Artigo - Gestão Urbanística, Transporte e Ambiental

Prévia do material em texto

Gestão Urbanística, 
Transporte e Ambiental 
 
 
MARIA DE FATIMA MARTINS 
 
 
 
Artigo científico 
 
 
 
 
 
 
 
 
GESTÃO URBANÍSTICA, TRANSPORTE E AMBIENTAL: PLANEJAMENTO 
URBANO E MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL 
 
 
Maria de Fátima Martins* 
 
RESUMO 
 
As cidades, em sua maioria, crescem desordenadas e sem planejamento, gerando 
diversos problemas socioambientais que interferem na qualidade de vida da 
população. Nesse contexto, a gestão urbana tem a responsabilidade de introduzir 
formas de intervenção para melhorar progressivamente esses espaços, através de 
instrumentos de planejamento e a gestão eficiente de recursos públicos. Nesse 
processo, a participação democrática da sociedade é fundamental para alcançar 
resultados satisfatórios e reduzir os problemas urbanos. Considerando essas 
questões, o presente artigo objetiva discutir a gestão urbanística das cidades, a 
partir da ênfase no planejamento urbano e mobilidade urbana sustentável. Constata-
se que tal planejamento deve ser elaborado tomando como base as diretrizes gerais 
da gestão urbana, o processo de expansão urbana, as características de cada 
espaço urbano, além da participação democrática da população. Com isso, torna-se 
possível construir espaços com mais mobilidade e acessibilidade, bem como, melhor 
infraestrutura para que população tenha mais qualidade de vida. 
 
Palavras-chave: Sustentabilidade. Mobilidade urbana. Políticas públicas. 
Transporte. Ambiental. 
 
INTRODUÇÃO 
 
 A gestão das cidades passou a ser uma preocupação das políticas e dos 
gestores públicos que têm como objetivo transformá-las em um lugar para se viver 
com qualidade de vida. Nesse contexto, torna-se importante ressaltar que as 
cidades, em sua maioria, foram se formando e se estruturando de forma 
desordenada, gerando diversos problemas que afetam diretamente a qualidade de 
vida das pessoas e a sustentabilidade do planeta. 
 No contexto urbano, diversos problemas surgem como consequência do 
processo de estruturação desordenada das cidades, tais como: quantidade 
excessiva de resíduos sólidos, falta de esgotamento sanitário, falta de infraestrutura 
urbana, ruas não pavimentadas, vias sem iluminação, ruas com dimensões 
inadequadas que comprometem a mobilidade e acessibilidade, calçadas 
inadequadas, moradias inadequadas, entre outros. Esses problemas geram 
significativos impactos ambientais que comprometem a sustentabilidade das cidades 
e a qualidade ambiental do planeta. É nesse sentido que as cidades são vistas como 
espaços de sérios impactos ambientais e sociais. 
 Como forma de colocar um mínimo de ordenamento nas cidades e reduzir os 
impactos do crescimento das mesmas na sustentabilidade, diversos instrumentos, 
mecanismos e medidas vêm sendo implantados, dentre eles o Estatuto das Cidades, 
referência para a incorporação de uma gestão urbana democrática, que permita 
 
* Doutora em Recursos Naturais, Mestre em Engenharia de Produção. E-mail: 
fatimamartins2005@gmail.com 
 
 
 
 
introduzir os conceitos de mobilidade urbana e sustentabilidade nas cidades, a partir 
do planejamento urbano, respaldado por Planos Diretores que orientam a gestão 
urbana em nível municipal. 
 Visando melhorar a mobilidade, a gestão do transporte público é um aspecto 
relevante que favorece o fluxo de pessoas e mercadorias e, consequentemente, o 
nível de serviços para atender às necessidades da população, concretizando uma 
das funções das cidades que é oferecer de forma mais acessível bens e serviços à 
sociedade. As políticas habitacionais buscam oferecer o mínimo de condições para 
as famílias que vivem em aglomerações subnormais, bem como reduzir as áreas de 
grande vulnerabilidade, como as comunidades ou favelas que se formam com o 
crescimento desordenado das cidades. 
 Nesse processo de gestão atual das cidades, as políticas urbanas elaboradas 
preveem uma gestão democrática, na qual a participação dos cidadãos nas decisões 
torna-se fundamentais. Essa participação torna-se importante, pois permite 
incorporar as prioridades e necessidades locais nas políticas e gestão urbana nos 
municípios, de acordo com suas características e peculiaridades de cada localidade. 
 Com base nas questões colocadas, o presente artigo tem como objetivo 
discutir a gestão urbanística das cidades, a partir da ênfase no transporte e na 
gestão ambiental no contexto urbano. Dessa forma, o texto está estruturado em três 
capítulos, o primeiro enfocando o desenvolvimento sustentável, a sustentabilidade 
urbana e mobilidade; o segundo retrata as diretrizes e instrumentos para uma gestão 
urbana participativa; e o terceiro enfatiza a gestão de transporte e a política 
habitacional, gestão dos recursos ambientais e impactos ambientais urbanos no 
Brasil. 
 
1. GESTÃO URBANÍSTICA 
 
1.1 Desenvolvimento sustentável 
 
Antes de tratar da questão da sustentabilidade e mobilidade urbana, torna-se 
necessária uma compreensão do que seja desenvolvimento sustentável e 
sustentabilidade, pois sustentabilidade urbana corresponde ao conceito de 
desenvolvimento sustentável aplicado ao espaço urbano ou às cidades. 
O desenvolvimento sustentável é um termo que foi concebido a partir do 
Relatório Blundtland da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 
(CMMAD). Nesse relatório, o desenvolvimento sustentável foi definido como aquele 
que atende às necessidades presentes sem comprometer a possibilidade de as 
gerações futuras atenderem suas próprias necessidades. Esse conceito toma como 
base o desenvolvimento como um processo de transformação no qual a exploração 
dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento 
tecnológico e as mudanças institucionais se harmonizem e reforçam o potencial 
presente e futuro, para atender às necessidades e aspirações humanas (CMMAD, 
1991). 
Essa foi a primeira definição reconhecida e aceita sobre desenvolvimento 
sustentável e que até os dias atuais serve como referência. A partir desse conceito 
inicial, diversos outros foram surgindo em diferentes contextos, entre eles o termo 
sustentabilidade, utilizado por alguns autores. Vale ressaltar que a diferença básica 
pode ser evidenciada da seguinte forma, enquanto o desenvolvimento sustentável 
corresponde ao processo, a sustentabilidade está relacionada ao fim, ou seja, aos 
resultados a serem alcançados. 
 
 
 
 
Para melhor entendimento da sustentabilidade, Carvalho e Barcelos (2010) 
afirmam que sustentável é o que pode ser mantido e toma como base a perspectiva 
da ecologia e da economia. Na ecológica, o grau de sustentabilidade está 
relacionado à capacidade do ecossistema suportar as perturbações externas sem 
comprometer suas funções; já no lado da economia, se discute como sustentar o 
crescimento a longo prazo, cuja função da produção deve considerar o capital, bem 
como os recursos naturais. Com base nessas considerações, os autores apresentam 
a sustentabilidade a partir de dois conceitos: a sustentabilidade fraca e forte. 
Na sustentabilidade fraca, não importa como é feita a distribuição entre capital 
natural exaurível e o reprodutível, o capital natural é composto pelos recursos não 
renováveis extraídos de ecossistemas, recursos renováveis produzíveis e mantidos 
por ecossistemas e serviços ambientais; enquanto que o capital reprodutível refere-
se a todas as formas de capital, manufaturado, humano ou natural, passíveis de 
reprodução. Na sustentabilidade forte, o capital natural é complementar e não 
substituível pelo capital reprodutível. Isso significa que capital natural, para se 
assegurar a sustentabilidade, deveria ser mantido constante no todo ou pelo menos 
uma parte do mesmo (CARVALHO; BARCELLOS, 2010). 
Assim, verifica-se, ao longo das últimas décadas, diversas percepções e 
entendimento em relação à sustentabilidade. Diante da diversidade de conceitos e 
aspectos da sustentabilidade, Sachs (1997) apresenta a sustentabilidade a partir de 
um conjunto de dimensões, são elas:a) dimensão social: expressa a preocupação com o bem-estar, a condição 
humana e os meios utilizados para aumentar a qualidade de vida; 
b) dimensão econômica: corresponde à alocação e distribuição eficientes dos 
recursos naturais dentro de uma escala apropriada; 
c) dimensão ambiental: está relacionada à preocupação dos impactos das 
atividades humanas sobre o meio ambiente; 
d) dimensão espacial: retrata a melhor distribuição dos assentamentos 
humanos e das atividades econômicas; 
e) dimensão cultural: busca evidenciar a modernização sem rompimento da 
identidade cultural. 
No entanto, de forma mais geral, vale ressaltar que a sustentabilidade pode 
ser discutida e implementada a partir de três dimensões básicas: econômica, social 
e ambiental. Para alcançar níveis de sustentabilidade, deve-se buscar o equilíbrio 
entre essas três dimensões, sem o prejuízo de nenhuma delas, mesmo que isso 
gere contradições e controvérsias. 
A compreensão da sustentabilidade a partir de suas dimensões permite uma 
maior flexibilidade em relação à sua aplicabilidade. Uma questão importante é 
entender que o conceito de sustentabilidade é dinâmico e pode variar de acordo com 
a percepção, valores ou o objetivo que se busque alcançar, bem como parâmetros 
de referência utilizados. Isso significa que o conceito de sustentabilidade é subjetivo. 
Nesse sentido, a OECD citada por Carvalho e Barcelos (2010) afirma que o que não 
pode ser definido não pode ser mensurado. 
Diante disso, como saber se algo é sustentável? Como afirmar que uma 
cidade ou um empreendimento é sustentável? Para responder a essa questão, 
torna-se necessário compreender o que são indicadores de sustentabilidade e para 
que eles servem. De acordo com Hammond et al. apud Van Belen (2005), o termo 
“indicador” é originário do latim indicare, que significa descobrir, apontar, anunciar, 
estimar. Nessa perspectiva, Van Bellen (2005) afirma que os indicadores devem ser 
entendidos como variáveis ou representação operacional de um atributo (qualidade, 
 
