Poderes administrativos

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PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
 
 
 DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO 
 
- O poder vinculado ou regrado ocorre quando a lei, ao outorgar determinada competência ao agente 
público, não deixa nenhuma margem de liberdade para o seu exercício. Assim, quando se deparar com a 
situação prevista na lei, caberá ao agente decidir exatamente na forma prevista na lei. A ocorrência da 
previsão legal enseja direito adquirido a terceiros. 
 
- No poder discricionário, o agente público possui alguma margem de liberdade de atuação. No caso em 
concreto, o agente poderá fazer o seu juízo de conveniência e oportunidade e decidirá com base no mérito 
administrativo (poder de escolha). Não é um poder absoluto, pois deve cumprir a finalidade de uma 
administração transparente e eficiente. 
 
- Discricionariedade # Arbitrariedade (fora dos limites da lei). 
 
 
 
 
 CONTROLE JUDICIAL DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA DISCRICIONÁRIA 
 
- O Poder Judiciário não pode e não deve substituir a decisão do administrador. Não pode julgar o mérito de 
um ato administrativo discricionário. Pode somente analisar os ato administrativos no que tange aos 
aspectos da legalidade. Ainda que o ato administrativo seja discricionário, ele fica sujeito a controle 
jurisdicional no que diz respeito à sua adequação com a lei, nunca na análise meritória. 
 
- Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade surgem como instrumento de controle, evitando excesso 
de poder e condutas desarrazoadas pelo administrador. 
 
- O Poder Judiciário pode controlar o mérito do ato administrativo (conveniência e oportunidade) sempre 
que, no uso da discricionariedade admitida legalmente, a Administração Pública agir contrariamente ao 
princípio da razoabilidade. Isso se dá porque, ao extrapolar os limites da razoabilidade, a Administração acaba 
violando a própria legalidade que, por sua vez, deve pautar a atuação do Poder Público. 
 
 PODER HIERÁRQUICO 
 
 - A hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes administrativos, com a 
distribuição de funções e a gradação de autoridade de cada um. 
 
- Configura um poder de estruturação INTERNA, pois só ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica. Com 
efeito, também não se fala em hierarquia entre os Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), entre os entes 
da Adm. Direta e os da Indireta ou entre a Administração e os administrados. Também não existe entre entes 
federativos (União, DF, Estados e Municípios) 
- O poder hierárquico não se apresenta nos Poderes Legislativo e Judiciário quando no exercício de suas 
funções típicas (legislar e julgar, respectivamente). Porém, quando se tratar das atividades meio (licitar, 
contratar, comprar, etc.), que se expressam pelo exercício da função administrativa, aí o poder hierárquico 
também estará presente nos órgãos do Judiciário e do Legislativo. 
 
- Objetivos: 
 
a) dar ordens; 
 
b) rever atos; 
 
c) avocar atribuições; 
 
d) delegar competências; 
 
e) fiscalizar. 
 
- Artigo 11 e seguintes da lei 9.784/99: 
 
 
a) Avocação: tomada temporária de competência legalmente atribuída a um agente subordinado, pelo 
agente de hierarquia superior. O superior não pode avocar uma competência atribuída por lei como exclusiva 
de seu subordinado. 
 
 
b) Delegação: extensão de atribuições de um órgão a outro de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior, 
desde que não sejam exclusivas. É temporária. Não configura transferência, mas sim uma ampliação, pois o 
 
agente delegante não perde a competência delegada. Não se admite ato genérico de delegação, ou seja, o 
ato deve ser expresso em relação à competência delegada e no que tange a indicação do agente que se 
tornará competente. 
 
- Súmula nº 510, STF (responsabilidade do ato administrativo realizado mediante delegação): a autoridade 
coatora é o agente que praticou o ato, não importando se foi devido à delegação ou não. Quem praticou ato 
prejudicial a terceiro é que é o responsável. 
 
- Revogação: só é possível diante de atos válidos e discricionários. Segundo que a própria revogação é um 
ato discricionário, isso porque cabe à autoridade pública avaliar a conveniência e oportunidade de revogar 
um ato administrativo válido. Por fim, não é possível revogar atos administrativos que já tenham originado 
direito adquirido para o administrado. 
 
