Orçamento Público: Planejamento e Processos

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DESCRIÇÃO
Estudo do planejamento, da estrutura e dos processos do orçamento público.
PROPÓSITO
Compreender o conceito e a importância do orçamento público no cenário
brasileiro de acordo com as normas do Direito Financeiro e da legislação
pertinente.
PREPARAÇÃO
Antes de iniciar o conteúdo deste texto, tenha em mãos a Constituição Federal de
1988 (CF/1988) para acompanhar os dispositivos mencionados da referida norma.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Definir o orçamento público
MÓDULO 2
Identificar os instrumentos de planejamento
MÓDULO 3
Identificar o processo orçamentário
INTRODUÇÃO
Para compreendermos o orçamento público, precisamos ter o conhecimento de
uma série de quesitos:
Atividade financeira estatal.
Tipo de orçamento utilizado.
Competência legislativa para elaborar e aprovar as leis orçamentárias.
Quais valores servem de base para a elaboração do orçamento.
Normas e legislação referentes ao orçamento.
No módulo 1, conheceremos como o Direito Financeiro regra a atividade financeira
estatal, assim como as funções, os princípios e as normas do orçamento público.
No módulo 2, apresentaremos o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), além de fazermos uma
inter-relação entre tais instrumentos.
Por fim, no módulo 3, abordaremos o ciclo orçamentário. Iniciaremos tal
abordagem pela elaboração da lei; em seguida, passaremos pela apreciação,
aprovação, sanção, publicação e execução dela; e, por fim, falaremos sobre a
avaliação e o controle do orçamento público.
MÓDULO 1
 Definir o orçamento público
ATIVIDADE FINANCEIRA ESTATAL
(AFE)
De acordo com a doutrina, o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que
tem por objeto o estudo da AFE.
Ela consiste em:
Obter receitas.
Despender despesas.
Criar crédito.
Gerir e planejar o orçamento público.
O Estado precisa obter receitas para aplicar esses recursos em despesas de
custeio da atividade estatal e realizar investimentos.
EXEMPLO
Obras de saneamento e de infraestrutura.
Quando esses recursos não são suficientes para fazer frente à totalidade das
despesas, o Estado necessita criar receitas. Nesse caso, a solução encontrada é
contrair empréstimos.
EXEMPLO
Endividar-se por meio das operações de crédito.
Diante de tal realidade, resta a seguinte pergunta:
Como seria possível planejar e organizar todos esses recursos e
dispêndios?
Resposta: a gestão desses recursos e a aplicação deles serão feitas por meio do
orçamento público.
Conforme nosso ordenamento jurídico, ou seja, a Constituição Federal de 1988
(CF/1988), é tarefa do Estado o bem comum da sociedade. Para isso, ele deve
atender às necessidades públicas contidas em seu texto.
EXEMPLO
Saúde, educação, segurança, transporte, habitação, previdência e justiça.
O estudo do Direito Financeiro é mais amplo que o do Tributário. Vimos que
aquele compreende o conjunto de normas que tratam da atividade financeira do
Estado. Já este versa sobre o conjunto de normas que tratam dos tributos,
regulando os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.
ORÇAMENTO
FUNÇÕES ECONÔMICAS OU CLÁSSICAS
A partir da crise capitalista ocorrida na década de 1930, surgiu a necessidade da
intervenção do Estado na economia. Dessa maneira, ele passou a controlar o
orçamento público.
A lei orçamentária é o instrumento de planejamento que tem as receitas previstas
e as despesas fixadas para determinado exercício financeiro, sendo elaborada
pelo Poder Executivo e aprovada pelo Legislativo.
Com isso, o Estado interfere na economia por meio da referida lei. Ele tem funções
econômicas e fiscais, sendo o orçamento o principal instrumento de função da
ação estatal na economia.
De acordo com a doutrina, o Estado exerce três funções econômicas em relação
ao orçamento:
A) FUNÇÃO ALOCATIVA
Eis as principais características para o Estado intervir utilizando essa função:
Não há eficiência do setor privado (sistema de mercado);
O setor privado não consegue suprir as necessidades da população.
Por conta disso, o Estado oferece bens e serviços para a sociedade.
 EXEMPLO
Realizar investimentos na infraestrutura econômica e disponibilizar provisão de
bens públicos e meritórios.
BENS PÚBLICOS E MERITÓRIOS
São aqueles que devem ou podem ser produzidos pelo Estado, embora
possam ser explorados economicamente pelo setor privado para evitar que a
população de baixa renda não tenha acesso ao consumo deles por não
poder pagar seu preço.
Altos investimentos desestimulam o setor privado pelo fato de a aplicação imediata
de recursos só trazer retorno no longo prazo, já que o retorno demora muito para
se concretizar. Nesse caso, o Estado realiza os investimentos na infraestrutura
econômica.
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 EXEMPLO
Áreas de transporte, energia, comunicações e armazenamento.
Para alguns doutrinadores, há duas externalidades a serem observadas:
EXTERNALIDADES POSITIVAS
EXTERNALIDADES NEGATIVAS
EXTERNALIDADES POSITIVAS
Os benefícios sociais são gerados por meio do incentivo de subsídios ou isenções
para, por exemplo, investimentos na criação de malha ferroviária, tendo em vista
que mais pessoas utilizarão o transporte público.
EXTERNALIDADES NEGATIVAS
São prejuízos sociais, como, por exemplo, a poluição de rio, sendo função do
Estado aumentar o tributo da empresa, aplicar multas etc.