 
 
 
característica, propriedade) de um sistema, cujo objetivo principal consiste em 
agregar e quantificar informações ressaltando sua significância, visando melhorar o 
processo de comunicação e entendimento dos fenômenos complexos. 
Um indicador precisa tratar de um tema relevante, ter base na teoria 
(validade), ter uma boa cobertura estatística (em termos regionais, de seus 
componentes), ser sensível às mudanças do objeto que está sendo mensurado, ser 
específico para esse objeto, ser de fácil entendimento para o público especializado 
(inteligibilidade de sua construção) e para o público em geral (comunicação), ser 
periodicamente atualizável, ser desagregável nas suas parte e ter uma série 
histórica (CARVALHO; BARCELLOS, 2010). 
Os indicadores permitem operacionalizar o conceito de sustentabilidade, ou 
seja, determinar o nível de sustentabilidade de uma determinada localidade, 
empreendimento, cidade, atividade econômica. O indicador Produto Interno Bruto 
(PIB) de um município informa o nível de riqueza gerado por este município em um 
determinado período. O indicador mortalidade infantil evidencia o número de óbitos 
de crianças menores de um ano de idade por cada mil habitantes. O indicador de 
acesso à energia elétrica mostra o percentual de pessoas ou moradias com energia 
elétrica em uma localidade. O indicador taxa de ocupação reflete a quantidade ou o 
percentual de pessoas empregadas. Assim, a partir de um conjunto de indicadores 
organizados e analisados, é possível avaliar a sustentabilidade alcançada. 
Dada a necessidade de introduzir medidas para alcançar a sustentabilidade 
nos países, de acordo com a ONU Brasil (2020), em setembro de 2000, líderes 
mundiais se reuniram na sede das Nações Unidas, em Nova York, para adotar a 
Declaração do Milênio da ONU, como forma das nações se comprometerem a uma 
nova parceria global para reduzir a pobreza extrema, mediante um conjunto de oito 
objetivos, cujo prazo para o alcance era o ano de 2015. Esses objetivos constituem 
os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), conforme destacados: 
a) erradicar a extrema pobreza e a fome; 
b) atingir o ensino básico universal; 
c) promover a igualdade de gênero e a autonomia das mulheres; 
d) reduzir a mortalidade infantil; 
e) melhorar a saúde materna; 
f) combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; 
g) garantir a sustentabilidade ambiental; 
h) estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. 
Esses objetivos foram reformulados em 2015 e foi firmado um novo 
compromisso com o desenvolvimento sustentável das Nações, mediante a 
elaboração da Agenda 2030. De acordo com a ONU Brasil (2020), a Agenda 2030 
consiste em uma Declaração, elencando 17 Objetivos de Desenvolvimento 
Sustentável (ODS), desdobradas em 169 metas, que deverão ser alcançados até o 
ano de 2030. A declaração prevê os meios de implementação e de parcerias globais, 
bem como um roteiro para acompanhamento e revisão: 
a) erradicação da pobreza; 
b) fome zero e agricultura sustentável; 
c) saúde e bem-estar; 
d) educação de qualidade; 
e) igualdade de gênero; 
f) água potável e saneamento; 
g) energia limpa e acessível; 
h) trabalho decente e crescimento econômico; 
 
 
 
 
i) indústria, inovação e infraestrutura; 
j) redução das desigualdades; 
k) cidades e comunidades sustentáveis; 
l) consumo e produção responsáveis; 
m) ação contra a mudança global do clima; 
n) vida na água; 
o) vida terrestre; 
p) paz, justiça e instituições eficazes; 
q) parcerias e meios de implementação. 
Esses objetivos devem orientar as políticas públicas em nível das nações, 
bem como as atividades para uma cooperação internacional entre os países até o 
ano de 2030. Cabe às nações ajustar e buscar formas de implementação dos ODS 
no âmbito estadual e, principalmente, em nível municipal. Essas orientações em 
torno da busca pela sustentabilidade abrangem os mais diversos setores da 
sociedade e atividades econômicas, inclusive no contexto das cidades ou espaços 
urbanos. 
 
1.2 Sustentabilidade urbana 
 
A partir desses esclarecimentos iniciais, pode-se afirmar que a 
sustentabilidade urbana consiste na aplicação dos conceitos de sustentabilidade ao 
espaço urbano ou cidades. Tal definição deve refletir a problemática urbana 
investigada, no sentido de gerar um conjunto de informações sobre o processo de 
desenvolvimento urbano e os níveis de sustentabilidade que a cidade alcançou, bem 
como os níveis de sustentabilidade que resultem em mais qualidade de vida para a 
população. 
Martins (2012) ressalta a necessidade de considerar a sustentabilidade 
urbana como um tema que gera contradições e que é carregado de valores, 
emoção, percepção, sensibilidade e ética. Sendo assim, qualquer consideração 
requer a noção de que a mesma envolve um conjunto de aspectos que são 
dinâmicos e que afetam de forma diversificada e em dimensões diferentes cada 
população, além do fato de que as cidades constituem formações humanas que 
carregam uma história, especificidades, potencialidades e diversas características 
locais que fazem parte da sua morfologia e identidade. 
A cidade é uma matriz complexa e mutável de atividades humanas e efeitos 
ambientais. Dessa forma, planejar uma cidade para ser autossustentável exige a 
compreensão da relação entre os cidadãos, serviços, política de transporte, geração 
de energia, bem como todos os impactos no ambiente, seja local ou numa 
perspectiva geográfica mais ampla. Somente a partir de uma visão entrelaçada 
desses fatores é possível pensar em desenvolvimento sustentável (ROGER, 2008). 
No entanto, existem muitas questões que travam o desenvolvimento urbano, 
ou seja, o crescimento com equidade e sustentabilidade, sendo alguns destacados 
por Maricato (2006): 
a) planos e leis detalhistas cuja aplicação se faz ambiguamente de acordo com 
as circunstâncias, por meio da política do favor; 
b) apenas parte das cidades é regulada, fiscalizada,urbanizada, o que implica 
modernidade e direitos para alguns e não para todos; 
c) centenária confusão no registro de terras e privatização das terras devolutas; 
d) cadastros públicos imobiliários incompletos e falta de informações rigorosas 
sobre o uso e a ocupação do solo; 
 
