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CONTABILIDADE PÚBLICA
Prof.ª Cátia Maria Fraguas Veiga
UNIASSELVI
2015
Caderno de Estudos
NEAD
Educação a Distância
GRUPO
Copyright  UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Profª. Cátia Maria Fraguas Veiga
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci - UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
 
657.61
V426c Veiga, Cátia Maria Fraguas.
 Contabilidade pública/ Cátia Maria 
 Fraguas Veiga. 2ª Ed. Indaial : Uniasselvi, 2011.
 251 p. il.
 
 Inclui bibliografia.
 ISBN 978-85-7830-435-5
 1. Contabilidade pública.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
 II. Núcleo de Ensino a Distância III. Título
 
CENTRO UNIVERSITÁRIO
LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, nº 1.040, Bairro Benedito
89130-000 - INDAIAL/SC
www.uniasselvi.com.br
APRESENTAÇÃO
Caro(a) acadêmico(a)!
A Contabilidade Pública tem como função principal evidenciar e controlar o patrimônio 
das entidades públicas e suas variações. Porém, a sua busca é realizada através do emprego 
de várias técnicas e procedimentos contábeis, o que a torna numa ramificação da Ciência 
Contábil muito interessante.
Este ramo da contabilidade exige, ao mesmo tempo, que sejam atendidos os aspectos 
legais que norteiam as Finanças Públicas e a Gestão Fiscal dessas, bem como os aspectos 
normativos da Ciência Contábil. 
É esta particularidade que torna a Contabilidade Púbica interessante, já que além de 
atender aos registros de variação patrimonial aplicados de forma geral pela Ciência Contábil, 
também deve registrar os atos praticados pelos administradores que possam a vir afetar o 
patrimônio da entidade pública.
Neste Caderno de Estudos, abordaremos algumas das principais atividades executadas 
pelos administradores que podem vir a afetar o patrimônio da entidade, sendo necessário, 
primeiramente, conhecer o ambiente que está relacionado ao setor público. Por isso, a seguir 
apresentamos como este estudo será desenvolvido para que você possa compreender melhor 
este ambiente e suas transações. 
Na Unidade 1, veremos o ambiente em que está inserida a Contabilidade Pública, já que 
são vários os tipos de entidades públicas encontradas no setor público; bem como conhecer 
como o Brasil está organizado em relação à questão administrativa.
Na Unidade 2, estudaremos o Planejamento Governamental, o porquê este deve ser 
elaborado e qual sua composição, enfatizando neste estudo a elaboração e composição do 
orçamento público; bem como, será apresentado o procedimento administrativo denominado 
Licitação, procedimento de utilização obrigatória na Administração Pública para garantir a livre 
concorrência nas atividades econômicas.
Na Unidade 3, conheceremos as normas que orientam o trabalho do contador público 
quanto à sua aplicação, objeto, princípios, escrituração, regime contábil, além de conhecer 
as principais transações e seus respectivos registros, bem como as principais demonstrações 
contábeis.
iiiCONTABILIDADE PÚBLICA
CONTABILIDADE PÚBLICA iv
UNI
Oi!! Eu sou o UNI, você já me conhece das outras disciplinas. 
Estarei com você ao longo deste caderno. Acompanharei os seus 
estudos e, sempre que precisar, farei algumas observações. 
Desejo a você excelentes estudos! 
 UNI
Portanto, este Caderno de Estudos servirá de rumo para você começar a construir e 
organizar seus conhecimentos ao longo desse período de estudo.
Tenha bons estudos!
Profa. Cátia Maria Fraguas Veiga
CONTABILIDADE PÚBLICA v
SUMÁRIO
UNIDADE 1: INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO ........................................................ 1
TÓPICO 1: SERVIÇO PÚBLICO ...................................................................................... 3
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 3
2 CONCEITO ..................................................................................................................... 3
3 CLASSIFICAÇÃO .......................................................................................................... 4
3.1 SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................................................................... 4
3.2 SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA ........................................................................ 5
3.3 PRÓPRIOS E IMPRÓPRIOS ...................................................................................... 6
3.4 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS E INDUSTRIAIS ..................................................... 7
3.5 SERVIÇOS UTI UNIVERSI OU UTI SINGULI ............................................................. 7
4 TITULARIDADE, COMPETÊNCIA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ....................... 8
RESUMO DO TÓPICO 1 ................................................................................................. 14
AUTOATIVIDADE ........................................................................................................... 15
TÓPICO 2: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................................... 17
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 17
2 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA .................................. 18
2.1 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................ 20
2.1.1 Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário .......................................... 22
2.1.2 Administração Direta e Indireta .............................................................................. 26
3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................................................... 32
3.1 LEGALIDADE ............................................................................................................ 33
3.2 IMPESSOALIDADE ................................................................................................... 33
3.3 MORALIDADE ........................................................................................................... 35
3.4 PUBLICIDADE ........................................................................................................... 36
3.5 EFICIÊNCIA ............................................................................................................... 37
RESUMO DO TÓPICO 2 ................................................................................................. 39
AUTOATIVIDADE ........................................................................................................... 40
TÓPICO 3: LEGISLAÇÕES APLICADAS À CONTABILIDADE PÚBLICA ................... 41
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 41
2 PRINCIPAIS LEGISLAÇÕES RELACIONADAS À CONTABILIDADE PÚBLICA ..... 46
RESUMO DO TÓPICO 3 ................................................................................................. 51
AUTOATIVIDADE ........................................................................................................... 52
TÓPICO 4: FUNDOS ESPECIAIS .................................................................................. 53
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 53
2 CRIAÇÃO DOS FUNDOS ESPECIAIS ........................................................................ 53
3 ESTRUTURA DOS FUNDOS ESPECIAIS .................................................................. 57
LEITURA COMPLEMENTAR .......................................................................................... 59
RESUMO DO TÓPICO 4 .................................................................................................66
AUTOATIVIDADE ........................................................................................................... 67
CONTABILIDADE PÚBLICA vi
AVALIAÇÃO .................................................................................................................... 68
UNIDADE 2: ORÇAMENTO PÚBLICO .......................................................................... 69
TÓPICO 1: RECEITA PÚBLICA ..................................................................................... 71
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 71
2 RECEITA PÚBLICA ..................................................................................................... 71
2.1 RECEITA ORÇAMENTÁRIA ...................................................................................... 74
2.1.1 Conceito ................................................................................................................. 74
2.1.2 Classificação da receita orçamentária quanto à sua natureza ............................... 76
2.1.3 Estágios da receita orçamentária ........................................................................... 82
2.1.4 Deduções da receita orçamentária ......................................................................... 86
2.2 INGRESSOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS ................................................................ 87
RESUMO DO TÓPICO 1 ................................................................................................. 88
AUTOATIVIDADE ........................................................................................................... 89
TÓPICO 2: DESPESA PÚBLICA .................................................................................... 91
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 91
2 DESPESA PÚBLICA .................................................................................................... 91
2.1 DESPESA ORÇAMENTÁRIA .................................................................................... 92
2.1.1 Conceito ................................................................................................................. 92
2.1.2 Classificação da despesa orçamentária ................................................................. 93
2.1.2.1 Classificação da despesa orçamentária quanto ao seu impacto na 
 situação líquida patrimonial ................................................................................ 93
2.1.2.2 Classificação da despesa orçamentária quanto à sua natureza ........................ 94
2.1.2.3 Classificação da despesa orçamentária quanto à classificação 
 institucional ....................................................................................................... 108
2.1.2.3.1 Classificação quanto à sua classificação funcional .........................................110
2.1.3 Estrutura programática da despesa orçamentária ................................................114
2.1.4 Fases da despesa orçamentária ...........................................................................119
2.2 DISPÊNDIOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS 
(DESPESAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS) ..................................................................... 124
RESUMO DO TÓPICO 2 ............................................................................................... 127
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 128
TÓPICO 3: PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL .................................................... 131
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 131
2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL .................................................................... 131
2.1 PLANO PLURIANUAL ............................................................................................. 131