 A aplicação de penas aos servidores não se insere no poder hierárquico e sim no poder disciplinar. 
 
 Não se pode confundir subordinação com vinculação. O poder hierárquico se aplica nas relações de 
subordinação, permitindo o exercício de todas as formas de controle. Por outro lado, a vinculação gera uma 
forma de controle restrita, em geral sob o aspecto político. O controle decorrente da vinculação só pode 
ocorrer quando expressamente previsto em lei. 
 
 
 
 PODER DISCIPLINAR 
 
 
- É o poder de aplicar sanções e penalidades, apurando infrações dos servidores ou outros que são 
submetidos à disciplina da Administração, ou seja, a todos aqueles que tenham vínculo de natureza especial 
com o Estado (servidores públicos [poder hierárquico] ou aos particulares que estejam ligados por algum 
vínculo jurídico específico à Administração, como uma empresa particular que tenha firmado algum 
contrato administrativo). 
 
- As sanções disciplinares não podem ser impostas aos particulares, já que estes não possuem o vínculo de 
natureza especial e, portanto, não estão sujeitos à disciplina interna do Estado. 
 
- O exercício do poder disciplinar é em parte vinculado e em parte discricionário. As sanções são previamente 
definidas em lei e a autoridade administrativa não pode deixar de punir. A discricionariedade restrita está na 
 
margem de escolha no que diz respeito a intensidade da penalidade, pois há a escolha da extensão da pena, 
devendo respeito o princípio da proporcionalidade. A lei autoriza a aplicação de até 90 dias, conferindo 
margem de escolha restrita ao agente. 
 
- Antes da aplicação de qualquer medida de caráter punitivo, deve haver a realização de um regular processo 
administrativo, em que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa ao agente sancionado. 
 
- O Poder Disciplinar está sujeito ao controle feito pela própria administração pública e pelo Poder Judiciário. 
 
 
 
 PODER NORMATIVO / PODER REGULAMENTAR 
 
 
- O Poder Regulamentar, atualmente, é considerado uma das formas de manifestação do poder normativo. 
 
- O poder regulamentar é o poder conferido ao chefe do Poder Executivo (presidente, governadores e 
prefeitos), para a edição de normas complementares à lei, permitindo a sua fiel execução. Essas “normas 
complementares à lei” são atos administrativos normativos, que, quando editados pelo chefe do Poder 
Executivo, revestem-se na forma de decreto. Portanto, o poder regulamentar ocorre, em regra, pela edição 
de decretos e regulamentos que se destinam à fiel execução das leis. 
 
- A competência para o exercício do poder regulamentar está prevista no art. 84, IV, da CF, sendo atribuição 
privativa do Presidente da República. Vale dizer que se trata de competência indelegável, ou seja, o 
Presidente da República não pode delegá-la aos ministros de Estado ou outras autoridades. Com efeito, em 
decorrência do princípio da simetria, esse poder se aplica aos demais chefes do Poder Executivo 
(governadores e prefeitos). 
 
- Os atos normativos dividem-se em primários e secundários: 
 
 a) Os atos normativos primários encontram fundamento direto na Constituição e, por conseguinte, 
podem inovar na ordem jurídica. Em regra, esse tipo de ato é formalizado por meio de lei, mas admite outras 
espécies como as medidas provisórias. A característica fundamental do ato normativo primário é que eles 
possuem capacidade para inovar na ordem jurídica, ou seja, eles podem criar deveres e obrigações novas. 
Assim, a edição de emendas à constituição, de leis, de medidas provisórias
e outros atos normativas primários 
não se insere no poder regulamentar. 
 
 
 b) Os atos normativos secundários, por sua vez, encontram fundamento nos atos normativos 
primários e, por conseguinte, estão delimitados por estes. Dessa forma, os atos normativos secundários não 
podem inovar na ordem jurídica. Vale dizer, os atos secundários possuem caráter infralegal e, portanto, estão 
subordinados aos limites da lei. Por meio do poder regulamentar o chefe do Poder Executivo expede atos 
normativos secundários, destinados a dar fiel execução às leis. Como dito acima, este poder se reveste da 
forma de decreto. 
 
