CONCEITO TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

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EU VOU PASSAR AFO - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PROFESSOR ALEXANDRE AMÉRICO 
 
 
 
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ASSUNTO: ORÇAMENTO PÚBLICO (CONCEITO, TIPOS E ESPÉCIES DE ORÇAMENTO - ORÇAMENTO 
PROGRAMA, DIMENSÕES, NATUREZA JURÍDICA, CICLO ORÇAMENTÁRIO, ORÇAMENTO NA CF/88, 
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA, UNIDADE ADMINISTRATIVA, INSTRUMENTOS NORMATIVOS APLICADOS 
AO ORÇAMENTO PUBLICO) 
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Galera concurseira, vamos esmiuçar a disciplina de AFO, que constantemente vem sendo cobrada em diversos 
certames por todo o país: nos Tribunais Judiciários, nos Tribunais de Contas, Controladorias Internas e 
alguns concursos para fiscais de Rendas! 
 
Vamos à obra!!!! 
 
 Assim como as pessoas físicas, o Estado, enquanto ente político, realiza a sua ATIVIDADE FINANCEIRA
que consiste na arrecadação de recursos e na utilização do produto dessa arrecadação em favor de toda a sociedade, 
na forma de bens e serviços (pelo menos em tese!!!!!). 
 Bem, para que o Estado obtenha esses recursos e gaste-os no financiamento dos serviços públicos, deve 
executar um orçamento: é o chamado Orçamento Público (Lei Orçamentária Anual-LOA). Tal mecanismo financeiro 
deve ser elaborado e executado baseado em algumas normas, que constam, principalmente, na Carta Magna (CF/88), 
na Lei nº 4.320/64, na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e em outros instrumentos 
normativos (Portarias Interministeriais, Decretos-Lei), os quais veremos adiante. 
 Acontece que o Estado, em virtude de atuar numa conjuntura de escassez de recursos e demandas sociais 
ilimitadas, precisa planejar a sua “vida financeira”, a sua Atividade Financeira, como já dissemos. 
 Conforme preceitua Kiyoshi Harada, “ a finalidade do Estado é a realização do bem comum, conceituado 
como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno 
desenvolvimento das potencialidade humanas(...)” 
 O bem comum, explanado pelo ilustre autor, é materializado pela realização do que anteriormente chamamos 
de ATIVIDADE FINANCEIRA, que consiste em: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Analogamente, nós, pessoas físicas, quando recebemos o nosso salário, planejamos (ou pelo menos 
deveríamos) gastá-lo, para um determinado período, em diversas áreas: educação, saúde, moradia, infra-estrutura, 
lazer, aquisição de imobilizado, investimentos, aplicações financeiras etc. É claro que, em virtude da escassez de 
recursos e das nossas necessidades humanas, diga-se de passagem, ilimitadas, precisamos priorizar determinadas 
áreas em que iremos despender os nossos recursos. Após estabelecermos um planejamento, definirmos prioridades de 
gastos, executaremos as despesas para financiar nossas demandas individuais, satisfazer as nossas necessidades 
enquanto ser humano. 
Da mesma forma é o Estado, guardadas as devidas proporções e nuances, é claro !!!!! 
A partir do quadro anterior, podemos inferir que o Estado obtém recursos, para financiar os seus gastos, 
através da arrecadação de Receitas Públicas, viabilizada principalmente pela arrecadação tributária, que constitui a 
sua principal fonte de financiamento. A realização de operações de crédito (obtenção de empréstimos e 
financiamentos- receitas de capital) também constitui outra fonte de recursos no financiamento das demandas sociais.
 
 
 
Suprir as 
Necessidade
s Públicas 
Obter 
Criar 
Gerenciar 
Gastar 
Receita 
Pública 
Crédito 
Público 
Orçament
o Público 
Despesa 
Pública 
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Entretanto, tudo aquilo que o ente político prevê arrecadar e gastar está contido na LOA, que constitui o 
planejamento operacional viabilizador das políticas públicas e dos programas de governo traçados em seu 
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO (Plano Plurianual-PPA). 
 
Há um ditado popular que diz: 
Quem gasta o que ganha é imprudente; quem gasta mais do que ganha é irresponsável! 
As pessoas físicas e jurídicas planejam suas “vidas” objetivando atingir metas no curto, médio e longo prazos, 
não é mesmo? 
Com o poder público não é diferente! O governo também planeja. No entanto, a planificação governamental é 
mais complexa. Deve seguir o princípio basilar da Administração Pública: a legalidade. 
Isso quer dizer que o Poder Público somente está autorizado a fazer o que a lei determina. Não pode o Poder 
Público, por exemplo, se valer da seguinte máxima: “Se a lei não proíbe, então é possível adotar um comportamento 
nela não expresso. 
Quanto ao processo de planejamento orçamentário, pode-se verificar a instituição de leis que tratam da 
matéria, a saber: 
SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
 Figura 1 
(1) PPA - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO : é o plano de médio prazo(alguns autores) ou de longo 
prazo – estabelece os objetivos estratégicos da administração → lei do plano plurianual (PPA). 
 
(2) LDO - PLANEJAMENTO TÁTICO: interface entre os níveis estratégico e operacional → lei de 
diretrizes orçamentárias (LDO). 
 
(3) LOA - PLANEJAMENTO OPERACIONAL: curto prazo – ações para que o plano estratégico seja 
materializado → lei orçamentária anual(LOA) 
 
 
 IRETRIZES 
1. PLANO PLURIANUAL - PPA BJETIVOS 
 ETAS 
 O planejamento das ações governamentais se traduz objetivamente no instrumento denominado Plano 
Plurianual que é a carta de intenções do representante do executivo, contendo o estabelecimento das prioridades e o 
direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. 
 É estruturado, conforme o disposto no artigo 165, § 1º, de forma regionalizada, e dispõe sobre as diretrizes, os 
objetivos e as metas da Administração Pública Federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada. 
 Essa determinação compatibiliza-se com um importante objetivo da política orçamentária que é o de “reduzir 
as desigualdades inter-regionais” e também caminha em total harmonia com o ditame expresso no artigo 3º, inciso III 
de nossa Carta Magna que diz: 
 
 
PPA
LDO 
LOA 
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Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: 
 ... 
 III – erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais 
O Plano Plurianual é o mecanismo utilizado para determinar a visão estratégica do representante do executivo 
quanto ao desenvolvimento do país. Neste sentido, traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto 
futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. 
Esse instrumento é o elo de ligação entre as ações de longo prazo e as necessidades imediatas. 
 É a mais abrangente peça e planejamento governamental, uma vez que promove a convergência do conjunto 
das ações públicas e dos meios orçamentários para a viabilização dos gastos públicos. 
 O esqueleto do PPA são os programas de trabalho do governo, que constituem instrumentos de organização 
da ação governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores 
estabelecidos no Planejamento Estratégico da Administração Pública. O programa consiste, pois, no módulo 
integrador do PPA com a LOA (ex.: erradicação do analfabetismo). 
 Alexandre, na prática, o que motiva a elaboração de um programa???? 
 Na prática, todo programa nasce de um problema, um problema da sociedade a ser resolvido por seus 
representantes legalmente constituídos. Porém, é de nosso conhecimento que existem uma série de causas que 
concorrem para que este problema aconteça. É exatamente aí onde atuam os programas. Geram ações capazes de 
combater diretamente as causas dos problemas identificadospara então alcançarem a total resolução deste. Como o 
orçamento empregado atualmente é o Orçamento-Programa, que possui, ênfase nas realizações, a administração 
pública precisa mensurar estas “realizações”, e o faz por meio do instrumento denominado “Indicador” que vai 
determinar o quanto do problema foi resolvido, com as ações implementadas em combate às causas deste. 
 O fluxo abaixo ilustra como pode ser definido o processo de um programa; 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Em suma, pode ser considerado como o conjunto articulado de ações (como exemplo: projetos, atividades, 
operações especiais e ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos 
orçamentários), estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Objetivo este que será 
concretizado em um resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela 
evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, consequentemente, a avaliação objetiva 
da atuação do governo. 
 O reordenamento das ações do governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade aos resultados e 
benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. As 
ações que compõe o programa estão associadas aos produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, 
quantificados por metas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Causas 
 Causa 1 
 Causa 2 
 Causa 3 
 
 Ações 
 Ações 1 
 Ações 2 
 Ações 3 
 
SOCIEDADE 
(pessoal, famílias, empresas) 
PROBLEMA Objetivo + Indicador 
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Em resumo: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 A geração de um programa presume a necessidade de solução para um problema pré-existente, o atendimento 
de uma demanda da sociedade ou o atendimento de determinada demanda dos diversos órgãos públicos, viabilizando 
a realização adequada das suas atribuições. 
 Um programa é executado por meio de ações que o integram tais como projetos, atividades, operações 
especiais e outras ações que devem inexoravelmente ser concorrentes e suficientes para o alcance do objetivo 
explícito pelo programa. 
 Aquelas ações que não propõem demanda de recursos orçamentários, mas geram bens ou serviços para uma 
parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa, são chamadas “outras ações”. Podemos destacar alguns 
exemplos destas como: o incentivo à colaboração ou parceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de 
governo; a alavancagem de recursos orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição e instrumentos 
normativos, entre outros. 
 
