CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 34ª edição 2020 Cap 10 -Fichamento

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ESTADO DE MATO GROSSO 
SECRETARIA DE ESTADO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA 
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO GROSSO 
CAMPUS UNIVERSITÁRIO DE PONTES E LACERDA 
UNIDADE FORA DE SEDE E PARCELADAS POLO – COMODORO/MT 
DEPARTAMENTO DE DIREITO 
 
 
 
FICHA DE LEITURA 
 
TEMA: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
OBJETO 
CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 34ª 
edição 2020 Cap. 10. 
Capítulo 10 – Responsabilidade Civil do Estado 
I. Introdução 
 
1. RESPONSABILIDADE. NOÇÃO 
JURÍDICA 
 
“A noção de responsabilidade implica a ideia de 
resposta, termo que, por sua vez, deriva do 
vocábulo verbal latino responder e, com o sentido 
de responder, replicar. ” pg 806 
 
1”No que diz respeito ao fato gerador da 
responsabilidade, não está ele atrelado ao aspecto 
da licitude ou ilicitude. Como regra, é verdade, o 
fato ilícito é que acarreta a responsabilidade, mas, 
em ocasiões especiais, o ordenamento jurídico faz 
nascer a responsabilidade até mesmo de fatos 
lícitos. Nesse ponto, a caracterização do fato como 
gerador da responsabilidade obedece ao que a lei 
estabelecer a respeito.” 
1.1. Tipos de Responsabilidade “Temos, então, que se a norma tem natureza 
penal, a consumação do fato gerador provoca 
responsabilidade penal; se a norma é de direito 
civil, teremos a responsabilidade civil; e, 
finalmente, se o fato estiver previsto em norma 
administrativa, dar-se-á a responsabilidade 
administrativa.” Pg 806 
 
“Podem, eventualmente, conjugar-se as 
responsabilidades, mas isso só vai ocorrer se a 
conduta violar, simultaneamente, normas de 
naturezas diversas. No crime de peculato (art. 312, 
CP), por exemplo, o servidor que se apropria 
indevidamente de bem público sob sua custódia 
tem, cumulativamente, responsabilidade penal, civil 
e administrativa, porquanto sua conduta violou, 
simultaneamente, esses três tipos de norma.” 
 
2. RESPONSABILIDADE CIVIL “’”O vigente Código Civil mantém o sentido básico 
do art. 159 do CC/1916, embora com texto mais 
preciso e com desmembramento da disciplina 
pertinente ao ato ilícito e à responsabilidade.” 
Assim, dita o art. 186 do Código: “Aquele que, por 
ação ou omissão voluntária, negligência ou 
imprudência, violar direito e causar dano a outrem, 
ainda que exclusivamente moral, comete ato 
ilícito.” No capítulo destinado à responsabilidade 
civil e à obrigação indenizatória, averba o mesmo 
Código no art. 927: “Aquele que, por ato ilícito 
(arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica 
obrigado a repará-lo.” Pg 806 e 807 
 
 
3. O DANO E A INDENIZAÇÃO 
“A responsabilidade civil tem como pressuposto o 
dano (ou prejuízo). Significa dizer que o sujeito só 
é civilmente responsável se sua conduta, ou outro 
fato, provocar dano a terceiro. Sem dano, inexiste 
responsabilidade civil.” Pg 808 
 
“Toda responsabilidade rende ensejo a 
determinada sanção, cuja natureza varia em 
função do tipo de responsabilidade: a 
responsabilidade penal importa a aplicação de 
sanção penal; a civil, penalização de caráter 
privado, e assim por diante. Se o mesmo fato 
provoca responsabilidade de mais de uma 
natureza, são aplicáveis, cumulativamente, as 
respectivas sanções. A sanção aplicável no caso 
de responsabilidade civil é a indenização, que se 
configura como o montante pecuniário que 
representa a reparação dos prejuízos causados 
pelo responsável.” Pg 809 
 
 
 
II. Evolução 
1. A IRRESPONSABILIDADE DO 
ESTADO 
“Na metade do século XIX, a ideia que prevaleceu 
no mundo ocidental era a de que o Estado não 
tinha qualquer responsabilidade pelos atos 
praticados por seus agentes. A solução era muito 
rigorosa para com os particulares em geral, mas 
obedecia às reais condições políticas da época. O 
denominado Estado Liberal tinha limitada atuação, 
raramente intervindo nas relações entre 
particulares, de modo que a doutrina de sua 
irresponsabilidade constituía mero corolário da 
figuração política de afastamento e da equivocada 
isenção que o Poder Público assumia àquela 
época.” 
 
“Modernamente, portanto, o direito positivo das 
nações civilizadas admite a responsabilização civil 
do Estado pelos danos que seus agentes causem 
a terceiros, podendo variar aspectos específicos e 
de menor importância no que toca à 
responsabilidade do agente, ao montante da 
reparação, à forma processual de proteção do 
direito etc.” pg 810 
 
 
 
2. TEORIA DA RESPONSABILIDADE 
COM CULPA 
“O abandono da teoria da irresponsabilidade do 
Estado marcou o aparecimento da doutrina da 
responsabilidade estatal no caso de ação culposa 
de seu agente. Passava a adotar-se, desse modo, 
a doutrina civilista da culpa. “ 
 
“Entretanto, procurava distinguir-se, para esse fim, 
dois tipos de atitude estatal: os atos de império e 
os atos de gestão. Aqueles seriam coercitivos 
porque decorrem do poder soberano do Estado, ao 
passo que estes mais se aproximariam com os 
atos de direito privado. Se o Estado produzisse um 
ato de gestão, poderia ser civilmente 
responsabilizado, mas se fosse a hipótese de ato 
de império não haveria responsabilização, pois que 
o fato seria regido pelas normas tradicionais de 
direito público, sempre protetivas da figura estatal.” 
3. TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA “O reconhecimento subsequente da culpa 
administrativa passou a representar um estágio 
evolutivo da responsabilidade do Estado, eis que 
não mais era necessária a distinção acima 
apontada, causadora de tantas incertezas.” Pg 811 
 
“A falta do serviço podia consumar-se de três 
maneiras: a inexistência do serviço, o mau 
funcionamento do serviço ou o retardamento do 
serviço. Em qualquer dessas formas, a falta do 
serviço implicava o reconhecimento da existência 
de culpa, ainda que atribuída ao serviço da 
Administração. Por esse motivo, para que o lesado 
pudesse exercer seu direito à reparação dos 
prejuízos, era necessário que comprovasse que o 
fato danoso se originava do mau funcionamento do 
serviço e que, em consequência, teria o Estado 
atuado culposamente. Cabia-lhe, ainda, o ônus de 
provar o elemento culpa.” 
 