 
 
 
e) flexibilidade com a ocupação ilegal fundiária na prática, mas inflexibilidade 
formal para a regularização de assentamentos de baixa renda; 
f) investimentos públicos regressivos, alimentando a exclusão social e os 
ganhos imobiliários privados. 
 Para evitar tais entraves, a gestão pública deve ser respaldada por 
instrumentos e políticas que orientem as decisões. A busca pela sustentabilidade 
urbana deve encontrar espaço nos planos de governo, para assim ser legitimada e 
obter uma abrangência maior no contexto da gestão e nas práticas visando a uma 
cidade mais sustentável, em suas diversas dimensões. Nesse contexto, Stake 
(2001) afirma que a sustentabilidade urbana pode ser representada a partir de três 
objetivos: os sociais, que compreendem a moradia, educação, lazer, saúde e 
segurança; os econômicos, que compreendem a produção, o acesso aos bens de 
consumo e o emprego; e os ecológicos, que compreendem a preservação do meio 
ambiente. 
Esses podem ser denominados como objetivos (ou dimensões) básicos da 
sustentabilidade urbana que devem ser incorporados aos instrumentos e políticas 
que orientam a gestão pública. Vale ressaltar que a sustentabilidade urbana precisa 
ser evidenciada através dos resultados alcançados com as políticas públicas, para 
isso, deve-se utilizar indicadores que permitam retratar a realidade investigada para 
gerar informações sobre os níveis de sustentabilidade da cidade, evidenciando 
também as prioridades e oportunidades de desenvolvimento local. 
Como exemplo de indicadores urbanos, pode-se destacar: déficit habitacional, 
população com acesso a serviços de saúde, saneamento básico, densidade 
populacional, acesso a serviço de coleta seletiva, nível de escolaridade da 
população, taxa de emprego da população, entre diversos outros. Considerando que 
os espaços urbanos reúnem uma diversidade de problemas que interferem na 
sustentabilidade, pode-se afirmar que para alcançar resultados satisfatórios que 
possibilitam maior qualidade de vida, torna-se oportuno uma gestão pública urbana 
planejada e que incorpore toda essa problemática, cujos resultados sejam ações e 
práticas que melhorem as condições locais. 
O Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257 de 10 de julho de 2001, Art. 2º, I) reforça 
essa ideia quando destaca que a política urbana deve “garantir o direito a cidades 
sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento 
ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho 
e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 2001, s/p.). Esses 
direitos estão distantes de serem atendidos no contexto das cidades brasileiras. 
Uma cidade sustentável é aquela que fornece um ambiente saudável, 
democrático e com possibilidades de trabalho para sua população, mediante um 
adequado gerenciamento de insumos bióticos, abióticos e antrópicos. No entanto, 
para que seja considerada sustentável, a cidade deve seguir uma trajetória de 
desenvolvimento em que seu progresso no presente não ocorra às custas dos 
recursos das gerações futuras (BREMER, 2004 apud MARTINS, 2012). 
Os municípios e a gestão das cidades enfrentam constantemente diversos 
problemas urbanos que comprometem a qualidade de vida da população. De acordo 
com o Guia de Gestão Pública Sustentável (GPS), do Programa Cidades 
Sustentáveis (2016), nos municípios se concentram os mais graves problemas 
globais como pobreza, desigualdade social, poluição, dificuldades de mobilidade, 
falta de saneamento básico, habitações precárias, violência e impacto das 
mudanças climáticas. Sendo assim, também é nas cidades que se têm os recursos 
humanos, tecnológicos e políticos necessários para superar tais problemas. 
 
 
 
 
Nessa perspectiva, uma solução percebida pelo Programa Cidades 
Sustentáveis é a busca da sustentabilidade no âmbito dos municípios, sendo assim, 
o Programa Cidades Sustentáveis (2016), através do Guia de Gestão Pública 
Sustentável, busca a promoção de sinergias entre os avanços científico-tecnológico, 
sociocultural e institucional para harmonizar os processos e impactos do 
desenvolvimento em nível local para tornar-se sustentável e melhorar a qualidade de 
vida das populações nos municípios brasileiros. 
O guia define 12 eixos temáticos relevantes para a sustentabilidade das 
cidades, sendo eles: governança; bens naturais comuns; equidade, justiça social e 
cultura de paz; gestão local para a sustentabilidade; planejamento e desenho 
urbano; cultura para a sustentabilidade; ação local para a saúde; do local para o 
global; educação para a sustentabilidade e qualidade de vida; economia local 
dinâmica, criativa e sustentável; consumo responsável e opções de estilo de vida; 
melhor mobilidade, menos tráfego. Para cada eixo, foram alinhados os ODS 
relacionados, conforme Quadro 01. 
 
Quadro 01: Eixos temáticos para atender os ODS nos municípios 
 
EIXOS ODS 
Governança ODS 5: Igualdade de gênero 
ODS 10: Redução das desigualdades 
ODS 16: Paz, justiça e instituições eficazes 
Bens naturais comuns ODS 2: Fome zero e agricultura sustentável 
ODS 6: Água potável e saneamento 
ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
ODS 12: Consumo e produção responsáveis 
ODS 14: Vida na água 
ODS 15: Vida terrestre 
Equidade, justiça social e cultura de paz ODS 1: Erradicação da pobreza 
ODS 3: Saúde e bem-estar 
ODS 5: Igualdade de gênero 
ODS 9: Indústria, inovação e infraestrutura 
ODS 10: Redução das desigualdades 
ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
ODS 16: Paz, justiça e instituições eficazes 
Gestão local para a sustentabilidade ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
ODS 12: Consumo e produção responsáveis 
ODS 16: Paz, justiça e instituições eficazes 
ODS 17: Parcerias e meios de implementação 
Planejamento e desenho urbano ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
Cultura para a sustentabilidade ODS 4: Educação de qualidade 
ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
Ação local para a saúde ODS 2: Fome zero e agricultura sustentável 
ODS 3: Saúde e bem-estar 
ODS 5: Igualdade de gênero 
ODS 13: Ação contra a mudança global do clima 
Do local para o global ODS 7: Energia limpa e acessível 
ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
Educação para a sustentabilidade e 
qualidade de vida 
ODS 4: Educação de qualidade 
Economia local dinâmica, criativa e 
sustentável 
ODS 2: Fome zero e agricultura sustentável 
ODS 7: Energia limpa e acessível 
ODS 8: Trabalho decente e crescimento econômico 
ODS 9: Indústria, inovação e infraestrutura 
ODS 12: Consumo e produção responsáveis 
Consumo responsável e opções de estilo ODS 6: Água potável e saneamento 
 
 
 
 
de vida ODS 7: Energia limpa e acessível 
ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
ODS 12: Consumo e produção responsáveis 
Melhor mobilidade, menos tráfego ODS 3: Saúde e bem-estar 
ODS 11: Cidades e comunidades sustentáveis 
 
Fonte: Elaborada pela autora com base no Programa Cidades Sustentáveis (2016). 
 
Esses eixos temáticos e o conjunto de ODS servem para orientar as políticas 
e ações, visando à implementação de uma gestão pública sustentável. Para isso, 
esses ODS devem ser incorporados nos instrumentos de gestão e planejamento 
urbano, como forma de resultar em ações coordenadas para que o espaço urbano 
fique mais sustentável. De acordo com Programa Cidades Sustentáveis (2016), para 
alcançar resultados, torna-se fundamental que os municípios implementem ações, 
tais como: reestruturar os sistemas de mobilidade urbana e a priorização do 
planejamento, visando à redução do uso de combustível fóssil no transporte público, 
entre outros aspectos. 
 
1.3 Mobilidade urbana 
 
As cidades têm a função de agregarum conjunto de bens, serviços e outros 
atributos acessíveis aos cidadãos que usufruem daquele espaço urbano. A 
constituição da cidade como um espaço de aglomeração deve dispor de condições 
de mobilidade para facilitar o fluxo de pessoas e dos bens necessários para manter 
o seu adequado funcionamento. 
As formas como a grande maioria dos espaços urbanos se formaram e se 
desenvolveram tem gerado sérios problemas de mobilidade nas cidades brasileiras. 
Isso é enfatizado por Martins et al. (2017), quando afirmam que parte das grandes 
cidades brasileiras vem encontrando dificuldades para melhorar os 
congestionamentos, oferecer transportes públicos de qualidade e acessíveis a todas 
as classes sociais. Observa-se a falta de faixas de ciclovias e do incentivo ao uso de 
bicicletas, excesso de pedestres, bem como grande quantidade de veículos para o 
uso individual em áreas centrais dos espaços urbanos. 
Com uma definição objetiva, a mobilidade pode ser definida como a 
capacidade das pessoas participarem em atividades para fins diferentes em locais 
diferentes, bem como a possibilidade de acesso às atividades relacionadas à 
produção e comercialização dos bens. Sendo assim, as cidades precisam dar 
suporte à mobilidade, no sentido de fazer cumprir sua função social e, ao mesmo 
tempo, proporcionar crescimento econômico, devendo buscar limitar o crescimento 
do tráfego motorizado e seus impactos negativos sobre as pessoas e o meio 
ambiente (EUROFORUM, 2007 apud COSTA, 2008). 
A preocupação com a mobilidade das cidades não é tão recente, a 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 define a Mobilidade Urbana 
como a simplicidade de deslocamentos e interações entre bens e pessoas no 
espaço urbano, ou seja, o ir e vir de cada cidadão, considerando as vias, veículos, 
infraestrutura e conjunto de serviços existentes (BRASIL, 1988). No entanto, as 
ações em busca de melhorar a mobilidade urbana das cidades passaram a ser 
preocupação, mediante a Lei Federal nº 12.587, de 03 de janeiro de 2012, por meio 
da qual foi instituída a Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. 
É importante ressaltar que o conceito de mobilidade e as práticas nas últimas 
décadas limita a mobilidade às questões de transporte e circulação, no entanto, a 
 