- Existem dois tipos de decretos ou regulamentos: 
a) Decreto executivo (ou decreto regulamentar): utilizado para dar fiel execução às leis (ato normativo 
secundário). 
 
b) Decreto autônomo: não se destina a regulamentar determinada lei. Os decretos autônomos tratam de 
matérias não disciplinadas em lei, inserindo-se nas restritas hipóteses do art. 84, VI, da CF. 
 
- As leis que contenham recomendação de serem regulamentadas não são exequíveis antes da expedição do 
decreto regulamentar. Dessa forma, o decreto opera como condição suspensiva da execução da norma legal, 
sendo que seus efeitos ficam pendentes até a edição do ato normativo do Executivo. 
 
- É competência do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar (CF, art. 49, V). 
 
 
 
 PODER DE POLÍCIA 
 
 
- Na busca do bem estar da sociedade, o Estado pode definir os contornos do exercício do direito de 
propriedade e, até mesmo, de liberdades e garantias fundamentais, criando-lhes restrições e adequações. 
Decorre da Supremacia do Interesse Público e da Supremacia geral da Administração Pública, ou seja, 
aplicando-se a todos os particulares, sem a necessidade de demonstração de qualquer vínculo de natureza 
especial. 
 
- A definição legal do poder de polícia encontra-se no Código Tributário Nacional, nos seguintes termos: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público 
 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão 
competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a 
lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. 
 
 O poder de polícia administrativa se norteia no princípio da supremacia do interesse público sobre o 
privado. 
 
- Há dois sentidos: 
a) Sentido amplo: toda e qualquer atuação restritiva do Estado, abrangendo tanto os atos do Poder 
Executivo, como também do Legislativo onde se condiciona a liberdade e propriedade em prol dos cidadãos. 
b) Sentido estrito: é a Polícia Administrativa. Somente se admite atuação concreta da Administração Pública 
que condiciona direitos. 
 
- Conforme o conceito da Prof. Di Pietro, o poder de polícia abrange: (a) regulamentação de leis; (b) controle 
preventivo (ordens, notificações, licenças ou autorizações); e (c) controle repressivo (imposição de medidas 
coercitivas). Com efeito, a aplicação de restrições deve ocorrer sempre nos limites previstos em lei, mediante 
adequada motivação e respeitando o devido processo legal. 
 
- A maioria das bancas considera a discricionariedade como característica do poder de policia. Porém, não 
se pode dizer que o poder de polícia é sempre discricionário, pois ele também pode se manifestar por atos 
vinculados. 
 
 
 1) Polícia administrativa 
 
- Poder que a Administração tem de restringir o exercício de liberdades individuais e de restringir o uso, gozo 
e disposição da propriedade privada, sempre na busca do interesse público. 
 
- Pode ser: 
a) Preventiva: quando trata de disposições genéricas e abstratas. Encontram-se os atos normativos, a 
exemplo dos regulamentos e portarias. 
 
b) Repressiva: ao praticar atos específicos observando sempre a obediência à lei e aos regulamentos. São 
 
exemplos a apreensão de mercadorias, o fechamento de estabelecimentos comerciais que descumpram 
normas de segurança, o guinchamento de veículo que obstrua via pública, etc. 
 
c) Fiscalizadora: quando previne eventuais lesões aos administrados, a exemplo da fiscalização de pesos e 
medidas, das condições de higiene dos estabelecimentos comerciais, da vistoria de veículos automotores 
como condição de renovação de documentação, etc. 
 
- Polícia Administrativa X Polícia Judiciária: 
 
Polícia Administrativa Judiciária 
Atua sobre... Bens, direitos e atividades Indivíduos 
Tipo de ilícito/sanção Administrativa Penal (crimes e contravenções) 
Quem realiza Órgãos e entidades da Adm. 
Pública de direito público 
Órgão de segurança (polícias 
civil e militar) 
Natureza Preventiva Repressiva 
 
 
 
 2) Delegação dos atos de Polícia 
 
- O Poder de Polícia é considera atividade típica de Estado e, portanto, somente pode ser exercido pelas 
pessoas jurídicas de direitos público componentes da Administração Direta ou da Administração Indireta. 
 
- STF: conselhos reguladores de profissão têm natureza jurídica de autarquia. 
 