 
 
4. TEORIA DA RESPONSABILIDADE 
OBJETIVA 
“Das doutrinas civilistas e após a teoria da 
culpa no serviço, o direito dos povos modernos 
passou a consagrar a teoria da 
responsabilidade objetiva do Estado.” Pg 811 
 
“Não há dúvida de que a responsabilidade 
objetiva resultou de acentuado processo 
evolutivo, passando a conferir maior benefício 
ao lesado, por estar dispensado de provar 
alguns elementos que dificultam o surgimento 
do direito à reparação dos prejuízos, como, por 
exemplo, a identificação do agente, a culpa 
deste na conduta administrativa, a falta do 
serviço etc.” 
 
5. FUNDAMENTO DA 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA: A 
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO 
“Tem havido alguma controvérsia sobre as noções 
do risco administrativo e do denominado risco 
integral. No risco administrativo, não há 
responsabilidade civil genérica e indiscriminada: se 
houver participação total ou parcial do lesado para 
o dano, o Estado não será responsável no primeiro 
caso e, no segundo, terá atenuação no que 
concerne a sua obrigação de indenizar. Por 
conseguinte, a responsabilidade civil decorrente do 
risco administrativo encontra limites. 13 Já no risco 
integral a responsabilidade sequer depende do 
nexo causal e ocorre até mesmo quando a culpa é 
da própria vítima. Assim, por exemplo, o Estado 
teria que indenizar o indivíduo que se atirou 
deliberadamente à frente de uma viatura pública. É 
evidente que semelhante fundamento não pode ser 
aplicado à responsabilidade do Estado, 14 só 
sendo admissível em situações raríssimas e 
excepcionais.” Pg 812 
 
“Além do risco decorrente das atividades estatais 
em geral, constituiu também fundamento da 
responsabilidade objetiva do Estado o princípio da 
repartição dos encargos. O Estado, ao ser 
condenado a reparar os prejuízos do lesado, não 
seria o sujeito pagador direto; os valores 
indenizatórios seriam resultantes da contribuição 
feita por cada um dos demais integrantes da 
sociedade, aqual, em última análise, é a 
beneficiária dos poderes e das prerrogativas 
estatais.” Pg 813 
 
III. Direito Brasileiro 
1. CÓDIGO CIVIL “O Código Civil em vigor, entretanto, alterou o art. 
15 e dispôs no art. 43: “As pessoas jurídicas de 
direito público interno são civilmente responsáveis 
por atos dos seus agentes que nessa qualidade 
causem danos a terceiros, ressalvado direito 
regressivo contra os causadores do dano, se 
houver, por parte destes, culpa ou dolo.” Diante 
dos novos termos, impõe-se reconhecer que o 
Código, na parte que constitui o núcleo básico da 
norma, passou a disciplinar o tema em 
consonância com a vigente Constituição, como 
veremos adiante.” Pg 813 
 
2. CONSTITUIÇÃO FEDERAL “A Constituição Federal de 1946 passou a dar 
diferente redação para regular a matéria. Nos 
termos do art. 194, ficou assentado que “as 
pessoas jurídicas de direito público interno são 
civilmente responsáveis pelos danos que seus 
funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros”. 
Se comparado esse texto com o do art. 15 do 
Código Civil revogado, não será difícil observar 
que foram retirados da norma os pressupostos da 
conduta contrária ao direito e da inobservância de 
dever legal, exatamente aqueles que denunciavam 
a adoção da responsabilidade subjetiva ou com 
culpa.” 
 
“Além desse dispositivo, que de resto é o 
mandamento básico sobre o assunto, não se pode 
esquecer de mencionar o art. 21, XXIII, d, da Lei 
Fundamental, segundo o qual, competindo à União 
Federal explorar os serviços e instalações 
nucleares de qualquer tipo, exercendo monopólio 
sobre pesquisa, lavra, enriquecimento e 
reprocessamento, industrialização e 
comercialização de minérios nucleares e 
derivados, assevera que “a responsabilidade civil 
por danos nucleares independe da existência de 
culpa”. A norma reforça a sujeição do Poder 
Público à responsabilidade objetiva, tendo como 
fundamento a teoria do risco administrativo, de 
modo que, se a União ou outra pessoa de sua 
administração causarem qualquer tipo de dano no 
desempenho de tais atividades, estarão 
inevitavelmente sujeitas ao dever de reparar os 
respectivos prejuízos através de indenização, sem 
que possam trazer em sua defesa o argumento de 
que não houve culpa no exercício da atividade. 
Haverá, pois, risco administrativo natural nas 
referidas tarefas, bastando, assim, que o lesado 
comprove o fato, o dano e o nexo causal entre o 
fato e o dano que sofreu.” Pg 815 
 
 
 
