3 2

Prévia do material em texto

ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Guilherme Corrêa
Gonçalves
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Formulação e escolha de 
alternativas de políticas
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Conhecer o processo de formulação de alternativas e sua importância 
no contexto de elaboração de políticas públicas.
  Criar alternativas de políticas públicas com base nas principais fontes 
de geração de alternativas.
  Propor alternativas viáveis de solução de problemas a serem escolhidas 
pelos tomadores de decisão.
Introdução
Quando um problema político é introduzido na agenda de um governo, 
começam os esforços para solucioná-lo. Para seguir este caminho, é ne-
cessário um bom estudo sobre as potenciais consequências das possíveis 
alternativas de solução, com avaliação dos potenciais custos e benefícios 
de cada uma delas.
Neste texto você irá aprender sobre a formulação e a escolha de 
alternativas de políticas públicas, que se constituem no momento em que 
devem ser definidas as linhas de ação. Nessa fase, é feito um diagnóstico 
(levantamento, análise, informação sobre o problema) para se poder 
desenvolver alternativas de ação. Essa etapa também é caracterizada 
pelo detalhamento das alternativas já definidas na agenda. As ideias são 
organizadas, alocam-se os recursos e recorre-se à opinião de especialistas 
para estabelecer os objetivos e os resultados que querem alcançar com as 
estratégias que serão criadas. Neste ponto, os atores criam suas propostas 
e as arenas de debates são estabelecidas.
U N I D A D E 3 
Formulação de alternativas
A partir da introdução de um problema político na agenda, os esforços para 
solucioná-los são cruciais. É fundamental o estabelecimento de objetivos e 
estratégias e a realização de estudos sobre as potenciais consequências de 
cada alternativa de solução. A formulação de alternativas de solução se de-
senvolve por meio de escrutínios formais ou informais das consequências do 
problema e pelos potenciais custos e benefícios de cada alternativa disponível 
(SECCHI, 2013).
Segundo Capella (2005), a geração de alternativas pode ser explicada em 
analogia ao processo biológico de seleção natural. Em um processo competi-
tivo de seleção, as ideias que se mostram viáveis do ponto de vista técnico e 
as que têm custos toleráveis sobrevivem, já aquelas que representam valores 
compartilhados, contam com a aceitação do público em geral e com a recep-
tividade dos formuladores. 
Alternativas incrementais e alternativas fundamentais
Segundo Wu et al. (2014) existe uma tendência dos formuladores de políticas 
públicas em buscar mais frequentemente por alternativas incrementais, ou 
seja, por soluções que façam pequenas alterações em políticas já existentes, 
sem modifi car substancialmente o âmago da questão. Isso acontece por várias 
razões, entre elas o fato de as revisões fundamentais requererem múltiplas 
mudanças nas políticas existentes e as informações sobre o provável impacto 
de cada uma delas ser mais difícil de obter. 
Além disso, as alternativas fundamentais envolvem um risco mais elevado 
para muitos formuladores de políticas, por causa de suas maiores incertezas, 
uma vez que elas implicam um maior grau de risco, por envolver mudanças 
nos orçamentos e na sociedade, que podem refletir em reputações políticas e 
administrativas. Nessa perspectiva, propor alternativas incrementais é politica-
mente mais conveniente, já que torna os acordos mais fáceis e reduz os pontos 
de disputa, limitando-se, geralmente, a reduções ou amentos de orçamentos 
ou a modificações no projeto (SIMAN, 2005).
Por conseguinte, alternativas fundamentais têm mais chances de serem 
deixadas de lado, pela alegação de que elas “não são comprovadas” ou de que 
não se têm evidências de sua eficácia. 
Enfim, em organizações grandes e complexas, a fragmentação, a inércia, a 
burocracia e as metas conflitantes tendem a ser fortemente inclinadas para a 
preservação do status quo. Nesse sentido, alternativas incrementais consomem 
Formulação e escolha de alternativas de políticas134
menos recursos, porque acordos financeiros, de pessoal e organizacionais, 
muitas vezes já estão instituídos e só precisam ser ajustados (WU et al., 2014). 
