Controle no contexto da administração e do direito administrativo

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CONTROLES 
INTERNOS E 
EXTERNOS
Eduardo Zaffari
Controle no contexto da 
Administração Pública e 
do Direito Administrativo
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identificar o processo de controle na Administração Pública. 
  Conceituar Direito Administrativo. 
  Relacionar o processo de controle na Administração Pública e o Direito 
Administrativo.   
Introdução
Um Estado Democrático de Direito tem como pressuposto a partici-
pação democrática da sua população e um controle atento aos atos 
administrativos. Nesse sentido, o Direito Administrativo é fundamental 
para a compreensão dos limites do agente público e os fins a que estão 
submetidos os entes públicos. Os critérios e as formas de conceituação 
do Direito Administrativo determinam a principiologia a ser observada 
pelo agente público e do controle dos atos administrativos.
Neste capítulo, você vai ler sobre o processo de controle na Admi-
nistração Pública e as suas características, como o controle interno e o 
controle externo dos atos públicos. Também vai ler sobre os princípios 
vetores da Administração Pública e a busca da máxima eficiência, con-
dicionada ao respeito à dignidade da pessoa humana.
Processo de controle na Administração Pública
O controle dos atos administrativos e da Administração Pública ultrapassa a antiga 
ideia de rígidos esquemas burocráticos de aferição de legalidade da Administração 
Pública. A moderna administração exige a observância do sistema constitucional 
brasileiro, do sistema de Direito Administrativo, dos princípios, das normas e dos va-
lores que inspiram a gestão pública e os atos administrativos. Isso signifi ca, portanto, 
que qualquer espécie de controle, mormente o controle da coisa pública, perpassa a 
busca da efetividade e o alcance dos objetivos almejados pela Administração Pública. 
Além disso, o controle deve guardar correspondência com a função exercida em 
cada Poder da República; ou seja, cada Poder (Legislativo, Executivo e Judiciário) 
tem fi ns distintos, devendo o processo de controle observar os fi ns de cada Poder.
Importa definir, mesmo que brevemente, o sistema de controle exercido pela 
Administração Pública. Para Di Pietro (2018), o controle se constitui em um poder-
-dever do Poder Público para que a Administração Pública atue em consonância 
com os princípios que lhe são impostos. Para a doutrinadora, 
[...] pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de fis-
calização e correção que sobre elas exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, 
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua 
atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico
(DI PIETRO, 2018, p. 478).
Nos países democráticos, os sistemas de controle sobre a gestão pública são de 
controles institucionais e sociais. Os controles institucionais, igualmente reconheci-
dos como controles de responsabilização horizontal (accountability horizontal), são 
aqueles exercidos por parlamento, Poder Judiciário, Ministério Público, Tribunais 
de Conta e controles internos criados por cada Administração Pública nas suas 
respectivas áreas de competência. O controle vertical (igualmente chamado de 
accoutability vertical) é aquele exercido pela sociedade e seus cidadãos, seja na 
forma individual, seja por meio de organizações específicas para isso. Para tanto, 
os cidadãos têm importantes instrumentos legais para o controle da Administração, 
como a ação popular e o mandado de segurança, previstos na Lei nº. 4.717, de 29 
de junho de 1965, e na Lei nº. 12.016, de 7 de agosto de 2009, respectivamente 
(BRASIL, 1965; 2009). 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) — Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 
2000 — estabeleceu as normas de finanças públicas para a gestão fiscal na Adminis-
tração Pública. Essa lei se constitui como principal marco para controle, fiscalização e 
gestão do dinheiro público (BRASIL, 2000).
Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo2
O controle poderá ser exercido de forma interna ou externa. A distinção 
entre ambas espécies de controle se refere a quem o exerce. O controle interno 
é aquele exercido pelo próprio Poder Público sobre os seus próprios atos e de 
seus agentes. O controle externo, por sua vez, é aquele exercido pelos outros 
Poderes sobre os atos do outro Poder. 