3. ANÁLISE DOS ELEMENTOS 
CONSTITUCIONAIS 
“O texto do art. 37, § 6 o , da Constituição de 1988, 
a despeito de não alterar a doutrina já consagrada 
anteriormente, apresenta, em nosso entender, três 
elementos que merecem especial análise para sua 
perfeita interpretação. Vejamos esses elementos.” 
Pg 815 
3.1. Pessoas Responsáveis “A regra constitucional faz referência a duas 
categorias de pessoas sujeitas à responsabilidade 
objetiva: as pessoas jurídicas de direito público e 
as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras 
de serviços públicos. Em relação à primeira 
categoria, não há novidade. São objetivamente 
responsáveis as pessoas jurídicas de direito 
público: as pessoas componentes da federação 
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), as 
autarquias e as fundações públicas de natureza 
autárquica.” Pg 815 e 816 
 
“A segunda categoria constituiu inovação no 
mandamento constitucional – as pessoas de direito 
privado prestadoras de serviços públicos. A 
intenção do Constituinte foi a de igualar, para fins 
de sujeição à teoria da responsabilidade objetiva, 
as pessoas de direito público e aquelas que, 
embora com personalidade jurídica de direito 
privado, executassem funções que, em princípio, 
caberiam ao Estado. Com efeito, se tais serviços 
são delegados a terceiros pelo próprio Poder 
Público, não seria justo nem correto que a só 
delegação tivesse o efeito de alijar a 
responsabilidade objetiva estatal e dificultar a 
reparação de prejuízos pelos administrados.” 
Pg 816 
 
“Diante do requisito constitucional, ficam, pois, 
excluídas as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista que se dedicam à exploração 
de atividade econômica, por força do art. 173, § 1 o 
, da CF, que impõe sejam elas regidas pelas 
normas aplicáveis às empresas privadas. Em 
consequência, estão elas sujeitas à 
responsabilidade subjetiva comum do Direito Civil.” 
Pg 817 
 
 
 
3.2. Agentes do Estado “Dispõe o art. 37, § 6 o , da CF que o Estado é 
civilmente responsável pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, venham a causar a 
terceiros. Como pessoa jurídica que é, o Estado 
não pode causar qualquer dano a ninguém. Sua 
atuação se consubstancia por seus agentes, 
pessoas físicas capazes de manifestar vontade 
real. Todavia, como essa vontade é imputada ao 
Estado, cabe a este a responsabilidade civil pelos 
danos causados por aqueles que o fazem presente 
no mundo jurídico.” Pg 818 
 
“Diante disso, são agentes do Estado os membros 
dos Poderes da República, os servidores 
administrativos, os agentes sem vínculo típico de 
trabalho, os agentes colaboradores sem 
remuneração, enfim todos aqueles que, de alguma 
forma, estejam juridicamente vinculados ao 
Estado. Se, em sua atuação, causam danos a 
terceiros, provocam a responsabilidade civil do 
Estado.” Pg 818 
 
“Quanto aos ofícios de notas (tabelionatos) e de 
registro, existem algumas particularidades e 
controvérsias sobre a matéria, e a razão consiste 
no fato de que, apesar de os titulares serem 
agentes do Estado, desempenham sua atividade 
por delegação, em caráter privado (art. 236, § 1º, 
da CF), numa aparente contradictio.” 
 
3.3. A Duplicidade de Relações Jurídicas “Na primeira parte do dispositivo, a Constituição 
regula a relação jurídica entre o Estado e o lesado, 
sendo aquele considerado civilmente responsável 
por danos causados a este. O fundamento jurídico 
dessa relação, como temos visto, reside na 
responsabilidade objetiva do Estado, dispensada a 
prova da culpa pelo prejudicado.” Pg 819 
 
“ A parte final do texto, no entanto, faz menção à 
relação jurídica pertinente ao direito de regresso, 
dela fazendo parte o Estado e seu agente. Ao dizer 
que o Estado pode exercer seu direito de regresso 
contra o agente responsável nos casos de culpa ou 
dolo, a Constituição vinculou as partes à teoria da 
responsabilidade subjetiva ou com culpa. Significa 
dizer que o Estado só pode ressarcir-se do 
montante com que indenizou o lesado se 
comprovar a atuação culposa de seu agente, o 
que, aliás, constitui a regra geral no direito privado. 
Não custa acrescer que no Direito Penal é 
fundamental a distinção entre a culpa e o dolo para 
a configuração do crime, mas no direito privado é 
irrelevante para fins de responsabilidade civil. A 
culpa civil abrange o dolo e a culpa stricto sensu, 
como deflui do art. 186 do Código Civil.” 
. 
IV. Aplicação da Responsabilidade Objetiva 
1. PRESSUPOSTOS 
“Para configurar-se esse tipo de responsabilidade, 
bastam três pressupostos. O primeiro deles é a 
ocorrência do fato administrativo, assim 
considerado como qualquer forma de conduta, 
comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, 
singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público. 
Ainda que o agente estatal atue fora de suas 
funções, mas a pretexto de exercê-las, o fato é tido 
como administrativo, no mínimo pela má escolha 
do agente (culpa in eligendo) ou pela má 
fiscalização de sua conduta (culpa in vigilando).” 
Pg 819 
 
“O segundo pressuposto é o dano. Já vimos que 
não há falar em responsabilidade civil sem que a 
conduta haja provocado um dano. Não importa a 
natureza do dano: tanto é indenizável o dano 
patrimonial como o dano moral. Logicamente, se o 
dito lesado não prova que a conduta estatal lhe 
causou prejuízo, nenhuma reparação terá a 
postular.” 
 
“O último pressuposto é o nexo causal (ou relação 
de causalidade) entre o fato administrativo e o 
dano. Significa dizer que ao lesado cabe apenas 
demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da 
condutaestatal, sem qualquer consideração sobre 
o dolo ou a culpa. 32 Se o dano decorre de fato 
que, de modo algum, pode ser imputado à 
Administração, não se poderá imputar 
responsabilidade civil a esta; inexistindo o fato 
administrativo, não haverá, por consequência, o 
nexo causal. Essa é a razão por que não se pode 
responsabilizar o Estado por todos os danos 
sofridos pelos indivíduos, principalmente quando 
decorrem de fato de terceiro ou de ação da própria 
vítima.” 
 