Alternativas incrementais, como o nome sugere, são opções de políticas marginal-
mente diferentes do status quo, enquanto alternativas fundamentais representam uma 
mudança significativa do status quo em termos das ideias que elas incorporam, dos 
interesses a que servem e dos instrumentos de políticas que propõem (WU et al., 2014).
Geração de alternativas
Com a agenda de políticas públicas defi nida, os gestores públicos podem passar 
a propor opções e alternativas de desenvolvimento de tais políticas. Olhando 
para além das mudanças incrementais, podem surgir uma variedade de fontes 
de geração de alternativas, incluindo: modelagem de políticas, transferência 
de políticas e inovação de políticas.
Modelagem de políticas
De modo geral, os processos de modelagem se baseiam na teoria geral de 
sistemas, ou seja, uma ação isolada não tem a importância e a relevância do 
conjunto de ações atuando juntos.
Para explicar o processo de modelagem de políticas, Wu et al. (2014), 
propõem o exemplo de um problema de desmatamento, o qual pode ser mo-
delado observando as várias causas plausíveis que podem ser influenciadas 
pela intervenção de políticas públicas, classificadas em cinco grupos: 
1. Má governança.
2. Atenção insuficiente à comunidade local.
3. Processos de consulta deficientes.
4. Informação limitada ou conflitante.
5. Problemas com leis e regulamentos existentes.
Ressaltam os mesmos autores que o processo de modelagem de problemas 
não necessariamente leva à geração de opções de políticas públicas específicas; 
135Formulação e escolha de alternativas de políticas
contudo, ele ajuda a identificar as “variáveis intervenientes”, ou seja, propostas 
possíveis de serem implementadas em conjunto com outras propostas, agindo 
de forma integrada em direção ao mesmo objetivo. 
Transferência de políticas
Opções de políticas públicas também podem ser geradas com a aprendizagem 
de políticas usadas em outros lugares. As experiências e as boas práticas sobre 
o que está sendo feito sobre um determinado problema em outros lugares, ou 
em outras organizações, podem ser trazidas como opção de solução para um 
problema local. 
Conforme Wu et al. (2014), o importante nesse processo é a realização de 
“ajustes”, pois os ambientes de políticas diferem substancialmente entre as 
jurisdições e entre as organizações envolvidas. Esse processo, normalmente, 
envolve quatro passos:
1. Decompor uma alternativa em seus componentes essenciais.
2. Identificar projetos diferentes para os componentes.
3. Rearranjar os projetos em alternativas.
4. Selecionar as combinações que parecem mais promissoras.
Inovação de políticas públicas
Consiste no desenvolvimento de uma alternativa totalmente nova, ou, como é 
mais comum, no emprego de arranjos existentes em novas formas para novos 
usos. Wu et al. (2014) exemplifi cam algumas inovações propostas a partir de 
rearranjo de processos:
O uso do leilão de direitos de propriedade por Cingapura para coibir a 
compra de carros é uma prática emprestada do setor ambiental, em que os 
direitos de poluição são leiloados para empresas e indústrias poluidoras. 
A imposição de impostossobre os combustíveis fósseis, juntamente com 
a remoção dos impostos relacionados a emprego, resolve simultaneamente os 
problemas de emissões de carbono e de desemprego, sem afetar as finanças 
gerais do governo. 
A parceria com o setor privado também pode melhorar os serviços sem 
aumentar os custos. O comércio internacional de créditos de carbono é um 
uso interessante dos incentivos privados para servir causas ambientais.
Formulação e escolha de alternativas de políticas136
Consolidando e selecionando opções
Em geral, há muitas alternativas possíveis para políticas públicas, mas a falta de 
tempo, informação e dinheiro normalmente tornam impossível a análise siste-
mática de todas elas. Portanto, é importante diminuir a lista de opções por meio 
da consolidação e da triagem, através das seguintes atividades relacionadas:
  Categorizar as opções e verificar se são ou não mutuamente exclusivas.
  Distinguir entre uma alternativa básica e suas variantes, reduzir a 
complexidade da escolha.