Muitos doutrinadores confundem o controle interno, que é aquele exercido 
pelo próprio Poder, com a autotutela, como se sinônimos fossem. Em verdade, 
o processo de controle poderá ser exercido pela própria autoridade pública 
sobre os seus próprios atos ou dos seus subordinados (por exemplo, revisão 
de uma decisão administrativa) ou por outro órgão de controle pertencente 
à própria Administração Pública, como um ato revisto pela Corregedoria do 
mesmo Poder. Assim, a autotutela, embora ato de controle interno (do próprio 
Poder), é um ato realizado pela própria autoridade (ou seus subordinados) em 
correção ao ato praticado. 
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a possibilidade 
de autotutela dos atos administrativos em controle interno, como resta claro na 
Súmula nº. 346 — em que consta que “A administração pública pode declarar 
a nulidade dos seus próprios atos” (BRASIL, 1964, documento on-line) — e 
na Súmula nº. 473, que prevê que: 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adqui-
ridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (BRASIL, 1969, 
documento on-line).
No que tange aos controles externos, o Poder Legislativo é um importante 
aliado da Administração Pública. Esse controle, considerando que se constitui em 
uma interferência de um Poder no outro, apenas poderá ser exercida nos limites 
prescritos pela Constituição Federal, sob pena de afronta direta à separação dos 
Poderes. São duas as formas de controle externo exercidas pelo Poder Legisla-
tivo sobre a Administração Pública, o controle político e o controle financeiro. 
Esse controle, exercido pelo Legislativo, aprecia tanto a oportunidade do ato 
administrativo quanto a conveniência ante o interesse público.
O primeiro controle, o político, dar-se-á pelas diversas hipóteses prescritas 
no art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI e XVII, e no art. 52, III, IV, V e XI, 
da Constituição Federal. Vamos descrever as hipóteses prescritas no art. 49, 
quais sejam: 
3Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo
Art. 49 [...]
I — resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais 
que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; 
II — autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a 
paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou 
nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei 
complementar; 
III — autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem 
do País, quando a ausência exceder a quinze dias; 
IV — aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado 
de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; 
[...]
XII — apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras 
de rádio e televisão; 
[...]
XIV — aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nu-
cleares; 
[...]
XVI — autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de 
recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; 
XVII — aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas 
com área superior a dois mil e quinhentos hectares (BRASIL, 1988, docu-
mento on-line).
Por sua vez, as hipóteses previstas no art. 52, III, IV, V e XI, da Constitui-
ção Federal restringem-se ao controle externo realizado exclusivamente pelo 
Senado Federal, quais sejam: 
Art.52 [...]
III — aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a es-
colha de: 
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; 
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da 
República; 
c) Governador de Território; 
d) Presidente e diretores do banco central; 
e) Procurador-Geral da República; 
f ) titulares de outros cargos que a lei determinar; 
IV — aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, 
a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente; 
V — autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios; 
[...]
XI — aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de 
ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato 
(BRASIL, 1988, documento on-line).
Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo4
O controle financeiro exercido pelo Poder Legislativo está disciplinado nos 
arts. 70 a 75 da Constituição Federal. Esse controle contábil, orçamentário 
e financeiro dar-se-á nas instâncias da Administração Pública, quais sejam: 
federal, estadual, municipal ou distrital.
O controle exercido pelo Poder Judiciário vem insculpido no art. 5º, 
XXXV, da Constituição Federal, em que “[...] a lei não excluirá da apreciação 
do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” como um direito fundamental 
do cidadão (BRASIL, 1988, documento on-line). A Administração Pública 
está adstrita à legalidade, assim, seus atos devem estar submetidos à lei. 
Qualquer prejudicado pelo Poder Público em razão de atos ilegais ou não 
conforme à lei poderá provocar o Poder Judiciário para que faça o controle 
do ato administrativo.
Entretanto, diferentemente do Poder Legislativo, o Poder Judiciário apenas 
poderá analisar o ato administrativo quanto à sua legalidade ou moralidade. 
Em princípio, não poderá o Poder Judiciário examinar o ato quanto ao seu 
mérito (oportunidade e conveniência).