 
“O nexo de causalidade é fator de fundamental 
importância para a atribuição de responsabilidade 
civil do Estado. O exame supérfluo e apressado de 
fatos causadores de danos a indivíduos tem levado 
alguns intérpretes à equivocada conclusão de 
responsabilidade civil do Estado. Para que se 
tenha uma análise absolutamente consentânea 
com o mandamento constitucional, é necessário 
que se verifique se realmente houve um fato 
administrativo (ou seja, um fato imputável à 
Administração), o dano da vítima e a certeza de 
que o dano proveio efetivamente daquele fato. 
Essa é a razão por que os estudiosos têm 
consignado, com inteira dose de acerto, que “a 
responsabilidade objetiva fixada pelo texto 
constitucional exige, como requisito para que o 
Estado responda pelo dano que lhe for imputado, a 
fixação do nexo causal entre o dano produzido e a 
atividade funcional desempenhada pelo agente 
estatal’’.’’ Pg 819 
 
2. ÔNUS DA PROVA: INVERSÃO “A questão relativa à prova leva, primeiramente, 
em conta a defesa do Estado na ação movida pelo 
lesado. Diante dos pressupostos da 
responsabilidade objetiva, ao Estado só cabe 
defender-se provando a inexistência do fato 
administrativo, a inexistência de dano ou a 
ausência do nexo causal entre o fato e o dano.” 
 Pg 820 
 
3. PARTICIPAÇÃO DO LESADO “O fato de ser o Estado sujeito à teoria da 
responsabilidade objetiva não vai ao extremo de 
lhe ser atribuído o dever de reparação de prejuízos 
em razão de tudo o que acontece no meio social. É 
essa a razão do repúdio à denominada teoria do 
risco integral, que, como já vimos, é injusta, 
absurda e inadmissível no direito moderno.” 
 
“Se o lesado em nada contribuiu para o dano que 
lhe causou a conduta estatal, é apenas o Estado 
que deve ser civilmente responsável e obrigado a 
reparar o dano.” 
 
“Se, ao contrário, o lesado, juntamente com a 
conduta estatal, participou do resultado danoso, 
não seria justo que o Poder Público arcasse 
sozinho com a reparação dos prejuízos. Nesse 
caso, a indenização devida pelo Estado deverá 
sofrer redução proporcional à extensão da conduta 
do lesado que também contribuiu para o resultado 
danoso. Desse modo, se Estado e lesado 
contribuíram por metade para a ocorrência do 
dano, a indenização devida por aquele deve atingir 
apenas a metade dos prejuízos sofridos, arcando o 
lesado com a outra metade. É a aplicação do 
sistema da compensação das culpas no direito 
privado. Exemplo interessante foi o de acidente de 
trânsito em que dois veículos colidiram em 
cruzamento por força de defeito no semáforo: 
provado que ambos trafegavam com excesso de 
velocidade, contribuindo para o resultado danoso, 
foi-lhes assegurada indenização do Poder Público 
apenas pela metade dos danos.” Pg 823 
 
 
 
4. FATOS IMPREVISÍVEIS “São fatos imprevisíveis aqueles eventos que 
constituem o que a doutrina tem denominado de 
força maior e de caso fortuito. Não distinguiremos, 
porém, essas categorias, visto que há grande 
divergência doutrinária na caracterização de cada 
um dos eventos. Alguns autores entendem que a 
força maior é o acontecimento originário da 
vontade do homem, como é o caso da greve, por 
exemplo, sendo o caso fortuito o evento produzido 
pela natureza, como os terremotos, as 
tempestades, os raios e trovões. Outros dão 
caracterização exatamente contrária, considerando 
força maior os eventos naturais e caso fortuito os 
de alguma forma imputáveis ao homem. Há, 
ainda, quem considere caso fortuito um acidente 
que não exime a responsabilidade do Estado.” 
 Pg 825 
 
“Em certas circunstâncias, a situação decorrente 
de danos provocados por fatos de terceiros 
assemelha-se à relativa aos fatos imprevisíveis no 
que concerne à análise da responsabilidade civil 
da Administração. Sem que se possa imputar 
atuação omissiva direta ao Estado, não há como 
responsabilizá-lo civilmente por atos de terceiros. 
Somente mediante a constatação de que a 
omissão foi a responsável conjunta pela ocorrência 
do dano é que se pode atribuir a responsabilidade 
estatal. É o caso, lamentavelmente frequente, de 
furtos e assaltos à mão armada em transportes 
coletivos ou na via pública. Sem a prova da culpa, 
não há como responsabilizar a empresa 
concessionária de transporte, já que ela própria 
assume a condição de lesada juntamente com os 
passageiros. Nesse sentido se têm pronunciado os 
Tribunais. 50 É justo reconhecer que opiniões em 
sentido contrário se justificam em razão do 
cansaço da sociedade pelo alto grau de violência 
que tem assolado as grandes cidades. Semelhante 
visão, porém, funda-se em argumento de ordem 
emocional, que, por isso mesmo, resulta 
dissociado da verdadeira análise jurídica.” 
 
5. ATOS DE MULTIDÕES “Não é incomum que os indivíduos sofram 
prejuízos em razão de atos danosos praticados por 
agrupamentos de pessoas. Nas sociedades de 
massa atuais se torna cada vez mais comum que 
multidões dirijam sua fúria destruidora a bens 
particulares, normalmente quando pretendem 
evidenciar algum protesto contra situações 
especiais. Em todo o mundo ocorrem esses 
movimentos, ora de estudantes contra a polícia, 
ora da população contra o Estado, ora de 
delinquentes contra o indivíduo. Sabemos que, nos 
agrupamentos de pessoas, o indivíduo perde muito 
dos parâmetros que demarcam seus valores 
morais e sociais, deixando-se levar pela caudalosa 
corrente do grupo e agindo, dentro do grupo, como 
não o faria individualmente. Daí ser reconhecida 
hoje a chamada psicologia das multidões.” Pg 826 
 
 
6. DANOS DE OBRA PÚBLICA “A questão da responsabilidade do Estado oriunda 
de danos provocados por obras públicas tem 
apresentado alguma controvérsia entre os 
estudiosos e nas decisões judiciais. Entretanto, 
parece-nos que se pode estabelecer um sistema 
lógico para o assunto, procurando distinguir as 
várias hipóteses que o tema encerra.” 
 