Em relação à provisão de bens púbicos e meritórios, existe uma demanda por
certos bens cujas características particulares inviabilizam o fornecimento deles
pelo setor privado (sistema de mercado):
BENS PÚBLICOS
BENS MERITÓRIOS (OU SEMIPÚBLICOS)
BENS PÚBLICOS
São usufruídos pela população; não podem, assim, ser individualizados e
recusados pelos consumidores. A iluminação pública é um exemplo.
BENS MERITÓRIOS (OU SEMIPÚBLICOS)
Excluem parcela da população sem recursos para pagar por eles. Podem ser
fornecidos tanto pelo Estado quanto por um particular. A educação e a saúde, por
exemplo, não são necessariamente oferecidas pelo Estado. Elas podem ser pagas
para o particular por meio do orçamento, como ocorre com a subvenção social
para uma organização não governamental (ONG).
B) FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
Vejamos agora quais são as principais características da intervenção do Estado
utilizando a função distributiva:
Promover ajustamentos na distribuição de renda, corrigindo as falhas de
mercado (desigualdades sociais, monopólios empresariais etc.) inerentes ao
sistema econômico capitalista criador da separação entre as classes sociais.
Apropriar a renda e a riqueza de forma diferenciada na sociedade, ou
seja, retirá-las de uma parcela da população e transferi-las para outra com o
objetivo de tornar a sociedade menos desigual possível.
São exemplos da função distributiva:
UTILIZAÇÃO DO IMPOSTO PROGRESSIVO
Ela pode se dar por:
- Impostos diretos (o ônus recai sobre os contribuintes que arcam com o imposto
conforme seu patrimônio e sua renda).
- Financiamento dos programas de alimentação, transporte e moradia populares.
Por exemplo: Imposto de renda progressivo ou sobre grandes fortunas (embora
previsto constitucionalmente, esse imposto ainda não foi implementado no Brasil).
CONCESSÃO DE SUBSÍDIOS
Ela pode ser aplicada aos bens de consumo popular financiados por impostos
incidentes sobre aqueles consumidos.
Por exemplo: Subsídio agrícola para os produtos da cesta básica.
TRANSFERÊNCIAS DIRETAS
Existe a situação de distribuição direta à população.
Por exemplo: Programa Bolsa Família.
C) FUNÇÃO ESTABILIZADORA
Ela é considerada a mais moderna das três funções.
As principais características para o Estado intervir são:
Manter a estabilidade econômica por meio de instrumentos
macroeconômicos.
Estabilizar o valor da moeda.
Assegurar o nível de emprego.
Estabilizar os preços.
Estabelecer uma política monetária e fiscal (mexer nas receitas e despesas).
Atuar sobre a demanda agregada (disposição de gastar dos
consumidores, das famílias, dos capitalistas ou de qualquer outrocomprador).
Se a demanda for superior à capacidade de produção, os preços tenderão a
subir, mas, se ela for inferior, a tendência será que eles diminuam.
Consequentemente, haverá desemprego.
Mecanismo de política de estabilização (o Estado atua sobre a demanda
agregada, aumentando ou reduzindo conforme as necessidades).
Podemos destacar sua atuação tanto nas receitas, por meio da alteração de
alíquotas dos tributos, tendo menos recursos no setor privado (IPI e IOF), quanto
nas despesas, por meio da realização de obras públicas, absorvendo parcela da
população desempregada e contratando mão de obra.
Em relação à demanda agregada, os principais instrumentos são a política:
Fiscal (gastos e tributos);
Cambial;
Monetária;
De controle de preços e salários.
Outro exemplo é a redução ou aumento de juros, gastos ou investimentos
públicos e impostos.
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO
O tipo de orçamento utilizado depende do regime político vigente que conste no
ordenamento jurídico de um país de acordo com sua forma de governo.
Há três tipos de orçamento:
LEGISLATIVO
A competência para a elaboração, a votação e o controle do orçamento é do Poder
Legislativo, ficando a cargo do Executivo a competência para a execução do
orçamento.
EXECUTIVO
A competência para a elaboração, a votação e a execução do orçamento é do
Poder Executivo, ficando a cargo do Legislativo a competência para o controle do
orçamento.
ATENÇÃO: Alguns autores entendem que todas as competências desse tipo
cabem ao Executivo.
MISTO
A competência para a elaboração e a execução do orçamento é do Poder
Executivo, ficando a cargo do Legislativo a competência para a votação e o
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controle do orçamento.
No Brasil, predomina o tipo de orçamento misto. As competências do Poder
Executivo e do Legislativo, portanto, estão previstas na CF/1988. Tendo em vista
esse modelo, pode-se afirmar que o orçamento público no nosso país é
autorizativo.
O Poder Executivo elabora a lei orçamentária e recebe do Legislativo uma
autorização para realizar os gastos públicos. Com isso, o Executivo executa o
orçamento de acordo com a lei, cumprindo, assim, o princípio orçamentário da
legalidade.
 SAIBA MAIS
Duas emendas à Constituição introduziram uma nova situação em relação à
execução do orçamento. Ambas instituíram a obrigatoriedade de execução de
pequena parcela dele por meio das chamadas emendas parlamentares individuais
ou coletivas. Com isso, o Legislativo incluiu na lei orçamentária dispositivos de
execução obrigatória por parte do Executivo. São as chamadas emendas
parlamentares impositivas. Apesar dessas emendas, o orçamento continua sendo
autorizativo.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DAS LEIS
ORÇAMENTÁRIAS
De acordo com o artigo 165 da CF/1988:

Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o Plano Plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
Na esfera federal, a competência para apreciar e aprovar os instrumentos de
planejamento é do Poder Legislativo. É o que dispõe a CF/1988 em três artigos:

Artigo 48 – Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da
República, não exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: [...]
II - Plano Plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual [...].
Artigo 68, §1º – Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva
do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados
ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação
sobre: [...]
III - Planos Plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos [...].
Artigo 166 – Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados
pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum.
Dessa maneira, os instrumentos de planejamento são de iniciativa do Poder
Executivo e aprovados pelo Legislativo.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Nesse assunto, o Manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP), de
2018, trata de forma clara e objetiva dos principais princípios orçamentários:
 ATENÇÃO
Os princípios orçamentários visam estabelecer diretrizes norteadoras básicas a fim
de conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de
elaboração, execução e controle do orçamento público. Válidos para os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União, estados,
Distrito Federal e municípios –, [esses princípios] são estabelecidos e disciplinados
por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina.
Observaremos agora as principais características dos princípios mencionados no
MCASP:
Unidade ou
totalidade
Estabelece que a lei orçamentária contenha todas as
receitas e despesas de um mesmo ente da
Federação, incluindo todos os poderes e órgãos numa
só lei.
Universalidade
A lei orçamentária de cada ente federado tem de
conter todas as receitas e despesas dele.
Anualidade ou
periodicidade
O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou
seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
Exclusividade
A LOA não contém dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para a abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita.
Orçamento
bruto
Todas as receitas e despesas devem constar na lei
orçamentária pelos seus totais, estando vedadas
quaisquer deduções.
Legalidade Não pode haver despesa pública sem autorização
legislativa prévia. A lei orçamentária e a que instituir
créditos suplementares e especiais, aprovadas pelo
Poder Legislativo, são os instrumentos legais que
autorizam a aplicação dos recursos públicos.
Publicidade
O ato de divulgação do orçamento constitui condição
de eficácia (validade).
Transparência
Ela inclui três ações: 
• Divulgar o orçamento público de forma ampla à
sociedade. 
• Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e
a gestão fiscal. 
• Disponibilizar para qualquer pessoa informações
sobre a arrecadação da receita e a execução da
despesa.
Não
vinculação da
receita de
impostos
É proibido vincular a receita proveniente de impostos a
órgão, fundo ou despesa, salvo exceções
estabelecidas pela própria CF/1988.
Outros
princípios não
mencionados
no MCASP
Eles também são utilizados dentro do contexto do
orçamento público. 
Listaremos alguns desses princípios a seguir: 
• Programação; 
• Clareza; 
• Especificação ou discriminação; 
• Equilíbrio; 
• Exatidão; 
• Unidade de caixa ou tesouraria. 
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
NORMAS SOBRE O ORÇAMENTO
PÚBLICO
Apontaremos as principais normas que tratam do orçamento público:
Constituição Federal de 1988 (CF/1988).
Lei nº 4.320/1964 (institui normas de Direito Financeiro para os entes
federados).
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/2000).
Manual de contabilidade aplicado ao setor público (MCASP).
Manual técnico do orçamento.
Decreto Federal nº 93.872/1986 (dispõe sobre a unificação dos recursos de
caixa do Tesouro Nacional).
Portaria Interministerial Secretaria de Orçamento Federal e Secretaria
Tesouro Nacional nº 163/2001 (dispõe sobre normas gerais de consolidação
das contas públicas para os entes federados).
INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO
PÚBLICO
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata conceitua orçamento
público e mostra suas funções, competências, seus princípios e normas.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FGV – 2016) INDEPENDENTEMENTE DAS COMPETÊNCIAS
ESPECÍFICAS DOS ENTES ESTATAIS, SUAS ATRIBUIÇÕES SÃO
GERADORAS DE CRESCENTES DESPESAS QUE EXIGEM
CADA VEZ MAIS RECURSOS PARA SEU FINANCIAMENTO.
QUANDO UM ENTE ESTATAL PROPÕE NO ORÇAMENTOA
ESTRUTURAÇÃO DO ANEL VIÁRIO PARA O ESCOAMENTO DA
PRODUÇÃO EM DETERMINADA REGIÃO, TRATA-SE DE UMA
ATIVIDADE DO ÂMBITO DA SEGUINTE FUNÇÃO DO
ORÇAMENTO:
A) Alocativa
B) Distributiva
C) Estabilizadora
D) Fiscal
E) Investimento
2. (CESPE – ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TRT –
7ª REGIÃO – 2017 – ADAPTADA) NA TRAMITAÇÃO DA LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA), UM DEPUTADO FEDERAL
APRESENTOU UMA EMENDA PROPONDO A CRIAÇÃO DE UMA
AGÊNCIA DE FOMENTO NO CENTRO-OESTE. SEU OBJETIVO É
INCENTIVAR PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
E SOCIAL DA REGIÃO POR MEIO DA CONCESSÃO DE
EMPRÉSTIMOS E FINANCIAMENTOS. EM DECORRÊNCIA DE
SEU OBJETIVO, A EMENDA PROPOSTA PELO PARLAMENTAR,
NESSA SITUAÇÃO HIPOTÉTICA, VIOLA O PRINCÍPIO DA:
A) Discriminação
B) Universalidade
C) Unidade
D) Exclusividade
E) Unicidade
GABARITO
1. (FGV – 2016) Independentemente das competências específicas dos entes
estatais, suas atribuições são geradoras de crescentes despesas que exigem
cada vez mais recursos para seu financiamento. Quando um ente estatal
propõe no orçamento a estruturação do anel viário para o escoamento da
produção em determinada região, trata-se de uma atividade do âmbito da
seguinte função do orçamento:
A alternativa "A " está correta.
 
Como um investimento em infraestrutura demanda um montante relevante, o
particular não vai poder realizar essa obra. Desse modo, o governo utiliza os
recursos públicos para efetuar esse investimento, viabilizando-os graças ao
orçamento.
2. (Cespe – analista judiciário – administrativa – TRT – 7ª Região – 2017 –
adaptada) Na tramitação da Lei Orçamentária Anual (LOA), um deputado
federal apresentou uma emenda propondo a criação de uma agência de
fomento no Centro-Oeste. Seu objetivo é incentivar projetos de
desenvolvimento econômico e social da região por meio da concessão de
empréstimos e financiamentos. Em decorrência de seu objetivo, a emenda
proposta pelo parlamentar, nessa situação hipotética, viola o princípio da:
A alternativa "D " está correta.
 
A criação de uma agência de fomento é entendida como um “dispositivo estranho”
à previsão das receitas e à fixação das despesas, não estando inserida nas
hipóteses de exceção. De acordo com o princípio da exclusividade, não cabe um
dispositivo estranho que não esteja no rol das ressalvas previstas no texto
constitucional.
MÓDULO 2
 Identificar os instrumentos de planejamento
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
A CF/1988 introduziu no ordenamento jurídico um novo modelo de planejamento.
Ele é composto por três leis orçamentárias:
PPA
LDO
LOA
Esses instrumentos de planejamento são leis independentes, mas atuam de forma
conjunta, conforme designa a própria Constituição.
 ATENÇÃO
Por isso, não existe uma hierarquia formal entre as leis orçamentárias. Cada uma,
afinal, possui suas competências diretamente previstas na CF/1988.
Do ponto de vista do nível de planejamento público, segundo a doutrina, as leis
orçamentárias adotam a seguinte forma:
PPA (planejamento estratégico)
LDO (planejamento tático)
LOA (planejamento operacional)
Parte da doutrina, porém, entende que o PPA também pode ter planejamento
tático e que a LDO pode ter um planejamento operacional.
O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas. Desse modo, a LDO busca as
prioridades no PPA e orienta a elaboração da LOA. A LDO, por sua vez, faz a
integração entre o plano estratégico e o operacional. Percebemos aqui a presença
de uma hierarquia material de compatibilidade.
Descreveremos a seguir as três leis orçamentárias (citadas logo acima) que
compõem o modelo de planejamento:
PLANO PLURIANUAL (PPA)
De acordo com o artigo 165, §1º, da CF/1988:

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas
de duração continuada.
Esmiuçaremos agora cada ponto abordado na citação acima:
A forma regionalizada apresentada na CF/1988 refere-se a uma localização
espacial, como o Vale do São Francisco e a Bacia Amazônica, para se realizar um
gasto. Ela também pode ser realizada por regiões macroeconômicas.
Por exemplo: Regiões Sudeste, Nordeste, Norte, Sul e Centro-Oeste.
As diretrizes são as orientações e os macro-objetivos que indicam o caminho
definido pelo governo responsável pela elaboração do PPA.
Por exemplo: A melhoria das condições de saúde no município do Rio de Janeiro.
Já os objetivos são sempre mensuráveis por um indicador, expressando um
resultado sobre o público-alvo e descrevendo a finalidade de um programa com
concisão e precisão.
Por exemplo: Diminuir a mortalidade infantil na localidade X.
As metas, por sua vez, são um conjunto de operações cujos produtos contribuem
para os objetivos do programa.
Por exemplo: Construir a rede de esgoto do bairro, executar uma campanha de
vacinação em massa em crianças de 0 a 5 anos e promover a construção de
moradias dignas e a extinção de palafitas.
As despesas de capital, por fim, precisam ser entendidas em seu sentido macro:
elas significam, na verdade, despesas com investimentos.
Por exemplo: Obras de infraestrutura e em anéis viários, compra de
equipamentos e construção de escolas e hospitais.
A CF/1988 dispõe ainda sobre as “despesas de capital e outras delas
decorrentes”. Já mencionamos o significado das despesas de capital.
Mas o que significa o trecho “outras delas decorrentes”?
Elas são entendidas como despesas correntes (para o funcionamento e a
manutenção da atividade estatal, ou seja, despesas de custeio) decorrentes
desses investimentos.
 EXEMPLO
Na construção de um hospital (que é uma despesa de capital – investimentos), é
preciso contratar pessoal (médicos, enfermeiras, assistentes administrativos etc.),
além de pagar, entre outras coisas, a energia elétrica, o telefone e o gás. Todos os
itens citados são despesas correntes que decorreram da construção desse
hospital (despesas de capital – investimentos).
As despesas relativas aos programas de duração continuada são aquelas
relacionadas a programas que fornecem bens e serviços para a sociedade. Elas
estão vinculadas a programas com duração ao longo do tempo, tendo uma
duração superior a dois exercícios.
Uma importante observação sobre o artigo 167, §1º, da CF/1988:
ARTIGO 167, §1º, DA CF/1988
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Trata-se de uma vedação expressamente prevista na CF/1988. Se o investimento
não estiver previsto no PPA, será necessária a criação de uma lei autorizando a
inclusão desse investimento.
Como vimos anteriormente, a competência para a elaboração do PPA é do Poder
Executivo, enquanto sua aprovação cabe ao Legislativo. Com isso, as leis
orçamentárias seguem um rito próprio.
Os prazos da União para o envio e a devolução desse instrumento, segundo o
artigo 35, §2º, ADCT, CF/1988, são os seguintes:
ARTIGO 35, §2º, ADCT, CF/1988
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, §9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do Plano Plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.
O PPA, portanto, tem vigência no início do segundo ano de um mandato
governamental e se encerra no final do primeiro ano do mandato seguinte. Por
isso, ele é um instrumento de planejamento para o período de quatro anos, sendo
considerado de médio prazo.
Em relação aos outros entes federados (estados, DF e municípios), esse prazo
deve estar contido nas respectivas Constituições estaduais e leis orgânicas.
Observemos agora o artigo 165, §9º, da CF/1988:ARTIGO 165, §9º, DA CF/1988
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual.
O artigo 3º da LRF, que é uma lei complementar, trata do PPA. Porém, o referido
dispositivo foi integralmente vetado, não tendo assim nenhuma lei tratando da
elaboração e organização desse instrumento de planejamento.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
(LDO)
Conforme o artigo 165, §2º, da CF/1988:

A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO trata das metas fiscais como prevê a LRF. Já as prioridades referem-se aos
programas que o governo entende como prioridade na sua execução.
Como o PPA é uma lei válida para quatro anos, a LDO busca ano a ano quais
“investimentos” devem ser realizados nesse período. Para isso, ela orienta a LOA
a executá-los em cada ano.
A LDO faz a integração entre o planejamento de médio prazo (PPA) e o de curto
prazo (LOA). Também serão incluídos nela os “investimentos” para o seu período
de vigência. Além disso, a LDO orientará a elaboração da LOA durante todo prazo
de vigência dessa lei, iniciando na 1ª etapa do ciclo orçamentário até seu controle
e avaliação (4ª etapa desse ciclo).
A LDO também dispõe sobre as alterações na legislação tributária. Ela não altera
nem cria tributos. Caso haja alguma alteração na legislação tributária, essa nova
norma deve seguir o previsto na LDO. Algumas estatais são consideradas
agências financeiras oficiais de fomento.
Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) e Caixa Econômica Federal são bons exemplos disso.
A LDO estabelece como essas estatais irão aplicar seus recursos. A competência
para elaboração dela é do Poder Executivo, enquanto sua aprovação é
responsabilidade do Legislativo.
Os prazos da União para o envio e a devolução desse instrumento são, segundo o
artigo 35, §2º, ADCT, CF/1988, os seguintes:

Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, §9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
II - o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até oito meses
e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até
o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
Nesse caso, a LDO poderá ter vigência no mesmo ano de sua elaboração,
produzindo efeitos após sanção e publicação, já orientando a elaboração da LOA
na 1ª etapa do ciclo orçamentário.
A LDO então é um instrumento de planejamento válido para o período que se
refere à LOA, sendo considerado de curto prazo. Em relação aos outros entes
federados (estados, DF e municípios), esse prazo deverá estar contido nas
respectivas Constituições estaduais e leis orgânicas.
Observemos o artigo 165, §9º, da CF/1988:
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual.
O artigo 4º da LRF, que é uma lei complementar, trata da LDO:

A Lei de Diretrizes Orçamentárias atenderá o disposto no §2º do artigo 165 da
Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no artigo 9º e no inciso II do §1º do
artigo 31;
c. (VETADO)
d. (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, 2000
De acordo com a LRF, a LDO conterá dois Anexos:
Anexo de Metas Fiscais (AMF) e Anexo de Riscos Fiscais (ARF).
ANEXO DE METAS FISCAIS (AMF)
ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF)
ANEXO DE METAS FISCAIS (AMF)
O AMF estabelecerá metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública,
para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF)
Já o ARF avaliará os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem.
Além disso, a mensagem que encaminhar o projeto de LDO da União apresentará,
em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,
bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e
variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
A LOA compreende o Orçamento Fiscal (OF), Orçamento de Investimento (OI) e
Orçamento da Seguridade Social (OS).
Observe o artigo 165, §5º, da CF/1988:

A Lei Orçamentária Anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O Orçamento Fiscal (OF) contempla todas as despesas que não estão no
Orçamento de Investimento (OI) e no Orçamento da Seguridade Social (OS).
O OI contempla somente as despesas dos investimentos das empresas estatais
independentes ou não dependentes (EEI).
As EEI são empresas que não dependem de recursos do controlador para se
manter. Isto é, elas conseguem se manter sem receber recursos do ente
controlador para pagar suas despesas.
 ATENÇÃO
As despesas consideradas de manutenção de suas atividades e outras que não
sejam investimentos NÃO fazem parte do OI. São encaminhadas em anexo
específico junto com o Projeto de LOA e aprovadas por decreto. Todas as
despesas das empresas estatais dependentes (EED) entram no OF e no OS.
De acordo com o artigo 194, da CF/1988, a seguridade social compreende um
conjunto integrado de ações, de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social. Então, essas despesas estão dentro do OS. As demais despesas com
segurança, educação, transporte, habitação etc. estão contidas no OF.
A competência para elaboração da LOA é do Poder Executivo e a de aprovação é
do Poder Legislativo. Os prazos da União para envio e devolução desse
instrumento, conforme artigo 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), da CF/1988, são:
 SAIBA MAIS
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o artigo 165, §9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
III - o Projeto de Lei Orçamentária da União será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa.
Então, a LOA é um instrumento de planejamento válido para o período a que se
refere, um exercício financeiro, sendo considerado de curto prazo. Em relação aos
outros entes federados (estados, DF e municípios), esse prazo deverá estar
contido nas respectivas legislações estaduais e leis orgânicas.
Observe o artigo 165, §8º, da CF/1988:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para aberturade
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
Esse dispositivo consagra o princípio orçamentário da exclusividade.
A LOA então:
É um instrumento de planejamento, de acordo com o artigo 165, da
CF/1988.
Dispõe sobre a estimativa (previsão) da receita e fixação da despesa,
cumprindo com o princípio orçamentário do equilíbrio, pois as receitas e
despesas são em igual valor.
É válida para um exercício financeiro, cumprindo com o princípio
orçamentário da anualidade.
É somente de matéria orçamentária, cumprindo com o princípio orçamentário
da exclusividade.
Conforme o princípio da anualidade, o exercício financeiro é o período de tempo
ao qual se referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas
na LOA.
O orçamento deve ter vigência limitada a um período anual. De acordo com o
artigo 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil.
Portanto, inicia em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro de cada ano.
Segue o artigo 165, §9º, da CF/1988:
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual.
O artigo 5º da LRF, que é uma lei complementar, trata da LOA. Cabe destacar que
essa lei contém a reserva de contingência de acordo com o artigo 5º, III, b, da
LRF:

Artigo 5º - O Projeto de Lei Orçamentária Anual, elaborado de forma compatível
com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as normas
desta lei complementar: [...]
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido
com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, destinada ao: [...]
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos.
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, 2000
Por conta disso, a reserva de contingência consignada na Lei Orçamentária Anual
é destinada exclusivamente ao atendimento de passivos contingentes e aos outros
riscos e eventos fiscais imprevistos com a capacidade de afetar as contas
públicas.
CRÉDITOS ADICIONAIS
Os recursos para a execução dos programas de trabalho do governo são
especificados por intermédio dos créditos orçamentários aprovados pelo Poder
Legislativo no orçamento anual.
O crédito orçamentário inicial ou ordinário é aquele aprovado na LOA
(autorização legislativa). Já as dotações orçamentárias (montantes fixados na
LOA) estão consignadas aos créditos orçamentários, constituindo o limite do
recurso autorizado.
Durante a execução orçamentária (3ª etapa do ciclo orçamentário), pode haver a
necessidade de retificar ou ajustar o orçamento. A LOA, assim, pode ser alterada
por conta dos créditos adicionais.
Créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária. Como a iniciativa da LOA é de
competência privativa do chefe do Executivo, a abertura de crédito adicional
também compete a ele.
Existem três espécies de créditos adicionais, conforme determina a Lei nº
4.320/1964. O MCASP também trata desses créditos.
De acordo com o artigo 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais são
classificados em:

I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica;
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de
guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
A CF/1988 atualizou as hipóteses de abertura dos créditos extraordinários,
sendo eles admitidos para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Por
exemplo, as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
A CF/1988, em seu artigo 167, V, proíbe a abertura de crédito suplementar ou
especial sem haver:
Prévia autorização legislativa.
Indicação dos recursos correspondentes.
Os créditos suplementares e especiais serão, segundo o artigo 42 da Lei nº
4.320/1964, autorizados por lei e abertos por decreto executivo. No entanto, os
extraordinários não são autorizados por lei.
Os créditos extraordinários serão abertos, na verdade, por um decreto do Poder
Executivo. Em seguida, será dado o imediato conhecimento dele ao Legislativo,
impõe o artigo 44 da Lei nº 4.320/1964.
 DICA
Essa espécie de crédito adicional, no caso da União, pode ser aberta por medida
provisória, informa o artigo 167, §3º, da CF/1988.
O artigo 43 da Lei nº 4.320/1964 menciona que a abertura dos créditos
suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para
ocorrer a despesa e é precedida de uma exposição justificativa.
A mencionada lei não trata da obrigatoriedade de existência de recursos
disponíveis para abrir o crédito extraordinário. Normalmente, após a retirada dos
recursos de onde houver algum, será feita a abertura do crédito usando a
anulação parcial ou total de dotação de onde o recurso foi retirado.
De acordo com o artigo 43, §1º, da Lei nº 4.320/1964, são considerados recursos
disponíveis para fins de abertura de créditos suplementares e especiais:

I – o superavit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de
créditos adicionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente
possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata mostra como é realizado o
planejamento do orçamento público.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FGV – 2019) A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988
ESTABELECEU TRÊS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E
ORÇAMENTO. SOBRE ESSES INSTRUMENTOS, É INCORRETO
AFIRMAR QUE:
A) A Lei Orçamentária Anual é de iniciativa do chefe do Poder Executivo.
B) O Plano Plurianual deve estabelecer os programas de duração continuada.
C) A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento de conexão entre o PPA e
o orçamento anual.
D) O Plano Plurianual tem a vigência de quatro anos, iniciando-se no primeiro
exercício do mandato do chefe do Poder Executivo.
E) A Lei Orçamentária Anual conterá três peças orçamentárias: o orçamento fiscal,
o de investimento das estatais e o da seguridade social.
2. (FCC – 2017) DETERMINADO TRIBUNAL VERIFICOU, EM
JUNHO DE 2017, A NECESSIDADE DE REALIZAR REFORMAS,
CUJA EXECUÇÃO DURARIA SEIS MESES, NO COMPLEXO DE
IMÓVEIS DELE. NO ENTANTO, APESAR DA PREVISIBILIDADE
QUANTO À NECESSIDADE DE TAIS REFORMAS, NÃO HAVIA
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA EM CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
ESPECÍFICOS PARA A SUA REALIZAÇÃO. ASSIM, DE ACORDO
COM AS DETERMINAÇÕES DA LEI Nº 4.320/1964, PARA A
EXECUÇÃO DAS DESPESAS COM AS REFORMAS NO
TRIBUNAL, FOI NECESSÁRIA A ABERTURA DE CRÉDITOS
ADICIONAIS...
A) Extraorçamentários
B) Complementares
C) Suplementares
D) Especiais
E) Extraordinários
GABARITO
1. (FGV – 2019) A Constituição da República de 1988 estabeleceu três
instrumentos de planejamento e orçamento. Sobre esses instrumentos, é
incorreto afirmar que:
A alternativa "D " está correta.
 