Os doutrinadores, como Freitas (1997), entendem que o Poder Judiciário poderá 
examinar o ato administrativo quanto ao seu mérito quando o administrador público 
motivar a conveniência e oportunidade do ato. Recomenda-se, para tanto, a obra O 
controle dos atos administrativos, de Juarez Freitas, como fonte para aferição do seu 
entendimento.
Direito Administrativo
O Direito, como fenômeno entendido como ordenamento jurídico, desde a sua 
formação foi único. Entretanto, para fi ns metodológicos de estudo e compre-
ensão dos seus princípios, o Direito foi dividido em diversos ramos, como:
  Direito Civil; 
  Direito Penal; 
  Direito Eleitoral; 
  Direito do Trabalho;
  Direito Administrativo. 
5Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo
Na condição de ramo autônomo, o Direito Administrativo surgiu a partir do 
início do século XIX, quando começaram a se desenvolver as Constituições dos 
Estados modernos. Foi exatamente a partir da queda dos regimes absolutistas 
que os Estados de Direito passaram a se estruturar. O princípio de separação 
de poderes determina que se estruture um ramo voltado à legalidade do Poder 
Público, seus controles e princípios. 
Para José Cretella Júnior (1999, p. 8-9), o Direito Administrativo se tornou 
ramo autônomo apenas a partir do momento em que acumulou “[...] (a) objeto 
próprio, (b) institutos próprios, (c) método próprio e (d) princípios informativos 
próprios”. O ilustre administrativista está com razão, pois foi exatamente a 
partir da reunião desses requisitos que o Direito Administrativo se firmou 
como ramo próprio.
Várias foram as tentativas de definição do Direito Administrativo ao longo 
da história. A compreensão dessas tentativas auxilia o desenvolvimento de 
um conceito para esse ramo do Direito. 
Na França, desenvolveram-se duas escolas de pensamentos sobre o Direito 
Administrativo. A primeira delas, conhecida como Escola de puissance publi-
que, compreendia as atividades públicas como autoridade ou de gestão. Seriam 
atividades de autoridade os atos administrativos adotados pelo Poder Público 
de forma unilateral, impondo ao cidadão a discricionariedade administrativa. 
Os atos de gestão, por sua vez, seriam aqueles atos administrativos adotados 
pelo Poder Público na gestão da coisa pública, o que colocaria o Poder Público 
em igualdade de condições com o cidadão. Essa escola e divisão geraram a 
inaceitável ideia de que os atos de autoridade (ou também reconhecidos como 
atos de império) não trariam qualquer responsabilidade ao Poder Público. 
José Cretella Júnior (1999, p. 41) adota a Escola da puissance publique quanto à definição 
de Direito Administrativo, ao afirmar que:
[...] Direito Administrativo é o ramo do direito público interno, perti-
nente às atividades das pessoas jurídicas públicas, quando perseguem 
interesses públicos ou o ramo do direito público interno que regula 
as atividades das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e 
órgãos relativos à ação dessas pessoas.
Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo6
A Escola do Serviço Público — que teve Léon Duguit (1859–1928) como 
maior expoente na França — prescrevia que o direito público era a gestão do 
serviço público como atividade e/ou organização em sentido amplo. Nesse 
conceito, as diversas atividades realizadas pelo Poder Público, como julgamento 
administrativo, não poderiam ser enquadradas como Administração Pública. 
Outra forma de definir o Direito Administrativo define-o como sendo o 
Poder Executivo. Entretanto, essa definição desconsidera que a Administração 
Pública, a exemplo de outros Poderes (Legislativo e Judiciário), executa tarefas 
outras que não são tipicamente executivas, como a expedição, pelo Poder 
Executivo, de regulamentações próprias para reger suas atividades. Também 
não se olvida que o poder de polícia exercido pelo Estado não é uma atividade 
executiva, mas típica de controle social. Essa forma de definição do Direito 
Administrativo está aquém da sua real significação.
Outra forma empregada para definir o Direito Administrativo é como uma 
disciplina que regula as relações entre administrados e cidadãos, chamada de 
critério das relações jurídicas. Entretanto, outros ramos do Direito também 
tratam da relação existente entre Estado e cidadão, como no Direito Tributário, que 
versa sobre a relação jurídico-tributária entre Disco e contribuinte, ou no Direito 
Penal, em que o Estado procura punir infratores. Ressaltamos ainda que a forma 
de gestão dos bens e dinheiros públicos não versa sobre a relação com o cidadão. 