 Tipos de programas: 
 
 Quanto à classificação, os programas do PPA podem ser: 
 
 I – Programas Finalísticos : são os programas que tem por objetivos a solução de problemas ou o 
atendimento direto das demandas da sociedade. Quando possuem ações desenvolvidas por mais de um órgão 
setorial são chamados de “Multi-setoriais”. 
 Ex: Fome-Zero. 
 
 II – Programas de Serviços do Estado: destinam-se ao atendimento das demandas do próprio estado, 
realizados por órgãos que tem por finalidade o atendimento à administração pública. 
 Ex: Treinamento de Servidores. 
 
 III – Programas de Gestão de Políticas Públicas: pressupõem um autogerenciamento do estado. 
Abrange ações que tem por finalidade o planejamento e a formulação de políticas setoriais, a coordenação e o 
PROGRAMA 
AÇÕES 
PROJETOS ATIVIDADES OPERAÇÕES 
ESPECIAIS 
 Conjunto de operações 
LIMITADAS no tempo; 
 Tem como resultado 
um produto que concorre 
para a expansão ou 
aperfeiçoamento da ação 
do governo, que pode ser 
medido, física ou 
financeiramente. 
 Ações que não 
contribuem para a 
manutenção das ações de 
governo; 
 Não resulta em um 
produto e não geram 
contraprestação direta sob a 
forma de bens ou serviços; 
 São basicamente 
detalhamentos das funções 
“Encargos Especiais”. 
 Conjunto de operações 
que se realizam de modo 
contínuo e permanente; 
 Tem como resultado 
um produto necessário à 
manutenção da ação de 
governo, que normalmente 
pode ser medido 
quantitativa e 
qualitativamente. 
CUIDADO!!!!! 
Projetos, Atividade e Operações 
Especiais são detalhamentos 
dos programas e não tipos de 
programas. 
 
AÇÕES 
PROGRAMÁTICAS 
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controle dos programas que se encontram sob a responsabilidade de determinado órgão. 
 Ex: Gestão da Política de Saúde. 
 
 IV – Programas de Apoio Administrativo: congregam todas as ações capazes de gerar os insumos 
necessários à apropriação por parte dos demais programas. É o programa de suporte. 
 Ex.: Apoio Administrativo. 
 
CARACTERÍSTICAS 
Ø Instrumento de planejamento governamental (planejamento estratégico) de longo prazo, contendo os 
projetos e atividades que o governo pretende realizar. 
Ø Vigência: União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 04(quatro) anos. Começa a produzir efeitos a 
partir do segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Executivo até o final do primeiro exercício 
do mandato seguinte. 
 
 
 
 
VIGÊNCIA DO PLANO PLURIANUAL – PPA 
 
VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO 
17 Jul X1 31 Dez X2 
 
VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA 
EXERCÍCIO FINANCEIRO 
 1 jan 31 Dez 
 
 
Alexandre, com relação à vigência da LDO, existe consenso entre os doutrinadores acerca 
de sua vigência ser de um ano??? 
 
 Conforme estabelece o ADCT da CF/88, a PLDO (Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias) deverá ser 
aprovada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, o que equivale atualmente até 17 de julho (art. 
57, § 2º, CF/88). Se o Legislativo assim não proceder, não dará início a seu recesso até que esta seja aprovada 
aprovada. 
 Retornando para o Executivo após este prazo, este terá 15 dias para sancionar ou vetar a proposta. 
 Sancionada pelo Executivo, entrará em vigor com sua sanção e produzirá efeitos no exercício financeiro 
subseqüente, deduzindo-se então que sua vigência será de aproximadamente 18 meses. 
 Somos, portanto, partidários da idéia de que, quando sancionada pelo Poder Executivo, a LDO orientará a 
elaboração da LOA já no segundo semestre do exercício em que é aprovada (INÍCIO DA VIGÊNCIA), estabelecendo 
metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente. 
 A nosso ver, se considerarmos todas as suas funções, a vigência da LDO é maior que um ano (18 meses), 
conforme dissemos, porém sua eficácia é anual!!!!! 
 Abaixo extraímos excertos do ilustríssimo autor Valdecir Pascoal para fundamentar a nossa tese!!!! 
 
 
Mandato
Atual 
1º ano vigência 
PPA – mandato 
seguinte 
Vigência 
do PPA 
4º ano vigência 
PPA –mandato 
anterior 
Observação CAPCIOSÍSSIMA!!! 
Veja que a vigência do PPA não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo. Procura-se com isso 
evitar a descontinuidade dos programas governamentais!!!!!!!!!!!!! 
Observe o gráfico abaixo!!! 
 
ATENÇÃO!!!! (OPINIÃO DE AUTOR CONSAGRADO: VALDECIR PASCOAL) 
 
“Mesmo que alguns autores falem em vigência anual da LDO, isso, a rigor, não é correto. 
Valendo-nos do conceito jurídico de vigência, há que se concluir que a LDO vigora por mais de 
um ano. Normalmente é aprovada em meados do exercício financeiro, orientando a elaboração da 
1◦ ANO 
ANO 
2◦ ANO 3◦ ANO 4◦ ANO 
1◦ ANO 2◦ ANO 3◦ ANO 4◦ ANO 
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Ø Conteúdo principal: fixa, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas do Governo para: 
(ARTIFÍCIO MNEMÔNICO – PPA DOM) 
 
· as despesas de capital (ex.: construção de escolas, hospitais); 
· as despesas decorrentes derivadas das despesas de capital (ex.: contratação de pessoal necessário ao 
funcionamento das escolas e hospitais);· os programas de duração continuada (despesas vinculadas a programas com duração superior a um 
exercício financeiro – como o “ programa de bolsa-escola”, por exemplo). 
· Quando de sua elaboração, a Administração e o legislador deverão planejar a aplicação de recursos 
públicos de modo a atenuar a enorme desigualdade entre as regiões brasileiras (no caso do PPA da 
União) ou entre as sub-regiões existentes nos Estados e Municípios(caso do PPA dos Estados e 
Municípios).
 
 
 
 
 
 
 
 
Ø Orienta as demais leis orçamentárias (LOA, LDO), servindo de guia para elaboração da LDO, da LOA e 
dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. 
Ø De acordo com a Constituição Federal, projeto de lei do PPA é de iniciativa privativa e vinculada do 
Chefe do Poder Executivo. De acordo com a doutrina (Alexandre de Moraes), a iniciativa é exclusiva. 
 
 
 
 ETAS 
O PPA, PORTANTO, CORRESPONDE A TODOS OS PROGRAMAS DE GOVERNO 
DELINEADOS, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARA SEREM REALIZADOS NO 
PERÍODO DE 4 (QUATRO) ANOS 
- DIRETRIZES - orientações gerais ou princípios que nortearão a captação e o gasto público com vistas a alcançar 
os objetivos. 
 
- OBJETIVOS – indicam os resultados a serem alcançados pela administração pública quando da execução 
orçamentária(ex.: elevar o nível educacional da populacional, especialmente, combatendo o analfabetismo). 
 
- METAS – quantificação, física e financeira, dos objetivos (ex.: construção de 3.000 salas de aula em todo o País, no 
período de quatro anos, R$ 100 milhões, na construção de salas de aula). 
 
- PROGRAMAS – são as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Correspondem 
ao MÓDULO INTEGRADOR entre PPA e a LOA.São eles que garantem a compatibilização entre os dois 
instrumentos de planejamento citados. São instrumentos de organização da atuação governamental, articulando um 
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido e mensurado por indicadores previstos no 
PPA.(ex.: Defesa dos direitos da Criança e do Adolescente, PAC – PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO 
CRESCIMENTO, BOLSA-ESCOLA) 
 
- DURAÇÃO CONTINUADA – Programas cuja execução ultrapassam um exercício financeiro (ex.: “ Programa 
Bolsa – Escola”, Programa de Aceleração do Crescimento, obras com prazo de conclusão superior a um ano etc.) 
 
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2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO 
 RIORIDADES 
Conforme visto anteriormente, o Plano Plurianual estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro 
exercícios financeiros. Resta-nos saber, entretanto, que parcelas dos programas governamentais executar anualmente? 
Quais as prioridades de execução? 
Para responder a estes e outros importantes questionamentos é que existe a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
Duas definições básicas de LDO serão apresentadas aqui. A primeira delas é: - A LDO é o elenco de prioridades 
dentro dos programas governamentais expressos no PPA. 
A segunda definição é a seguinte: - A LDO é o ajuste das prioridades de governo (PPA) às reais possibilidades 
de caixa (LOA). Partindo desta definição, a LDO é o elo de ligação entre o planejamento governamental, idealizado 
no PPA e a disponibilidade de recurso do ente federativo, definida na LOA, para a realização deste “sonho”. 
A LDO é inovação do Poder Constituinte originário. Portanto, esse instrumento de planejamento que não 
existia no ordenamento jurídico anterior surgiu com a nova Constituição Federal de 1988. 
 