O PPA é válido para quatro anos: considerado de médio prazo, ele inicia sua
vigência no segundo exercício financeiro do mandato presidencial e se encerra no
final do primeiro ano do mandato seguinte.
2. (FCC – 2017) Determinado tribunal verificou, em junho de 2017, a
necessidade de realizar reformas, cuja execução duraria seis meses, no
complexo de imóveis dele. No entanto, apesar da previsibilidade quanto à
necessidade de tais reformas, não havia dotação orçamentária em créditos
orçamentários específicos para a sua realização. Assim, de acordo com as
determinações da Lei nº 4.320/1964, para a execução das despesas com as
reformas no tribunal, foi necessária a abertura de créditos adicionais...A alternativa "D " está correta.
 
Como não há dotação orçamentária para tal despesa, é necessário abrir um
crédito adicional especial, pois essa espécie é a utilizada para as despesas não
previstas no orçamento.
MÓDULO 3
 Identificar o processo orçamentário
CICLO ORÇAMENTÁRIO DA LOA
O ciclo orçamentário se trata de um processo contínuo, dinâmico e flexível. É
possível agrupar as atividades relacionadas a esse ciclo em quatro fases ou
etapas:
Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária.
Apreciação, estudo, aprovação (discussão), sanção e publicação da Lei
Orçamentária.
Execução da Lei Orçamentária.
Avaliação e controle da execução orçamentária (acompanhamento).
Podemos concluir, portanto, que o ciclo orçamentário não se confunde com o
exercício financeiro, pois tal exercício corresponde a uma das fases do ciclo, ou
seja, à execução do orçamento.
A fase de preparação da proposta orçamentária e sua elaboração legislativa,
afinal, precedem o exercício financeiro, enquanto a de avaliação e prestação de
contas (controle interno e externo) ultrapassam-no:
EXERCÍCIO FINANCEIRO (UM ANO)
CICLO ORÇAMENTÁRIO (MAIS DE UM ANO)
EXERCÍCIO FINANCEIRO (UM ANO)
Coincide com o ano civil (01/01 a 31/12). Trata-se do período no qual o orçamento
é executado, conforme dispõe o artigo 34 da Lei nº 4.320/1964.
CICLO ORÇAMENTÁRIO (MAIS DE UM ANO)
Começa com a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária e termina somente
após a avaliação e prestação de contas (controle interno e externo). O
exercício financeiro (ou execução orçamentária) está dentro desse ciclo.
Tomando como base o ano de 2021, as 1ª e 2ª etapas seriam realizadas em 2020,
enquanto a 3ª ocorreria em 2021. Já a 4ª etapa, em regra, aconteceria a partir do
ano seguinte (2022).
 ATENÇÃO
Neste caso, a etapa de controle e avaliação pode ocorrer em 2020, 2021 ou após
2022, tendo em vista que existem três tipos de controle: prévio, concomitante ou
posterior.
Analisaremos agora cada etapa do ciclo orçamentário. Para isso, utilizaremos
como parâmetro o ente federativo União:
ELABORAÇÃO DO PROJETO DE LEI
ORÇAMENTÁRIA (1ª ETAPA)
A primeira situação trata do cenário fiscal, pois é necessário analisar como será
realizada a alocação dos recursos.
O Poder Executivo vai:
Fixar a meta fiscal (metas de receita, despesa, resultado nominal, resultado
primário etc.).
Projetar as receitas (efeitos das alterações na legislação, da variação do
índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator
relevante, sendo eles acompanhados do demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos).
Projetar as despesas obrigatórias (despesas de pessoal, com funcionamento
e manutenção, custeio etc.).
Apurar as despesas discricionárias (com investimentos, programas
assistenciais etc.).
Em seguida, os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público,
da Defensoria Pública e dos Tribunais de Contas encaminharão ao Poder
Executivo suas respectivas propostas orçamentárias para fins de consolidação do
Projeto de Lei Orçamentária (PLOA). Depois, o Poder Executivo enviará para o
Congresso Nacional o PLOA consolidado, tendo em vista que a iniciativa é desse
Poder.
 ATENÇÃO
Como vimos anteriormente, o Executivo encaminhará o PLOA até o dia 31 de
agosto do referido exercício financeiro. Caso não envie nesse prazo, ele incorrerá
em crime de responsabilidade previsto no artigo 85, VI, da CF/1988.
APRECIAÇÃO, ESTUDO, APROVAÇÃO
(DISCUSSÃO), SANÇÃO E PUBLICAÇÃO
DA LOA (2ª ETAPA)
Segundo o artigo 166 da CF/1988, os projetos de lei relativos ao PPA, à LDO, à
LOA e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional na forma do regimento comum.
Essa apreciação é realizada conjuntamente no Plenário do Congresso Nacional.
No entanto, a apuração é feita de forma separada por maioria simples, isto é, a
votação ocorre em cada Casa Legislativa (Senado e Câmara dos Deputados).
O chefe do Executivo envia os projetos de lei para o Poder Legislativo. No
Legislativo, esses projetos são encaminhados para uma Comissão Mista
Permanente formada por deputados e senadores, que devem emitir um parecer
sobre eles de acordo com o previsto no artigo 166, §1º, I, da CF/1988.
No âmbito federal, essa comissão é chamada de Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização. Também conhecida como Comissão Mista de
Orçamento (CMO), ela é composta por 40 membros (30 deputados e 10
senadores).
Os parlamentares podem propor modificações ao PLOA por meio das chamadas
emendas parlamentares. Entretanto, existe a necessidade de se observar algumas
limitações previstas no texto constitucional.
De acordo com artigo 166, §2º, as emendas devem ser apresentadas à CMO, que
sobre elas emitirá parecer, e apreciadas na forma regimental pelo Plenário das
duas Casas do Congresso Nacional.
Já o §3º do artigo 166 da CF/1988 trata dos requisitos para que os parlamentares
possam propor emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que
o modifiquem (créditos adicionais).
As referidas emendas somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito
Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Além disso, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando forem incompatíveis com o Plano Plurianual,
aponta o artigo 166, §4º, da CF/1988.
Houve duas alterações significativas na CF/1988 no que tange às emendas dos
parlamentares:
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 (EC
86/2015)
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 100/2019 (EC
100/2019)
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 (EC
86/2015)
Acrescentou dispositivos que tornarão obrigatória a execução da programação
orçamentária quando cada parlamentar emendar o PLOA. São as chamadas
emendas individuais dos parlamentares.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 100/2019 (EC
100/2019)
Alterou alguns dispositivos da EC 86/2015 em relação às emendas dos
parlamentares. O EC 100/2019 tornou obrigatória a execução da programação
orçamentária das chamadas emendas de iniciativa de bancada de parlamentares
de estado ou do Distrito Federal. Isso significa que, quando houver emenda
proposta por bancadas de parlamentares (coletivas), elas também serão de
execução obrigatória.
Por fim, após a devolução do PLOA aprovado pelo Poder Legislativo, devolvido até
o dia 22/12, o chefe do Poder Executivo sanciona, promulga e publica a LOA,
tornando-a válida.
EXECUÇÃO DA LOA (3ª ETAPA)
É o período em que ocorre a chamada execução orçamentária. Com isso,
arrecadam-se as receitas previstas e realizam-se (gastam-se) as despesas fixadas
(créditos orçamentários).
Essas receitas são desdobradas em metas bimestrais de arrecadação. Seu
acompanhamento é efetuado, segundo o artigo 165, §3º, da CF/1988, por meio do
relatório resumido da execução orçamentária.
Os artigos 8º e 9º da LRF também tratam da execução orçamentária
A liberação dos recursos para os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do
Ministério Público, da Defensoria Pública e do Tribunal de Contas deve ser
realizada até o dia 20 de cada mês por meio dos duodécimos (parcelas mensais),
conforme estipula o artigo 168 da CF/1988.
Tendo em vista a EC 86/2015 e a EC 100/2019, as emendas individuais e coletivas
dos parlamentares passaram a ser de execução obrigatória. Por isso, elas
precisam ser realizadas durante o exercício financeiro da respectiva LOA.
AVALIAÇÃO E CONTROLE DA EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA (4ª ETAPA)
A avaliação é realizada mediante a utilização dos seguintes critérios:
Efetividade (resultados pretendidos e cumprimentodos objetivos).
Eficácia (resultados esperados ou alcançados e cumprimento de metas).
Eficiência (resultados com recursos disponíveis e relação custo-benefício).
Já o controle, conforme dispõe o artigo 70 da CF/1988, é efetivado por meio dos
sistemas de controle externo e interno:
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas,
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema
de controle interno de cada Poder.
Falaremos a seguir sobre esses dois tipos de controle:
Controle interno
Representa o controle realizado pela própria Administração sobre seus atos,
objetivando, com isso, verificar sua adequação. É o chamado controle
administrativo que o próprio Poder exerce sobre si mesmo (autotutela).

