Controle da Administração Pública

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Conceito 
O que é? Pode-se compreender controle da Administração Pública como 
a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público 
sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou 
desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente 
(Gasparini). 
Controlar a Administração é controlar os atos de seus agentes; é a 
faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou 
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (Meirelles). 
Ou seja, os agentes públicos praticam atos administrativos, os quais 
precisam ser controlados por um órgão ou, até mesmo, por um outro Poder, 
porque pode acontecer do agente praticar algum ato ilegal. 
Atenção! Não controla a vida do agente público, não controla a pessoa 
do agente público, mas sim os atos praticados por ele, na condição de agente 
público. 
 
Nessa imagem é possível identificar que alguém está em uma posição 
hierarquicamente superior a um conjunto de agentes públicos. Esse é um poder 
hierárquico, se tem esse poder, então tem subordinação. Os verbos dessa 
relação são: ordenar, coordenar, controlar e corrigir. Ou seja, faz parte do poder 
hierárquico controlar os atos dos subordinados. 
Nem sempre é necessária a hierarquia para que haja controle. Existe o 
controle horizontal, feito pelos poderes. 
 Classificação 
Quanto ao momento que se exerce o controle: 
1. Prévio: pode controlar o ato do agente antes dele exercer a 
ação. É o caso das autorizações, por exemplo, porque se o 
agente precisa de uma autorização, ele precisa ter antes de 
 
 
praticar o ato. Exemplo: o Presidente da República precisa de 
autorização para declarar o estado de sítio. 
2. Concomitante: esse controle acontece enquanto o ato está 
sendo praticado. Só é possível esse controle quando se tem 
atos formais, quando a forma está desdobrada durante o 
procedimento. Para ter o controle enquanto o ato é feito, precisa 
ter um procedimento. Exemplo: licitação – tem diversas formas 
de controle, sendo o concomitante. 
3. Posterior: o ato já foi realizado, mas precisa de uma 
aprovação. Exemplo: intervenção federal – primeiro o 
Presidente da República decreta a intervenção e depois a 
submete ao controle do Congresso Nacional, para ele aprovar 
ou não. 
Quanto aos requisitos do ato: 
Lembrar: os 5 requisitos do ato administrativo – o agente competente, 
forma, finalidade, motivo e objeto. 
1. De legalidade: é aquele em que o órgão controlador faz o 
confronto entre a conduta administrativa e a norma jurídica e, 
verificada alguma incompatibilidade, toma a providência 
adequada, que pode ser a invalidação ou convalidação do ato. 
(Carvalho Filho). De acordo com a lei. 
2. De mérito: de outro lado, não questiona a legalidade do ato, 
mas verifica sua conveniência e oportunidade, o que pode levar 
à revogação da manifestação. (Carvalho Filho). De acordo com 
a conveniência e oportunidade. 
Lembrar também do ato discricionário e ato vinculado. 
Atos vinculados são aqueles que todos os cinco requisitos do ato estão 
de acordo com a lei, todos eles estão fechados. O ato vinculado não pode ser 
revogado, ele pode ser declarado nulo (caso não haja compatibilidade do ato 
com a norma jurídica). Então, o ato vinculado pode ter controle de legalidade. 
Todos os poderes podem fazer o controle de legalidade. 
No controle de mérito, o juiz, o poder judiciário, não pode analisar o mérito 
do ato administrativo, porque isso não é uma questão de legalidade, mas sim de 
conveniência e oportunidade. O ato discricionário é o ato que o agente público 
tem uma escolha a realizar dentro das opções. O ato discricionário não é 
inválido, mas, aquilo que era conveniente e oportuno pode se tornar o contrário, 
e o ato ser revogado. 
Quanto a atuação do poder público: 
1. De ofício: significa atuar, independentemente, de um 
requerimento. 
2. Por provocação: significa atuar em razão de um requerimento. 
 