CARACTERÍSTICAS 
Ø Instrumento de planejamento de curto-prazo; 
Ø Deve ser elaborado em harmonia com o PPA e orientará a elaboração da LOA; 
Ø Estabelece as Metas e Prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital para o 
exercício subseqüente; 
Ø Disporá sobre as alterações na legislação tributária; 
Ø Fixará a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (políticas prioritárias para 
o Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econômica, Banco do Nordeste e demais fomentadoras do 
desenvolvimento). 
Ø Autorizará a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de 
cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de 
pessoal a qualquer título na administração. Exceção: as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista, nos temos do disposto no artigo 169, § 1º da CF, não precisam dessa autorização 
na LDO. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funções, sendo as mais 
relevantes as dispostas no art. 4º da LRF (Confira no final da apostila a redação do mesmo!!!!!) 
Após ter lido o artigo supra, verifica-se o “glamour” que a LRF concede a esse instrumento de planejamento 
que, com a edição da LC 101/00, passou a ser o principal instrumento de regularização das contas públicas, de 
equilíbrio fiscal, de austeridade fiscal!!!! 
 
 
 
 
 
 A LRF estabelece que a LDO disporá também sobre: 
 
· Equilíbrio entre receitas e despesas – refere-se à observância do princípio do equilíbrio orçamentário e ao 
equilíbrio durante a execução do orçamento, o chamado equilíbrio auto-sustentável, o equilíbrio primário. 
IMPORTANTE!!!! 
 
Art. 57, 2º da CF/88 – A sessão legislativa não será interrompida sem a 
aprovação do projeto de LDO. Em tese, pelo teor do caput do artigo 57 da CF, a 
LDO deverá estar aprovada até 17 de julho. Se isso não acontecer, a sessão 
legislativa prorrogar-se-á automaticamente até a aprovação da LDO. Ou seja, a 
LDO deverá ser aprovada antes do primeiro recesso parlamentar com objetivo de 
orientar a elaboração da LOA. 
JÁ FOI QUESTÃO DE PROVA DE CONCURSO!!!! 
 
O principal instrumento de planejamento governamental que ganhou ênfase com a edição da LRF foi a LDO 
 
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Falaremos mais adiante desse equilíbrio, que constitui um dos principais alicerces, pilares da LRF. 
· Critérios e forma de limitação de empenho – a ser efetivada nas hipóteses previstas na LRF e atendida nos 
orçamentos anuais; 
· Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos 
orçamentários – a lei deverá levar em consideração a relação custo-benefício entre custos e resultados 
alcançados; 
· Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas – que estão 
condicionadas aos limites legais, como por exemplo, as transferências por convênios; 
· Metas fiscais, em anexo próprio, denominado Anexo de Metas Fiscais; 
· Riscos Fiscais, em anexo próprio, denominado Anexo de Riscos Fiscais. 
 
O § 1º do art. 4º da LRF estabelece que deve integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, que é 
trienal, onde serão estabelecidas as metas anuais, em valores correntes, relativas a receitas, despesas, resultados 
nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referir e para os dois seguintes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 melhor compreensão dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a LDO, é condição “sine qua non” o 
pleno conhecimento dos conceitos de resultado primário e resultado nominal. Vejamos a seguir. 
 
Resultado Primário: 
 
 Determina se o nível de gasto no orçamento dos entes federativos é compatível com suas arrecadações, ou 
seja, se as receitas primárias (não-financeiras) são capazes de sanar as despesas primárias (não-financeiras). 
A. Receitas Primárias ou Não-Financeiras: correspondem ao total da receita orçamentária deduzidas as 
operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de 
crédito (juros e amortização), recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de 
privatização e aquelas relativas a superávits financeiros. Para evitar a duplacontagem, não devem ser 
consideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre as entidades que 
compõe o ente federativo. 
B. Despesas Primárias ou Não-Financeiras: correspondem ao total da despesa orçamentária deduzidas as 
despesas com juros e amortizações da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital 
integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido. 
 
Da confrontação dos conceitos supramencionados é que se pode apurar os seguintes resultados: 
 
· Superávit Primário : Receitas Primárias > Despesas Primárias 
· Déficit Primário: Receitas Primárias < Despesas Primárias 
· Resultado Nulo: Receitas Primárias = Despesas Primárias 
 
O Resultado primário exprime se o ente federativo está ou não exercendo suas atividades dentro de seus 
limites financeiros atribuídos a ele gerando a elevação ou redução do nível de endividamento. 
 
METAS 
FISCAIS 
PARA 
1. RECEITAS; 
2. DESPESAS; 
3. RESULTADO 
NOMINAL; 
RESU 4. RESULTADO 
PRIMÁRIO; 
KJD 5. MONTANTE DA 
 DÍVIDA PÚBLICA 
 
Fiscais 
(valores correntes e 
constantes) 
Exercício financeiro+dois 
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Resultado Nominal: 
 
Através do cálculo do Resultado Nominal poderá ser apurado se o ente necessitará ou não de empréstimos 
junto às entidades financeiras e/ou setor privado para fazer cumprir com suas obrigações. Este resultado pode ser 
considerado como a Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP). 
O resultado nominal é apurado a partir do acréscimo ao resultado primário do saldo da Conta de Juros que 
apresenta a diferença entre os juros pagos e recebidos (juros nominais; líquidos) decorrentes de operações financeiras.
 
A partir da confrontação destes conceitos apuramos os seguintes resultados: 
 
· Superávit Nominal : Resultado Primário > Conta de Juros 
· Déficit Nominal: Resultado Primário < Conta de Juros 
· Resultado Nulo: Resultado Primário = Conta de Juros 
 
O § 2° do art. 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscais conterá, ainda: 
 
· Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
· Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os 
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a 
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; 
· Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos 
recursos obtidos com a alienação de ativos; 
· Avaliação da situação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais de natureza atuarial; 
· Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas 
obrigatórias de caráter continuado. 
 
O Anexo de Metas Fiscais –AMF representa uma novidade importante dentro da elaboração do orçamento 
público e da gestão pública brasileira. Seu principal objetivo é demonstrar como será a condução da política fiscal 
para os três exercícios financeiros, ou seja, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Neste caso, estarão 
sendo elaboradas metas trienais, mas que serão revistas a cada ano, quando da elaboração da LDO. 
Através desse anexo pode-se avaliar o cumprimento das metas fiscais dos três exercícios anteriores e 
demonstrar, em termos financeiros, o que está planejado para o exercício vigente e para os dois seguintes. Este 
demonstrativo obriga o gestor público a justificar como irá compensar as renúncias de receitas concedidas através de 
benefícios fiscais. Deve também o gestor observar os limites legais de despesas de caráter continuado, como por 
exemplo, as despesas com pessoal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Outra novidade trazida pela LRF foi o Anexo de Riscos de Fiscais. De acordo com o § 3º do art. 4º da LRF, a 
LDO conterá ANEXO DE RISCOS FISCAIS, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes 
ANUAL 
TRIENAL 
Uma das inovações trazidas pela Constituição de 1988, a LDO submete à soberania popular, por meio 
de seus representantes, a definição das prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar 
que, anteriormente, o estabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidas 
unilateralmente pelo Poder Executivo. 
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 10
de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas caso se concretizem. 
Esse anexo tem por objetivo garantir a realização dos resultados fiscais apresentados no Anexo de Metas 
Fiscais. Isso porque qualquer despesa não prevista na elaboração das metas pode comprometer os resultados 
pretendidos. Neste caso, a partir das despesas em potencial que possam comprometer os resultados orçamentários 
(como as sentenças judiciais em andamento), será feita na LOA uma reserva de contingência para a cobertura dessas 
despesas. 
 
 
 
 
 
 
Os Riscos Fiscais podem ser, grosso modo, classificados em duas categorias distintas. Risco Fiscal, portanto, 
é o gênero, cujas espécies são: Riscos Orçamentários e Riscos da Dívida. Observe o fluxograma abaixo 
 
 
 
Os riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se 
confirmarem, isto é, de existir desvios entre as receitas ou despesas orçadas e as realizadas. 
 
 
Riscos orçamentários 
Possibilidades de algumas receitas previstas na LOA 
 
Necessidade de execução de despesas não fixadas na LOA ou orçadas a menor 
 
Exemplos de riscos orçamentários: 
 
Alexandre, seja menos técnico e mais objetivo: o que são Riscos Fiscais????? 
 
 
 
 
 
 
Os riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas à Administração, caso sejam efetivadas resultarão em 
aumento do serviço da dívida pública no ano de referência. 
 