“A primeira hipótese é aquela em que o dano é 
provocado pelo só fato da obra. Por alguma razão 
natural ou imprevisível, e sem que tenha havido 
culpa de alguém, a obra pública causa dano ao 
particular. Se tal ocorrer, dar-se-á a 
responsabilidade objetiva do Estado, 
independentemente de quem esteja executando a 
obra, eis que presentes todos os pressupostos 
para sua configuração. 54 Ainda que não se possa 
caracterizar de ilícita a atividade estatal, a 
responsabilidade decorre da própria teoria do risco 
administrativo.” Pg 827 
 
“Uma segunda hipótese pressupõe que o Estado 
tenha cometido a execução da obra a um 
empreiteiro através de contrato administrativo, e 
que o dano tenha sido provocado exclusivamente 
por culpa do executor. A solução será a de atribuir-
se ao empreiteiro a responsabilidade subjetiva 
comum de direito privado, sabido que cumpre o 
contrato sob sua conta e risco. A ação deve ser 
movida, no caso, somente contra o empreiteiro, 
sem participação do Estado no processo. A 
responsabilidade do Estado é subsidiária, isto é, só 
estará configurada se o executor não lograr reparar 
os prejuízos que causou ao prejudicado.” 
 
7. CONDUTAS OMISSIVAS “O Estado causa danos a particulares por ação ou 
por omissão. Quando o fato administrativo é 
comissivo, podem os danos ser gerados por 
conduta culposa ou não. A responsabilidade 
objetiva do Estado se dará pela presença dos seus 
pressupostos – o fato administrativo, o dano e o 
nexo causal.” Pg 829 
 
“A consequência, dessa maneira, reside em que a 
responsabilidade civil do Estado, no caso de 
conduta omissiva, só se desenhará quando 
presentes estiverem os elementosque 
caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na 
espécie, do descumprimento do dever legal, 
atribuído ao Poder Público, de impedir a 
consumação do dano. Resulta, por conseguinte, 
que, nas omissões estatais, a teoria da 
responsabilidade objetiva não tem perfeita 
aplicabilidade, como ocorre nas condutas 
comissivas.” Pg 830 
 
“Uma das hipóteses que, sem qualquer dúvida, 
evidenciam culpa em conduta omissiva da 
Administração é a que resulta de descumprimento 
de ordem judicial. Na verdade, nem deveria ocorrer 
essa omissão, mas infelizmente aqui e ali alguns 
administradores relutam em atender a 
determinações judiciais. Quando não a 
descumprem, retardam o seu cumprimento, o que 
também revela omissão quanto a dever concreto 
de agir. Nesses casos, o lesado tem direito a ser 
indenizado pela Administração omissa. 64 Além da 
responsabilidade civil, é possível ainda, 
dependendo das circunstâncias do caso, que os 
agentes responsáveis pela omissão sejam 
responsabilizados funcional e criminalmente. “ 
 
“Outra hipótese reside na omissão do Estado, 
quando devida e comprovadamente advertido da 
possibilidade de ocorrer o fato causador dos 
danos. Mesmo que o fato provenha de terceiros, o 
certo é que conduta diligente do Estado poderia ter 
impedido a sua ocorrência. Aqui a 
responsabilidade civil do Estado pela omissão é 
concreta, não podendo fugir à obrigação de reparar 
os danos. Exemplo: professora recebeu ameaças 
de agressão por parte de aluno e, mais de uma 
vez, avisou a direção da escola, que ficou omissa; 
tendo-se consumado as agressões, tem o Poder 
Público responsabilidade por sua omissão.” Pg 830 
 
 
8. RESPONSABILIDADE PRIMÁRIA E SUBSIDIÁRIA 
“Nem sempre, entretanto, a responsabilidade do 
Estado será primária. Como já vimos 
anteriormente, há muitas pessoas jurídicas que 
exercem sua atividade como efeito da relação 
jurídica que as vincula ao Poder Público, podendo 
ser variados os títulos jurídicos que fixam essa 
vinculação. Estão vinculadas ao Estado as 
pessoas de sua Administração Indireta, as pessoas 
prestadoras de serviços públicos por delegação 
negocial (concessionários e permissionários de 
serviços públicos) e também aquelas empresas 
que executam obras e serviços públicos por força 
de contratos administrativos.” 
 
 Pg 831 
 
V. Atos Legislativos 
1. REGRA GERAL “A função de legislar constitui uma das atividades 
estruturais do Estado moderno, senão a mais 
relevante, tendo em conta que consubstancia a 
própria criação do direito (ius novum). Além do 
mais, a função legislativa transcende à mera 
materialização das leis para alcançar o status que 
espelha o exercício da soberania estatal, vale 
dizer, da autodeterminação dos Estados com 
vistas à instituição das normas que eles próprios 
entendem necessárias à disciplina social.” Pg 832 
 
“Cumpre reconhecer, entretanto, que moderna 
doutrina tem reconhecido, em situações 
excepcionais, a obrigação do Estado de indenizar, 
ainda que a lei produza um dano jurídico lícito. Isso 
ocorre particularmente quando a lei atinge direitos 
de determinado grupo de indivíduos (p. ex.: o de 
propriedade), à custa de algum outro benefício 
conferido a um universo maior de destinatários. 
Trata-se aqui de dano lícito indenizável, sujeito, no 
entanto, a que seja (a) economicamente 
mensurável, (b) especial e (c) anormal. 75 De 
qualquer modo, sempre será necessária certa 
precaução no que tange à análise de tais 
situações, em ordem a evitar que lei contrária a 
meros interesses possa gerar pretensões 
reparatórias despidas de fundamento jurídico.” Pg 
833 
 
 
2. LEIS INCONSTITUCIONAIS [...] “é plenamente admissível que, se o dano 
surge em decorrência de lei inconstitucional, a qual 
evidentemente reflete atuação indevida do órgão 
legislativo, não pode o Estado simplesmente 
eximir-se da obrigação de repará-lo, porque nessa 
hipótese configurada estará a sua 
responsabilidade civil. 76 Como já acentuou 
autorizada doutrina, a noção de lei inconstitucional 
corresponde à de ato ilícito, provocando o dever de 
ressarcir os danos patrimoniais dele decorrentes.” 
 