2.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS .............................................................. 137
2.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ................................................................................. 140
2.3.1 Princípios orçamentários ...................................................................................... 141
2.3.2 Créditos adicionais ............................................................................................... 146
RESUMO DO TÓPICO 3 ............................................................................................... 149
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 150
CONTABILIDADE PÚBLICA vii
TÓPICO 4: PROCEDIMENTOS ESPECÍFICOS ........................................................... 151
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 151
2 LICITAÇÕES .............................................................................................................. 151
3 RESTOS A PAGAR .................................................................................................... 154
LEITURA COMPLEMENTAR ........................................................................................ 156
RESUMO DO TÓPICO 4 ............................................................................................... 160
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 161
AVALIAÇÃO .................................................................................................................. 162
UNIDADE 3: INTRODUÇÃO À CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR 
 PÚBLICO ................................................................................................ 163
TÓPICO 1: ASPECTOS GERAIS DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR 
 PÚBLICO ................................................................................................... 165
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 165
2 ASPECTOS GERAIS TRATADOS PELA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR 
PÚBLICO ................................................................................................................... 166
2.1 CONCEITO DE CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO ................... 166
2.2 OBJETIVO E OBJETO DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR 
 PÚBLICO ................................................................................................................. 167
2.3 CONCEITO DE PATRIMÔNIO PÚBLICO ................................................................ 167
2.4 CAMPO DE APLICAÇÃO DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR 
 PÚBLICO ................................................................................................................. 168
3 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA CONTABILIDADE SOB A PERSPECTIVA 
 DO SETOR PÚBLICO ............................................................................................... 170
3.1 PRINCÍPIO DA ENTIDADE ..................................................................................... 171
3.2 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE ............................................................................ 171
3.3 PRINCÍPIO DA OPORTUNIDADE .......................................................................... 172
3.4 PRINCÍPIO DO REGISTRO PELO VALOR ORIGINAL .......................................... 173
3.5 PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA ............................................................................. 175
3.6 PRINCÍPIO DA PRUDÊNCIA .................................................................................. 176
4 REGIME CONTÁBIL APLICADO NO SETOR PÚBLICO ......................................... 177
5 REGISTRO CONTÁBIL .............................................................................................178
5.1 FORMALIDADES DO REGISTRO CONTÁBIL ....................................................... 179
5.2 CARACTERÍSTICAS DO REGISTRO CONTÁBIL .................................................. 179
6 TEMAS RELACIONADOS AO SETOR PÚBLICO .................................................... 183
6.1 DÍVIDA PÚBLICA ..................................................................................................... 183
6.2 INVENTÁRIO ........................................................................................................... 184
7 PRESTAÇÃO DE CONTAS ....................................................................................... 186
RESUMO DO TÓPICO 1 ............................................................................................... 191
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 192
TÓPICO 2: INTRODUÇÃO AO PCASP (PLANO DE CONTAS APLICADO AO SETOR 
PÚBLICO) .................................................................................................. 195
CONTABILIDADE PÚBLICA viii
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 195
2 DIRETRIZES DO PCASP .......................................................................................... 195
3 CONCEITO DE PLANO DE CONTAS ....................................................................... 197
4 OBJETIVO DO PLANO DE CONTAS ....................................................................... 197
5 TEORIA PATRIMONIALISTA ADOTADA PELO PCASP .......................................... 198
6 ESTRUTURA DA PLANIFICAÇÃO DO PCASP ....................................................... 199
7 SISTEMA CONTÁBIL APLICADO NO PCASP ......................................................... 200
8 NATUREZA DAS INFORMAÇÕES DAS CONTAS DO PCASP ............................... 202
9 LÓGICA DO REGISTRO CONTÁBIL APLICADO AO PCASP ................................. 204
RESUMO DO TÓPICO 2 ............................................................................................... 206
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 207
TÓPICO 3: LANÇAMENTOS TÍPICOS APLICADOS NO SETOR PÚBLICO ............. 209
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 209
2 LANÇAMENTOS TÍPICOS ........................................................................................ 209
2.1 ABERTURA DE EXERCÍCIO ................................................................................... 210
2.2 APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO ........................................................................... 210
2.3 LANÇAMENTOS TÍPICOS DA EXECUAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA ....211
2.3.1 Créditos adicionais ................................................................................................211
2.3.2 Reserva de dotação ............................................................................................. 212
2.3.3 Emissão de empenho ........................................................................................... 213
2.3.4 Liquidação de empenho ....................................................................................... 213
2.3.5 Pagamento de empenho ...................................................................................... 214
2.4 LANÇAMENTOS TÍPICOS DA EXECUÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA ....... 215
2.4.1 Lançamento da receita orçamentária ................................................................... 215
2.4.2 Arrecadação de tributos após o reconhecimento do fato gerador ........................ 215
2.4.3 Arrecadação de receita para formação do FUNDEB ............................................ 216
2.5 CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO MENSAL DE DESEMBOLSO ........................... 217
RESUMO DO TÓPICO 3 ............................................................................................... 222
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 223
TÓPICO 4: DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS ............................................................ 225
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 225
2 BALANÇO ORÇAMENTÁRIO ................................................................................... 226
3 BALANÇO FINANCEIRO .......................................................................................... 231
4 BALANÇO PATRIMONIAL ........................................................................................ 233
5 DEMONSTRAÇÃO DA VARIAÇÃO PATRIMONIAL ................................................. 239
6 DEMONSTRAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA ............................................................... 241
LEITURA COMPLEMENTAR ........................................................................................ 245
RESUMO DO TÓPICO 4 ................................................................................................ 248
AUTOATIVIDADE ......................................................................................................... 249
AVALIAÇÃO .................................................................................................................. 251
REFERÊNCIAS ............................................................................................................. 252
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UNIDADE 1
INTRODUÇÃO AO SETOR PÚBLICO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
 A partir do estudo desta unidade você será capaz de:
	compreender o que são serviços públicos, algumas de suas 
características e a quem compete executá-los;
	compreender como o Brasil está estruturado para executar estes 
serviços públicos;
	evidenciar a legislação que norteia o trabalho do contador público;
	apresentar o tema fundos especiais tratado no ambiente do setor 
público.
TÓPICO 1 – SERVIÇO PÚBLICO 
TÓPICO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – LEGISLAÇÕES APLICADAS 
À CONTABILIDADE PÚBLICA 
TÓPICO 4 – FUNDOS ESPECIAIS
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em quatro tópicos. No primeiro 
tópico você será apresentado ao ambiente do setor público através 
da caracterização de seus serviços. No segundo tópico verificaremos 
como o Brasil está organizado política e administrativamente para 
executar estes serviços. No terceiro tópico revisaremos as principais 
legislações que se aplicam à contabilidade no setor público. No quarto 
tópico abordaremos o tema “fundos especiais”. Em cada tópico você 
encontrará atividades que o(a) ajudarão a compreender os conteúdos 
apresentados.
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SERVIÇO PÚBLICO
1 INTRODUÇÃO
TÓPICO 1
UNIDADE 1
A Contabilidade Pública é a ciência que permite acompanhar a evolução do patrimônio 
das entidades do setor público, através do fornecimento de informações que visam auxiliar a 
tomada de decisão por parte dos gestores e demais usuários desta. 
Antes de adentrarmos nas normas contábeis aplicadas ao setor público ou mesmo 
buscarmos conhecer a legislação pertinente à Contabilidade Pública, é necessário identificarmos 
primeiramente este ambiente que envolve o setor público. 
Para começarmos a identificar este ambiente, nesse tópico será apresentado o conceito 
de serviço público, a sua classificação e a quem compete realizar os mesmos.
2 CONCEITO
Este tema “serviço público” é um dos objetos de estudo do Direito Administrativo e, 
ao buscarmos sua conceituação, vamos nos deparar com uma gama de doutrinadores que 
buscam defender seu ponto de vista.