Orlando Gomes, um dos maiores juristas brasileiros, desenvolveu a teoria 
de um critério negativo, em que as atividades estatais se dividiriam naquelas 
que o Estado busca cumprir suas funções institucionais prescritas no orde-
namento jurídico como um todo, incluindo as atividades administrativas, 
legislativas e judiciárias. Essa seria uma atividade administrativa em sentido 
lato. Quando o Estado exerce as suas funções institucionais, com exclusão de 
suas funções judiciárias e legislativas, estaríamos frente à administração em 
sentido estrito. Essa perspectiva sofre uma crítica relacionada a esse importante 
ramo do Direito de forma residual, como se sua autonomia e seus métodos 
não pudessem definir o seu conteúdo.
Um dois mais renomados doutrinadores brasileiros do Direito Administrativo foi Hely 
Lopes Meirelles, nascido em Ribeirão Preto (SP) e falecido no ano de 1990. Entre suas 
diversas obras, Direito Administrativo brasileiro tornou-se um clássico pela sua abran-
gência. Para Meirelles (2018), Direito Administrativo significa um conjunto harmônico 
7Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo
Entre as diversas maneiras de se definir o Direito Administrativo, destaca-
mos algumas, que são consentâneas com os tempos atuais. Oliveira (2018, p. 
48) define que o “[...] DireitoAdministrativo é o ramo do Direito Público que 
tem por objeto as regras e os princípios aplicáveis à atividade administrativa 
preordenada à satisfação dos direitos fundamentais”.
Carvalho Filho (2018, p. 64), após examinar as formas de conceituação do 
Direito Administrativo, leciona que: 
Desse modo, sem abdicar dos conceitos dos estudiosos, parece-nos se possa 
conceituar o Direito Administrativo como sendo o conjunto de normas e 
princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações ju-
rídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a 
que devem servir.
Di Pietro (2018) é quem melhor define o Direito Administrativo a partir de 
um conceito descritivo, entendendo que abarca o sentido objetivo e subjetivo 
desse ramo do Direito. Afirma a doutrinadora que:
Direito Administrativo como o ramo do direito ramo do direito público que 
tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que 
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus fins, de 
natureza pública (DI PIETRO, 2018, p. 114).
O conceito apresentado por Di Pietro (2018) abarca as características pres-
critas por Cretella Júnior (1999): 
  um objeto próprio;
  seus institutos;
  seu método;
  seus princípios. 
de regras e princípios jurídicos, o que forma o regime jurídico administrativo. Esse 
conjunto, segundo o autor, rege os órgãos, as entidades e os agentes no exercício da 
atividade administrativa, tendente a realizar de forma direta, concreta e imediata os 
fins desejados pelo Estado. Esses objetivos serão definidos pelo Direito Constitucional 
(ou seja, pela Constituição Federal) e realizados pelo Direito Administrativo.
Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo8
Processo de controle na Administração Pública 
e Direito Administrativo
O processo de controle na Administração Pública está diretamente ligado aos 
ditames do Direito Administrativo, seja em relação às suas regras e normas, seja 
quanto aos seus princípios. Como vetores que incorporam os valores sociais, 
os princípios administrativos e constitucionais servem como condicionadores 
do processo de controle. A seguir, examinaremos os principais princípios 
informadores do processo de controle.
Um dos principais princípios inerentes aos atos de controle da Adminis-
tração Pública é o princípio do interesse público, que deverá sempre estar 
em consonância com o princípio da dignidade da pessoa humana, diretriz 
fundamental da Constituição Federal de 1988. Consoante esse princípio, na 
observância do ato administrativo e seu respectivo controle, “[...] em caso de 
colisão, deve preponderar a vontade geral legítima sobre a vontade egoistica-
mente articulada” (FREITAS, 1997, p. 53). 