[...] “Em primeiro lugar, a responsabilidade só se 
consuma se o ato legislativo efetivamente produziu 
danos ao particular, pois que frequentemente a 
inconstitucionalidade da lei em nada afeta a órbita 
jurídica patrimonial das pessoas. Depois, é preciso 
que a lei tenha sido declarada inconstitucional, 
visto que milita em seu favor a presunção de 
constitucionalidade, presunção esta desmentida 
apenas quando o órgão judiciário expressamente 
proclamar a inconstitucionalidade. 78 Por último, 
não há confundir o dano proveniente da lei 
inconstitucional ou aquele derivado de ato 
praticado com base na lei inconstitucional. Em 
ambos os casos, o Estado será civilmente 
responsável, mas no primeiro é a lei em si que 
provoca o dano, ao passo que no segundo é o ato 
praticado com base na lei; assim, a 
inconstitucionalidade lá é causa direta da 
responsabilidade, enquanto que aqui é causa 
indireta” 
 
Pg 834 
 
3. LEIS DE EFEITOS CONCRETOS “Leis de efeitos concretos são aquelas que se 
apresentam como leis sob o aspecto formal, mas 
que, materialmente, constituem meros atos 
administrativos. Para que surjam, seguem todo o 
processo legislativo adotado para as leis em geral. 
Não irradiam, todavia, efeitos gerais, abstratos e 
impessoais como as verdadeiras leis, mas, ao 
contrário, atingem a esfera jurídica de indivíduos 
determinados, razão por que pode dizer-se que 
são concretos os seus efeitos.” 
 pg 834 
 
 
4. OMISSÃO LEGISLATIVA “Pensamos, todavia, que a evolução da 
responsabilidade civil estatal deve avançar mais e 
conduzir a solução mais rigorosa e menos 
condescendente com as omissões do Estado. Se é 
certo que inexiste, como regra, prazo certo para o 
exercício da função legislativa, não menos certo é 
que o reconhecimento da mora no caso de 
expressa previsão constitucional quanto ao prazo 
para legislar deve implicar, por sua própria 
natureza, a responsabilidade civil do Estado e o 
dever de indenizar, uma vez que tal inação reflete 
inaceitável abuso de poder. Na verdade, é 
desnecessária decisão judicial que figure como 
condição dessa responsabilidade. 83 A indevida 
leniência com os abusos estatais não ajuda em 
nada e, ao revés, contribui para a perpetuação 
desse tipo de inconstitucionalidade.” 
 
Pg 836 
 
VI. Atos Judiciais 
1. ATOS ADMINISTRATIVOS E JURISDICIONAIS “As expressões atos judiciais e atos judiciários 
suscitam algumas dúvidas quanto a seu sentido. 
Como regra, tem-se empregado a primeira 
expressão como indicando os atos jurisdicionais do 
juiz (aqueles relativos ao exercício específico da 
função do juiz). Atos judiciários é expressão que 
tem sido normalmente reservada aos atos 
administrativos de apoio praticados no Judiciário. 
Para o tema da responsabilidade civil do Estado, é 
preciso distinguir a natureza dos atos oriundos do 
Poder Judiciário.” 
 
“Os atos jurisdicionais, já antecipamos, são 
aqueles praticados pelos magistrados no exercício 
da respectiva função. São, afinal, os atos 
processuais caracterizadores da função 
jurisdicional, como os despachos, as decisões 
interlocutórias e as sentenças. Em relação a tais 
atos é que surgem vários aspectos a serem 
considerados.” Pg 837 
 
2. CONDUTAS DOLOSAS “Há hipóteses, embora não muito comuns, em que 
o juiz pratica ato jurisdicional com o intuito 
deliberado de causar prejuízo à parte ou a terceiro. 
No caso, a conduta é dolosa e revela, sem dúvida, 
violação a dever funcional, como estatuído na Lei 
Orgânica da Magistratura.” 
 
“Para a compatibilização da norma do Códigode 
Processo Civil com a Constituição, forçoso será 
reconhecer que o prejudicado pelo ato jurisdicional 
doloso terá a alternativa de propor a ação 
indenizatória contra o Estado ou contra o próprio 
juiz responsável pelo dano, ou, ainda, contra 
ambos, o que é admissível porque o autor terá que 
provar, de qualquer forma, que a conduta judicial 
foi consumada de forma dolosa” 
 
Pg 838 
 
3. CONDUTAS CULPOSAS “O ato jurisdicional causador do dano pode, 
entretanto, ter sido praticado de forma culposa. É o 
caso, por exemplo, em que o juiz profere sentença 
de modo negligente, sem ter apreciado 
devidamente as provas produzidas no processo.” 
 