 
 
 
mobilidade tem uma abrangência maior, pois envolve todas as formas de circulação 
de pessoas e bens, não se limitando apenas ao transporte, mas focada nas 
pessoas. Sendo assim, deve-se pensar em mobilidade ao desenvolvimento da 
cidade, incluindo nas políticas de desenvolvimento urbano. No texto referente à 
discussão da política de mobilidade urbana no Brasil (BRASIL, 2004), a mobilidade 
foi apresentada como participante efetivamente das possibilidades de 
desenvolvimento de uma cidade, devendo incorporar em sua efetivação todas as 
principais características de sua configuração, tanto de objetos quanto de pessoas, 
seja equipamentos, infraestruturas de transporte, comunicação, circulação e 
distribuição. 
A mobilidade urbana pode ser definida como um atributo associado às 
pessoas e aos bens, correspondendo a diferentes respostas dos indivíduos e 
agentes econômicos às suas necessidades de deslocamento, consideradas as 
dimensões do espaço urbano e a complexidade das atividades desenvolvidas. 
Nesse sentido, os indivíduos podem ser pedestres, ciclistas, usuários de transportes 
coletivos ou motoristas, podendo se utilizar do deslocamento a pé ou recorrer a 
meios de transporte não motorizados, como bicicletas, carroças, cavalos, bem como 
motorizados, sejam coletivos e individuais (BRASIL, 2004). 
A política de mobilidade apresenta os seguintes objetivos (BRASIL, 2012): 
a) reduzir as desigualdades e promover a inclusão social; 
b) promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais; 
c) proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se 
refere à acessibilidade e à mobilidade; 
d) promover o desenvolvimento sustentável com a mitigação dos custos 
ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas nas 
cidades; 
e) consolidar a gestão democrática como instrumento e garantia da 
construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana. 
Para alcançar os objetivos a que se propõe, também foram definidos na 
política um conjunto de princípios que a fundamenta (BRASIL, 2012): 
a) acessibilidade universal; 
b) desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões 
socioeconômicas e ambientais; 
c) equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; 
d) eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte 
urbano; 
e) gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da 
política nacional de mobilidade urbana; 
f) segurança nos deslocamentos das pessoas; 
g) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes 
modos e serviços; 
h) equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros; 
i) eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana. 
 
Um aspecto importante na Lei Federal nº 12.587 é a definição das 
competências de cada esfera de governo, buscando a integração da União, Estados 
e Municípios. São competências da União fomentar a implantação de projetos de 
mobilidade urbana, prestar assistência técnica e financeira aos demais entes 
federados, prover os municípios de capacitação contínua, apoiar ações coordenadas 
entre Estados e Municípios, bem como disponibilizar um sistema nacional de 
 
 
 
 
informações sobre mobilidade urbana. Já aos Estados, cabe a responsabilidade de 
gerir e integrar os aglomerados urbanos e as regiões metropolitanas, além da 
prestação de serviços de transporte coletivo intermunicipal urbano. Para os 
municípios, fica a responsabilidade de planejar e executar a política de mobilidade 
urbana, cabendo também a organização e prestação dos serviços de transporte 
público coletivo (BRASIL, 2012). 
Para que cada esfera do governo cumpra suas competências, cabe aos 
municípios (obrigatório para aqueles que têm acima de 20.000 habitantes) elaborar o 
plano de mobilidade municipal. O plano de mobilidade é um documento elaborado 
de forma participativa, devendo estar alinhado à gestão urbana, atendendo às 
diretrizes do plano diretor do município. 
Destaca-se alguns elementos que devem nortear a elaboração do Plano de 
Mobilidade ou PlanMob (BRASIL, 2007): 
a) o PlanMob é instrumento de orientação da política urbana, isto é, faz parte do 
arcabouço normativo e diretivo que a cidade dispõe para lidar com o processo de 
consolidação, renovação e controle da expansão urbana; 
b) o PlanMob deve estar vinculado ao Plano Diretor Municipal, e aos planos 
regionais, caso o município esteja inserido em uma região metropolitana, 
aglomerado urbano ou região integrada de desenvolvimento, obedecendo às 
diretrizes urbanísticas neles fixadas; 
c) o PlanMob deve analisar e propor diretrizes, ações e projetos para: 
• a infraestrutura da circulação motorizada e não motorizada das pessoas e das 
mercadorias, incluindo: calçadas, travessias, passarelas, passagens 
inferiores, escadarias, ciclovias, terminais de ônibus, estacionamentos 
públicos, píeres, pistas de rolamento, viadutos, túneis e demais elementos 
físicos; 
• a funcionalidade da circulação, definindo as regras de apropriação da 
infraestrutura viária pelos diferentes modos de transporte e a regulamentação 
de seu uso, expressando prioridades; 
• a organização, o funcionamento e a gestão dos serviços de transporte público 
e da política de mobilidade urbana, com especial atenção ao transporte 
coletivo. 
d) o PlanMob tem como principal objetivo proporcionar o acesso à toda a população 
às oportunidades que a cidade oferece, com a oferta de condições adequadas ao 
exercício da mobilidade da população e da logística de circulação de bens e 
serviços, devendo os seus produtos refletir a preocupação com: ampliação da 
mobilidade da população; oferta de condições adequadas para prestação de 
serviços e acirculação das mercadorias de forma a contribuir para a eficiência do 
processo econômico; melhoria da qualidade de vida urbana; e sustentabilidade das 
cidades. 
A partir de uma visão mais integrada da mobilidade do espaço urbano, 
destaca-se um conjunto de aspectos imprescindíveis na construção de uma política 
de mobilidade, podendo também serem considerados numa política de 
desenvolvimento urbano): 
 
• a promoção de formas de racionalização, integração e 
complementaridade de ações entre os entes federados na 
organização do espaço urbano e dos sistemas integrados de 
transporte; 
• o fortalecimento institucional, do planejamento e da gestão local da 
mobilidade urbana; 
 
 
 
 
• o reconhecimento da importância de uma gestão democrática e 
participativa das cidades no sentido de propiciar formas de inclusão 
social e espacial; 
• a garantia de maior nível de integração e compromisso entre as 
políticas de transporte, circulação, habitação e uso do solo; 
• a promoção de condições para as desejáveis parcerias entre os 
setores público e privado, que possam responder pelos 
investimentos necessários para suprir as carências existentes nos 
sistemas de transportes e pactuar mecanismos que assegurem a 
própria melhoria da qualidade urbana; 
• a priorização de ações que contribuam para o aumento da inclusão 
social, da qualidade de vida e da solidariedade nas cidades 
brasileiras. (BRASIL, 2004, p. 15) 
 
A importância da política de mobilidade urbana para a construção de cidades 
sustentáveis está embasada em alguns aspectos importantes e que devem ser 
destacados: a mobilidade é um fator essencial para todas as atividades humanas; é 
determinante para o desenvolvimento econômico e para a qualidade de vida; e pelo 
seu papel decisivo na inclusão social e na equidade na apropriação da cidade e de 
todos os serviços urbanos (BRASIL, 2007). 
A mobilidade está atrelada ao desenvolvimento urbano, envolve diversos 
aspectos do contexto urbano e interferem na sustentabilidade das cidades. Nesse 
sentido, deve ser um dos eixos da política de desenvolvimento urbano. Assim, torna-
se importante pensar na mobilidade numa perspectiva sustentável, a partir do 
conceito de mobilidade urbana sustentável. 
 
A Mobilidade Urbana Sustentável pode ser definida como o resultado de um 
conjunto de políticas de transporte e circulação que visa proporcionar o 
acesso amplo e democrático ao espaço urbano, através da priorização dos 
modos não motorizados e coletivos de transporte, de forma efetiva, que não 
gere segregações espaciais, socialmente inclusiva e ecologicamente 
sustentável. Ou seja: baseado nas pessoas e não nos veículos. (BRASIL, 
2004, p. 14) 
 
Diante do exposto, verifica-se que a mobilidade urbana deve ser incluída nas 
políticas de planejamento das cidades, pois pode proporcionar às cidades condições 
fundamentais para o desenvolvimento urbano. Dada a necessidade de construir 
cidades mais sustentáveis, a mobilidade deve incorporar esse conceito, tornando 
mais ampla e alinhada a problemática urbana para gerar soluções efetivas. 
 
 
2. INSTRUMENTOS E POLÍTICAS DA GESTÃO URBANA 
 
2.1 Diretrizes gerais da política urbana no Brasil 
 
As cidades como espaços urbanos que agregam diversos problemas 
necessitam de políticas públicas e formas e planejamento, visando ao 
desenvolvimento do espaço urbano e à minimização dos problemas a ele 
relacionados. Nesse sentido, existem instrumentos que servem para orientar as 
políticas públicas e decisões políticas de interferência nesses espaços. 
A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 182 e 183, trata da questão 
da execução da política urbana: 
 
 
 
 
 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder 
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo 
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o 
bem-estar de seus habitantes. 
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana. 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às 
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano 
diretor. 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e 
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem 
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o 
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou 
rural. (BRASIL, 1988, s/p.) 
 