 
Atenção! O judiciário nunca atua de ofício, para que exista controle do 
judiciário, precisa ter um requerimento com um pedido. Já o executivo e 
legislativo atuam de ofício e por provocação. 
Quanto ao poder que exerce o controle: 
1. Interno: onde há subordinação se tem controle interno. Quando 
um chefe da repartição controla os seus subordinados, esse é 
um controle interno. 
2. Externo: feito entre poderes. É de âmbito constitucional. 
Quando um poder está controlando atos outro poder, é um 
controle feito entre poderes, então é externo. 
O controle externo é um poder controlando outro, então precisa lembrar 
do art. 2º da CF: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
Esses poderes são independentes entre si, por isso, para que exista o 
controle de um poder com relação a outro, precisa ter expressa disposição 
constitucional. Então, o poder externo acontece apenas com autorização 
constitucional. 
Um controle não exclui o outro. 
Não pode confundir controle administrativo com poder administrativo. O 
judiciário, de forma atípica, também realiza administração pública quando se 
auto administra, exemplo: quando faz concurso, quando compra alguma coisa. 
Quanto os poderes: 
1. Administrativo: é o controle interno. Ele pode ser prévio, 
concomitante, posterior, de mérito, de legalidade, de ofício ou por 
provocação. Todos os poderes fazem o controle administrativo, porque 
todos eles se autocontrolam. 
2. Legislativo: é o controle externo do poder legislativo com relação ao 
administrativo, que pode ser prévio, concomitante, posterior, de mérito, 
de legalidade, de ofício ou por provocação. 
3. Judicial: é o controle externo com relação aos outros poderes. O 
judicial é o que tem menos instrumentos, no entanto, é o último recurso 
sempre. O poder judiciário, em última instância, tem a palavra final. Ele 
pode ser: em regra, posterior; só faz controle de legalidade; só faz 
controle por provocação. 
 
 Controle Administrativo 
O controle administrativo é aquele que o Executivo e os órgãos da 
administração dos demais Poderes exercem sobre suas atividades, visando a 
mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências 
técnicas e econômicas de sua realização (Meirelles). 
 
 
O controle administrativo é a própria definição de controle interno, 
entendido como o “autocontrole exercido pela Administração sobre suas próprias 
atividades” (Gasparini). 
O controle administrativo é o controle interno, ou seja, a ideia que 
pressupõe o revisar, corrigir e fiscalizar os atos administrativos. 
Geralmente, em regra, quando se fala em controle interno, que é o 
controle administrativo, temos a situação de subordinação. Contudo, nem 
sempre é necessária a hierarquia. 
Súmula 473, STF: A Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam 
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados 
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
Art. 53, Lei 9.784/99: A Administração deve anular seus próprios atos, 
quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 
Art. 114, Lei 8.112/90: A Administração deverá rever seus atos, a 
qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. 
Com isso está claro que o controle administrativo é o próprio controle 
interno da Administração Pública. 
Principais meios do controle administrativo: 
São os meios utilizados para exercer o controle administrativo. 
1. Direito de petição: encontra-se listado dentre os direitos e garantias 
individuais fundamentais (art. 5º, XXXIV, a, CF) como o direito que 
toda pessoa tem de requerer providências a órgãos administrativos, 
independentemente de taxas, para defesa de seusdireitos ou contra 
ilegalidade ou abuso de poder. É a base para a classificação do 
controle por provocação. Esse direito é cláusula pétrea. 
2. Fiscalização hierárquica: decorre do poder hierárquico, é inerente ao 
controle administrativo que, via de regra, é realizado por órgãos ou 
agentes superiores sobre órgãos ou agentes subalternos, no sentido 
de ordenar, coordenar, orientar e corrigir os atos destes. É feita de 
ofício, em regra, porque é função do chefe fiscalizar o seu 
subordinado. 
3. Supervisão ministerial: essa expressão é aplicada, em função do 
Decreto-Lei 200/67, para designar o controle exercido pela 
Administração direta federal sobre a Administração indireta a ela 
vinculada. Isso porque não é correto dizer que existe subordinação 
entre a Administração direta sobre a indireta, então se chama de 
supervisão. 
4. Representação: é a denúncia formal de irregularidades internas ou de 
abusos de poder na prática de atos administrativos, sendo clara sua 
 