Para este estudo vamos apresentar o conceito definido por Meirelles (2007, p. 330): 
serviço público: é todo aquele prestado pela administração ou porseus 
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades es-
senciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. 
Fora dessa generalidade não se pode, em doutrina, indicar as atividades que 
constituem serviço público, porque variam segundo as exigências de cada 
povo e de cada época. Nem se pode dizer que são as atividades coletivas 
vitais que caracterizam os serviços públicos, porque ao lado destas existem 
outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas pelo 
Estado como serviço público.
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Através deste conceito apresentado por Meirelles (2007), percebe-se que não por que 
identificar as atividades que constituem serviço público de uma forma rígida, até porque estas, 
dependendo da época e do povo, podem ser ou não tipificadas como um serviço público. 
O importante é saber que, uma vez tipificada como um serviço público, será realizada pelo 
Estado de forma direta ou indireta, como veremos mais adiante, mas não necessariamente será 
privativa (exclusiva) do Estado, como ocorre com a educação, saúde, entre outras prestações 
de serviço que encontramos disponíveis no mercado. 
Também encontramos como serviço público aquelas atividades que não são essenciais 
ou mesmo necessárias para a coletividade. Elas são dispensáveis, mas o Estado entende 
que pode realizá-las como serviço público, como, por exemplo, a Loteria Federal e a Loteria 
Esportiva.
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Como mencionamos na introdução deste tópico, o tema “serviço 
público” é um dos objetos de estudo do Direito Administrativo e, 
pela razão já descrita acima, sugerimos que se faça a leitura de 
outros conceitos, já que na própria doutrina não existe unanimidade 
por parte dos autores.
3 CLASSIFICAÇÃO
“Os serviços públicos podem ser classificados em públicos e de utilidade pública; próprios 
e impróprios do Estado; administrativos e industriais; “uti universi” e “uti singuli”, conforme 
Meirelles (2007, p. 331).
3.1 SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
São os prestados diretamente pela administração à comunidade, não cabe delegação 
destes a terceiros. Isto porque são tidos como essenciais e necessários para a existência do 
grupo social e do Estado. Geralmente estes serviços exigem atos de império (são aqueles em 
que a Administração Pública tem supremacia sobre o particular, como, por exemplo, os de 
defesa nacional, os de polícia, a desapropriação, entre outros) e medidas compulsórias em 
relação aos administrados.
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FIGURA 1 – FORÇAS ARMADAS
FONTE: Disponível em: <http://www.fundacaosagittarius.com/pgdefesanacional.
htm>. Acesso em: 15 mar. 2011.
3.2 SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA 
Estes serviços podem ser realizados diretamente pela administração, como podem 
ser prestados por terceiros, através da concessão, permissão ou autorização, devidamente 
regulamentados e sob o controle da administração.
Estes podem ser realizados desta forma, pois não são serviços públicos essenciais e 
necessários para a subsistência da sociedade. São exemplos deste serviço público: o transporte 
coletivo, gás, energia elétrica, telefone, entre outros.
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FIGURA 2 - EXEMPLOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
FONTE: Disponível em: <http://4.bp.blogspot.com/_ZBjfKvsvIb4/TTMyWm3NMEI/
AAAAAAAAAAc/wZ9eeoMj1ew/s1600/energia_eletrica1.jpg>. Acesso em: 18 
mar. 2011. 
3.3 PRÓPRIOS E IMPRÓPRIOS
Os serviços públicos próprios do Estado são os que estão diretamente relacionados com 
as atribuições do poder público, como a segurança, polícia, saúde pública, entre outros. Para a 
realização destes a Administração se utiliza de sua superioridade para determinar as políticas 
públicas necessárias para atender aos interesses da coletividade. Por esta razão, estes não 
podem ser realizados por particulares, nem mesmo sob a forma de delegação. Estes devem 
ser prestados por órgãos ou entidades públicas. 
Já os serviços públicos impróprios do Estado são denominados assim para identificar 
os que não precisam ser prestados obrigatoriamente pelo Estado, podendo ser prestados 
através das entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e 
sociedades de economia mista) ou através da concessão, permissão ou autorização a terceiros 
para realizarem os mesmos.
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No próximo tópico, sobre Administração Pública, caracterizaremos 
a Administração Indireta citada acima. 
Enquanto os serviços próprios são considerados essenciais, os impróprios não o são, e 
por esta razão geralmente os serviços próprios são gratuitos ou de baixa remuneração (para que 
a sociedade como um todo tenha acesso ao mesmo) e os impróprios podem ser rentáveis.
3.4 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS E INDUSTRIAIS
 
Os serviços administrativos são aqueles executados pela administração a fim de viabilizar 
o exercício, execução de sua função. São serviços internos necessários para a existência da 
máquina administrativa.
Já os serviços industriais são serviços diretamente relacionados com a exploração da 
atividade econômica, e conforme o art. 173 da CF, estes só podem ser realizados pelo Estado 
quando forem considerados “imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse 
coletivo”. Por esta razão são considerados impróprios, mas que, atendida a condição da norma 
constitucional, o Estado poderá realizar esta atividade, bem como poderá delegar a terceiros, 
sob a forma de concessão, permissão ou autorização. 
Ainda sobre os serviços industriais, é importante atentar para o fato de que estes, 
mesmo sendo prestados por terceiros, estão vinculados a uma tarifa ou preço público, que é 
fixada(o) pelo poder público.
3.5 SERVIÇOS UTI UNIVERSI OU UTI SINGULI
Para Meirelles (2007, p. 333), “estes dois tipos de serviço também podem ser 
denominados, respectivamente, de serviços gerais e serviços individuais”.
Os serviços gerais são aqueles direcionados a atender à coletividade. Não existe 
o benefício específico para um seleto grupo de usuários, como os de iluminação pública, 
calçamento, entre outros. Neste momento, se pensarmos na nossa rua pavimentada e iluminada, 
constataremos que não somos os únicos a sermos beneficiados por sua condição, todos os 
transeuntes que a utilizam também o são. Por esta razão, estes serviços são considerados 
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indivisíveis no seu utilizar, justamente por não termos como medir o quanto cada usuário está 
utilizando aquele benefício e assim determinar uma tarifa por sua utilização. É fato que estes 
precisam ser mantidos, porém a tarifa ou preço público não é a mais adequada para este tipo 
de serviço, e sim a mensuração deste através de imposto. 
Já em relação aos serviços individuais, estes podem ser mantidos através de tarifa ou 
preço público determinado pelo poder público, justamente por haver condições de mensuração 
individual. Enquadram-se neste tipo de serviço o fornecimento de energia elétrica, de telefone 
e água. Desta forma, os serviços públicos individuais são aqueles que são utilizados de forma 
particular, individual, facultativa e mensurável.
4 TITULARIDADE, COMPETÊNCIA 
 PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
De quem é a competência para a prestação de serviço público ou de utilidade pública? A 
competência é tanto da União como dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, respeitados 
os poderes reservados a cada uma das esferas, em conformidade com a Constituição Federal 
de 1988.
Antes de adentrarmos às referidas competências é importante compreendermos que 
a Constituição Federal de 1988, segundo Meirelles (2007), preservou a mesma linha básica 
de repartição de competências advinda das constituições anteriores: poderes reservados ou 
enumerados da União (Artigos. 21 e 22), poderes remanescentes para os Estados (Art. 25 § 1º) 
e poderes indicativospara os Municípios (Art. 30); bem como procurou distinguir a competência 
executiva da competência legislativa.
A competência executiva é a que se refere a quem realiza a execução dos serviços, que, 
conforme consta na Constituição em seus Art. 21 e 23, podem ser executados privativamente 
ou em comum, respectivamente.
ATEN
ÇÃO!