Nesse sentido, o doutrinador gaúcho Freitas (1997, p. 55) reconhece a 
supremacia do interesse público, que está subordinada à dignidade humana, 
referindo que “O Estado há de ser o primeiro, não o último, a observar as 
normas e a zelar pela credibilidade da palavra dos que o representam. O Estado 
apenas se legitima como o defensor máximo do Direito, fora do qual seria 
uma simples e tentacular máquina de domínio e repressão”.
Di Pietro (2018) explana que o princípio da legalidade é a vontade do Estado 
decorrente da lei. Como afirma:
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder 
Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais ga-
rantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo 
em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa 
que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da 
coletividade (DI PIETRO, 2018, p. 132).
A subordinação da Administração Pública não se dá apenas em relação à 
lei, mas a legalidade representa o plexo de características e ponderações que 
subordinem o ato administrativo à teologia constitucional (FREITAS, 1997). 
No controle administrativo da legalidade, o ato deve estar em consonância 
com os demais princípios constitucionais, mormente a dignidade da pessoa 
humana, a participação e o controle social.
9Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo
Surgida na Constituição Federal de 1988, art. 37, a impessoalidade como 
princípio prescreve que os atos administrativos não podem ser voltados a 
prejudicar ou beneficiar qualquer administrado, seja este público ou privado 
(BRASIL, 1988). Igualmente esse princípio representa que o agente público 
não agirá em nome próprio, mas da entidade pública para a qual trabalha, tanto 
que, ao funcionário público, é vedado o uso de símbolos, nomes ou imagens 
para a sua promoção pessoal, como consta expressamente na Constituição 
Federal, art. 37, § 1º, que prescreve que:
Art. 37 [...]
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos 
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela 
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção 
pessoal de autoridades ou servidores públicos (BRASIL, 1988, documento on-line).
O art. 37 da Constituição Federal é o grande vetor a ser observado pela Administração 
Pública, pois prescreve expressamente que “A Administração Pública direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte” (BRASIL, 1988, documento on-line).
Os atos administrativos deverão observar sempre a mais ampla divulga-
ção, constituindo o sigilo a exceção que deverá sempre estar expressamente 
prevista em lei. Os atos públicos, na forma do prescrito no caput do art. 37 da 
Constituição Federal, serão públicos e publicizados (BRASIL, 1988). Também 
reconhecido como princípio da máxima transparência, afirma Freitas (1997, 
p. 70) que: “[...] traduz-se o princípio da publicidade na comunicação trans-
parente à sociedade dos atos, contratos e procedimentos da Administração 
Pública e funciona, no mais das vezes, como requisito para a geração de efeitos 
jurídicos plenos em face da sociedade”.
O princípio da moralidade veda as condutas eticamente incorretas ou 
transgressoras da moral social vigente. Não obstante a eventual dificuldade de 
tornar objetivo o conceito de moral ou valores sociais aceitos pela sociedade, 
facilmente se identificam atos administrativos imorais pela sua impossibilidade 
de aceitação pelo cidadão médio. 
Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo10
Ao prescrever, na Constituição Federal, que a Administração Pública deverá 
se pautar pela moralidade, o constituinte quis impedir que atos desonestos 
fossem praticados e aceitos, permitindo-se que o controle do ato praticado 
pela Administração fosse comparado com a moral social vigente no momento 
de controle.
A eficiência pública deve ser entendida como o dever imposto a todo agente 
público de exercer as suas funções com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. Introduzido no art. 37 da Constituição Federal de 1988, por meio da 
Emenda Constitucional nº. 19, de 4 de junho de 1998, impõe à Administração 
Pública que atenda não apenas a legalidade que lhe vincula, mas também os 
resultados positivos decorrentes de sua atuação (BRASIL, 1988; 1998). Refere 
Di Pietro (2018, p. 151) que: 
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser 
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se 
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os 
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disci-
plinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar 
os melhores resultados na prestação do serviço público.
O processo de controle administrativo, como forma de garantia de um 
Estado Democrático deDireito participativo, tem por pressuposto a observância 
de todos os princípios do Direito Administrativo, como forma de respeito à 
dignidade da pessoa humana e busca pela máxima eficiência.
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11Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo
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públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
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Controle no contexto da Administração Pública e do Direito Administrativo12