda organização é um “fábrica de 
transformação de recursos”.
FIGURA 4 – ORGANIZAÇÃO COMO CONJUNTO DE PROCESSOS
FONTE: Os autores
Já compreendemos aqui que todas as organizações são um conjunto de 
processos que consomem recursos, independente se são produtoras de bens 
ou serviços. Como nosso foco é em organizações de saúde. Detalharemos as 
organizações prestadoras de serviços de saúde. 
A prestação de serviços de saúde tem como peculiaridade o fato de o 
serviço não poder ser dissociado do seu consumo, isto é, só pode se concretizar 
no momento em que é entregue ao usuário. Isso significa que a maioria dos 
serviços, ao contrário de um bem físico, não pode ser estocado e consumido 
posteriormente.
Devemos compreender que um prestador de serviços de saúde, que seja 
um hospital ou uma clínica médica, pública ou privada, tem como “saída” a 
produção de serviços de saúde que serão entregues à população (COUTTOLENC; 
ZUCCHI, 1998). Os serviços de saúde, assim como qualquer outro serviço ou bem 
são produzidos pela utilização de insumos ou recursos ou “matérias-primas” e 
entregues a um destinatário individual (o paciente) ou coletivo (a comunidade) 
(COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998). Os recursos utilizados são os recursos físicos, 
humanos e tecnológicos de saúde. 
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
28
Agora, deixaremos claro que as organizações públicas e as privadas têm 
objetivos distintos. Primeiramente, compreenderemos que o prestador de serviços 
privados tem como objetivo da sua empresa gerar lucro para os acionistas ou 
donos do empreendimento. Já o prestador de serviços públicos tem como objetivo 
gerar o maior valor para os seus clientes, ou seja, para o usuário cidadão. Porém, 
é responsabilidade de todos os prestadores de serviços oferecerem o melhor 
serviço, utilizando os recursos da melhor forma, seja o serviço oferecido pelo 
prestador público ou privado. 
Outra coisa que os prestadores privados e os públicos