Vejamos o que os referidos artigos mencionam em seu caput: 
Art. 21 Compete à União: e Art. 23 É competência comum 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Caro(a) acadêmico(a)! Recomendo que leia os Artigos 21 e 23 na 
íntegra, que tratam, respectivamente, do que compete à União, aos 
Estados, Distrito Federal e aos Municípios. 
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Já a competência legislativa se refere a quem tem a capacidade de editar leis, podendo 
ser estas privativas, concorrentes e suplementares. Para melhor esclarecer estas competências, 
vamos às palavras de Meirelles (2007, p. 339) sobre esta questão:
No âmbito da competência legislativa concorrente, a Constituição reservou-a 
apenas à União, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 24). E nos parágrafos 
desse artigo procurou sistematizar a concorrência legislativa, que sempre foi 
campo fértil de discussões judiciais. Assim, nessa área, a competência da 
União limita-se a estabelecer normas gerais (§ 1º); estas, porém, não excluem 
a legislação complementar dos Estados (§ 2º); inexistindo lei federal sobre 
normas gerais, os Estados exercerão competência legislativa plena, para aten-
der às suas peculiaridades (§ 3º); mas a superveniência de lei federal sobre 
normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (§ 
4º). A competência legislativa suplementar foi deferida aos Estados (art. 24, § 
2º), mas estendida também aos Municípios, aos quais compete suplementar 
a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II).
Entendidas as competências executivas e legislativas quanto aos serviços públicos, 
abaixo elencaremos algumas dessas competências materiais (executivas) definidas pela 
Constituição Federal às esferas da União, do Estado, do Distrito Federal e Municípios.
 
COMPETÊNCIA DA UNIÃO
É no art. 21 que encontraremos as competências executivas privativas da União, através 
dos 25 incisos que tratam dessas, as quais apresentaremos algumas a seguir: 
I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações 
internacionais; 
[...]
III – assegurar a defesa nacional; 
[...]
VII emitir moeda; 
VIII – administrar as reservas cambiais do país e fiscalizar as operações de natureza 
financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguro e de 
previdência privada;
[...]
 X – manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional;
 XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os 
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, 
a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão; 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de 
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água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública 
do Distrito Federal e dos Territórios;
[...]
 XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, 
especialmente as secas e as inundações;
[...]
XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a 
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados;
 XXIV – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
 XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, 
em forma associativa.
FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. 
Acesso em: 15 jan. 2015.
Apesar de esses serviços públicos serem privativos à União, a Constituição Federal 
definiu aqueles que deverão ser executados diretamente pela União, e os que poderão ser 
executados indiretamente através da delegação a pessoas jurídicas tanto de direito público 
como de direito privado, além de pessoa físicas.
Dando continuidade às competências executivas, encontraremos no Art. 23 da 
Constituição Federal os serviços públicos comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios, em 12 incisos. 
Alguns deles são: 
I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar 
o patrimônio público; cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas 
portadoras de deficiência;
[...]
 IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros 
bens de valor histórico, artístico ou cultural;
 V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; 
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VI e VII – proteger o meio ambiente, combater a poluição, preservar as florestas, a 
fauna e a flora; 
[...]
IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições 
habitacionais e de saneamento básico; 
X – combater as causas da pobreza e os fatores da marginalização, promovendo a 
integração social dos setores desfavorecidos, entre outros serviços públicos.
FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. 
Acesso em: 15 jan. 2015.
É importante destacar que caberá às leis complementares fixar normas de cooperação 
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para garantir o equilíbrio, em âmbito 
nacional, do desenvolvimento e bem-estar da população em conformidade ao que determina o 
parágrafo único do Art. 23. Cabe lembrar aqui que para a saúde já existe regulamentação sobre 
este serviço público, onde ficou determinado que este será realizado mediante um sistema 
único envolvendo todos os entes, hoje conhecido como SUS – Sistema Único de Saúde.
COMPETÊNCIA DO ESTADO
As competências executivas dos Estados não são elencadas na Constituição, como fora 
realizado para a União, já que para estas existem as variáveis que devem ser consideradas 
como os interesses da população de cada região, pois nem tudo o que é prioritário para um 
Estado será para o outro; e a própria condição do Estado em oferecer os serviços públicos.
Foi pensando nestas variáveis que o constituinte foi prudente em fazer constar na 
Constituição que competem ao Estado todas as competências que lhe não são vetadas (Art. 25, 
§ 1º). Desta forma, as competências que não foram atribuídas à União podem ser realizadas 
pelos Estados, desde que estes serviços não sejam de interesse local, pois assim sendo, se 
caracterizam como competência dos Municípios. 
Já os serviços públicos de interesse geral, de categorias específicas disseminadas pelo 
território estadual, ou aqueles que ultrapassam as divisas de um município e são de interesse 
regional, cabe ao Estado realizá-los, mas não se descuidando da predominância do interesse 
local sobre o estadual. 
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Como caracterizar que um serviço público é de interesse local? “O 
que caracteriza o interesse local é a predominância desse interesse 
para o Município em relação ao eventual interesse estadual ou 
federal acerca do mesmo assunto” (MEIRELLES, 2007, p. 340). Por 
isso essa aferição deve ser realizada para cada serviço público que 
está se pretendendo oferecer para determinar asua predominância. 
Uma vez determinada a predominância do interesse local, este 
será realizado pelo Município, caso contrário tanto o Estado como 
a União poderão fazê-lo.
COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO
Diferente do que ocorre com o Estado, encontramos na Constituição Federal a menção 
das competências executivas do Município. É no art. 30 que estas foram citadas, como, por 
exemplo, organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os 
serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial 
(Inciso V); manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas 
de educação infantil e de Ensino Fundamental, bem como de serviços de atendimento à saúde 
da população (incisos VI e VII), entre outros.
No entendimento de Meirelles (2007, p. 341). “a indicação expressa de tais serviços 
pelo texto constitucional torna-os prioritários em relação aos demais, constituindo sua falta 
grave omissão dos governantes municipais (prefeito e vereadores)”.
Assim como ocorre com o Estado, não cabe aqui tentarmos enumerar exaustivamente 
todos os serviços públicos que competem aos Municípios, até porque não podemos esquecer 
que estes estão totalmente vinculados à predominância do interesse local, com exceção 
daqueles citados no texto constitucional. O importante é saber que competem ao Município 
determinados serviços públicos, e estes devem ser oferecidos à população, para melhor 
atendê-la. 
COMPETÊNCIA DO DISTRITO FEDERAL
 
Os serviços comuns citados no art. 23 também são inerentes ao Distrito Federal, portanto 
compete a este executá-los em conformidade com o texto constitucional. 
Em se tratando de competência legislativa, encontraremos no art. 32, § 1º que: “Ao Distrito 
Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios”.
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Desta forma, cabe ao Distrito Federal todo o serviço público que não for vetado pela 
Constituição Federal. 
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Para conhecer as formas como o serviço público pode ser executado. 
Exemplo: Centralizado, Descentralizado e Desconcentrado 
(Desconcentrado é uma forma de executar o serviço público e sua 
escrita se dá desta forma que ora é apresentada), sugerimos a 
leitura de livros sobre Direito Administrativo. 
 MEIRELLES, Lopes Hely. Direito administrativo brasileiro. 
32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. Disponível na biblioteca da 
Uniasselvi-Indaial.
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RESUMO DO TÓPICO 1
O Serviço Público, estudado pelo Direito Administrativo, não é um tema pacífico 
de entendimento, muitos são os doutrinadores a defender seus pontos de vista. Para este 
estudo foi apresentado o conceito de Meirelles (2007, p. 330): “serviço público é todo aquele 
prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para 
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências 
do Estado”.