Controle externo
Trata-se do controle realizado por agentes estranhos ao órgão controlado, sendo,
portanto, aquele exercido por um Poder sobre o outro. Ele configura, portanto, um
controle político.
Refere-se, afinal, a um controle exercido externamente à estrutura do Poder
controlador. Além disso, busca a preservação e o equilíbrio das instituições
políticas democráticas do país.
Trataremos aqui do controle externo do tipo financeiro, isto é, do chamado
controle financeiro ou controle político-financeiro, o qual, nos termos da seção IX,
capítulo I, do título IV da CF/1988 (artigos 70 a 75), deve ser exercido pelo
Congresso Nacional (Poder Legislativo) com o auxílio do Tribunal de Contas da
União (TCU).
Exemplos desse auxílio do TCU
- Apreciação das contas do Poder Executivo pelo Tribunal de Contas mediante
parecer prévio.
- Auditoria realizada pelo Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada
despesa dos poderes e órgãos públicos.
- Fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas referente à legalidade dos atos de
admissão de pessoal na Administração Pública.
No caso das contas do chefe do Poder Executivo, o Congresso Nacional julga
anualmente as que são prestadas pelo presidente da República com o auxílio de
um parecer prévio emitido pelo TCU.
O controle está extremamente ligado à auditoria, isto é, controle, fiscalização e
auditoria podem ser consideradas expressões sinônimas. Isso significa verificar,
examinar e vistoriar.
É atribuição do presidente da República prestar anualmente ao Congresso
Nacional, até 60 dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes
ao exercício anterior. Caso ele não as preste no prazo estabelecido na CF/1988
(artigo 84, XXIV), compete à Câmara dos Deputados proceder a tomada de contas
(artigo 51, II, da CF/1988).
O Congresso Nacional recebe a prestação de contas do presidente da República e
a encaminha de imediato ao TCU. Esse tribunal tem a incumbência de apreciar as
contas prestadas anualmente pelo presidente mediante um parecer prévio cuja
elaboração tem um prazo de 60 dias (a contar de seu recebimento), completa o
artigo 71, I, da CF/1988.
O TCU elabora o seu parecer prévio e encaminha ao Congresso Nacional. No
Congresso, cabe à CMO emitir outro parecer (sob a forma de projeto de decreto
legislativo) sobre as contas do presidente da República (artigo 166, §1º, I, da
CF/1988).
O julgamento das contas do chefe do Executivo pelo Congresso Nacional se
concretiza graças a um decreto legislativo.
De acordo com o artigo 70, parágrafo único, da CF/1988:
“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.”
Por força do artigo 71, II, da CF/1988, compete ao TCU o julgamento das:

[...] contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo
ao erário público.
CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO
Para Sanches (1993), o ciclo orçamentário (também chamado de ciclo
orçamentário ampliado) possui oito fases/etapas:
Formulação do planejamento plurianual pelo Executivo.
Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo.
Proposição de metas e prioridades para a Administração e da política
de alocação de recursos pelo Executivo.
Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo.
Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo.
Apreciação, adequação e autorização legislativa.
Execução dos orçamentos aprovados.
Avaliação da execução e julgamento das contas.
Segundo Sanches (1993), tais fases são insuscetíveis de aglutinação, já que cada
uma possui ritmo próprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
 ATENÇÃO
As fases 1 e 2 são referentes ao PPA. Já as 3 e 4 dizem respeito à LDO. Por fim,
as fases 5 a 8 tratam da LOA. Essas últimas são as mesmas do ciclo orçamentário
inicialmente considerado pela maioria da doutrina.
PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Neste vídeo, o especialista Sergio Albuquerque Barata fala sobre como funciona o
processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e suas especificidades.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. (FGV – 2017) O CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO
ALFA ENCAMINHOU O PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA SOB FORTE CRÍTICA DA
OPINIÃO PÚBLICA, QUE NÃO CONCORDAVA COM A DRÁSTICA
DIMINUIÇÃO DAS DOTAÇÕES DESTINADAS A CERTOS
PROGRAMAS SOCIAIS. SENSÍVEL A ESSA REALIDADE, UM
GRUPO DE PARLAMENTARES APRESENTOU EMENDA AO
PROJETO, AMPLIANDO CONSIDERAVELMENTE AS REFERIDAS
DOTAÇÕES. 
 