** Ciclos de Polícia: 
 
- Considerando que o poder de polícia é parcialmente delegável, a doutrina e a jurisprudência nacionais 
dividem a atividade em 04 ciclos: 
 
1º) ordem de polícia: decorre do atributo da imperatividade, impondo restrição aos particulares, dentro dos 
limites da lei, independentemente de sua concordância. [INDELEGÁVEL] 
 
2º) consentimento de polícia: hipóteses em que a lei autoriza o exercício de determinada atividade 
condicionada à aceitabilidade estatal. [DELEGÁVEL] 
 
 
3º) fiscalização de polícia: possibilidade conferida ao ente estatal de controlar as atividades submetidas ao 
poder de polícia, com o intuito de verificar seu cumprimento, podendo, para tanto, se valer de inspeções, 
análise de documentos, entre outras formas. [DELEGÁVEL] 
 
4º) sanção de polícia: a atividade de polícia pode ensejar a aplicação de penalidades nas situações em que se 
verifica o descumprimento das normas impostas pelo poder público. [INDELEGÁVEL] 
 
 
 3) Atributos (ou características) do Poder de Polícia 
 
- São atributos/característica do poder de polícia: 
 
a) Discricionariedade: liberdade estabelecida em lei ao administrador para decidir perante o caso concreto 
e só pode ser reconhecida como atributo do poder de polícia quando este for entendido em sentido amplo. 
 
b) Autoexecutoriedade: a Administração pode executar suas próprias decisões sem interferência do Poder 
Judiciário. Tal atributo apenas existe quando há lei permitindo ou situações urgentes, a exemplo de 
apreensão de alimentos inviáveis ao consumo. 
 
c) Coercibilidade: torna o ato obrigatório, devendo ser obedecido independente da vontade do 
administrado, caso em que a Administração pode usar meios indiretos de coerção para cumprir a 
determinação. São inseparáveis a Autoexecutoriedade e a Coercibilidade. 
 
 
 4) Prescrição das sanções de polícia 
 
- A atuação administrativa, de cunho repressivo, em decorrência de atividades de polícia, deve ser praticada 
dentro do prazo prescricional regulamentado em lei. Princípio da Segurança Jurídica. 
 
- Art. 1º, Lei 9.873/99: “prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e 
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data 
da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”.
- Verifica-se, portanto, que o ente estatal deve respeitar o prazo quinquenal de prescrição para aplicação de 
sanções de polícia, tendo início com a prática do ato lesivo pelo particular ou da cessação da conduta 
continuada que configure infração de caráter permanente, ressalvadas a situação de o fato objeto da ação 
 
punitiva da Adm. também constituir crime, caso em que a prescrição será penal. 
 
 
 
 USO E ABUSO DE PODER 
 
- O princípio da supremacia do interesse público justifica o exercício dos poderes administrativos na estrita 
medida em que sejam necessários ao atingimento dos fins públicos. Dessa forma, o exercício ilegítimo das 
prerrogativas previstas no ordenamento jurídico à Administração Pública se caracteriza, de forma genérica, 
como abuso de poder. O abuso de poder é o fenômeno que se verifica sempre que uma autoridade ou um 
agente público pratica um ato, ultrapassando os limites de suas atribuições ou competências, ou se desvia 
das finalidades administrativas definidas pela lei. 
 
- Pode decorrer de condutas comissivas (no fazer) quanto de condutas omissivas (deixar de fazer). 
 
- Enseja a nulidade do ato administrativo a ser discutida na esfera administrativa, por meio de impugnação 
administrativa do ato ou mediante provocação do judiciário. 
 
- O abuso de poder desdobra-se em duas categorias: 
 
 a) excesso de poder: quando o agente público atua fora dos limites de sua esfera de competência, 
praticando atos que não estão previstos por lei [VÍCIO DE COMPETÊNCIA]; 
 
 b) desvio de poder (desvio de finalidade): quando o agente atua dentro de sua esfera de 
competência, porém visando alcançar outra finalidade que não aquela prevista em lei. [VÍCIO DE FINALIDADE; 
VÍCIO DE IMPESSOALIDADE] 
 
- O excesso de poder se relaciona com o elemento da competência; enquanto o desvio de poder se refere ao 
elemento da finalidade.