 
 Variação das taxas de juros e de câmbio em títulos VINCENDOS. 
RISCOS 
FISCAIS 
RISCOS 
ORÇAMENTÁRIOS 
RISCOS DA 
DÍVIDA 
AVALIA E 
INFORMA 
OUTROS RISCOS CAPAZES DE AFETAR AS 
CONTAS PÚBLICAS 
AS PROVIDÊNCIAS A SEREM TOMADAS, 
CASO SE CONCRETIZEM OS RISCOS 
FISCAIS. 
OS PASSIVOS CONTINGENTES(Riscos Fiscais) 
· Arrecadação de tributos menor do que o previsto na lei orçamentária – frustração na 
arrecadação, em função de fatos ocorridos posteriormente à elaboração da LOA ou ainda à 
restituição de determinado tributo não previsto. 
· Restituição de tributos maior que a prevista nas deduções da receita orçamentária. 
· Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos ou outras situações de calamidade 
pública que demandem do Estado ações emergenciais. 
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 11
Riscos da 
Dívida 
Passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, a 
exemplo dos resultados de julgamentos de processos judiciais. 
 
INFORMAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!! 
 A Lei de Diretrizes Orçamentárias possui três tipos de conteúdos, sendo eles: 
 
1. Constitucional – definido na Constituição Federal de 1988 em seus artigos 165, § 2º, e 169, § 1º, inciso II.
 2. Legal – expresso na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 3. Específico – originado no próprio corpo ou texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
É importante ressaltar que a LDO é o principal instrumento de equilíbrio das contas públicas, vez que a ela 
foram atribuídas inúmeras funções, pela Lei Maior e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. É de suma relevância que 
você as memorize, separadamente, nos seus dois lobos cerebrais. No lado direito do seu cérebro, você irá colocar as 
funções estabelecidas pela Constituição Federal; no lado esquerdo, as funções estabelecidas pela Lei de 
Responsabilidade Fiscal. Vamos, portanto, elencá-las em um quadroresumo. 
 
 
FUNÇÕES ESTABELECIDAS PELA 
 CF/88 
(Art. 165, § 2º; Art. 169, § 1º, II; Art. 99, § 
4º; Art. 127, $ 5º) 
 
FUNÇÕES ESTABELECIDAS PELA 
 LC 101/00(LRF) 
Art. 4º, caput, § 1º e § 3º; Art. 5º, III. 
1. Compreender as metas e prioridades da Administração 
Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subseqüente (Selecionar as prioridades 
dentre as metas estabelecidas no PPA); 
2. Orientar a elaboração da LOA; 
3. Dispor sobre as alterações na legislação tributária; 
4. Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento; 
5. Estabelecer os limites de despesas para as propostas 
orçamentárias dos poderes e do Ministério Público; 
6. Estabelecer autorização específica para as hipóteses do artigo 
169, § 1º, II. (Autorizar a concessão de qualquer vantagem ou 
aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e 
funções, alteração de estrutura de carreiras, bem como a 
admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, 
ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia 
mista (Art.169, § 1º, II) 
 
7. dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas; 
8. dispor sobre critérios e formas de limitação de 
empenho; 
9. normas relativas ao controle de custos e à avaliação 
dos resultados dos programas financiados com 
recursos dos orçamentos; 
10. demais condições e exigências para transferências 
de recursos a entidades públicas e privadas; 
11. estabelecer metas fiscais em um Anexo específico 
(AMF) e avaliar os passivos contingentes e outros 
riscos capazes de afetar as contas públicas, 
informando as providências a serem tomadas, caso se 
concretizem (ARF); 
12. estabelecer o montante e a forma de utilização da 
Reserva de Contingência 
 
3. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) – ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 A Lei Orçamentária Anual – LOA é o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e 
financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é gerenciar o equilíbrio entre receitas e despesas 
públicas. Dentre as diversas funções que desempenha o Orçamento da União, destaca-se, nos termos do §7º, art. 165, 
a de reduzir as desigualdades inter-regionais segundo o critério populacional. 
 Da mesma forma que na LDO, várias alterações foram introduzidas, pela LRF, na sistemática de elaboração 
do orçamento anual. As principais encontram-se elencadas no quadro a seguir: 
 
· A LOA deve conter, em anexo, o demonstrativo de compatibilidade da programação dos orçamentos 
com as metas da LDO, previstas no Anexo de Metas Fiscais (****); 
· A LOA deve conter previsão para a reserva de contingências, em percentual da RCL, destinada ao 
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 12
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CARACTERÍSTICAS 
 A LOA deverá estar compatível com o PPA e com a LDO. 
 
Ø Programa a vida econômica e financeira do Estado e o programa de trabalho do governo. 
Ø Trata-se de uma lei autorizativa, expressa em termos monetários. 
Ø Prioriza as necessidades da coletividade. 
Ø É o orçamento propriamente dito. 
Ø Metodologia atual utilizada na sua elaboração: orçamento-programa. 
Ø Cumpre ano a ano as etapas do PPA; é a materialização dos programas contidos no PPA. 
Ø A respectiva lei corresponde, na verdade, a 03(três) suborçamentos, ou 03(três) esferas 
orçamentárias(CF, art. 165, 5º). 
Ø O orçamento fiscal e o orçamento de investimentos, compatibilizados com o PPA, têm o objetivo de 
reduzir as desigualdades entre as regiões, segundo critério populacional. 
Ø O Governo só poderá iniciar qualquer programa ou projeto se houver autorização específica na Lei 
Orçamentária. 
Ø A LOA, além de estimar as receitas e fixar as despesas, poderá conter autorização para abertura de 
créditos suplementares e para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de 
receita(ARO). 
Ø Deverá acompanha-la um demonstrativo, regionalizado, sobre os efeitos da concessão de anistia
isenção, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
Ø Lei nº 4320/64 (arts. 2º e 22) – esses dispositivos estabelecem quais os documentos, demonstrativosm 
e anexos que deverão integrar a proposta orçamentária enviada anualmente pelo Executivo ao 
Legislativo. Comporão a proposta orçamentária: 
· mensagem do Chefe do Executivo; 
· projeto de Lei de Orçamento. 
Ø Devem observar três funções estatais fundamentais: a alocativa, a distributiva e a estabilizadora; 
Ø O orçamento é lei formal, mas não material, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis 
tributárias e financeiras (posicionamento atual do STF). 
Ø A LOA é uma lei temporária(vigência limitada), especial(de conceito determinado e processo 
legislativo peculiar) e ordinária(aprovada por maioria simples); 
Ø O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil é o orçamento misto, pois a elaboração e a 
execução cabe ao Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo sua votação e controle. 
Ø Tipos de orçamento existentes: (1) Legislativo; (2) Executivo; (3) Misto. 
 
(****) Esse demonstrativo em anexo à Lei Orçamentária Anual deverá evidenciar a compatibilidade entre o 
PPA e a própria LOA, ou seja, se tais instrumentos de planejamento estão compatíveis com as metas e prioridades 
estabelecidas na LDO. 
 
NÃO CONFUNDA!!!!! Os anexos de riscos e metas fiscais são instrumentos da LDO. A LOA deve conter a 
Reserva de Contingência, que é uma dotação global com a finalidade de atender os passivos contingentes e outros 
riscos fiscais imprevistos. 
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 13
 
 A Reserva de Contingência é uma dotação de recursos de forma global, não destinada a nenhum órgão ou 
projeto específico, posto que não especifica ou detalha onde os recursos serão aplicados. Portanto, se é dotação 
orçamentária, deve estar prevista na LOA. A Lei Orçamentária Anual é o instrumento legal indicado para alocação de 
receitas e despesas orçamentárias. 
 Por ser uma dotação global não destinada a nenhum órgão ou projeto específico, a Reserva de Contingência é 
uma exceção ao princípio da especificação ou especialização do orçamento. 
Alexandre, que fatos podem ensejar dívidas (passivos) contingenciais a serem cobertas com a 
reserva de contingências?????? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ø Dimensões ou aspectos do orçamento: 
· Jurídica: essa dimensão é a que define o orçamento ou integra a lei orçamentária no conjunto 
de leis do país.O orçamento é uma lei formal; 
· Econômica: Corresponde à característica que atribui ao orçamento o poder de intervir na 
atividade econômica, propiciando geração de emprego e renda em função de investimentos que 
podem se previstos e realizados pelo setor público, resultando com isso no desenvolvimento do 
país; 
· Financeira: representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos com a 
arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionado pelas 
despesas, evidenciando a execução orçamentária. 
· Política: corresponde à definição de prioridades, numa situação de escassez de recursos, por 
exemplo; 
· Técnica: representa o conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas no processo 
orçamentário(ciclo orçamentário) 
 
ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO MODERNO 
O Orçamento Público é um demonstrativo obrigatório e padronizado para cada esfera da federação. É um cuidado 
necessário para que a sociedade tome conhecimento dos programas de governo e assegurar seu cumprimento. 
 
O conceito de orçamento tem mudado bastante ao longo do tempo, por causa da evolução de suas funções, que 
são hoje bem diferentes que no passado. 
 
A história do Orçamento Público evoluiu em duas grandes fases: a do orçamento tradicional e a do moderno. 
 
