Planejamento e Orçamento em Políticas Públicas

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Aula 2: Atualmente, a teoria do planejamento no setor público apresenta 4 (quatro)
correntes (ou categorias) de pensamento. A partir das características dessas
correntes (ou categorias) aponte exemplos (ou casos) que demonstrem sua práxis
no cotidiano da gestão pública.
● Análise de Política
Tal corrente é influenciada pelo modelo de racionalidade limitada de Simon,
seus utilizadores acreditam que com a matemáticas e as técnicas certas os
problemas seriam identificados e com precisão as melhores decisões seriam
tomadas. Traçando um paralelo com as categorias e com o cotidiano da gestão
pública podemos ver tal corrente presente muito na construção de aparelhos
públicos e obras realizadas pela Prefeitura, sejam elas ligadas a drenagem, corredor
de ônibus e etc.
Utilizando um exemplo mais concreto citarei o sistema de obras de
drenagem, os engenheiros responsáveis pelo planejamento de tais obras analisam
os problemas de alagamento recorrentes na cidade, bem como a vazão que tais
bacias hidrográficas possuem, a partir disso escolhem quais obras são prioritárias
para serem executadas. Esses profissionais acreditam que suas escolhas são
meramente técnicas, e por um certo ponto são, mas pensando na parte política
algumas obras serão feitas pensando nos possíveis ganhos eleitoreiros futuros e até
excluindo regiões mais pobres.
● Aprendizagem social
Essa corrente de planejamento acredita na ligação entre aplicação da teoria
na prática e conhecimento tirado da ação para aprimoramento futuros, é uma forma
dialética de realizar o planejamento.
Citando um exemplo de sua aplicação para a gestão pública brasileira
podemos ver sua execução em trabalhos de burocratas de nível de rua, o
Descomplica SP programa da Secretaria Municipal de Inovação e Tecnologia é um
bom exemplo. Surgiu como programa que se espelhava no PoupaTempo, mas trazia
melhorias como descentralização - diversos postos espalhados por região e não
apenas no centro da cidade -; visão de cidadão único em que o funcionário deve
sempre buscar resolver todos os problemas no dia só, além de sempre estar
adaptando e aprimorando seu funcionamento de acordo com sugestões de
funcionários e cidadãos.
● Mobilização social
Essa corrente parte de uma visão de ação coletiva, que todos os atores
provocariam transformação social mudando o status quo da sociedade,
planejamento para seus executores seria um processo político que deveria partir
debaixo - sociedade - para cima.
Admito que acho difícil achar um exemplo para tal corrente, mas pensando
nas adaptando vejo um pouco de tal corrente no Legislativo, alguns partidos se
mobilizam coletivamente para criar leis que beneficiem as classes sociais mais
baixas, trazendo demandas de seus eleitores ou até realizando consultas públicas
tentam mudar socialmente a realidade de tais atores. Acredito que tal aplicação não
seja totalmente perfeita, visto que nem todos os partidos agem dessa forma no
Legislativo e que seja difícil achar uma aplicação perfeita para a gestão pública
brasileira.
● Reforma Social
Tal corrente possui uma visão positivista, acredita que o Estado tem o papel
de orientação da sociedade, age no sentido de de aumentar a eficácia de suas
ações, tais atores acreditam no planejamento como aplicação do conhecimento
científico às questões públicas, além disso veem uma relação direta entre
planejamento e política.
Trazendo para a realidade da gestão pública brasileira podemos ver tal
modelo presente no planejamento do orçamento público, quem planeja o orçamento
precisa ter uma visão do todo para alocar o dinheiro da maneira mais eficiente e que
produza maior eficácia para a sociedade, além disso existe sempre uma grande
disputa política nesse processo em que todos os atores presentes querem garantir
uma parte boa para sua área.
Aula 3: “O Brasil acumulou, sobretudo, entre os anos 1940 e 1970 do século
passado, uma experiência razoável em matéria de planejamento governamental.
(...) diversas tentativas de planejamento do futuro e de tentativa de organização do
processo de desenvolvimento”. Discorra sobre tal afirmação e descreva, em adição,
um plano deste período.