 
vinculação com a prescrição constitucional do direito de petição. Ou 
seja, ela decorre do direito de petição. 
5. Recurso hierárquico: o recurso pressupõe um escalonamento 
hierárquico, de forma que a decisão de uma autoridade seja revista 
por outra que lhe for superior. 
6. Pedido de reconsideração: é solicitado a própria autoridade que 
proferiu a decisão, para que ela mesma analise a possibilidade de 
alteração do conteúdo do ato ou o seu desfazimento. Acontece, por 
exemplo, quando faz um recurso já para a autoridade superior e não 
tem nenhuma acima dela para recorrer. 
7. Revisão do processo: é o reexame de um processo administrativo 
disciplinar já finalizado, em que uma punição foi aplicada a servidor 
público. Não se confunde com os recursos, pois estes são manejados 
ainda em um processo ativo, enquanto a revisão é cabível quando o 
processo já foi encerrado. Trata-se de um novo processo com o 
objetivo de desconstituir outro processo, que lhe é anterior. Na 
verdade, a revisão é um novo processo para desconstituir um 
processo anterior (quando descobre uma nulidade, que não sabia 
antes). 
 
 Controle Legislativo 
É um controle externo. O poder legislativo também faz poder interno, mas 
quando aparecer a expressão “controle legislativo”, vai pensar no poder 
legislativo controlando o poder executivo federal. 
Denomina-se de controle legislativo o que é desempenhado pelo Poder 
Legislativo em relação a determinados atos da Administração Pública 
(Gasparini). 
Sendo uma das formas de controle externo que pode ser exercido 
diretamente pelos parlamentares ou pelo Tribunal de Contas (Mello). 
TCU é órgão auxiliar legislativo e não judicial. 
A possibilidade de um poder controlar outro deve estar prevista na 
Constituição, porque cada poder possui independência. 
Art. 70, CF: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional 
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto 
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia 
de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, 
e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Art. 71, CF: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será 
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
i. Julgamento de contas: esse julgamento não é judicial, é 
uma decisão administrativa, um julgamento administrativo 
de contas. 
 
 
Art. 49, CF: É da competência exclusiva do Congresso Nacional: IX - 
julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar 
os relatórios sobre a execução dos planos de governo. 
Tem o poder de julgar contas dos administradores, dos ordenadores de 
despesa, menos do Presidente da República. O TCU vai analisar as contas do 
Presidente, emite um parecer e manda para o Congresso Nacional, porque é o 
Congresso que vai julgar as contas do Presidente. 
Art. 51, CF: Compete privativamente à Câmara dos Deputados: II - 
proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não 
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura 
da sessão legislativa. 
O Presidente tem 60 dias para apresentar as contas, se ele não 
apresentar, quem vai exigir essas contas é a Câmara dos Deputados. 
Art. 84, CF: Compete privativamente ao Presidente da República: XXIV - 
prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a 
abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior. 
Art. 85, CF: São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da 
República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: 
VI - a lei orçamentária. 
Controle exercido pelo Congresso: 
Art. 49, CF: É da competência exclusiva do Congresso Nacional: II - 
autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir 
que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam 
temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III - 
autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do 
País, quando a ausência exceder a quinze dias. 
Esse é o Congresso exercendo o controle prévio. 
IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado 
de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; 
A aprovação é controle posterior. 
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. 
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os 
atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. 
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades 
nucleares. 
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de 
recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; 
 
 
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas 
com área superior a dois mil e quinhentos hectares. 
É possível encontrar uma boa quantidade de formas de controle que o 
Congresso possui com relação aos atos do poder executivo. 
Controle exercido pelo Senado: 
Art. 52, CF: Compete privativamente ao Senado Federal: 
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos 
crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os 
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma 
natureza conexos com aqueles; 
II – processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os 
membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério 
Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos 
crimes de responsabilidade; 
Os crimes de responsabilidade não são crimes no sentido penal, mas sim 
uma infração política administrativa. 
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a 
escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; 
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de 
ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato; 
Quando o Presidente precisar da aprovação de alguém para nomear 
alguém para um cargo importante, a aprovação vai ser dada pelo Senado. 
Controle exercido pela Câmara dos Deputados: 
Art. 51, CF: Compete privativamente à Câmara dos Deputados: 
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo 
contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; 
Quando tiver a necessidade de processar o Presidente da República, seja 
crime comum (Código Penal) ou crime de responsabilidade, a Câmara dos 
Deputados vai aparecer sempre quando se trata de autorização para isso. 
Se for crime comum: segue para o Supremo Tribunal Federal; se for crime 
de responsabilidade: segue para o Senado Federal. 
 Controle Judicial 
É o controle que o poderjudiciário faz em relação aos atos do poder 
executivo e legislativo, geralmente ao do executivo. 
Vale lembrar que o poder judiciário, internamente, se autocontrola. 
A expressão “controle judicial/judiciário” significa que o poder judiciário 
está controlando os atos de outro poder. 
 