Orçamento Orçamento (ORÇAMENTO –PROGRAMA) 
Tradicional Moderno 
 Lei 4.320/64 
ü Lides de ordem tributária e previdenciária; 
ü Ações trabalhistasreferentes à aplicação da Unidade Real de Valor (URV) no primeiro semestre de 
1994; 
ü Disputa sobre o percentual de reajuste dos saldos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço 
(FGTS), em função do plano Verão de 1989 e do Plano Collor I de 1990 
CONTERÁ RESERVA DE CONTINGÊNCIAS 
ESTALECERÁ MONTANTE E FORMA DE UTILIZAÇÃO DA RESERVA DE CONTINGÊNCIAS 
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 14
 Dl 200/67 
 CF/88 
 Gastos Planejamento 
 
O tradicional(ou clássico) tinha como sua principal função o controle político. Possibilitou o controle político do 
Poder Executivo pelo Poder Legislativo. 
 
O Orçamento Tradicional, ao lado da linguagem contábil, adotava classificações suficientes apenas para 
instrumentalizar o controle das despesas pura e simplesmente. 
 
Eram adotadas duas classificações clássicas: 
 
a) por unidades administrativas (os órgãos responsáveis pelos gastos) 
b) por objetivo ou item de despesa( era simplesmente previsão de receita e autorização de despesa, não era de 
acordo com programas e objetivos a atingir) 
 
O orçamento clássico evoluiu para o Orçamento de Desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as 
coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a Administração Pública 
comprava tornou-se menos relevante do que saber para que se destinava aquela aquisição. O orçamento de 
desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto 
que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao sistema de planejamento. 
 
A idéia de orçamento moderno nasceu nos EUA. Exigia-se que os orçamentos deveriam constituir-se de 
instrumentos de administração, de forma que auxiliassem o Executivo nas várias etapas do processo 
administrativo. 
 
Atualmente, as políticas econômicas têm sido inibidoras da expansão das despesas públicas, por isso, o papel que 
vem sendo reforçado é o do orçamento como instrumento de controle econômico. Eleva-se a função de 
planejamento do orçamento, para evitar déficit (gastar mais que recebe). 
 
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320. O 
Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal 
quando, em ser art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a 
etapa do programa plurianual (PPA) a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução 
coordenada do programa anual. 
 
Orçamento-programa é a metodologia utilizada para a elaboração do orçamento atualmente. É a alocação dos 
recursos com ênfase não no objeto do gasto, mas no seu objetivo. Não é apenas documento financeiro, mas, 
principalmente, um instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus 
projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, merecendo 
destaque as seguintes vantagens: 
 
a) Melhor planejamento de trabalho; 
b) maior precisão na elaboração do orçamento; 
c) melhor determinação das responsabilidades; 
d) maior oportunidade para redução dos custos; 
e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; 
f) facilidade para identificação de duplicação de funções; 
g) melhor controle da execução do programa; 
h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; 
i) apresentação dos recursos e dos objetivos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e
j) ênfase no que a instituição realiza e não no que gasta 
 
 Segundo Pascoal, a palavra programa revela característica, uma qualidade do orçamento moderno. O 
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 15
orçamento-programa é instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as 
atividades que o governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados 
esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. Ressalte-se, porém, que, durante a evolução do 
orçamento-programa (orçamento moderno), houve o chamado ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (ou por 
realizações). No orçamento de desempenho, procura-se saber as coisas que o governo FAZ, e não as coisas que 
o governo COMPRA. A ênfase é dada aos resultados. Todavia, não se podia ainda falar em orçamento-programa, 
pois não havia qualquer vinculação do orçamento ao planejamento governamental. Partiu-se, então, para uma 
técnica mais elaborada, que foi o orçamento-programa. 
 
 
Giacomoni destaca que, essencialmente, o orçamento-programa deve conter: 
 
a) os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos 
orçamentários; 
b) os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços governamentais, no sentido da concretização 
dos objetivos; 
c) os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material, 
equipamentos, serviços etc.) necessários para a obtenção dos resultados; e 
d) as medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações (produto final) e os esforços 
despendidos na execução dos programas. 
 
 
Alexandre, e como se dá o relacionamento entre as partes principais da estrutura 
esquelética do orçamento-programa????? 
 
ORÇAMENTO PROGRAMA 
DIRETRIZES OBJETIVOS METAS PROGRAMAS 
Conjunto de 
critérios. 
de ação e de decisão 
que deve disciplinar 
e orientar os diversos 
aspectos envolvidos 
no Processo de 
Planejamento. 
 
Resultados que se 
Pretende alcançar 
Especificação e 
quantificação física e 
financeira dos objetivos 
estabelecidos 
Ações que resultem em 
serviços prestados à 
comunidade passíveis 
de quantificação. 
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 16
Vamos observar o fluxo desse relacionamento a partir da figura abaixo. 
 
Com base no que foi disposto, é possível destacar as principais características do orçamento-programa: 
 
1. orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização; 
2. a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas; 
3. as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis; 
4. na elaboração do orçamento, são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o 
exercício; 
5. a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento; 
6. o principal critério de classificação das despesas é: funcional e programático; 
7. utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados; 
8. controle para avaliar resultados sob a égide da eficiência, eficácia e efetividade na execução dos programas de 
Governo, que correspondem aos indicadores de resultados na Administração Pública. 
 
ORÇAMENTO TRADICIONAL VERSUS ORÇAMENTO-PROGRAMA 
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO-PROGRAMA 
O processo orçamentário é dissociado dos processos de 
planejamento e programação 
O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções 
executivas da organização 
A alocação de recursos visa à aquisição de meios A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e 
metas. 
As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista 
as necessidades financeiras das unidades 
organizacionais 
As decisões orçamentárias são tomadas com base em 
avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis. 
Na elaboração do orçamento são consideradas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais 
Na elaboração do orçamento são consideradas todos os 
custos dos programas, inclusive os que extrapolam o 
exercício. 
A estrutura do orçamento dá ênfase aos 
Aspectos contábeis da gestão. 
A estrutura do orçamento estávoltada para os aspectos 
administrativos e de planejamento. 
Principais critérios classificatórios: unidades 
administrativas e elementos. 
Principal critério de classificação: funcional-programático.
Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do 
trabalho, assim como dos resultados. 
Utilização sistemática de indicadores e padrões de 
medição do trabalho e dos resultados. 
O controle visa avaliar a honestidade dos agentes 
governamentais e a legalidade no cumprimento do 
orçamento. 
O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a 
efetividade das ações governamentais. 
DEMANDA 
CUSTO 
MEDIDA DE 
DESEMPENHO 
RESULTADO 
PROGRAMA 
META 
OBJETIVO DIRETRIZES 
PRODUTO 
FINAL 
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 17
O Orçamento Programa permite a avaliação do resultado das ações governamentais através das medidas de 
eficiência, eficácia e efetividade. A seguir, elencamos a diferença entre os conceitos: 
 
Eficiência – pode ser medida pelo resultado obtido entre o volume de bens e serviços produzidos e o volume 
de recursos consumidos, para alcançar a economia de recursos na consecução dos objetivos, obtendo o melhor 
desempenho na operacionalidade das ações. É a capacidade que tem o gestor público de aplicar recursos de forma 
otimizada. 
Eficácia – ocorre quando os objetivos pré-estabelecidos são atingidos. Pode ser medida pelo grau de 
cumprimento dos objetivos fixados nos programas de ação, comparando-se resultados obtidos com os previstos, ou 
seja, quando mais próximos os gestores estiverem dos resultados esperados, mais eficaz terá sido a sua gestão. 
Efetividade – mede o impacto final da atuação governamental em termos de eficiência e eficácia na utilização 
dos recursos, determinando o cumprimento das finalidades do governo e justificando sua existência. É a capacidade 
que tem o gestor público de satisfazer as necessidades da coletividade, num determinado espaço de tempo. 
 
ORÇAMENTO BASE ZERO 
 
Dentre as formas ou classificação de orçamento moderno pode-se citar uma experiência absorvida da 
iniciativa privada que ficou denominada de Orçamento Base-Zero. 
Essa metodologia de orçamento teve sua origem em 1968, numa experiência desenvolvida por Peter A. Pyhrr
na Texas Instruments, e tem como princípio reavaliar todos os programas e despesas a cada período. 
Quando foi governador do Estado da Geórgia, Jimmy Carter implantou o Orçamento Base Zero em seu Estado 
e depois levou a experiência para o âmbito do governo federal e a aplicou em alguns Ministérios. 
 O Orçamento Base-Zero centrava o foco na questão dos indicadores de avaliação das políticas públicas, dos 
programas, dos projetos, atividades inseridos no orçamento que não tiveram uma avaliação adequada e novamente 
eram inseridos no orçamento do próximo ano. 
 Ao contrário do orçamento tradicional que já parte de uma determinada base orçamentária, acrescentando 
apenas uma projeção de inflação, o Orçamento Base-Zero exige que cada administrador justifique detalhadamente 
todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar o recurso. Cada 
administrador é obrigado a preparar um “pacote de decisão” para cada atividade. 
 O Orçamento Base Zero traz uma contribuição importante e uma provocação aos gestores públicos. Essa 
modalidade de orçamento moderno questiona a deficiência nas informações sobre a análise dos resultados, e o que se 
convencionou chamar de “incrementalismo” – a reprodução simples do passado, ou seja, repete-se alguns programas 
dos orçamentos anteriores porque não se tem parâmetro ou análise dos programas. 
O orçamento base-zero é aquele sobre o qual não há direitos anteriores. É comum no caso de entes novos. Por 
exemplo, pode-se citar a criação de um novo município. Como não há experiências anteriores, não há muitos 
parâmetros para definir-se quanto irá para a secretaria de saúde, de educação, etc. 
 
 PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO 
Iniciativa 
 
· Base Constitucional: art. 84, XXIII da CF/88; art. 61, § 1, II, b ; art. 85,VI; art. 166 § 6º 
 
· São de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, leis que envolvam matéria orçamentária. Esta iniciativa é
privativa e indelegável; 
 
· No Brasil, diz-se que a iniciativa é de iniciativa vinculada, vez que, embora a competência pela 
iniciativa seja do titular do Poder Executivo, o mesmo está obrigado ao prazo determinado em legislação;
 
· Todas as leis de elaboração do PPA, LDO e LOA são ordinárias de iniciativa do Chefe do Poder 
Executivo; 
 
· A omissão(não exercer a iniciativa ou deixar de cumprir o prazo determinado pela CF, CE e LOM) do 
chefe do executivo constitui crime de responsabilidade CF/88, art. 85, VI); 
 
 
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 18
Prazos 
 
Caberá a uma lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do PPA, da LDO e da LOA(art. 165, § 9º, I da CF/88). O que ocorre é que essa lei complementar ainda 
não foi editada. Assim, a União, os Estados e os Municípios que não estabeleceram prazos específicos continuam 
seguindo o disposto no art. 35,§ 2º, do ADCT da CF/88, que determina os prazos na tabela seguinte: 
 
 
Projeto 
de 
Lei 
Envio: Chefe do PE ao PL. Devolução: do PL ao 
PE(para sanção ou veto) 
 
 
BASE 
LEGAL 
Parâmetro para envio: 
término do exercício 
financeiro. 
Parâmetro para devolução: 
término da sessão legislativa 
ou período legislativo. 
PPA 
 
 
4 meses antes do 
encerramento do primeiro 
exercício financeiro do 
mandato do chefe do PE(31 
de agosto) 
Até o término do segundo 
período da sessão legislativa 
(22 de dezembro), do 
exercício em que for 
encaminhado. 
 
Art. 35, § 2º, do 
ADCT. 
LDO 
 
 
8 meses e ½ antes do 
encerramento do exercício 
financeiro(15 de abril) 
Até o encerramento do 
primeiro período da sessão 
legislativa (17 de julho) 
 
Art. 35, § 2º, do 
ADCT. 
LOA 
 
 
4 meses antes do 
encerramento do exercício 
financeiro(31 de agosto) 
Até o encerramento da sessão 
legislativa (22 de dezembro), 
do exercício em que for 
encaminhado 
 
Art. 35, § 2º, do 
ADCT. 
 
Obs: os prazos assinalados na tabela supra dizem respeito à União, prevalecendo para Estados, DF e Municípios
o que estiver disposto nas suas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. Isto, até que a Lei 
complementar referida no art. 165, § 9º, I e II, da CF/88 esteja em vigor. 
 
Obs: A Sessão Legislativa Ordinária no âmbito federal está regulamentada pelo art. 57 da CF/88, que estabelece: 
 
“Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de 
julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)”. 
 
Cuidado com essa mudança!!! 
O ADCT refere-se ao “encerramento do 1º período da sessão legislativa” e “encerramento da sessão 
legislativa”, não estabelecendo datas. Com a Emenda nº 50/2006, as datas foram alteradas!!!!!! 
 
Ainda, o § 2º do mesmo artigo versa: 
 
“§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias. 
 
Com base no parágrafo do artigo supra disposto, pode-se inferir que uma das situações que impede 
início do recesso parlamentar em 18 de julho é a não aprovação do projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. 
 
 
 
 
Alexandre, quando vc se referia aos prazos de 
envio da proposta orçamentária, dois 
questionamentos me vieram à tona acerca do 
Não-envio e Não-Devolução dos Projetos!!!!!! 
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 19
 
 
 
 
 
 
 
 
 Lei 4.320/1964: 
(...) Se não receber a proposta no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis 
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como propostaa Lei 
de Orçamento vigente. 
 
 
 
 
 
 
 
Valdecir Pascoal entende que, de forma diversa, na falta 
de uma regra permanente que regule essa situação excepcional, tanto 
na União como em alguns estados, a LDO vem tratando dessa questão, 
estabelecendo que o Executivo fica autorizado a gastar determinada 
proporção(X/12) da proposta que ainda está tramitando. 
 
 
Com base na LDO, o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a 
participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e das unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. 
Por determinação constitucional, conforme visto no quadro anterior (art. 35, § 2º, inciso III do ADCT), o 
governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até quatro meses antes do 
encerramento da sessão legislativa e, consequentemente, do exercício financeiro, o que corresponde a 31 de agosto. 
 Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a 
situação econômica do país e suas perspectivas. A Constituição determina que a Proposta Orçamentária deve ser 
votada e aprovada até o final da sessão legislativa, atualmente encerrando a 22 de dezembro. Depois de votada no 
Legislativo, a proposta segue para o Executivo, que dispõe de 15 dias para sancionar ou vetar. Sancionada, entra em 
vigor a partir de sua publicação até o encerramento do exercício financeiro seguinte ao de sua elaboração. Entretanto, 
se o Executivo resolver vetar esta proposta, devolverá para o legislativo que dispõe, inicialmente de 30 dias para uma 
análise prévia do veto executivo, podendo restituí-la neste prazo ou posteriormente. 
 
 
 
 
 Quando do retorno da Proposta da LOA, o Executivo deverá se manifestar em 48 horas. Se não houver 
nenhuma manifestação de vontade, neste período, ocorrerá a sanção tácita desta, ou seja, a LOA entrará 
automaticamente em vigor após este prazo. 
 Se houver, entretanto, reação contrária, ou melhor o segundo veto por parte do Executivo, este devolverá a 
Proposta ao Legislativo, onde deverá ser sancionada pelo Presidente do Senado, e em sua ausência, pelo Vice
Presidente do Senado. 
 
 
 
1º) E se o chefe do Poder Executivo 
não encaminhar a proposta 
orçamentária no prazo fixado nas 
Constituições e nas Leis Orgânicas 
dos Municípios? 
Tome nota !!! 
 O art. 32(ao 
lado) da Lei nº 
4.320/64 
responde a esse 
questionamento, 
determinando que 
o Poder 
Legislativo 
considerará como 
proposta a Lei de 
2º) E se o Poder Legislativo não 
devolver o projeto de lei 
aprovado para sanção do Chefe 
do Poder Executivo até o dia 31 
de dezembro? 
Tome nota!!! 
Apesar de não previsto 
em legislação, entende a 
doutrina que caberá, por 
princípio da simetria, a 
promulgação por parte 
do Poder Executivo, tal 
como o enviou ao 
Legislativo, ignorando 
eventuais emendas 
aprovadas ou em 
discussão(Sérgio Jund 
citando Kiyoshi Harada) 
DUODÉCIMOS 
Durante a discussão desta proposta no exercício subseqüente de sua geração, a cada mês será executado 
1/12 da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO anteriormente aprovada, enquanto não houver Lei 
Orçamentária Anual legalmente válida. 
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 20
Apreciação(Discussão) pelo Poder Legislativo 
 
O Processo Legislativo Orçamentário é um processo especial, pois a CF estabelece, em regra, uma apreciação 
conjunta da matéria, sendo apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum
(art. 166 da CF/88), que corresponde ao Regimento do Congresso Nacional. 
 
Essa fase do processo, portanto, consiste na etapa destinada ao debate em plenário, conhecida, também, por fase de 
discussão, sendo subdvidida nas seguintes etapas: proposição de emendas, voto do relator, redação final e votação em 
plenário. 
 
Ø apreciação e votação dos projetos (PPA, LDO e LOA) e das leis referentes a créditos adicionais cabe ao 
Poder Legislativo em suas respectivas esferas; 
Ø a apreciação dos projetos de leis orçamentárias(PPA, LDO, LOA) e dos projetos relativos a créditos 
adicionais(suplementares e especiais) é conjunta, feita pelas duas Casas do Congresso Nacional(Câmara e 
Senado); 
Ø a apreciação obedecerá às regras do regimento comum; 
Ø ATENÇÃO!!!! embora a sessão de apreciação(discussão e votação) seja CONJUNTA, 
apuração dos votos, SEMPRE, dar-se-á separadamente(art. 43 do Regimento do 
Congresso Nacional) 
Ø A não-obtenção de maioria simples em, pelo menos, uma das Casas, importará na rejeição da matéria. 
Ø a apreciação das leis orçamentárias pelo Poder Legislativo é indelegável, vez que essa matéria não pode ser 
objeto de lei delegada(art. 68, § 1º, III da CF); 
Emendas 
 
Base Constitucional: art. 166, § 2º, §3º, §4 º, 
 
As emendas devem ser apresentadas à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores, que sobre elas emitirá 
um parecer, e, apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso 
Nacional(conjuntamente). 
A Comissão Mista deverá emitir parecer sobre as emendas antes de serem apreciadas pelo plenário. 
Ficará a cargo da Comissão Mista a redação final do projeto de lei. 
 