A afirmação trata sobre as os planos governamentais desenvolvidos nesse
período que tem como objetivo o desenvolvimento econômico e tecnológico através
de metas e prioridades setoriais regionais, de modo a estabelecer um planejamento
governamental que norteasse as gestões. Dentre esses planejamentos podemos
diferenciá-los em dois, os planejamento macroeconômico mais integrado que
buscam avanços para o país todo, como o Plano Salte e o Plano de Metas de
Juscelino Kubitschek; e os microplanejamento setoriais, mais focados para os
Governos Estaduais e Municipais, como os planos plurianuais e os Planos de Metas
de São Paulo
Esse plano além de contar com as metas, descreve quais serão os caminhos
que levaram a cumprir com esses objetivos, de modo que descreve como o
cronograma de implementação será realizado, se a prioridade do agente econômico
será no setor público ou no privado, como a alocação de recursos se dará. Mais que
um plano econômico é um projeto global, que dispõe de caminhos para
cumprimento das metas levando em conta os recursos disponíveis. Certamente as
primeiras experiências de planejamento no Brasil não tiveram esse mesmo caráter,
podemos ver como o modelo foi se aprimorando durante o tempo até alcançar esse
conceito global trazido pelo autor.
Como primeiras experiências de planejamento no Brasil temos o Plano Salte,
elaborado durante o governo Dutra, orientado com base em trabalhos técnicos do
Dasp, tinha como eixo o ordenamento orçamentários para auxiliar nas questões
setoriais, não se tratava de um plano econômico completo como temos hoje, mas
de uma organização dos gastos públicos. Mais a frente temos o Plano Qüinqüenal
de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional do Plano de Obras, elaborados
durante a Segunda Guerra Mundial para administrar recursos e suprir
contingenciamentos, tinha um caráter mais de administrar os efeitos da crise.
Já em 1960 temos como outra experiência o Programa de Metas, formulado
pelo governo Juscelino Kubitschek, foi elaborado com o objetivo de estimular
diversos setores da economia como desenvolvimento da infraestrutura e da
indústria de base, claramente um avanço na noção de uma coordenação racional da
ação do Estado, mas ainda não é caracterizado pelo planejamento global visto que
não foi elaborado pensando nas escassez de recursos. Mais a frente temos plano
trienal de Celso Furtado elaborado no governo João Goulart com o objetivo de
retomar o ritmo de crescimento do PIB da fase anterior e redistribuir renda através
do estabelecimento das chamadas “reformas de base” - administrativa, bancária,
fiscal e agrária - e no reescalonamento da dívida externa.
Já no período militar temos o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg)
no período do general Castelo Branco, que optou por combater à inflação, diminuir
as desigualdade regionais e aumentar a exportação. Estabeleceu diversas
mudanças no plano institucionais, fiscal - tributário e orçamentário -,
monetário-financeiro e outras áreas. Nesse período houve um grande avanço na
experiência de planejamento brasileira, as instituições de planejamento passam a
ter a responsabilidade de conduzir as atividades econômicas visando o
aprofundamento do processo industrial brasileiro e o desenvolvimento econômico.
Ainda no período militar temos outros planos, o Plano Decenal de
Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado no período do Castelo Branco mas
que foi implementado no governo do Marechal Costa e Silva e o Programa de Metas
e Bases para a Ação do Governo para o período 1970-1973. Esse período
corresponde ao ponto alto do planejamento governamental no Brasil e o papel do
Estado, mais que estabelecer os rumos da economia, tais planos contavam com
parâmetros institucionais, orçamentários para os três níveis governamentais que
também englobavam entidades estatais e mistas.
Com a redemocratização ainda tivemos outros projetos de planejamento,mas o mais recente tratado pelo autor é o projeto Brasil 2020, elaborado em 1998
no Governo FHC, o plano traçava um panorama do futuro com orientações de
elaboração de alguns cenários desejados pelo povo brasileiro e, estabelecimento de
linhas referenciais para um projeto estratégico de desenvolvimento de longo prazo
para o Brasil. Um dos projetos mais avançados do Brasil, que traça um
planejamento contando com diversas possibilidades em que o país se encontrava e
delimitando caminhos para o aprimoramento.
Aula 4: “Um PPA com densidade estratégica tem 7 (sete) orientações para seu
processo de formulação e implementação”, conforme discutido nesta aula. Escolha
uma dessas 7 (sete) orientações e, baseando- se nos textos deste aula e em
literatura complementar, explique no que consiste a orientação e mostre sua
importância para um plano plurianual.
Um Plano Plurianual com uma densidade estratégica e capacidade
operacional possui sete orientações para seu processo de formulação e
implementação, sendo essas: (re)articulação com planejamento de longo prazo em
base territorial; planejamento e gestão estratégicos; integração entre plano e
orçamento, formulação de programas com profundidade; responsabilização com
resultados; monitoramento, avaliação e indicadores e processos de participação. A
orientação para ser melhor tratada no próximos parágrafos é a (re)articulação com
planejamento de longo prazo em base territorial.