“Como regra, já se viu, os atos jurisdicionais 
decorrentes de conduta culposa do juiz na área 
cível não ensejavam a responsabilidade civil do 
Estado, pois que afinal teria o interessado os 
mecanismos recursais com vistas a evitar o dano. 
No entanto, o texto que está no art. 5 o , LXXV, da 
CF dá margem a dúvidas, visto que se limita a 
mencionar o condenado por erro judiciário, sem 
especificar que tipo de condenação, cível ou 
criminal. Apesar da dúvida que suscita, 
entendemos que o legislador constituinte 
pretendeu guindar à esfera constitucional a norma 
legal anteriormente contida no Código de Processo 
Penal, sem, todavia, estender essa 
responsabilidade a atos de natureza cível. Em 
nosso entendimento, portanto, se um ato culposo 
do juiz, de natureza cível, possibilita a ocorrência 
de danos à parte, deve ela valer-se dos 
instrumentos recursais e administrativos para evitá-
los, sendo inviável a responsabilização civil do 
Estado por fatos desse tipo. A não ser assim, os 
juízes perderiam em muito a independência e a 
imparcialidade, bem como permaneceriam sempre 
com a insegurança de que atos judiciais de seu 
convencimento pudessem vir a ser considerados 
resultantes de culpa em sua conduta.” 
 
Pg 839 
 
 
VII. Reparação do Dano 
 
 
1. A INDENIZAÇÃO 
“A indenização é o montante pecuniário que traduz 
a reparação do dano. Corresponde à 
compensação pelos prejuízos oriundos do ato 
lesivo.” 
“A indenização devida ao lesado deve ser a mais 
ampla possível, de modo que seja corretamente 
reconstituído seu patrimônio ofendido pelo ato 
lesivo. Deve equivaler ao que o prejudicado 
perdeu, incluindo-se aí as despesas que foi 
obrigado a fazer, e ao que deixou de ganhar. 
Quando for o caso, devem ser acrescidos ao 
montante indenizatório os juros de mora e a 
atualização monetária. Tendo havido morte, incide 
a regra do art. 948 do Código Civil, que fixa os 
fatores suscetíveis de serem indenizados. 91 Por 
outro lado, ocorrendo lesões corporais ou redução 
de capacidade de trabalho, aplicam-se os arts. 949 
e 950 do mesmo Código.” 
 
Pg 840 
 
 
2. MEIOS DE REPARAÇÃO DO DANO “Na via administrativa, o lesado pode formular seu 
pedido indenizatório ao órgão competente da 
pessoa jurídica civilmente responsável, formando-
se, então, processo administrativo no qual poderão 
manifestar-se os interessados, produzir-se provas 
e chegar-se a um resultado final sobre o pedido. 
Se houver acordo quanto ao montante 
indenizatório, é viável que o pagamento se faça de 
uma só vez ou parceladamente, tudo de acordo 
com a autocomposição das partes interessadas.” 
 
Pg 841 
. 
 
3. PRESCRIÇÃO “O direito do lesado à reparação dos prejuízos tem 
natureza pessoal e obrigacional. Como ocorre com 
os direitos subjetivos em geral, não podem eles ser 
objeto da inércia de seu titular, sob pena do 
surgimento da prescrição da ação que tenha por 
fim a tutela desses direitos.” Pg 841 
 
“O vigente Código Civil, no entanto, introduziu 
várias alterações na disciplina da prescrição, 
algumas de inegável importância. Uma delas diz 
respeito ao prazo genérico da prescrição, que 
passou de vinte (específica para direitos pessoais) 
para dez anos (art. 205). Outra é a que fixa o prazo 
de três anos para a prescrição da pretensão de 
reparação civil. 92 Vale dizer: se alguém sofre 
dano por ato ilícito de terceiro, deve exercer a 
pretensão reparatória (ou indenizatória) no prazo 
de três anos, pena de ficar prescrita e não poder 
mais ser deflagrada.” Pg 842 
 
4. SUJEITO PASSIVO DA LIDE “De início, não há qualquer dúvida de que a 
pessoa jurídica de direito público ou a de direito 
privado prestadora de serviço público têm 
idoneidade para figurar no polo passivo do 
processo. Terão, portanto, a condição de rés, 
porque a elas é imputada a responsabilidade civil e 
a obrigação de reparar o dano.” Pg 842 
 
“O entendimento configura-se como notoriamente 
restritivo: não se compadece com o amplo direito 
de ação assegurado aos administrados em geral e 
deixa em situação cômoda o agente que 
efetivamente perpetrou o dano. Por outro lado, não 
vislumbramos no ordenamento jurídico fundamento 
para a blindagem do agente causador do dano em 
virtude da possibilidade de ser ajuizada ação em 
face do Estado. Semelhante pensamento, portanto, 
é antagônico ao sistema de garantias outorgado 
pela Constituição.” Pg 843 
 
“istrado no exercício da função jurisdicional, a 
ação indenizatória deve ser ajuizada somente em 
face da respectiva pessoa de direito público, e não 
diretamente em face do magistrado, e isso porque 
este se caracteriza como agente político do 
Estado, não se podendo, na hipótese, vislumbrar 
responsabilidade concorrente, mas apenas a que 
eventualmente venha a decorrer do exercício do 
direito de regresso. 102 A despeito de ter havido 
divergências entre os órgãos das várias instâncias 
judiciais no assunto, parece-nos acertada a 
solução alvitrada, tendo em vista, realmente, a 
especificidade da natureza da atividade 
jurisdicional. Tratando-se, no entanto, de ato 
meramente administrativo, entendemos que a ação 
pode ser endereçada diretamente ao juiz, tal como 
ocorre com os demais agentes administrativos.” Pg 
844 
 
5. DENUNCIAÇÃO À LIDE “No que concerne especificamente à ação 
indenizatória contra o Estado, a divergência 
persiste mesmo diante do art. 125, II, do vigente 
CPC. Na visão de muitos especialistas, não é 
cabível a denunciação. O primeiro fundamento 
consiste em que tais disposições do CPC 
concernem ao regime de responsabilidade civil no 
campo privado, mas não à responsabilidade civil 
do Estado, que tem previsão própria na 
Constituição (art. 37, § 6º). A relação entre o 
lesado e o Estado escora-se na responsabilidade 
objetiva, ao passo que o vínculo regressivo entre o 
Estado e seu agente funda-se na responsabilidade 
subjetiva. São, portanto, diversos os elementos da 
causa de pedir relativamente às pretensões do 
lesado (originária) e do Estado (regressiva). 
Acresce, ainda, um fundamento de ordem lógica: a 
ser admitida a denunciação do servidor à lide, 
poderia haver gravame ao lesado, já que, em 
muitos casos, teria ele que aguardar o desfecho 
(costumeiramente demorado) do litígio entre o 
Estado e seu servidor, baseado na culpa civil, 
quando a Constituição o beneficiou com pretensão 
que, em razão da responsabilidade objetiva, 
independe da discussão desse elemento subjetivo. 
Essa é, a nosso ver, a melhor doutrina a respeito 
do assunto.” Pg 845 
 