Aplicação do Processo Legislativo Comum 
 
O processo legislativo orçamentário é considerado um processo legislativo especial; no entanto, atendidas as regras 
ou os preceitos especiais, aplicam-se aos projetos que tratam de matéria orçamentária, no que não contrariar o 
disposto no processo legislativo especial (art. 166 da CF/88), as demais normas relativas ao processo legislativo 
comum(art. 66 da CF – sanção, promulgação, veto, informação das razões de veto etc.). 
Sanção 
Uma vez aprovado no Legislativo, será necessária a aquiescência do titular do Poder Executivo ao projeto de lei 
aprovado. Assim, o titular do Poder Executivo somente sancionará o projeto se estiver de acordo com o mesmo, 
conforme determina o art. 66 da CF/88: ”a Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao 
Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará”. 
Veto 
Caso não esteja de acordo com o projeto de lei aprovado pelo Legislativo, poderá veta-lo total ou parcialmente, 
conforme art. 66 da CF/88. 
Promulgação 
Consiste no atestado de validade da existência da lei. É, portanto, um ato declaratório, demonstra que a lei é 
executável, ou seja, quando o titular do Poder Executivo aquiesce com o projeto de lei, também o está promulgando
pois o ato de sancionar já imprime caráter de executoriedade à lei, restando, no entanto, para que possa ter eficácia e 
se tornar obrigatória, o ato de publicação. 
Publicação 
EU VOU PASSAR AFO - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PROFESSOR ALEXANDRE AMÉRICO 
 
 
 
 21
Apesar de acabada, a lei, para se tornar executável e obrigatória, necessita de publicação no órgão de imprensa oficial 
da esfera governamental (Diário Oficial). A publicação consiste no atestado de conhecimento de que uma lei nova 
está em vigor. Ao contrário da promulgação, que revela a executoriedade de uma lei, a publicação impõe a sua 
obrigatoriedade, pois, com a promulgação, a lei existia, mas não obrigava o seu cumprimento; após a sua publicação, 
ela se torna obrigatória, não podendo ser alegado o seu desconhecimento. 
 
CONCEITOS IMPORTANTES!!!! 
(1) Crédito orçamentário: autorização da própria lei orçamentária ou de crédito adicional expressa nos 
programas de trabalho. Corresponde à dotação prevista na lei de orçamento. 
 Exemplo: Recuperação da pavimentação das rodovias federais 
 
(2) Crédito Adicional: a dotação prevista nas leis sucessivas ao orçamento, cuja finalidade é atender a despesas 
não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. 
(3) Dotação orçamentária: o montante (limite) da autorização dada na lei orçamentária para gastos, ou seja, o 
valor que pode ser gasto em um crédito. 
 
(4) Unidade orçamentária (UO): aquela contemplada com dotação diretamente na lei orçamentária. 
 
(5) Unidadeadministrativa (UA): aquela que recebe autorização por descentralização de uma UO ou outra UA.
 
(6) Unidades Executoras (UE): são aquelas que efetivamente realizam o gasto, ou seja, executam a despesa 
orçamentária. 
 
(7) SOF/MPOG (Secretaria de Orçamento Federal): corresponde ao órgão central do sistema de orçamento, 
vinculado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. 
 
(8) Descentralização Orçamentária: movimentação da autorização de despesa da unidade orçamentária para a 
unidade administrativa. Pode ser Provisão (se interna) ou Destaque (se externa) 
 
(9) Provisão ou descentralização interna de créditos: quando envolve unidades gestoras de um mesmo órgão, 
ministério ou entidade integrante dos orçamentos fiscal e da seguridade social. 
 
(10) Destaque ou descentralização externa de créditos: quando envolve unidades gestoras de órgãos, ministérios 
ou entidades de estruturas administrativas diferentes (de um órgão para outro) 
 
(11) Descentralização Financeira: movimentação de recursos financeiros do órgão arrecadador (Ministério da 
Fazenda, na União, Secretarias da Fazenda ou de Finanças, nos Estados e Municípios) aos demais órgãos na 
estrutura organizacional do mesmo ente da federação (intra-governamental). Na linguagem contábil, podem ser de 
dois tipos (Repasse e Sub-Repasse). 
 
(12) Cota: é a primeira fase da descentralização das disponibilidades financeiras, consiste na transferência do 
órgão central de programação financeira para os órgãos setoriais do sistema. Essa movimentação está condicionada, 
entre outras coisas, à efetiva arrecadação de recursos financeiros pelo Tesouro Nacional e ao montante de 
compromissos financeiros assumidos pelos órgãos. 
 
(13) Repasse: importância financeira que a unidade orçamentária transfere a outro Ministério (ou Secretaria de 
Estado ou de Município) ou órgão. É a descentralização das disponibilidades financeiras vinculadas ao orçamento, 
recebidas anteriormente sob a forma de cota da STN/MF, sendo de competência dos órgãos setoriais de 
programação financeira, que as transfere para outro órgão ou ministério. 
 
(14) Sub-Repasse: importância financeira que a unidade orçamentária transfere a outra unidade orçamentária ou 
administrativa do mesmo Ministério (ou Secretaria de Estado o Município) ou órgão. Corresponde à 
descentralização de disponibilidades financeiras vinculadas ao orçamento, realizada pelos órgãos setoriais de 
programação financeira, para unidade orçamentária (UO) ou unidade administrativa (UA) a eles vinculadas, ou seja, 
que faça parte da sua própria estrutura. 
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(15) Sistema de orçamento federal: sistema COMPOSTO dos seguintes órgãos: 
 
· SOF/MPOG; 
· Unidades setoriais em cada Ministério ou órgão equivalente; 
· Unidades Orçamentárias, as quais efetivamente realizam o gasto, ou seja, executam a 
despesa por meio de um unidade executora. 
 
HIERARQUIA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Recursos Orçamentários Recursos Financeiros 
Dotação Cota 
Movimentação de Créditos 
Orçamentários (Descentralização de Créditos 
Movimentação de Recursos Financeiros 
Destaque Repasse 
Provisão Sub-repasse 
 
VIGÊNCIA 
QUADRIENAL ANUAL ANUAL 
 
PPA 
 
 
LDO 
 
LOA 
CAPCIOSÍSSIMA!!!! 
A movimentação de créditos orçamentários (autorizações de despesas) em sentido horizontal denomina-
destaque. Quando ocorre o destaque, deve ocorrer também o repasse (envio dos recursos financeiros para 
lastrear os créditos destacados à outra entidade). 
 
A movimentação de recursos orçamentários em sentido vertical denomina-se provisão. Quando ocorre a 
provisão, deve ocorrer também o sub-repasse (envio dos recursos financeiros para lastrear os créditos 
remetidos à outra unidade). 
 
É bom saber!!!! 
Ressalte-se que os destaques e provisões tratam de autorizações orçamentárias. No caso do destaque, a 
contrapartida do lado financeiro é o repasse; no caso da provisão, a contrapartida do lado financeiro é o 
sub-repasse. 
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Legendas: 
OF – Orçamento Fiscal 
OIE – Orçamento de Investimentos de Estatais 
OSS – Orçamento de Seguridade Social 
 
(1) O fato de o orçamento estar discriminado em três esferas orçamentárias(desenho acima) não fere o 
Princípio da Unidade(Totalidade). Essa divisão sistemática tem o condão de oferecer uma visão integrada 
das ações governamentais. Os recursos dos orçamentos fiscais e da seguridade social provém basicamente 
da cobrança de tributos e contribuições, bem como da exploração do patrimônio público. O orçamento de 
investimento das estatais compreende as despesas com aquisição de bens para o ativo imobilizado, 
excetuadas as relativas à aquisição de bens para arrendamento mercantil. 
 
(2) O Orçamento da seguridade social compreende não só as entidades e órgãos a ela vinculados, mas 
também todas as despesas relativas à saúde, previdência e assistência social, independentemente da 
unidade orçamentária responsável. 
________________________________________________________________________________________ 
ASSUNTO: PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS PROFESSOR ALEXANDRE AMÉRICO 
 
1. Princípios 
 
Os princípios são premissas e linhas norteadoras de ação a serem observadas na concepção da proposta de orçamento. 
Sua principal finalidade é disciplinar e orientar a ação dos governantes. 
 
 
 
OBS: Não há uma lista exaustiva de princípios orçamentários, pois o próprio conceito de orçamento público está em 
constante evolução. Serão abordados a seguir os princípios mais aludidos pela doutrina e pelo ordenamento jurídico 
pertinente à área orçamentária 
 
1.1. Princípio da Legalidade Orçamentária 
 
O princípio da Legalidade está previsto no inciso II do art. 5º da Constituição Federal de 1988 (CF/88): 
 
Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. 
 
Por este princípio, todo o orçamento público deve ser elaborado por lei e todas as leis que tratam de matéria 
orçamentária (as leis do Plano Plurianual – PPA, de Diretrizes Orçamentárias – LDO, a Lei Orçamentária Anual 
LOA, as leis que autorizam os créditos suplementares e especiais etc) devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo. 
 