Para regulamentar esses artigos, foi instituído o Estatuto das Cidades (Lei nº 
10.257, de 10 de julho de 2001) que estabelece diretrizes gerais da política urbana, 
através de “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da 
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos 
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001, s/p). 
Nesse sentido, pode-se afirmar que o Estatuto das Cidades é o instrumento 
que regulamenta todas as decisões e política que visem ao desenvolvimento urbano 
das cidades brasileiras. Em seu Art. 2º, foi especificado o objetivo da política urbana 
que é de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da 
propriedade urbana. Para alcançar esses objetivos, o estatuto define as diretrizes 
gerais da política urbana. 
 
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à 
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, 
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as 
presentes e futuras gerações; 
II – gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na 
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos 
de desenvolvimento urbano; 
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores 
da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse 
social; 
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial 
da população e das atividades econômicas do Município e do território sob 
sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do 
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços 
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às 
características locais; 
VI – ordenação e controle do uso do solo; 
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, 
tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do 
território sob sua área de influência; 
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de 
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, 
social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; 
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização; 
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e 
financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, 
 
 
 
 
de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a 
fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; 
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha 
resultado a valorização de imóveis urbanos; 
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e 
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e 
arqueológico; 
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o 
conforto ou a segurança da população; 
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por 
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiaisde urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a 
situação socioeconômica da população e as normas ambientais; 
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e 
das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o 
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; 
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na 
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de 
urbanização, atendido o interesse social. (BRASIL, 2001, s/p) 
 
Essas diretrizes são orientações gerais para que as cidades possam elaborar 
o planejamento urbano, visando ao desenvolvimento do espaço urbano de forma 
adequada para resultar em um espaço de qualidade de vida para a população. A 
partir dessas diretrizes, o Estatuto das Cidades prevê um conjunto de instrumentos 
para viabilização da política pública urbana, conforme tratado na sequência. 
 
2.2 Instrumentos de planejamento e de gestão urbana 
 
A gestão urbana deve seguir as diretrizes e políticas definidas para buscar o 
desenvolvimento das cidades. Esse desenvolvimento vai além de gerenciar recursos 
públicos, envolve a necessidade de planejamento, de modo que a função social da 
cidade possa ser atendida, oferecendo as condições de vida adequadas à 
população. 
Nesse sentido, o planejamento é imprescindível para eficiência da gestão 
pública urbana. Para isso, o Estatuto das Cidades elenca um conjunto de 
instrumentos necessários à gestão urbana, de modo que as cidades possam se 
desenvolver para atender às necessidades da população, sejam de infraestrutura 
(saneamento, energia, pavimentação, entre outros), moradia adequada, bens, 
serviços, acesso à educação, acesso a serviços de saúde, transporte etc. Esses 
instrumentos têm abrangência nas três esferas: nacional, estadual e municipal, 
sendo alguns específicos para atender o nível estadual e municipal. 
De acordo com o Estatuto das Cidades, deverão ser utilizados os seguintes 
instrumentos: 
 
• planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e 
de desenvolvimento econômico e social; 
• planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões; 
• planejamento municipal, quais sejam: plano diretor; disciplina do 
parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; 
plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão 
orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais; 
planos de desenvolvimento econômico e social; 
 
 
 
 
• institutos tributários e financeiros, para gerenciar imposto sobre a 
propriedade predial e territorial urbana - IPTU; contribuição de 
melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros; 
• institutos jurídicos e políticos com a competência para 
desapropriação; servidão administrativa; limitações administrativas; 
tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de 
unidades de conservação; instituição de zonas especiais de interesse 
social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial 
para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização 
compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de 
superfície; direito de preempção; outorga onerosa do direito de 
construir e de alteração de uso; transferência do direito de construir; 
operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência 
técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais 
menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; demarcação 
urbanística para fins de regularização fundiária; legitimação de posse; 
• estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto 
de vizinhança (EIV) para avaliação dos empreendimentos a serem 
instalados nos municípios. (BRASIL, 2001, s/p) 
 
Vale ressaltar que tais instrumentos são regidos por legislação própria a cada 
um deles, sendo que aqueles que demandam dispêndio de recursos por parte do 
Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a 
participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil (BRASIL, 
2001). A gestão orçamentária participativa é um exemplo de instrumento que exige a 
participação da comunidade nas decisões sobre a destinação dos recursos públicos. 
A instituição do Estatuto das Cidades provocou muitas mudanças na gestão 
pública, sendo uma delas a participação democrática da população em decisões 
sobre a gestão dos recursos públicos. No caso do Plano Diretor, por exemplo, a 
elaboração ou atualização exige a participação de representantes da comunidade, 
dando mais legitimidade ao processo e tornando-o mais democrático. 
Em nível municipal, como forma de orientar o desenvolvimento urbano, 
destaca-se o Plano Diretor como fundamental para definir os caminhos que o 
município deve seguir. Os instrumentos como o Plano Plurianual, as diretrizes 
orçamentárias e orçamento anual são fundamentais para uma gestão efetiva e 
eficiente. Na sequência, será detalhado melhor alguns desses instrumentos citados. 
 
2.2.1 Plano Diretor 
 
O crescimento das cidades de forma desordenada traz como consequência 
diversos problemas sociais e ambientais que afetam a qualidade de vida e ambiental 
do espaço urbano. Isso gera significativos desafios para a gestão urbana, pela 
impossibilidade de controlar o processo de expansão, tendo que criar condições 
para o enfrentamento dos problemas urbanos, no ímpeto de transformar as cidades 
em um lugar com as condições adequadas para as pessoas viverem. 
Nesse processo, o planejamento urbano surge como uma necessidade 
premente, no sentido de possibilitar maior racionalidade às decisões e ações a 
serem implementadas no espaço urbano, de modo que resulte em melhoria da 
qualidade de vida da população. O planejamento envolve a definição de diretrizes, 
objetivos, metas, estratégias e planos de ação estabelecidos previamente, a partir de 
análise da situação atual para identificar as oportunidades e ameaças, bem como as 
fragilidades e potencialidades do espaço urbano. Sendo assim, o planejamento das 
cidades deve ser entendido como mecanismo imprescindível para o atual contexto, 
 
 
 
 
cujos espaços urbanos constituem palco de diversos problemas que interferem na 
vida das pessoas. 
De acordo com Souza (2012), o Plano Diretor é um ponto de partida legal 
para que uma cidade possa diminuir as contradições urbanas. Nesse sentido, 
constitui um instrumento da política urbana que em sua essência é um instrumento 
de planejamento urbanístico que define a divisão e formas de ocupação dos 
espaços no município, tendo o dever de identificar os rumos para o desenvolvimento 
das cidades, tomando como base as diretrizes gerais da política urbana. 
De acordo com o guia para a elaboração do plano diretor participativo do 
Ministério das Cidades, a atividade de construir e elaborar o Plano Diretor de cada 
cidade deve servir para incentivar os municípios a avaliar e implantar todo o sistema 
de planejamento municipal. Além disso, constitui uma oportunidade para estabelecer 
um processo permanente de construir políticas, de avaliar ações e de corrigir rumos. 
Nesse sentido, seu objetivo é de estabelecer como a propriedade cumprirá sua 
função social, de forma a garantir o acesso à terra urbanizada e regularizada, 
reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos (BRASIL, 
2005). 
O Plano Diretor é um instrumento norteado pelos princípios estabelecidos no 
Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001), sendo assim, “constitui 
o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” (BRASIL, 
2001, s/p), devendo ser aprovado por lei municipal e revisado a cada 10 anos. É 
parte integrante do processo de planejamento municipal, outros instrumentos como o 
Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual devem incorporar 
suas diretrizes e prioridades, visando atender às necessidades dos cidadãos em 
relação à qualidade de vida, à justiçasocial e ao desenvolvimento das atividades 
econômicas do município (BRASIL, 2001, p. 1). 
O Plano Diretor tem a função de concretizar quatro esferas do Estatuto das 
Cidades, quais sejam: determinação de critérios para cumprimento da função social 
da propriedade, mediante ordenamento territorial de uso e ocupação do solo; 
identificação dos instrumentos urbanísticos a serem adotados para a concretização 
do projeto; criação de mecanismos locais de regularização de assentamentos 
informais; regulamentação dos processos municipais de gestão urbana participativa 
(FARIAS, 2006). 
Apesar de sua relevância para a gestão pública, o Plano Diretor não é 
instrumento obrigatório para todos os municípios. Sua obrigatoriedade é para os 
municípios com mais de 20.000 habitantes; municípios que integram regiões 
metropolitanas e aglomerações urbanas; integrantes de áreas de especial interesse 
turístico; inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; incluídos no cadastro 
nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de 
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos 
correlatos (BRASIL, 2001). 
Democratizar as decisões é fundamental para transformar o planejamento da 
ação municipal em trabalho compartilhado entre os cidadãos e assumido por eles, 
bem como para assegurar que todos se comprometam e sintam-se responsáveis e 
responsabilizados, no processo de construir e implementar o Plano Diretor (BRASIL, 
2005). Dessa forma, um aspecto relevante da elaboração do Plano Diretor é a 
participação da sociedade nas decisões políticas, por isso, o plano deve ser 
participativo e agregar as demandas da população. Contudo, para a adesão da 
 
 
 
 
sociedade é necessário que os cidadãos saibam a importância do plano para o 
desenvolvimento da cidade. 
No Plano Diretor, está previsto outros instrumentos de planejamento para a 
gestão pública. Também previstos na Art. 165 da Constituição Federal de 1988, 
constituindo as leis de iniciativa do Poder Executivo, sendo: o plano plurianual, as 
diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, conforme será tratado na 
sequência. 
 