O Plano Plurianual surge como instrumento de orientação das políticas
públicas de médio à longo prazo, de modo que as ações do Estado não fossem
limitadas a uma gestão, mas sim se expandisse plurianualmente. Levando isso em
consideração, essa nova orientação permite que os gestores públicos realizem seus
políticas a longo prazo a partir de um planejamento territorial em torno de um
desenvolvimento regional - conhecido como Estudo dos Eixos Nacionais de
Integração e Desenvolvimento.
A partir desse estudo é possível entender as complexidades do território
brasileiro, bem como as capacidades organizativas de cada distrito. Assim, um PPA
que utilize o planejamento territorial para executar suas ações tem como foco
integrar e otimizar as políticas setoriais; aproximar a oferta de bens e serviços
públicos atentando-se às demandas locais da população; garantir uma distribuição
mais equitativa da riqueza entre as regiões e, trazer a participação de atores sociais
no planejamento e orçamento. Todos esses eixos sempre são norteados para
garantir sobretudo aos resultados eficientes e eficazes da gestão pública.
Além disso, o planejamento que olha para as multiplicidades de seu território,
é capaz de ter uma melhor coordenação de seu governo e na sua administração
interna, pois reduz a fragmentação setorial das ações de governo, bem como
permite a garantia de otimização dos gastos públicos.
Aula 5: “Após conhecer a construção de PPA no Governo Federal, volte-se, agora,
para a realidade municipal. Leia o texto indicado na bibliografia sobre a descrição e
análise do processo de elaboração do PPA de OSASCO (2018-2021). Após a
leitura, explique no que consiste e quais são as etapas para se construir a dimensão
estratégia de PPA.”
Para entender as etapas de um PPA é necessário entender como é realizado
sua construção, principalmente no âmbito municipal tratado no texto que diversas
vezes é visto pelas prefeituras como um empecilho burocrático-legal ao invés de
uma ferramenta estratégica de planejamento necessária para a gestão pública,
além disso muitos municípios não possuem estruturas, preparo técnico e pessoas
qualificadas para para a elaboração de um planejamento tão dispendioso e
complexo.
Existem três tipos de PPAs municipais; o PPA estratégico - utilizado no texto
- é focado nas orientações de um planejamento estratégico governamental,
utilizando-se de ferramentas técnicas-políticas para promoção de mudanças
governamentais. Utilizando o exemplo explorado no texto sobre o PPA de
2018-2021 do município de Osasco, por ser um PPA estratégico municipal seu
processo de construção compreenderam oito fases, das quais cinco compõem a
dimensão estratégica do PPA. A primeira delas é a etapa de nivelamento entre os
servidores públicos e os servidores da área de planejamento em relação, após essa
etapa é realizado de fato o início da elaboração de fato do PPA.
A segunda etapa consiste na identificação dos problemas a partir de
documentos e discussões, no caso de Osasco por meio do programa de governo e
seus onze eixos estratégicos, foram feitos diagnósticos intersetoriais que permitiram
a identificação dos mais graves problemas, em que 84 desses tiveram uma
prioridade para resolução. A partir dessa identificação dos problemas a terceira
etapa se inicia, essa tem a função de elaborar objetivos estratégicos, cujo resultado
em Osasco foi um Mapa Estratégico de 23 objetivos.
A próxima e quarta etapa é voltada para a elaboração de indicadores para
realizar o monitoramento e avaliação dos objetivos. A quinta etapa compreende a
elaboração de um orçamento para estimar quando será necessário gastar para a
concretização do PPA, essa última etapa estrátegica é realizada por meio de três
técnicas econométricas analisar as possíveis arrecadações de tributos e repasses
no longo prazo e permitiu que fosse possível constatar que havia uma conjuntura de
aperto fiscal. Só a partir da sexta etapa no caso do PPA de Osasco passa-se da
dimensão estratégica para a dimensão programática, de modo que inicia-se o
processo de tradução do trabalho estratégico para o desenho programático do PPA.
Depois de todo desenho estratégico estar pronto é realizado a integração
entre o PPA e o orçamento, visando possíveis cortes ou acréscimos para que a
execução dos programas seja possível com a previsão orçamentária do município.
Na última etapa programática é realizado o cadastro do PPA no sistema,
consolidando 37 programas e 148 ações.
A partir deste entendimento das etapas de um PPA podemos analisar como a
dimensão estratégica e técnica do plano é fundamental para as ações serem
concretizadas, do mesmo modo que a dimensão programática é a parte de
efetivação da tradução de ideias para estratégias aplicáveis. Além disso, a maior
parte das etapas servem para analisar e discutir as priorizações, assim como criar
por meio de metas e objetivos novas soluções possíveis de ser realizadas nos anos
em que o PPA será vigente.