Através da caracterização dos serviços públicos em: serviços públicos de utilidade 
pública; serviços próprios e impróprios do Estado; serviços administrativos e industriais; 
serviços gerais e individuais é que encontramos sentido nas palavras de Meirelles (2007), pois 
diante desta caracterização é possível compreender quando um serviço pode ser considerado 
essencial ou secundário; quando este atende a uma conveniência do Estado; quando este 
deve ser executado privativamente pelo Estado sem poder transferir esta execução a outras 
pessoas jurídicas ou mesmo pessoas físicas, e que sempre está regido por normas e controles 
estatais.
Também apresentamos a quem compete a realização dos serviços, que ora podem ou 
devem ser executados pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. 
Essas competências estão todas definidas na Constituição Federal, seja a definição realizada 
de forma direta ou através da inexistência de veto.
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Vamos relembrar alguns assuntos estudados!
1 Serviço público: é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob 
normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias 
da coletividade ou simples conveniências do Estado (MEIRELLES, 2007).
Por que os doutrinadores evitam indicar na conceituação de serviço público as 
atividades que constituem serviço público?
2 Qual é o serviço público oferecido no Brasil que não é considerado essencial e 
nem secundário para a coletividade, porém é considerado como serviço público por 
conveniência do Estado em realizá-lo. Assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Serviços relacionados à saúde.
b) ( ) Serviços relacionados ao transporte.
c) ( ) Serviços relacionados à educação.
d) ( ) Serviços relacionados à loteria federal.
3 Os serviços públicos podem ser classificados em públicos, de utilidade pública, 
próprios e impróprios; administrativos e industriais; gerais e individuais. Assinale 
as alternativas que descrevem as características dos serviços classificados como 
“público”:
a) ( ) Os serviços, classificados como público, não podem ser delegados a terceiros, 
ou seja, só podem ser executados pelo Estado.
b) ( ) Os serviços, classificados como público, podem ser realizados pelo Estado como 
por terceiros.
c) ( ) Nos serviços públicos a administração pública tem supremacia sobre o particular.
d) ( ) Os serviços públicos são aqueles considerados como essenciais e necessários 
para a existência do grupo social e do Estado.
4 Alguns dos serviços públicos podem ser executados tanto pela administração pública 
como por terceiros, desde que devidamente regulamentados através de permissão, 
concessão ou autorização. Assinale a seguir, os serviços públicos que podem ser 
executados por terceiros:
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a) ( ) Transporte coletivo.
b) ( ) Desapropriação de terrenos.
c) ( ) Telefone.
d) ( ) Forças armadas.
e) ( ) Polícia militar.
f) ( ) Energia elétrica.
5 Os serviços públicos podem ser classificados também em próprios e impróprios; gerais 
e individuais. Classifique V para as sentenças verdadeiras e F para as falsas:
( ) São considerados serviços gerais, os serviços indivisíveis justamente por não ser 
possível mensurar o quanto cada usuário está utilizando aquele benefício. Por esta 
razão, não é possível estabelecer uma tarifa por sua utilização.
( ) Os serviços industriais são considerados impróprios, pois estes se relacionam 
diretamente com a atividade econômica. Eles não deixam de ser industriais quando 
atendida a norma constitucional que dá permissão ao Estado executar esse. 
( ) Os serviços próprios não são executados por terceiros, apenas pelo Estado, em 
razão de sua superioridade para determinar as políticas públicas necessárias para 
atender aos interesses da coletividade.
( ) São entidades da administração indireta: as autarquias, as fundações, empresas 
públicas e sociedades de economia mistas. Estas não podem executar serviços 
públicos próprios.
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
TÓPICO 2
UNIDADE 1
No tópico anterior verificamos o que são e quais são os serviços públicos. Neste tópico 
veremos como o Brasil está estruturado para organizar e executar esses serviços públicos, 
pois, segundo Jezé (1926 apud KOHAMA, 2006, p. 9): “O fim do Estado é organizar e fazer 
funcionar os serviços públicos”.
Ao buscarmos o entendimento de como estes serviços públicos são executados, 
verificaremos a existência de uma linha tênue entre a Administração Pública e o serviço público, 
pois a execução do serviço público é feita privativamente pela Administração Pública, seja ela 
executada diretamente ou por delegação. A execução desse serviço público ocorre em razão 
da necessidade de se atender à coletividade, ou seja, cabe à Administração Pública cumprircom a sua finalidade, que é a de organizar, atender, zelar e desenvolver estes serviços públicos, 
para o bem da população (coletividade), observadas as respectivas áreas de atuação de cada 
poder.
A Administração Pública existe para atender única e exclusivamente ao interesse 
coletivo e não ao particular. Em atendendo apenas ao particular, deixa de cumprir com sua 
finalidade pública. É por esta razão que existe a grande distinção entre a administração pública 
e a particular. 
Na busca de atender ao interesse coletivo, o Estado se organiza de tal forma que possa 
cumprir com suas principais funções, que são: a Legislativa, a Judiciária e a Executiva.
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Na unidade sobre a Introdução à Administração Pública, 
aprofundaremos o entendimento sobre as funções do Estado.
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Ainda sobre o interesse público, Celso Antonio Bandeira de Mello (1981 apud KOHAMA, 
2006, p. 9) descreve que: “O interesse público que à Administração incumbe zelar encontra-
se acima de quaisquer outros, e para ela tem o sentido de dever, de obrigação. É obrigada a 
desenvolver atividade contínua, compelida a perseguir suas finalidades públicas.”
Desta forma, veremos, neste tópico, como o Estado brasileiro está organizado para 
exercer seus poderes e cumprir com suas finalidades e funções, verificando primeiramente 
sua estrutura político-administrativa para depois conhecermos quais são estes poderes e 
como está estruturado o aparelhamento administrativo para o atendimento das necessidades 
do serviço público.
2 ORGANIZAÇÃO 
 POLÍTICO-ADMINISTRATIVA BRASILEIRA
O Brasil, de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em 
seu primeiro artigo, define que: 
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e 
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania; 
III – a dignidade da pessoa humana; 
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
 V – o pluralismo político. 
Parágrafo Único: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes 
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
FONTE: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. 
Acesso em: 15 jan. 2015.
Esta forma de exercer o poder caracteriza o Brasil como um Estado Federal democrático. 
Segundo Heilio Kohama (2006, p. 11): “A forma com a qual se exerce o poder político em 
função do território pode ser de Unidade, em que se configuraria o Estado Unitário, ou, como 
no caso em que se divide por organizações governamentais regionais, em que estaríamos 
diante do Estado Federal.” Logo, o Brasil é um Estado Federal, reconhecido como a República 
Federativa do Brasil. 
Neste contexto, verificamos que o Brasil é formado pela união indissolúvel dos seguintes 
níveis de governo: pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios. Cabe 
aqui lembrar que todos eles são entidades de direito público, dotados de autonomia conforme 
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previsto no art. 18 da Constituição Federal. Apesar da autonomia conferida, através da 
Constituição, para estas organizações governamentais cabe somente à União a missão da 
soberania do Brasil, entre outras competências privativas.
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Como complementação de seus estudos sobre as competências que 
cada nível de governo possui, sugerimos a leitura da Constituição 
Federal, em seu TÍTULO III - Da Organização do Estado, Capítulos I, 
II, III, IV e V. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 15 jan. 2015.
Em relação a estes níveis de governo que formam o governo brasileiro, atentamos para 
as particularidades do Distrito Federal e dos Territórios. 
Em relação ao Distrito Federal é importante atentarmos para o fato de que este, mesmo 
sendo administrado por um governador, não pode ser dividido em Municípios, conforme definido 
no art. 32 da CF: O Distrito Federal, vedada sua divisão em municípios, reger-se-á por lei 
orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois 
terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos 
nesta Constituição.
Já no caso dos Territórios, estes são administrados por um governador, nomeado 
pelo Presidente da República, e podem ser divididos em Municípios onde seus prefeitos são 
nomeados pelo governador. Estas particularidades correspondentes aos Territórios estão 
definidas na Constituição Federal, em seu art. 33. 