2.2.2 Plano Plurianual 
 
O Plano Plurianual (PPA) está previsto no Inciso I e § 1º do art. 165 da 
Constituição Federal de 1988, 
 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública 
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. (BRASIL, 1988, s/p) 
 
Esclarecendo melhor, a Lei do PPA deve estabelecer: 
a) as diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada para o período de 
quatro anos, incluindo o primeiro ano do mandato seguinte; 
b) previsão das despesas de capital, que aumentam o patrimônio público 
(equipamentos e obras) ou diminuem a dívida de longo prazo (amortização do 
principal); 
c) previsão de gastos decorrentes das despesas de capital; 
d) previsão de despesas de programas de duração continuada (RIO GRANDE 
DO SUL, 2017). Como também deve ser elaborado pelos Estados e 
Municípios, considerando as demandas regionais e locais, o PPA permite 
delinear um planejamento das ações governamentais para atender às 
prioridades e potencialidades das localidades, possibilitando reduzir as 
desigualdades existentes. 
O PPA é um planejamento de médio prazo que orienta as ações da gestão 
pública por quatro anos, sendo, portanto, um plano estratégico que define a atuação 
dos gestores durante esse período. Considerando que as diretrizes orçamentárias e 
o orçamento anual devem seguir o que está previsto no PPA, Paulo (2010) afirma 
que o PPA tem um papel central de organização da ação do Estado, uma vez que 
todos os programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados em 
consonância com o mesmo. Além disso, permite maior racionalidade para 
impulsionar o desenvolvimento, através do estabelecimento de gastos com base 
numa visão de futuro e estratégias definidas e a viabilidade fiscal para 
implementação de políticas. 
 
2.2.3 Diretrizes orçamentárias 
 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) está prevista no Inciso II e § 2º do 
art. 165 da Constituição Federal de 1988, 
 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades 
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
 
 
 
 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 
1988, s/p) 
 
Esclarecendo melhor, a LDO é a norma que estabelece metas e prioridades 
para o exercício seguinte, inclui as despesas de capital (investimento) para o 
exercício subsequente, orienta a Lei Orçamentária Anual (LOA), dispõe sobre 
mudanças na legislação tributária, estabelece a política de aplicação das agências 
de fomento e define as metas fiscais (RIO GRANDE DO SUL, 2017). Sendo assim, 
consiste em uma lei de grande relevância para a gestão pública, pois permite 
direcionar os recursos públicos para atender às demandas das localidades, a partir 
do planejamento já estabelecido no PPA. 
 Quanto ao conteúdo da LDO, conforme previsto na Constituição Federal, de 
acordo com o CNM (2013), verifica-se os seguintes: 
a) fixação de prioridades e metas; 
b) orientação para a elaboração da lei orçamentária; 
c) alterações na legislação tributária; 
d) alterações na política de pessoal; 
e) fixação de limites para elaboração dos orçamentos dos poderes. 
Entretanto, depois da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000, outros 
conteúdos foram introduzidos (CNM, 2013), quais sejam: 
a) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) estabelecer os critérios e a forma de limitação de empenho, pelo 
descumprimento das metas de resultado ou se o limite máximo de 
endividamento for ultrapassado; 
c) estabelecer normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos 
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; 
d) estabelecer, independentemente de outras disposições legais, condições e 
exigências específicas para transferências de recursos a entidades públicas; 
e) elaborar o Anexo de Metas Fiscais, avaliando a renúncia de receitas, as 
metas de resultado nominal e primário e a expansão das despesas 
obrigatórias de caráter continuado; 
f) elaborar o Anexo de Riscos Fiscais, no qual serão avaliados os passivos 
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando 
as providências a serem tomadas, caso se concretizem; 
g) ser objeto de apreciação em audiências públicas a serem realizadas pelo 
Poder Executivo e pelo Poder Legislativo. 
 Com a LDO há maior controle dos gastos públicos, bem como melhor 
direcionamento dos recursos para áreas prioritárias para o desenvolvimento do 
município. 
 
 
2.2.4 Orçamento anual 
 
A Lei Orçamentária Anual – LOA está prevista na Constituição Federal, Inciso 
III e § 5º do art. 165. 
 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
 
 
 
 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e 
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (BRASIL, 
1988, s/p.) 
 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento público, discutida e aprovada 
todo ano, trazendo a programação dos gastos governamentais em cada área, bem 
como a previsão das receitas para custear esses gastos(RIO GRANDE DO SUL, 
2017), possibilitando a realização das prioridades definidas na LDO. 
De acordo com o CNM (2013), os objetivos fundamentais da Política 
Orçamentária são a ampliação de renda e a redução das desigualdades sociais. 
Para atender a esse propósito, a política orçamentária deve: 
a) corrigir as imperfeições do mercado ou atenuar seus efeitos; 
b) manter a estabilidade econômica e social; 
c) fomentar o crescimento econômico; 
d) melhorar a distribuição de renda; 
e) universalizar o acesso aos bens e serviços públicos produzidos pelo próprio setor 
público ou pelo setor privado; 
f) assegurar o cumprimento das funções elementares de Estado. 
 
 Para melhor compreensão da relação entre esses três instrumentos de 
planejamento público, deve-se entender que o PPA como planejamento de médio 
prazo tem um horizonte de tempo de quatro anos, após sua aprovação. Já a LDO e 
a LOA são instrumentos com horizonte de tempo de um ano, ou seja, são 
orçamentos anuais elaborados com base no que está previsto no PPA, não sendo 
permitido executar ações que não estejam previstas no PPA. Dessa forma, a LDO, 
tomando como base o PPA, estabelece metas e prioridades para o exercício 
seguinte e a LOA define os recursos para execução da LDO. 
 
2.3 Gestão democrática das cidades 
 
A participação democrática da sociedade na gestão das cidades ocorre de 
forma mais efetiva a partir da Constituição Federal de 1988. De acordo com Brasil et 
al. (2012, p. 122), observa-se principalmente essa participação a partir dos anos de 
1990, através da “proliferação das instâncias de participação dos governos locais, 
sob formatos e características diversas, que correspondem a experiências bastante 
heterogêneas, de amplitude e alcance diferenciados”. Os autores destacam algumas 
formas de participação democrática na gestão pública: 
a) os Conselhos Municipais; 
b) o orçamento participativo (OP); 
c) as Conferências Municipais; 
d) a participação nos planos diretores. 
Entretanto, o Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001) foi 
um marco para a gestão democrática das cidades, pois introduziu a exigência e 
formas de participação da população nas decisões políticas, tendo em vista o 
desenvolvimento do município e melhor gestão urbana para atender às prioridades 
locais. De acordo com Brasil et al. (2012), a partir do Estatuto da Cidade, tem-se a 
previsão de mecanismos de gestão democrática das cidades, supondo-se um 
movimento de sua ampliação no âmbito municipal. 
Isso pode ser evidenciado, pois o Estatuto apresenta duas diretrizes que 
enfatizam a participação democrática: 
 
 
 
 
 
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento 
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as 
seguintes diretrizes gerais: 
II – gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na 
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos 
de desenvolvimento urbano; 
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o 
conforto ou a segurança da população [...]. (BRASIL, 2001, s/p) 
 
Além disso, o Estatuto das Cidades dedica um capítulo para a gestão 
democrática das cidades (Capítulo IV, Art. 43, 44 e 45). A lei assegura a participação 
da sociedade através da realização de debates, audiências e consulta pública em 
relação ao PPA, LDO e a LOA, a partir da participação da população e de 
associações representativas dos segmentos da sociedade. Essa participação 
possibilita maior engajamento da sociedade na gestão pública, maior controle social 
dos recursos, mas principalmente garantir o exercício da cidadania. 
A importância dessa participação é indiscutível, mesmo considerando que 
muitas vezes a população não está preparada para opinar em determinados 
assuntos da gestão urbana. É por isso que essa participação geralmente ocorre por 
meio de associações, ONGs ou representações da sociedade civil. Saleme (2020, p. 
8) é enfático quando afirma que “a presença de indivíduos capacitados com noção 
do que possa incrementar o ambiente urbano e melhor equipar a municipalidade dos 
recursos necessários para a modernização de sua infraestrutura seriam pontos 
fundamentais para uma plena gestão participativa”. 
Para garantir a gestão democrática da cidade, alguns instrumentos deverão 
ser utilizados, conforme Art. 43 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001: 
 
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e 
municipal; 
II – debates, audiências e consultas públicas; 
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, 
estadual e municipal; 
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de 
desenvolvimento urbano. (BRASIL, 2001, s/p) 
 
Em termos de planejamento municipal, está previsto também outro 
instrumento importante para a gestão pública, a gestão orçamentária participativa. 
Instrumentos que apresentam para a população mais transparência dos gastos 
públicos. 
 