 
Também chamado de controle jurisdicional, abrange a apreciação, 
efetuada pelo Poder Judiciário, sobre atos, processos e contratos 
administrativos, atividades ou operações materiais e mesmo a omissão ou 
inércia da Administração (Medauar). 
O controle judicial, juntamente com o princípio da legalidade, constitui um 
os fundamentos em que repousa o Estado de Direito, afinal, a Constituição 
Federal proíbe a lei de excluir da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a 
direito (art. 5º, XXXV, CF). (Di Pietro). 
Atos do controle judicial: 
1. Mandado de segurança: ação para proteger direito líquido e 
certo de ato ilegal do poder. Pode ser preventivo ou repressivo. 
Pode ser individual ou coletivo. É direito fundamental, porque 
está no art. 5º, LXIX, da CF. Também é regulado pela Lei 
12.106/09. 
No direito administrativo, o mandado de segurança é um grande exemplo 
de controle judicial. 
2. Habeas data: assegura informação relativa à pessoa do 
impetrante. Também pode ser utilizado para retificar 
informação. Também pode ser utilizado para anotar explicação 
em assentamentos. É um direito fundamental constitucional (art. 
5º, LXXII e LXVIII – gratuidade). Regulamentado pela Lei 
9.507/97. 
É uma ação específica, quer uma informação sobre o impetrante. Então, 
quando quiser uma informação coletiva, deve ser feito pelo mandado de 
segurança. 
3. Ação popular: pode ser proposta por qualquer cidadão. 
Objetiva anular ato lesivo ao patrimônio público. É uma ação 
gratuita, salvo comprovada má-fé. É um direito fundamental 
constitucional (art. 5º, LXXIII, CF). regulamentada pela Lei 
4.7171/65. 
Cidadão é no sentido restrito, ou seja, uma pessoa dotada de direitos 
políticos. 
4. Ação civil pública: em regra, protege interesses difusos. Pode 
ter como legitimado passivo o causador de um dano. Pode ser 
manejada contra o Poder Público. Atribuição não exclusiva do 
MP (art. 129, III, CF). regulamentada pela Lei 7.347/85. 
É parecida com ação popular, é uma ação de controle. A diferença é que 
essa ação foi montada para o Ministério Público. Mas outras instituições também 
podem fazer. 
 
 
 
5. Habeas corpus: protege a liberdade de locomoção. Em regra, 
combate uma prisão ilegal. É direito fundamental constitucional 
(art. 5º, LXVIII, CF). regulamentado no CPP, art. 647 e 
seguintes. 
Será que é meio de controle da Administração? Para fins de concurso, 
sim. É uma forma de controle em que o judiciário controla um ato administrativo 
que restringiu, indevidamente, a liberdade de alguém. 
6. Mandado de injunção: ação especial para suprir falta de 
norma regulamentadora. A norma que falta pode ser lei ou ato 
regulamentar do Executivo. É um direito constitucional 
fundamental (art. 5º, LXXI, CF). Regulado pela Lei 13.300/16. 
Será que é meio de controle da Administração? Para fins de concurso, 
sim. 
O ato que está controlando é a omissão do legislativo. No entanto, a 
declaração do direito é uma norma de eficácia limitada, ou seja, para exercer o 
direito é preciso uma norma infraconstitucional. 
7. Ação de improbidade administrativa: é o desdobramento da 
ação civil pública; o instrumento judicial da improbidade é a 
ação civil pública. Tem por objetivo punir o agente público que 
praticou atos de improbidade. Controla-se a administração de 
forma reflexa. Previsão constitucional (art. 37, §4º, CF). 
Regulamentação na Lei 8.429/92. 
Modalidades de improbidade: enriquecimento ilícito; prejuízo ao erário; e 
atentados contra os princípios da Administração. 
O objetivo principal é punir o agente público que praticou uma dessas 
modalidades. O objetivo principal dela não é controlar o ato, acaba fazendo isso 
de forma indireta, porque pode anular o ato.