Portanto, podemos concluir que além da dimensão estratégica de um PPA
ser de suma importância para a real promoção de mudanças em uma região, o caso
de Osasco se faz interessante para entendermos as características que conferem a
densidade macro estratégica no PPA quando se trata de um município.
Aula 6: “Matus afirma que o “planejamento tradicional é demasiadamente simples
para tratar com uma realidade excessivamente complexa” dos governos. Explique
essa afirmação e descreva, em adição, duas características do PES em oposição ao
PET.”
O planejamento tradicional é um tipo de planejamento cujo foco é no
desenvolvimento econômico e social, possui um viés tecnocrático, comportamental
e rígido, assim como possui aplicações limitadas e normas e recomendações. Além
disso, é totalmente centrado no planejador, de modo que os problemas são apenas
técnicos e o plano é um produto, assim os problemas são das pessoas que
executam o projeto enquanto o planejamento é um processo.
Desse modo, quando Matus afirma que o “planejamento tradicional é
demasiadamente simples para tratar com uma realidade excessivamente complexa”
dos governos, ele quer dizer que o planejamento funciona de certa forma por si só,
desta maneira seus executores mesmo com novas situações e problemas apenas
se adequam ao projeto original, deixando sua essência. De uma maneira mais
simples, Matus quer demonstrar como o planejamento tradicional é limitado para ser
utilizado na administração pública, desse modo ele introduz o planejamento
estratégico situacional desenvolvido por ele mesmo.
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) é uma teoria do PlanejamentoEstratégico Público, desenvolvido por Matus como forma de servir aos os dirigentes
políticos, ao governo e a oposição. Seu foco são os problemas políticos, não
limitando-se a ações do mercado mas focado na aplicação aos órgãos cujo centro
seja o jogo político, econômico e social.
Em comparação ao planejamento tradicional o PES é indeterminista, as
previsões desse planejamento não são certas, o futuro ou os resultados pode
facilmente se adequar de acordo com a realidade, ou seja, seus executores têm
facilidade para ajustar o plano de acordo com as mudanças diferentemente do
planejamento tradicional que é bem mais rígido. Além disso o PET é muito mais
técnico, prevendo os desenvolvimentos do planejamento de acordo com a técnica,
enquanto o PES é tecnopolítico levando em conta não apenas a técnica mas a
política, deixando ele muito mais flexível aos ajustes do jogo político.
Aula 7: “Considerando o curso de graduação em GPP como objeto, realize uma
análise SWOT.”
Antes de analisar o curso de graduação em Gestão de Políticas Públicas
através do método SWOT é necessário classificar o que é essa análise. A análise
SWOT, também conhecida como análise FOFA - forças, oportunidades, fraquezas e
ameaças - é utilizada para avaliar os programas, políticas, projetos e organizações;
é uma ferramenta pensada para a etapa de planejamento, especialmente a
avaliação.
Para que fique mais fácil a elaboração da análise vamos definir a missão
desta como uma formação qualificada de profissionais capacitados para uma boa
gestão pública, além de preparar os profissionais para lidar com problemas. Vamos
a análise:
I. FORÇAS: O curso de graduação em GPP possui como forças um corpo docente
formado em diferentes áreas e uma grade interdisciplinar, o que permite seus
graduandos sintetizar os diversos conhecimentos para compreender como a gestão
pública funciona no âmbito técnico e político, assim como entender os processos de
formação de políticas públicas.
II. FRAQUEZAS: O problema do curso se encontra fundamentalmente em como a
grade curricular é construída, deixando o primeiro ano com poucas matérias e o
segundo totalmente sobrecarregado levando ou na desmotivação de alunos ou na
extensão do curso além dos quatro anos. Além disso, existe uma falta de
comunicação entre os professores, de modo que os mesmos não sabem o que os
alunos já aprenderam para dialogar com a sequência do curso, assim como um
baixo número de docentes. Todos esses pontos prejudicam na formação de um
profissional capacitado a longo prazo, podendo levar os alunos a problemas de
saúde mental ou até ao trancamento do curso.
III. OPORTUNIDADES: A graduação em GPP forma seus profissionais para
identificarem os problemas da gestão pública e através disso promover mudanças
na gestão pública por meio do conhecimento técnico-político adquiridos na
faculdade. Isso é uma ótima oportunidade para melhorar o quadro técnico da
administração pública.
IV. AMEAÇAS: Muitas pessoas - inclusive graduandos - não compreendem a
importância do curso de GPP ou do Estado, o que muitas vezes leva o descrédito
com esse curso. Além disso, as diversas crises políticas e institucionais dos últimos
anos nos demonstram como o Estado é limitado para resolver todos os problemas
em um sistema capitalista e, que entender seu funcionamento não leva na sua
melhora.