“Aliás, o intuito de proteção ao hipossuficiente em 
relações jurídicas de caráter indenizatório foi o 
mesmo adotado pelo Código de Defesa do 
Consumidor, que, na relação de regresso, exige 
processo indenizatório autônomo, vedando 
expressamente a denunciação à lide. Nas 
hipóteses em que o comerciante é solidariamente 
responsável com o fabricante, construtor, produtor 
ou importador, o consumidor pode demandar 
qualquer deles e, para nãoser prejudicado, a lei 
impõe que aquele que pagar a indenização deve 
exercer seu direito de regresso contra o outro 
responsável em ação diversa da ajuizada 
originariamente pelo consumidor.” Pg 845 
 
VIII. O Direito de Regresso 
1. SENTIDO “É importante lembrar que no tema da 
responsabilidade civil do Estado existem duas 
relações jurídicas diversas – uma que liga o lesado 
ao Estado e outra que vincula o Estado a seu 
agente. Esta última relação é que consubstancia o 
direito de regresso do Estado, estando prevista na 
parte final do art. 37, § 6 o , da Constituição 
Federal.” 
 
2. MEIOS DE SOLUÇÃO “Na via administrativa, o pagamento da 
indenização pelo agente será sempre resultado de 
acordo entre as partes. Ao Estado é vedado 
estabelecer qualquer regra administrativa que 
obrigue o agente, manu militari, a pagar o débito. É 
ilegal, por exemplo, qualquer norma que autorize o 
Estado a descontar, por sua exclusiva iniciativa e 
sem qualquer barreira de contenção, parcelas 
indenizatórias dos vencimentos do servidor. O 
Estado é um credor como qualquer outro nesse 
caso e não dispõe de privilégio nesse sentido. 
Somente será legítimo o desconto em folha se: (1 
o ) houver anuência expressa do servidor; (2 o ) 
houver previsão em lei, com fixação de percentual 
máximo de desconto, observado o princípio da 
razoabilidade; 111 e (3 o ) for assegurado ao 
servidor, nesta última hipótese, o contraditório e a 
ampla defesa.” 
Pg847 
 
 
 
3. CAUSA DE PEDIR “A causa de pedir da ação a ser ajuizada pelo 
Estado, por conseguinte, consiste na existência do 
fato danoso, causado por culpa do agente, e na 
responsabilidade subjetiva deste. Sendo assim, 
cabe ao Estado, autor da ação, o ônus de provar a 
culpa do agente, como estabelece o art. 373, I, do 
CPC.” 
 
4. INTERESSE DE AGIR “O interesse de agir reside na utilidade que tem o 
titular do direito material de recorrer ao Judiciário 
para fazer valer sua pretensão.” 
 
“Cada pessoa estatal regulamentará a forma pela 
qual seus procuradores devem providenciar a 
propositura da ação de indenização no exercício 
do direito de regresso. Em alguma legislação, 
todavia, encontra-se norma que assina a seus 
procuradores determinado prazo para propor a 
ação, contado do trânsito em julgado da sentença 
condenatória.” 
 
“Em contrário, todavia, já se pronunciou o STJ, 
decidindo, após entender cabível a denunciação à 
lide do servidor, que não é necessário o deslinde 
da ação indenizatória contra o Estado para que 
este venha a exercer seu direito de regresso contra 
o seu agente. 114 Para nós, soa estranho esse 
entendimento: tal possibilidade renderia ensejo até 
mesmo a enriquecimento sem causa em favor do 
Estado, visto que poderia ele receber a 
indenização de seu servidor sem ter pago 
anteriormente nem vir a pagar no futuro qualquer 
indenização ao lesado e, em consequência, sem 
sofrer qualquer lesão patrimonial que pudesse 
amparar o pedido indenizatório regressivo.” 
 
5. PRESCRIÇÃO “Segundo dispõe o art. 37, § 5 o , da CF, cabe à lei 
fixar os prazos de prescrição para ilícitos 
praticados por qualquer agente, que provoquem 
prejuízos ao erário, ressalvando, contudo, “as 
respectivas ações de ressarcimento”.” 
 
“Primeiramente, deve registrar-se que o STF 
decidiu, de início, que a imprescritibilidade 
abrangeria apenas a ação que vise ao 
ressarcimento de prejuízos causados por atos 
danosos de improbidade administrativa. 117 
Posteriormente, exigiu que tais atos terão que ser 
praticados com dolo. 118 Diante de tal premissa, 
podem ser alcançados agentes públicos ou não, e 
terceiros, desde que o ato seja previsto nos arts. 9º 
a 11, da Lei nº 8.429/1992, a Lei de Improbidade 
Administrativa. Entretanto, se o caso é de ilícito 
civil, a ação é prescritível, aplicando-se o art. 206, 
§ 3º, V, do Código Civil, que fixa o prazo de três 
anos. A regra, pois, é a prescritibilidade da 
pretensão ressarcitória em nome da segurança 
jurídica” 
 
“Por último, cabe relembrar que a norma se aplica 
somente no caso dos efeitos danosos (prejuízos) 
advindos das condutas ilícitas de natureza civil. 
Quer dizer: outras pretensões do Estado 
decorrentes de responsabilidade civil do agente, 
que não tenham cunho ressarcitório pela ausência 
de prejuízos, não estão incluídas na garantia da 
imprescritibilidade.” 
 Pg849