  Tornar as opções comparáveis, com base nas escalas de seus impactos 
ou custos. 
A viabilidade das escolhas deve ser usada como critério explícito. Uma 
escolha viável deve ser politicamente aceitável ou, pelo menos, não claramente 
inaceitável (WU et al., 2014).
Arenas políticas
As reações e as expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm 
um efeito antecipatório para o processo político de decisão e de implementa-
ção. Os custos e os ganhos que as pessoas esperam das decisões de políticas 
públicas infl uenciam seu comportamento e, por isso, afetam decisivamente a 
confi guração do processo político formando as arenas (RUA, 2009). 
As arenas políticas não são espaços físicos, mas contextos sistêmicos, 
interativos, que configuram a dinâmica de atuação dos atores, definem as 
suas alianças e mobilizam o conflito entre eles a partir de suas preferências, 
expectativas e das janelas de oportunidades. As arenas políticas podem ser 
(RUA, 2009):
  Distributivas: relacionada às políticas distributivas, alocando bens 
e serviços (hospitais, escolas, estradas, pontes, casas, cestas básicas, 
vacinas, medicamentos distribuídos, livros didáticos etc.), por isso, 
raramente sofrem repúdio, o único conflito em torno delas é o que 
envolve a ampliação dos benefícios, ou a disputa pela inclusão de novos 
beneficiários.
  Redistributivas: relativa às políticas redistributivas, despertam reações 
fortemente conflituosas, pois a condição para que alguém ganhe é que outro 
perca. O melhor exemplo de política redistributiva é a reforma agrária.
137Formulação e escolha de alternativas de políticas
  Regulatórias: políticas que estabelecem regulamentos que contêm 
forte potencial de conflito, porque implicam na definição de regras, 
de critérios de acesso a recursos, de definição de sanções, etc., por isso 
têm acentuada chance de provocar conflitos entre os beneficiados e os 
prejudicados. Um exemplo de política regulatória é o Código Ambiental. 
  Constitucionais: formadas em torno das políticas que determinam as 
regras do jogo e, com isso, as condições gerais sob as quais vêm sendo 
negociadas as demais políticas.
O conhecimento das arenas envolvidas é uma etapa fundamental na for-
mulação de políticas públicas, na qual os gestores públicos podem encontrar 
sua maior oportunidade de afetar a tomada de decisão e implementação de 
políticas. Gestores públicos precisam garantir os níveis apropriados de co-
nhecimento analítico, administrativo e político, além de ter capacidade de 
realizar adequadamente as várias tarefas envolvidas na formulação e avaliação 
de políticas, buscando resolver possíveis conflitos nas diferentes arenas. 
Feito isso, eles podem ter mais confiança de que as propostas que vão para 
os tomadores de decisão, para julgamento e decisão, serão capazes de serem 
implementadas (WU et al., 2014).
O estabelecimento de objetivos é o momento em que os políticos, os analistas e demais 
atores envolvidos no processo resumem quais resultados esperam da política pública 
posta na agenda. Os objetivos podem ser estabelecidos de maneira mais frouxa (por 
exemplo, melhorar a assistência social do município, diminuir o nível de desemprego) 
ou de maneira mais concreta e específica (por exemplo, reduzir em 50% o índice de 
desemprego no município, dentro dos próximos seis meses). Quanto mais concretos 
e específicos forem os objetivos, mais fácil será verificar a eficácia da política pública.
No entanto, em algumas ocasiões, o estabelecimento de metas é tecnicamente 
dificultoso, especialmente quando dados quantitativos não conseguem mensurar 
elementos qualitativos mais importantes. Ainda assim, a definição de objetivos é 
extremamente importante para nortear as demais fases da tomada de decisão, im-
plementação e avaliação de eficácia das políticas públicas (SECCHI, 2013).
Formulação e escolha de alternativas de políticas138
Veja, no link ou no código a seguir (RUA, 2013), como 
funciona o fluxo das políticas:
https://goo.gl/4U6tyF
1. Quando uma política pública é 
inserida na agenda de governo, 
algumas ações são necessárias 
para colocá-la em prática. 