Para entendermos esta particularidade do governo dos Territórios, recorremos ao que 
Hely Lopes Meirelles (2007 apud KOHAMA, 2006, p. 11) comenta:
 Não dispondo os Territórios Federais de poder ou órgão legislativo, nem des-
frutando de autonomia político-administrativa, portanto os seus governadores 
são agentes executivos da União, apresentam-se como verdadeiras autarquias 
territoriais, bem diferenciadas dos municípios e do Distrito Federal, que são 
entidades político-administrativas com autonomia governamental e poder 
normativo próprio.
Hoje o Brasil não tem nenhum território federal instituído, porém os territórios mais 
recentes que se transformaram em Estados foram Acre, Amapá, Rondônia, entre outros. 
 
Desta forma, verificamos que a organização político-administrativa estruturada hoje no 
Brasil é decorrente de sermos um Estado Federal formado pela união indissolúvel da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; níveis de governos autônomos de direito 
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público, bem como pelos Territórios, unidades operacionais subordinadas à União.
FIGURA 3 – UNIDADES DA FEDERAÇÃO
FONTE: IBGE: Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/estadosat/>. Acesso em: 14 mar. 2011.
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Caro(a) acadêmico(a), para aprofundar o seu conhecimento sobre a 
organização administrativa brasileira, sugerimos a leitura do capítulo 
XII - Organização Administrativa Brasileira, do livro: Meirelles, Hely 
Lopes – Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: 
Malheiros Editores Ltda, 2007, p. 831. 
2.1 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Neste tópico apresentamos como o Brasil está estruturado para cumprir com suas 
finalidades e funções de Estado Federal que o é. 
Segundo Meirelles (2007, p. 59): “O estudo da Administração Pública em geral, 
compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre 
o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços 
públicos a serem prestados aos administradores.”
“O Brasil, por ser um Estado Federal, democrático, exerce a sua vontade estatal 
através dos Poderes de Estado. Estes Poderes de Estado são: o Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas 
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funções reciprocamente indelegáveis; tripartição clássica de Montesquieu 
adotada até hoje nos Estados de Direito” (MEIRELLES, 2007, p. 60). 
Se existe no Brasil esta tripartição é porque ela é base em todos os Estados de Direito, 
e os constituintes, ao elaborarem a Constituição de 1988, buscaram deixar claro que estado 
é o Brasil. É por isso que em seus artigos 1º e 2º encontramos a definição de que o Brasil é 
um Estado Federal Democrático de Direito, justificando assim a existência dos três poderes 
na nossa nação.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados 
e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
fundamentos:
I – a soberania; 
II – a cidadania; 
III – a dignidade da pessoa humana; 
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V – o pluralismo político. 
Parágrafo Único: todo o poder emana do povo, queo exerce por meio de representantes 
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o 
Executivo e o Judiciário.
FONTE: Disponível em: <www.escabinos.blogspot.com/.../estado-democrtico-de-direito-e-seus.html>. 
Acesso em: 30 maio 2011.
É importante atentarmos que esses poderes são imanentes e estruturais do Estado, 
fazem parte deste, a sua existência é pré-condição para um Estado de Direito. Esta colocação 
se faz necessária para diferenciarmos estes Poderes de Estado dos poderes administrativos, 
como o poder vinculado, discricionário, hierárquico, entre outros.
É necessário aprofundar os conhecimentos sobre Estado. Esta busca 
pode ser realizada através de livros que tratam sobre o Direito 
Administrativo. 
Caro(a) Acadêmico(a),você encontrará este conteúdo no artigo 
que trata dos “500 anos de Direito Administrativo Brasileiro”. 
Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/artigo/maria-
sylvia-zanella-di-pietro/500-anos-de-direito-administrativo-brasileiro>.
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Caro(a) acadêmico(a), então, agora que compreendemos porque o Brasil exerce sua 
função estatal através dos três poderes, vamos conhecer um pouco mais sobre estes três 
poderes.
2.1.1 Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário
 A cada um destes Poderes é atribuída uma função precípua. Ao Poder Legislativo é 
atribuída a função normativa de elaboração da lei; ao Poder Executivo é atribuída a função 
administrativa de aplicar a lei e zelar pelo cumprimento da mesma; ao Poder Judiciário é 
atribuída a função judicial que é a aplicação coativa da lei aos litigantes. 
Estes Poderes estão estruturados nos estados-membros da seguinte forma: 
I – Poder Legislativo
a) Na União: é exercido pelo Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos Deputados 
e pelo Senado Federal (CF – Art. 44).
FIGURA 4 - IMAGEM DO CONGRESSO NACIONAL ONDE FUNCIONAM A CÂMARA DE 
DEPUTADOS E O SENADO FEDERAL
FONTE: Disponível em: <http://lh6.ggpht.com/_fgZ2tgXYN0/S_251fKfC2I/AAAAAAAAAyI/
qoC7ReVgzGQ/congresso3.jpg>. Acesso em: 31 maio 2011.
b) No Estado: é exercido pela Assembleia Legislativa (CF – Art. 27).
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FIGURA 5 - ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA
FONTE: Disponível em: < http://www.alesc.sc.gov.br/fotonoticia/fotos/2011/Foto_00058_2011_M.
jpg>. Acesso em: 31 maio 2011.
a) No Município: é exercida pela Câmara Municipal, mais conhecida como Câmara de 
Vereadores (CF – Art. 29, IV).
FIGURA 6 - FACHADA DA CÂMARA DE VEREADORES DE INDAIAL
FONTE: Disponível em:<http://www.camaraindaial.sc.gov.br/>. Acesso em: 14 mar. 
2011.
d) No Distrito Federal: é exercida pela Câmara Legislativa, mais conhecida como Câmara 
Distrital. É o único que absorve as funções de Estado e de município, por isso o nome ser 
diferenciado dos demais governos regionais. (CF – art. 32, § 1º).
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FIGURA 7 - CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL
FONTE: Disponível em: <http://comunidade.maiscomunidade.com>. Acesso em: 14 mar. 
2011.
II – Poder Executivo (exercido pelo Chefe do Executivo)
a) Na União: é exercido pelo Presidente da República e o Vice-Presidente; com auxílio dos 
Ministros de Estado (CF – art. 76).
b) No Estado: é exercido pelo Governador e Vice-Governador; com auxílio dos Secretários 
Estaduais (CF – art. 235, III).
c) No Município: é exercido pelo Prefeito e Vice-Prefeito; com auxílio dos Secretários 
Municipais.
d) No Distrito Federal: é exercido pelo Governador e Vice-Governador; com auxílio dos 
Secretários Estaduais.
FIGURA 8 – PREFEITURA MUNICIPAL DE INDAIAL
FONTE: Disponível em: <http://www.panoramio.com/photo/20290591, por emmerich51>. 
Acesso em: 14 mar. 2011.
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III – Poder Judiciário
No Poder Judiciário não existe uma subdivisão rígida de órgãos específicos para a União, 
Estado, Distrito Federal, Municípios e Territórios. Existe uma hierarquização que deve respeitar 
as competências previstas na Constituição, como, por exemplo, as questões constitucionais 
sempre serão tratadas pelo Poder Judiciário Federal, e assim outras competências previstas na 
Constituição serão remetidas ora para o Poder Judiciário Federal, ora para o Poder Judiciário 
Estadual, pois compete apenas à União e aos Estados a função judiciária. 
 
A inexistência da função judiciária para os Municípios não significa dizer que este está 
relegado à não aplicação das leis, ocorre apenas que não cabe ao Município exercer a função 
judiciária. A presença do Poder Judiciário no Município é garantida através dos órgãos estaduais 
e federais que são disponibilizados por comarca, região, dentre outras formas previstas na 
Constituição. 