O inciso I ao art. 167 da CF é uma aplicação do princípio da legalidade: 
 
(...) é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária.. 
 
CUIDADO NAS QUESTÔES DE CONCURSOS!!!! 
 
O princípio da legalidade é amplo e genérico. Quando a questão falar de elaboração de leis e exame de legislativo, 
está se referindo ao princípio de legalidade. 
 
ATENÇÃO!!!!! 
 
A lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro, em seu artigo 2º, 
determina obediência a três princípios: unidade, universalidade a anualidade (ou 
periodicidade). Os demais princípios não derivam dessa lei, mas da sistemática de 
elaboração das diversas LOAs e de entendimentos da Constituição da República 
Federativa do Brasil. 
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 24
 
 
 
 
 
 
 
 
1.2. Princípio da Anualidade ou Periodicidade 
 
De acordo com o art.2º da Lei 4.320/64: 
 
(...) a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política 
econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios da unidade, 
universalidade a anualidade. 
 
 
Este princípio impõe que o orçamento dever ser elaborado e executado para a execução em um período determinado 
de tempo (geralmente um ano, no caso brasileiro). Segundo o art. 4º da Lei nº 4.320/64: 
 
 (...) o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 
 
Observe que o princípio está relacionado ao intervalo de tempo de 12 meses, de 1º de janeiro e 31 de dezembro. 
 
 
O ciclo orçamentário é maior que 1 ano, uma vez que, no ano 1, é elaboradaa proposta orçamentária, que será 
discutida no Poder Legislativo e deverá ser devolvida para a sanção pelo chefe do Poder Executivo até o término da 
sessão legislativa; no ano 2, o orçamento será executado (as receitas efetivamente arrecadadas e as despesas 
realizadas); por fim, no ano 3, o orçamento será controlado, via processo de prestação de contas a ser encaminhado ao 
Poder Legislativo. Ou seja, o ciclo orçamentário começa no ano 1 e se encerra no ano 3, ultrapassando, portanto, o 
período de um ano. È possível afirmar, diante do exposto, que o exercício financeiro (período em que o orçamento 
é executado) é de 365 dias, coincidindo com o ano civil. 
 
 
. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.3. Princípio da Universalidade 
 
Princípio também consagrado na Lei 4.320/64, em seu art. 2º: 
 
De acordo com o art. 3º da Lei 4.320/64: 
EXCEÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA!!!!! 
 
ABERTURA DE CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS PARA ATENDER 
DESPESAS IMPREVISÍVEIS E URGENTES (Art. 167, §3º da CF). Este tipo 
de crédito é aberto por medida provisória ou decreto, instrumentos à disposição 
do chefe do Poder Executivo, conforme o caso!!!! 
 
EXCEÇÃO AO PRINCÍPIO DA ANUALIDADE!!!! 
 
AUTORIZAÇÃO E ABERTURA DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS ESPECIAIS E 
EXTRAORDINÁRIOS COM VIGÊNCIA PLURIANUAL 
 
Constituição Federal de 1988, art. 167, § 2º: 
 
 (...) os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro 
em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos 
quatro meses daquele exercício, caso, em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão 
incorporados ao orçamento do exercício subseqüente. 
 
OBSERVAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA!!!!! 
 
VIGÊNCIA ≠CICLO ORÇAMENTÁRIO 
 
A VIGÊNCIA É DE 1 ANO; O CICLO ORÇAMENTÁRIO É MAIOR E MAIS 
COMPLEXO!!!!!!!!!! 
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 (...) a Lei do orçamento compreenderá todas as receitas inclusive as de operações de crédito autorizadas por 
lei. 
 
Enfim, A LÓGICA DO PRINCÍPIO É: “ Todas as receitas e todas as despesas devem estar no orçamento” 
 
 
 
 
 
 
 
1.4. Princípio da Unidade 
 
Fiscal 
 
1 LOA 3orçamentos Seguridade 
(por esfera) Social 
 Investimentos 
Este princípio estabelece que o orçamento deve ser “uno”, ou seja, cada esfera do governo deve possuir apenas uma 
LOA.Não pode haver mais de um orçamento em cada unidade governamental. No entanto, o § 5º do art. 167 da 
CF/88 estabelece uma tripartição do orçamento: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o 
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. 
 
ATENÇÃO!!!! 
Vale ressaltar que o Princípio da Unidade refere-se à LOA(atenção à expressão), uma vez que, orçamento, cada Lei 
contém 3, conforme mencionado acima: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social, Orçamento de 
Investimento das empresas estatais. Ou seja, cada LOA é segregada em 3 orçamentos separados. Essa sistemática tem 
como objetivo garantir maior transparência e independência a cada um deles. 
 
1.5. Princípio do Orçamento-Bruto 
 
“Não são permitidas compensações no plano orçamentário” 
 
Este princípio surgiu juntamente com o princípio da universalidade, expresso no art. 6º da Lei 4.320/64: 
 
(...) todas as receitas e despesas constarão da Lei Orçamentária e de créditos adicionais pelos seus totais, 
vedadas quaisquer deduções. 
 
O § 1º do mesmo artigo reforça este princípio: 
 
(...) As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no 
orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. 
 
Depreende-se, portanto, que, ao ser elaborada, a lei orçamentária deve apresentar as valores constantes do orçamento 
da seguinte forma: imagine a previsão de arrecadação de R$ 100.000,00 de receita de IPVA, no orçamento do Estado 
XYZ, que, por determinação constitucional (art. 159,III) deve repassar 50% aos municípios cujos veículos tenham 
sido licenciados, a forma correta de apresentação da lei em atendimento ao princípio do orçamento bruto seria a 
seguinte. 
a) Forma correta 
 
Receita R$ Despesa R$ 
· IPVA 100.000,00 · Transferência aos municípios 50.000,00 
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE!!!! 
 
1) Lei 4.320/64, art. 3º, parágrafo único: “ Não se consideram para os fins deste artigo 
as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel moeda e 
outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros(são as chamadas 
receitas extra-orçamentárias ou ingressos extra-orçamentários); 
2) As receitas e despesas operacionais de empresas públicas e sociedades de economia 
mista consideradas estatais não-dependentes. 
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b) Forma incorreta (apresentando o orçamento pelo valor líquido) 
 
 
 Receita R$ Despesa R$ 
· IPVA 50.000,00 · Transferência aos Municípios 0 
 
Outro exemplo: Vamos supor que um determinado Estado da federação arrecade R$ 1.000,00 de ICMS, e seja 
obrigado a repassar aos municípios 25% deste montante. Em atendimento ao princípio do orçamento-bruto, no 
orçamento, deve constar o total da previsão da receita (R$ 1.000,00) e, na despesa, R$ 250,00 (25% pertencente aos 
municípios). Não pode constar da peça orçamentária uma receita líquida de R$ 750,00, pois este procedimento 
violaria o referido princípio. 
 
1.6.Princípio da Exclusividade 
 
O princípio da exclusividade está previsto no art. 165; § 8º da CF/88: 
 
(...) A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. 
 
Significa que a lei orçamentária não poderá tratar de outros assuntos como, por exemplo, lei do divórcio, criação de 
tributos, fixação de remuneração, subsídio, etc. Depreende-se, portanto, que o orçamento conterá apenas matéria 
financeira. Devido à celeridade da votação de leis orçamentárias, os parlamentares incluíam nelas outras matérias, 
visando uma rápida aprovação de seus projetos de lei. 
 
 
1.7. Princípio da Discriminação, Especialização ou Especificação 
 
PALAVRA-CHAVE: DETALHAMENTO 
 
Está previsto no art. 5º da Lei 4.320/64: 
 
(...) A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas 
de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 
20 e seu parágrafo único. 
 
O art. 15, § 1º, do mesmo diploma legal também se refere a este princípio: 
 
(...) Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. 
§ 1º. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros 
meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins. 
 
 A LÓGICA DO PRINCÍPIO SE RESUME AO SEGUINTE: 
 
“ O orçamento precisa ser detalhado, especificado, para facilitar seu entendimento e 
acompanhamento” 
EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE!!!! 
 
· AUTORIZAÇÃO PARA O PODER EXECUTIVO ABRIR CRÉDITO 
ADICIONAL SUPLEMENTAR (Observe que os demais créditos adicionais 
– especiais e extraordinários- não se incluem na exceção); 
· AUTORIZAÇÃO PARA CONTRATAR OPERAÇÕES DE CRÉDITO 
(realizar empréstimos), AINDA QUE POR ANTECIPAÇÃO DA RECEITA. 
 
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Dessa forma, não são admitidas dotações globais, a EXCEÇÃO de: 
 
· A primeira exceção está prevista no art. 20 da Lei 4.320/64: 
 
“Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente à 
normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as 
Despesas de Capital(são os chamados INVESTIMENTOS EM REGIME DE EXECUÇÃO ESPECIAL); 
 
· A outra exceção é a Reserva de Contingências, que é uma dotação global para atender