NA MESMA OCASIÃO, OS PARLAMENTARES INFORMARAM
QUE OS RECURSOS NECESSÁRIOS DECORRERIAM DE: 
I. ANULAÇÃO DE PEQUENA PARTE DAS DOTAÇÕES PARA
PESSOAL; 
II. ANULAÇÃO DE PARTE DAS DOTAÇÕES DESTINADAS AO
PAGAMENTO DOS JUROS INCIDENTES SOBRE A DÍVIDA
PÚBLICA; 
III. OUTROS PROGRAMAS SOCIAIS. 
 
À LUZ DA NARRATIVA ACIMA, A RESPEITO DAS DOTAÇÕES A
SEREM ANULADAS EM DECORRÊNCIA DA EMENDA
PARLAMENTAR, É CORRETO AFIRMAR QUE, CONSOANTE À
SISTEMÁTICA CONSTITUCIONAL, A ANULAÇÃO SERIA
POSSÍVEL EM RELAÇÃO A AQUELA(S) REFERIDA(S) EM:
A) I, II e III
B) II e III
C) I e III
D) I e II
E) III
2. (FCC – 2013) ACERCA DAS CONTAS PRESTADAS
ANUALMENTE PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, SUA
APRECIAÇÃO É DE COMPETÊNCIA DE:
A) Controladoria Geral da União, mediante parecer prévio que deverá ser
elaborado em 90 dias a contar de seu recebimento.
B) Senado Federal, mediante parecer prévio elaborado pelo Tribunal de Contas da
União.
C) Câmara dos Deputados até o encerramento da sessão legislativa.
D) Congresso Nacional, mediante parecer prévio elaborado pelo Tribunal de
Contas da União.
E) Tribunal de Contas da União, mediante parecer prévio que deverá ser
elaborado em 60 dias a contar de seu recebimento.
GABARITO
1. (FGV – 2017) O chefe do Poder Executivo do estado Alfa encaminhou o
projeto de Lei Orçamentária Anual à Assembleia Legislativa sob forte crítica
da opinião pública, que não concordava com a drástica diminuição das
dotações destinadas a certos programas sociais. Sensível a essa realidade,
um grupo de parlamentares apresentou emenda ao projeto, ampliando
consideravelmente as referidas dotações. 
 
Na mesma ocasião, os parlamentares informaram que os recursos
necessários decorreriam de: 
I. Anulação de pequena parte das dotações para pessoal; 
II. Anulação de parte das dotações destinadas ao pagamento dos juros
incidentes sobre a dívida pública; 
III. Outros programas sociais. 
 
À luz da narrativa acima, a respeito das dotações a serem anuladas em
decorrência da emenda parlamentar, é correto afirmar que, consoante à
sistemática constitucional, a anulação seria possível em relação a aquela(s)
referida(s) em:
A alternativa "E " está correta.
 
De acordo com o textoconstitucional, não cabe aos parlamentares propor
alteração de anulação de dotações para pessoal nem a anulação de parte delas
para o pagamento de juros da dívida pública. A única hipótese que a CF/1988
permite, nessa questão, é a anulação de recursos dos programas sociais.
2. (FCC – 2013) Acerca das contas prestadas anualmente pelo presidente da
República, sua apreciação é de competência de:
A alternativa "E " está correta.
 
De acordo com o texto constitucional, o presidente da República envia suas contas
para o Congresso Nacional, que as encaminha de imediato para o TCU. O TCU as
analisará e emitirá um parecer prévio, que deverá ser elaborado em 60 dias a
contar de seu recebimento. Em seguida, o TCU devolverá as contas para que o
Congresso Nacional proceda o julgamento delas.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste conteúdo, aprendemos como funciona o planejamento público, identificando
a atividade financeira do Estado e quem possui a competência para elaborar e
aprovar as leis orçamentárias. Também identificamos os valores que norteiam a
elaboração dessas leis.
Conhecemos ainda quais são os instrumentos de planejamento governamental e
sua interação, inclusive o processo de alteração do orçamento propriamente dito.
Além disso, vimos o funcionamento do ciclo de elaboração, aprovação, execução e
controle do orçamento público denominado processo orçamentário.
Você agora já possui um panorama geral do planejamento e do orçamento público.
Com isso, pode atuar com ou nas diversas áreas da gestão pública – ou, até
mesmo como cidadão, compreender a importância de tal assunto.
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília,
1988.
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências. Brasília, 2000.
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP). 8. ed.
Publicado em: 18 dez. 2018. Consultado na internet em: 13 abr. 2021.
PALUDO, A. V. Orçamento público, AFO e LRF. 10. ed. Salvador: JusPodivm,
2020.
PACELLI, G. Administração financeira e orçamentária. 3. ed. Salvador:
JusPodivm, 2020.
PASCOAL, V. Direito financeiro e controle externo. 10. ed. Rio de Janeiro:
Forense; São Paulo: Método, 2019.
SANCHES, O. M. O ciclo orçamentário: uma reavaliação à luz da Constituição de
1988. Revista de administração pública. v. 27. n. 4. Rio de Janeiro: FGV, out./dez.
1993. p. 54-76.
EXPLORE+
Estes manuais abrangem detalhadamente as receitas e as despesas
orçamentárias. Por isso, os indicamos como leitura complementar:
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público (MCASP). 8.
ed. Parte I. Publicado em: 18 dez. 2018. Consultado na internet em: 13 abr.
2021.
BRASIL. Manual técnico do orçamento – MTO 2021. 3. ed. Consultado na
internet em: 13 abr. 2021.
CONTEUDISTA
Sergio Albuquerque Barata
 CURRÍCULO LATTES
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