São órgãos do Poder Judiciário:
a) I - o Supremo Tribunal Federal;
b) I- o Conselho Nacional de Justiça; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
c) II - o Superior Tribunal de Justiça;
d) III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
e) IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho;
f) V - os Tribunais e Juízes Eleitorais;
g) VI - os Tribunais e Juízes Militares;
h) VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
FIGURA 9 - FACHADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
FONTE: Disponível em: < http://sapatariadf.files.wordpress.com/2008/09/stf.jpg>. Acesso 
em: 14 mar. 2011.
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Verificamos que o Brasil é um Estado Federal, que exerce sua função 
de Estado através dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. 
Agora veremos que estes Poderes, ao executarem suas funções, 
podem fazê-lo de forma direta ou indiretamente.
2.1.2 Administração Direta e Indireta
A forma de administrar, executar as atividades inerentes ao serviço público foi 
estabelecida através do Decreto-Lei n° 200/67 e atualizações posteriores, entre elas a Lei n° 
8.490/92. Neste decreto foi estabelecido que a Administração Federal, em relação às suas 
atividades, o fará de forma direta ou indireta.
 
Ficam a cargo da Administração Direta todas aquelas atividades, serviços públicos 
integrados à estrutura do Chefe do Poder Executivo (Presidente + Ministérios; Governador + 
Secretários Estaduais; Prefeitos + Secretários Municipais).
Já em relação à Administração Indireta, são todas as entidades que possuem 
personalidade jurídica própria, que foram criadas pelo poder público com vistas a auxiliar as 
atividades dos órgãos do Chefe do Poder Executivo, e estas são vinculadas à respectiva área 
de competência do órgão auxiliar, por se enquadrarem na principal atividade daquele órgão. 
Estas entidades gozam de autonomia administrativa e financeira (Decreto-Lei 200/67; art. 4º, 
II, e § 1º, e art. 5º, I a III – Lei. nº 8.490/92. 
Para uma melhor compreensão sobre Administração Direta e Indireta, destacamos a 
visão de Meirelles sobre esta questão:
Observamos que a Administração Pública não é propriamente constituída 
de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço do Estado, na gestão de bens e 
interesses qualificados da comunidade, o que nos permite concluir, com mais 
precisão, que, no âmbito federal, a Administração direta é o conjunto dos órgãos 
integrados na estrutura administrativa da União e a Administração Indireta é o 
conjunto dos entes (personalizados) que, vinculados a um Ministério, prestam 
serviços públicos ou de interesse público. Sob o aspecto funcional ou opera-
cional, Administração Pública direta é a efetivada imediatamente pela União, 
através de seus órgãos próprios, e indireta é a realizada mediatamente por 
meio dos entes a ela vinculados (MEIRELLES, 2007, p. 739).
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O decreto está disponível no site: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Através do decreto, que menciona 
a referida Lei, existe o link que direcionapara a mesma. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8490.htm#art1>.
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Por força do mandamento constitucional (artigos 18, 25 e 29), as 
administrações estaduais e municipais seguem, de forma geral, a 
da federal. 
Como vimos no comentário de Meirelles acima, o serviço público executado através 
de entidades com personalidade jurídica (pública ou privada) necessariamente precisa estar 
vinculado a um órgão do Chefe do Poder Executivo, para serem consideradas entidades da 
Administração Indireta. É por isso que estas entidades são criadas pelo próprio poder público, 
através de lei, atribuindo a esta a execução e a titularidade de determinado serviço público.
Esta forma de executar o serviço público é a maneira pela qual o poder público pode 
descentralizar estes serviços.
Para conhecer a diferença entre centralização, descentralização 
e desconcentração dos serviços públicos e a distinção entre a 
execução direta e indireta, indicamos a leitura de livros que tratam 
sobre Direito Administrativo. 
Estas entidades criadas pelo poder público podem ser categorizadas em autarquias, 
fundações governamentais, sociedades de economia mista e empresas públicas, além dos 
consórcios públicos que foram criados através da Lei n° 11.107, de 06/04/2005. 
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
● AUTARQUIAS
Seu conceito, segundo o Decreto 200/67, art. 5º, I: “o serviço autônomo, criado por 
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades 
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada”.
Desta forma é verificada a obrigatoriedade da autarquia ser criada por Lei, e quem 
determina a necessidade ou não de sua criação é o Chefe do Poder Executivo. Esta 
obrigatoriedade é reforçada através da CF, art. 37, XIX: “somente por lei específica poderá 
ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de 
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economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir 
as áreas de sua atuação”. 
Sendo assim, podemos ter as seguintes características para as autarquias (vamos a 
elas, conforme a leitura de sua definição): 
● criação por lei;
● personalidade jurídica pública;
● executa atividades específicas (especialização da atividade);
● autonomia administrativa e financeira (não tem direito de criar/modificar atividade diferente 
para a qual foi criada, por isso a autonomia é específica para questões administrativas e 
financeiras);
● fica sujeita ao controle administrativo do Poder que a criou (garantir que esta não desvie de 
seus fins institucionais).
São exemplos de autarquias no Governo Federal: INSS (Instituto Nacional da Seguridade 
Social); IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), 
entre tantas outras que poderão ser encontradas na esfera federal, bem como nas estaduais 
e municipais. 
● FUNDAÇÕES
Assim como a autarquia, a caracterização da fundação também está sendo tratada pelo 
Decreto 200/67, art. 5º, IV, onde define que:
 Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislati-
va, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por 
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, 
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e fun-
cionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (Incluído 
pela Lei nº 7.596, de 1987). 
Em relação à caracterização realizada pelo Decreto n° 200/67, é necessário esclarecer 
que, apesar de estar literalmente escrito que as fundações públicas são dotadas de personalidade 
jurídica de direito privado, é necessário saber que não existe consenso entre os doutrinadores 
sobre a sua natureza jurídica das fundações públicas. Isto é fácil de ser constatado, ao se 
buscar aprofundamento sobre este assunto em qualquer livro de Direito Administrativo.
Como o nosso estudo está voltado a identificar quem são as entidades da administração 
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indireta que devem aplicar as normas da Contabilidade Pública, não entraremos nesta discussão 
que, com certeza, beira há décadas. É necessário compreender que as fundações podem fazer 
parte da Administração Indireta e para tanto é necessário conhecer a sua caracterização.
Sendo assim, vamos à caracterização das fundações públicas de acordo com a aceitação 
existente hoje por parte do Direito Administrativo:
 
● autorização de sua criação por lei;
● personalidade jurídica de direito privado ou público (é verificada através da lei que a 
instituiu);
● entidade sem fins lucrativos;
● integrante do Orçamento do Ente (Ente = União, Estado, Distrito Federal e Município);
● finalidade social; 
● fica sujeita ao controle administrativo do Poder que a criou;
● autonomia administrativa e financeira (não tem direito de criar/modificar atividade diferente 
para a qual foi criada, por isso a autonomia é específica para questões administrativas e 
financeiras).
● SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
A Sociedade de Economia Mista é assim definida pelo Decreto nº 200/67, em seu art. 
5º, III:
 Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade 
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito 
a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração 
Indireta (redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969). 
Alguns doutrinadores do Direito Administrativo entendem que o estudo sobre sociedade 
de economia mista e empresas públicas deve ser realizado em conjunto, pois possuem mais 
pontos em comuns do que diferenças. No nosso estudo, caracterizaremos separadamente 
estas duas personalidades jurídicas, para depois comentar as diferenças entre elas. 
 
São características da Sociedade de Economia Mista:
● criadas por autorização legal;
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● personalidade jurídica de direito privado sob a forma de sociedade anônima;
● controle acionário deve pertencer na sua maioria ao poder público;
● permite a participação de particulares na formação do capital;
● finalidade é a exploração de atividades de caráter econômico, às vezes para prestação de 
serviços;
● patrimônio próprio e o mesmo não se caracteriza como bens públicos (CF, art. 98).