2.4 Função social da propriedade urbana 
 
As diretrizes gerais da política urbana no Brasil buscam orientar a gestão 
urbana dos municípios, a partir de instrumentos capazes de promover o 
desenvolvimento urbano, fazendo cumprir a função social das cidades. 
A Constituição Federal, em seu Art. 182, prevê que a política de 
desenvolvimento urbana, executada pelo poder público, tem como objetivo ordenar o 
desenvolvimento das funções sociais da cidade para garantir o bem-estar dos 
habilitantes. Nesses termos, a propriedade urbana cumpre sua função social quando 
 
 
 
 
atende às exigências de ordenação da cidade, conforme determina o Plano Diretor 
(BRASIL, 1988). 
Dessa forma, o Plano Diretor é um instrumento da gestão urbana fundamental 
para que as cidades cumprem sua função social. Ou seja, ele deve assegurar as 
necessidades dos seus cidadãos, proporcionando qualidade de vida, justiça social e 
também o desenvolvimento das atividades econômicas, através do cumprimento da 
função social das propriedades urbanas. 
Para Saleme (2020), a função social da cidade consiste no desdobramento da 
função social da propriedade, uma atendendo às necessidades do plano individual e 
a outra do plano coletivo, atendendo às necessidades presentes, futuras e o 
vislumbre de condições para desenvolver o município e oferecer melhores condições 
de vida à população. Assim sendo, a função social da cidade poderia ser alcançada 
principalmente pela adoção de metas definidas no Plano Diretor e pela viabilização 
da participação da sociedade nos programas e projetos de desenvolvimento urbano. 
A função social da propriedade é um princípio que está vinculado a um projeto 
de sociedade mais igualitária, mediante o acesso e uso da propriedade ao interesse 
coletivo (SOUZA, 2012). Isso evidencia um direito à vida urbana com qualidade, 
refletida em infraestrutura adequada; acesso à moradia digna para todos; qualidade 
ambiental; acesso à educação e saúde; trabalho digno para as pessoas; garantia 
dos direitos das crianças, adolescentes e idosos; entre outros aspectos que 
favoreçam a justiça social. 
Nesse sentido, conforme salienta Saleme (2020), o princípio da função social 
da propriedade tem abrangência que extrapola a interpretação legal e atinge 
patamares relacionadas ao meio ambiente urbano, tendo o plano diretor como 
primordial circunscrever o que seja relevante para o município e o que atende às 
peculiaridades de sua realidade. 
 
3. GESTÃO URBANA E IMPACTOS AMBIENTAIS URBANOS NO BRASIL 
 
3.1 Gestão de transporte público 
 
 As cidades, em sua grande maioria, cresceram sem planejamento e, assim, 
passaram por um processo de expansão urbana de forma descontrolada, que 
resultou em espaços urbanos sem infraestrutura para que a cidadecumprisse sua 
função social. Todo esse processo teve como consequência cidades com pouca 
mobilidade e acessibilidade para um funcionamento adequado das pessoas, bens e 
serviços. Além disso, o sistema de transporte não acompanhou o processo de 
urbanização das cidades, surgindo como medida intervenção posterior. 
Acrescida a todo esse processo de expansão, ocorre nas áreas urbanas um 
aumento considerável na quantidade de automóveis para fins particulares. Dessa 
forma, esses veículos são grandes impulsionadores dos problemas urbanos da 
atualidade. 
 
A adaptação das cidades para o uso intensivo do automóvel tem levado a 
violação não apenas dos princípios econômicos, mas também, das 
condições ambientais, da qualidade das áreas residenciais e de uso 
coletivo, bem como, à degradação do patrimônio histórico e arquitetônico, 
devido à abertura de novas vias, ao remanejamento do tráfego para 
melhorar as condições de fluidez e ao uso indiscriminado das vias para o 
trânsito de passagem. (BRASIL, 2004, p. 30) 
 
 
 
 
 
 Uma forma de reduzir a circulação de automóveis particulares nas áreas 
urbanas seria a implantação de sistemas de transportes públicos eficientes, de modo 
que atraísse a população para esse sistema. Dessa forma, poderia melhorar a 
mobilidade urbana da cidade e reduzir problemas de ordem ambiental. De acordo 
com Silveira e Cocco (2013, p. 41), “a mobilidade proporcionada pelo transporte 
público facilita o aperfeiçoamento profissional contínuo das pessoas, o lazer, o 
acesso a equipamentos de saúde, centros culturais etc.”. 
 Nessa perspectiva, a gestão de transporte público passa pela necessidade de 
uma política de mobilidade que atenda às necessidades do espaço urbano. É 
importante ressaltar que, tanto as decisões de mobilidade quanto as de transporte 
público dependem das condições e características locais de cada espaço, 
principalmente em relação aos problemas urbanos que apresentam. Indo mais além, 
Silveira e Cocco (2013) destacam que os problemas dos transportes públicos não se 
resumem ao espaço da cidade, há singularidades locais e regionais que são 
determinantes, mas o cenário macroeconômico sempre deve ser considerado. 
Nesse sentido, a Lei nº 12.587/2012, que institui a Política Nacional de 
Mobilidade Urbana (PNMU), trouxe significativas contribuições. É um instrumento da 
política de desenvolvimento urbano que busca “a integração entre os diferentes 
modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e 
cargas no território do Município”, de modo que contribua para o acesso universal à 
cidade (BRASIL, 2012, s/p). 
A mobilidade não se restringe apenas ao transporte, mas aos meios 
necessários para o acesso universal à cidade, incluindo as pessoas como agente 
central desse processo. Mas, na prática, não é isso que ocorre. As cidades e seus 
espaços são organizados em função dos transportes como determinantes para a 
ocupação dos espaços urbanos, definindo a mobilidade urbana. 
A lei define o Sistema de Mobilidade urbana como um conjunto organizado e 
coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garantem 
os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município. Assim, especifica 
os modos de transporte urbano como motorizados e não motorizados; podendo ser 
de passageiros e de cargas; coletivo e individual; público e privado (BRASIL, 2012). 
Como o foco do presente estudo são os transportes públicos, torna-se 
importante esclarecer que, de acordo com a Lei nº 12.587/2012, transporte urbano é 
um “conjunto dos modos e serviços de transporte público e privado utilizados para o 
deslocamento de pessoas e cargas nas cidades integrantes da Política Nacional de 
Mobilidade Urbana” (BRASIL, 2012, s/p). Sendo assim, a gestão de transporte 
público deve estar alinhada ao planejamento urbano e à política de mobilidade da 
cidade, ou seja, apresenta relação com outros aspectos das cidades, tais como: 
infraestrutura urbana, moradias, formas de uso e ocupação do solo, entre outros. 
Dessa forma, deve-se buscar a implantação de sistemas intermodais, 
mediante a elaboração de projetos de sistemas integrados de transporte coletivo 
urbano, incluindo todos os modos existentes, sejam pedestres, bicicletas, táxis, 
ônibus, trens, metrôs, embarcações; além da infraestrutura necessária, como: 
terminais, estações de transferência, pontos de parada, corredores e faixa 
exclusivas de tráfego, calçadas, ciclovias e sinalização. Entretanto, as dificuldades 
se apresentam em função da análise fragmentada, resultando em soluções pontuais 
(BRASIL, 2004). 
Nessa perspectiva, a gestão de transporte público é um desafio para os 
gestores. Silveira e Cocco (2013) destacam algumas questões importantes, primeiro 
as dificuldades de implantação de políticas de integração entre redes de transporte, 
 
 
 
 
impedindo a necessária intermodalidade como forma de propiciar mobilidade; 
segundo que o transporte coletivo urbano, da forma como é planejado e produzido, 
funciona como indutor da ocupação irracional das cidades. 
A Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMOB) 
destaca alguns desafios para a gestão dos transportes públicos, tais como: a 
integração das políticas de transporte com o desenvolvimento urbano e 
socioeconômico; a definição de obrigações institucionais; a modernização regulatória 
dos serviços de transporte coletivo, a valorização dos meios de transportes não 
motorizados; a consolidação do conceito de mobilidade sustentável; a defesa do 
interesse dos usuários e a promoção da universalização do acesso, entre outros 
(BRASIL, 2004). 
Diante das questões colocadas, pode-se afirmar que a gestão dos transportes 
públicos continuará sendo um desafio, até que o processo de planejamento urbano 
ocorra de forma efetiva, seguindo as diretrizes gerais da gestão urbana, as 
necessidades de mobilidade e as prioridades locais, em busca de um 
desenvolvimento urbano em bases sustentáveis. 
 
 
3.2 Gestão de recursos ambientais 
 
 As necessidades humanas para serem atendidas requerem a produção de 
bens e serviços, que por sua vez, requerem a utilização de diversos recursos 
naturais, que são bens e serviços primários que apresentam limitações em termos 
de utilização, seja em quantidade e disponibilidade, bem como em termos de 
qualidade. 
 Os recursos naturais são classificados em renováveis e não renováveis. Os 
renováveis são aqueles que podem ser obtidos indefinidamente de uma mesma 
fonte, tais como: energia solar, ar, água, plantas, animais etc.; os não renováveis 
são aqueles que possuem uma quantidade finita e irão se esgotar à medida que 
forem explorados, como: areia, argila, minérios, carvão mineral, petróleo etc. 
(BARBIERE, 2015). 
Essa utilização dos recursos naturais para a produção passou por algumas 
fases distintas. Antes compreendido como ilimitado e podendo ser explorado de 
forma indiscriminada, passando pela fase de buscar reduzir a poluição ou 
degradação dos recursos, até chegar na fase de buscar a proteção dos recursos, 
devido à ameaça de escassez ou a escassez propriamente dita. Assim, de acordo 
com Barbiere (2015), as primeiras manifestações da gestão ambiental tiveram como 
estímulo o esgotamento dos recursos, em função da exploração excessiva dos 
mesmos; só após a revolução industrial e produção em larga escala e a 
consequente degradação ambiental, a gestão passou a combater a poluição 
provocada pelas atividades de produção e consumo; já na segunda metade do 
século XIX percebe-se a necessidade de focar na preservação do meio ambiente e 
as discussões e ações foram direcionadas para a preservação, através da 
delimitação de áreas do ambiente natural protegidas das ações humanas. 
 Em termos de legislação ou instrumentos legais instituídos para orientar a 
gestão dos recursos naturais e evitar a degradação, o Brasil tem um vasto complexo 
sistema institucional e gestão do meio ambiente, regido por um aparato legal. 
Legislação criadaem diferentes momentos e em distintos contextos sociais, políticos 
e econômicos, sendo assim, apresenta um compromisso entre interesses diversos e, 
muitas vezes, divergentes. 
 
 
 
 
Sánchez (2013) destaca as principais fases da política ambiental brasileira 
que correspondem a diferentes concepções do meio ambiente e do seu papel nas 
estratégias de desenvolvimento. 
a) a fase da administração dos recursos ambientais inicia-se com o 
processo de industrialização por volta da década de 1930. A 
preocupação principal consiste em racionalizar o uso e exploração dos 
recursos naturais, com a elaboração de políticas setoriais que 
regulamentam o acesso e a apropriação desses recursos, sejam 
recursos hídricos, recurso florestais, minerais e pesqueiros. Exemplo: 
Código Florestal, Código das Águas (Política Nacional de Recursos 
Hídricos), entre outras; 
b) a fase do controle da poluição ambiental, motivada pela escassez 
dos recursos naturais, no início da década de 1970. O foco principal 
era a poluição do ar e das águas. Nesse período, algumas 
conferências a nível mundial foram realizadas, no Brasil houve a 
criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) e o Decreto 
Lei nº 1.413, de 14 de agosto de 1975, para Controle da Poluição 
Industrial. Vale salientar que o controle da poluição era somente de 
cunho corretivo; 
c) a fase do Planejamento Ambiental, por volta de meados da década 
de 1970, com os primeiros planos de uso do solo no Brasil, visando 
ordenar as formas de ocupação do espaço urbano. Nesse período, já 
verificava problemas de fornecimentos de água em certas regiões 
metropolitanas, sendo elaboradas leis para proteção de mananciais e 
uso do solo através do zoneamento industrial. O desafio era 
compatibilizar o desenvolvimento industrial com a melhoria de 
condições de vida da população e com a preservação do meio 
ambiente. Destaca-se nessa fase as leis e iniciativas: Lei nº 6.766 – 19 
de dezembro de 1979 – dispõe sobre o parcelamento do solo urbano; 
Lei nº 6.803 – 2 de julho de 1980 – estabelece diretrizes para 
zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição; A Lei federal nº 
7.661, de 16 de maio de 1988 – Plano nacional de gerenciamento 
costeiro – tornou o ordenamento mais amplo; Estatuto da Cidade – Lei 
nº 10.257 de 10 de julho de 2001 – estabelece um quadro para a 
gestão urbana; Decreto 4.297 – zoneamento ecológico –econômico; 
d) a fase da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6.938, de 31 de 
agosto de 1981) com o objetivo da preservação, melhoria e 
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, embasada nos 
seguintes princípios: 
 
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, 
considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser 
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; 
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; 
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; 
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas 
representativas; 
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente 
poluidoras; 
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso 
racional e a proteção dos recursos ambientais; 
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; 
 
 
 
 
VIII - recuperação de áreas degradadas; 
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação; 
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação 
da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa 
do meio ambiente. (BRASIL, 1981, s/p) 
 
 
As principais inovações ocorridas com a Política Nacional do Meio Ambiente 
foram a Avaliação de Impactos Ambientais (AIA), Relatório de Impacto Ambiental 
(RIMA) e Licenciamento ambiental. Em termos políticos e institucionais, foi criado o 
Sisnama - Sistema Nacional do Meio Ambiente no Brasil e o Conama – Conselho 
Nacional de Meio Ambiente, além de instituir o princípio da responsabilidade objetiva 
do Poluidor, ou seja, o poluidor pagador. A partir dessa lei, novas leis e decretos 
foram instituídos com o intuito de minimizar os impactos ambientais das atividades 
econômicas, da gestão dos resíduos sólidos, da mobilidade urbana nas cidades, 
entre outras. 
 
3.3 Política habitacional 
 
 Uma moradia adequada é um direito assegurado na legislação internacional 
dos direitos humanos, inclusa no direito a um padrão de vida adequado, conforme 
Artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH): 
 
Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a 
sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, 
cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e o direito à 
segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou 
outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. 
(BRASIL, 2013, p. 33) 
 
 No Brasil, uma moradia digna é um direito social de todos os brasileiros, 
conforme estabelece a Constituição Federal de 1988 em seu Art. 6º 
 
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, 
a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a 
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na 
forma desta Constituição. (BRASIL, 1988, s/p) 
 
 Entretanto, a realidade do Brasil é diferente, há um grande déficit habitacional, 
em função das condições financeiras da população, pois há uma quantidade 
significativa de brasileiros que vivem abaixo da linha da pobreza. Esses brasileiros 
que se encontram nessa condição, em sua grande maioria, não têm moradia ou 
vivem em moradias inadequadas. 
Em se tratando dos cidadãos que não têm condições financeiras para adquirir 
sua moradia, compete aos ao Estado o dever de prover moradia através de 
programas habitacionais, conforme Art. 23 º da Constituição Federal (BRASIL, 
1988). 
 
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios: 
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das 
condições habitacionais e de saneamento básico. (BRASIL, 1988, s/p) 
 
 
 
 
 
 Mas o que é uma moradia adequada? O comentário nº 4 do Comitê sobre os 
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais define algumas condições que devem ser 
atendidas para que o direito à moradia adequada seja satisfeito (BRASIL, 2013): 
a) segurança da posse: a moradia é adequada se os seus ocupantes têm 
um grau de segurança de posse que garanta a proteção legal; 
b) disponibilidade de serviços, materiais, instalações e infraestrutura, tais 
como: água potável, saneamento básico, energia para cozinhar, 
aquecimento, iluminação, armazenamento de alimentos ou coleta de 
lixo; 
c) economicidade: a moradia é adequada se o seu custo não ameaça ou 
compromete o exercício de outros direitos humanos dos ocupantes; 
d) habitabilidade: a moradia é adequada se garantir a segurança física e 
estrutural com espaço adequado, proteção contra o frio, umidade, 
calor, chuva, vento, outras ameaças à saúde; 
e) acessibilidade: a moradia é adequada se as necessidades específicas 
dos grupos desfavorecidos e marginalizados são levadas em conta; 
f) localização: a moradia é adequada se estiver em área com 
oportunidades de emprego, serviços de saúde, escolas, creches e 
outras instalações sociais; 
g) adequação cultural: a moradia é adequada se respeitar e levar em 
conta a expressão da identidade cultural. 
Em relação à política específica de habitação, foi criada em a Lei nº 11.124, 
de 16 de junho de 2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de 
Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - 
FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. 
 O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) foi criado com 
o objetivo de: 
a) viabilizar o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável 
para a população de menor renda; 
b) implementar políticas