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É necessário destacarmos aqui a questão do patrimônio das 
entidades caracterizadas como sociedades de economia mista. O 
patrimônio destas entidades não pode ser considerado como bens 
públicos, por isso é importante a leitura da CF em seu art. 98, bem 
como a leitura do livro de José dos Santos Carvalho Filho: “Manual 
de Direito Administrativo”, 15. ed. Livraria e Editora Lumen 
Justis Ltda, capítulo IX – Administração Direta e Indireta, Tópico 
V - Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, título 9 – 
Patrimônio.
No Governo Federal encontramos como exemplo de sociedade de economia mista o 
Banco do Brasil SA; a PETROBRAS, entre tantas outras.
● EMPRESAS PÚBLICAS
Estas estão previstas na CF, art. 5º:
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização le-
gislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução 
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, 
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e fun-
cionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (incluído 
pela Lei nº 7.596, de 1987).
Em relação às empresas públicas, encontramos a seguinte caracterização:
● criadas por autorização legal;
● personalidade jurídica de direitoprivado sob qualquer forma jurídica;
● não permite a participação de particulares na formação do capital, apenas de entidades 
de direito público interno que pertençam à Administração Indireta de qualquer Ente da 
federação;
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● finalidade é a exploração de atividades de caráter econômico, às vezes para prestação de 
serviços;
● o patrimônio constituído é considerado bem Público. 
Como exemplo de empresa pública, podemos citar a Empresa Brasileira de Correios 
e Telégrafos, o SERPRO (Serviço Federal de Processamento de Dados), o BNDES (Banco 
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), entre outras tantas que poderão ser 
encontradas tanto na esfera federal como na estadual e municipal.
Verificada a caracterização das sociedades de economia mista e das empresas públicas, 
citamos duas diferenças existentes entre estas duas entidades. Uma está relacionada à 
constituição de seu capital e a outra em relação à constituição de seu patrimônio. Estas diferenças 
podem ser constatadas na releitura dos pontos destacados em suas caracterizações.
Caro(a) acadêmico(a), o conhecimento discutido até este momento 
sobre Administração Pública é básico para apresentá-lo(a) ao mundo 
do setor público. Porém, este assunto deve ser aprofundado através 
da leitura de livros que tratam o Direito Administrativo. 
Ao se buscar o aprofundamento sobre as entidades que formam o setor público, 
verificaremos que não existem apenas as quatro citadas anteriormente. Encontraremos as 
agências executoras; agências reguladoras; os serviços autônomos, entre outros. Porém, 
estes, de uma maneira ou de outra, se enquadram nos anteriores estudados, e por esta razão 
é importante citarmos que existem e precisam ser conhecidos através de leituras que levem 
ao aprofundamento desta matéria. 
DIC
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O Direito Administrativo, por se tratar de assunto de extrema 
relevância para a elucidação da organização administrativa do 
nosso país, nos oferece uma gama relevante de livros que tratam 
do referido assunto. Por esta razão, citamos os autores que 
entendemos possam oferecer uma linguagem de fácil compreensão 
para o leitor, além de terem sido utilizados na elaboração deste 
tópico. São eles: Maria Sylvia Zanella Di Pietro; José dos Santos 
Carvalho Filho e Hely Lopes Meirelles. O título do livro é “Direito 
Administrativo Brasileiro”.
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3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Não podemos falar em Administração Pública sem mencionar os princípios que norteiam 
esta atividade. 
Alguns dos princípios foram expressamente citados na Constituição Federal e são 
conhecidos através da sigla LIMPE, que identifica os cinco princípios citado no texto legal. São 
eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
 Apresentamos o caput do referido artigo, pois o mesmo é acompanhado de 22 incisos, 
desdobrados ou não em parágrafos: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência (redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
Além destes princípios, outros são utilizados pela doutrina e jurisprudência, demonstrando 
assim a aceitação desses por parte dos que devem adotar as regras da Administração Pública. 
Estes são denominados por alguns doutrinadores como princípios reconhecidos, são eles: da 
supremacia do interesse público; da continuidade dos serviços públicos; da indisponibilidade; 
da autotutela; da razoabilidade; da segurança jurídica e da proporcionalidade.
Neste estudo, vamos discorrer sobre os cincos princípios expressamente citados na 
Constituição Federal, porém os demais também devem ser objeto de estudo, através de leituras 
adicionais.
DIC
AS!
Para aprofundar os estudos sobre os princípios da Administração 
Pública, recomendamos a leitura do livro “Manual de Direito 
Administrativo”, de José dos Santos Carvalho Filho, em seu 
capítulo de Direito Administrativo e Administração Pública, Tópico: 
Princípios Administrativos. 
Toda pessoa que lida com administração pública deveria conhecer pelo menos os cinco 
princípios que estão expressos na Constituição Federal, através do conhecido termo LIMPE. 
Vamos a eles.
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3.1 LEGALIDADE
Este princípio é essencial ao lidar com a coisa pública, pois é lícito fazer o que a lei 
autoriza, deve ser feito assim, não tem a vontade pessoal. Já para o particular é lícito fazer o 
que a lei não o proíbe, posso fazer assim, existe a liberdade pessoal.
Desta forma, “entende-se que toda e qualquer atividade administrativa deve estar 
autorizada por lei, sendo este princípio a diretriz básica da conduta dos agentes da Administração” 
(CARVALHO FILHO, p. 16).
FIGURA 10 – LEGALIDADE
FONTE: Disponível em: <http://images04.olx.com.br/ui/8/72/04/1280334596_107256804_2-
Fotos-de--homossexuais-legalidade-1280334596.jpg>. Acesso em: 6 jun. 2011. 
3.2 IMPESSOALIDADE
Neste princípio encontramos a referência do mesmo para a finalidade em que está 
calcada a Administração Pública, que é a de atender ao interesse público. E por uma questão 
de lógica, ao se buscar atender ao interesse do particular não há como atender ao interesse 
público. Por isso, o administrador, ao se desviar deste princípio, está se desviando de sua 
finalidade.
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FIGURA 11 - O PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
FONTE: Disponível em: < http://www.jota7.com/img/noticias/nepotismo.jpg>. Acesso 
em: 6 jun. 2011.
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Para a administração ser impessoal é não buscar atender a qualquer 
indivíduo de forma especial. Não se pode confundir quando existe 
a necessidade desta administração diferenciar o atendimento, 
como, por exemplo, aos idosos, gestantes e deficientes físicos. Esta 
diferenciação em nada prejudica o outro que não se enquadra nestas 
especificidades. O que deve ser observado pela administração é que 
toda e qualquer ação/ato realizada por esta não esteja prejudicando 
alguns indivíduos em favorecimento de outros.
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3.3 MORALIDADE
A moralidade administrativa, segundo Maurice Hauriou (apud DI PIETRO 2010, p. 76), 
“é o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”. 
Segundo Di Pietro (2010), implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o 
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e 
o desonesto; há uma moral institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há 
a moral administrativa, que é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional e 
condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário.
São vários os instrumentos que de alguma forma remetem ao tratamento da moralidade 
administrativa. Podemos citar o art. 129, III da CF, regulamentado pela Lei n° 7.347, de 24/07/85, 
que trata sobre a ação civil pública; o art. 5º, LXXIII da CF, que acrescentou a moralidade 
administrativa entre outros bens jurídicos; a regulamentação da ação popular através da Lei n° 
4.717, de 29/6/65. Todos estes instrumentos, entre outros, buscam deter a falta de moralidade 
administrativa.
FIGURA 12 - FALTA DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA
FONTE: Disponível em: <http://blog.nfernandes.com.br/tag/enriquecimento-
ilicito/#>. Acesso em: 14 mar. 2011.
É através destes instrumentos que nós, cidadãos, podemos agir contra a falta da 
moralidade na gestão da coisa pública.
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3.4 PUBLICIDADE
Este princípio visa dar ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, 
observadas na legislação pertinente quanto às hipóteses de sigilo.
 
A Administração Pública deve buscar sempre