Assinale a alternativa que indica 
os potenciais problemas na 
formulação que podem afetar 
as políticas públicas. 
a) Políticas públicas complexas, 
que envolvem diferentes níveis 
governamentais, diversas 
organizações e interesses, 
envolvem relações de 
competição e concorrência 
entre os interessados.
b) Políticas Públicas que ajustam 
ou reformulam programas 
existentes são mais difíceis 
de implementar do que as 
que instituem programas 
inteiramente novos, pois 
exigem alteração de situações 
de poder já constituídas.
c) A implementação de uma 
política pública está imune 
a influências decorrentes de 
conflitos de poder no interior 
do órgão que a implementará.
d) A formulação de alternativas 
de políticas públicas abrange 
o diagnóstico de alternativas 
de enfrentamento e indica o 
conteúdo do projeto, os recursos 
e as responsabilidades.
e) A formulação de alternativas 
de políticas públicas não sofre 
influência de conflitos de 
interesse, característicos da fase 
implementação das políticas.
2. Arenas políticas são contextos 
sistêmicos e interativos, no qual 
os atores definem suas alianças e 
mobilizam o conflito entre eles, 
a partir de suas preferências, 
expectativas e janelas de 
oportunidades. Nesse sentido, 
com relação às arenas políticas, 
pode-se afirmar que: 
a) Arenas distributivas possuem 
como características um 
alto grau de conflito dos 
processos políticos, uma 
vez que são orientadas 
repartição de recursos.
b) Arenas regulatórias 
possuem pouca propensão 
139Formulação e escolha de alternativas de políticas
https://goo.gl/4U6tyF
ao conflito e são de fácil 
encaminhamento, como as 
políticas sociais universais.
c) Arenas redistributivas contêm 
forte potencial de conflito, 
porque implicam na definição 
de regras e de critérios 
de acesso a recursos.
d) Arenas constitucionais lidam 
com procedimentos, estão 
orientadas para a determinação 
das regras gerais sob as 
quais vêm sendo negociadas 
as políticas distributivas, 
regulatórias e redistributivas.
e) Arenas políticas de modo geral 
contêm diferentes formas de 
disputas, portanto, independente 
do tipo de arena, todas elas 
terão um alto grau de conflito.
3. O estudo de “boas práticas” 
na gestão pública é uma das 
ferramentas que os gestores 
públicos se utilizam para buscar 
conhecimentos e experiências 
bem-sucedidas e que podem 
auxiliá-los na formulação de 
alternativas de políticas públicas 
para solucionar um problema de 
sua agenda. Essa prática pode ser 
entendida como uma das fontes 
de geração de políticas públicas, 
devidamente classificada em qual 
das alternativas a seguir? 
a) Modelagem de políticas.
b) Sistematização de políticas.
c) Transferência de políticas.
d) Renovação de políticas.
e) Inovação de políticas.
4. Quando um problema político é 
introduzido na agenda, iniciam-se 
os esforços parasolucioná-lo, com 
a formulação de alternativas de 
solução para o problema. Essa 
etapa de elaboração de políticas 
públicas consiste em: 
a) Observar os problemas 
existentes e julgar quais 
merecem maior atenção dos 
decisores de políticas públicas.
b) Desenvolver investigações 
e análises dos potenciais 
custos e benefícios de cada 
alternativa disponível para 
resolver um problema.
c) Pesquisar e reconhecer os 
problemas que precisam ser 
solucionados de imediato.
d) É o momento em que o 
planejamento e a escolha são 
transformados em atos.
e) Analisar desempenhos 
a fim de possibilitar a 
correção de possíveis falhas 
para maior efetivação.
5. Processos de orçamentos 
participativos, em que a 
população e as organizações 
da sociedade civil são chamados
 a deliberar sobre a alocação 
de recursos públicos são 
exemplos de arenas políticas 
do tipo: 
a) Arena regulatória.
b) Arena contributiva.
c) Arena distributiva.
d) Arena redistributiva.
e) Arenas constitucionais.
Formulação e escolha de alternativas de políticas140
CAPELLA, A. C. N. Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas 
públicas. BIB, São Paulo, n. 61, p. 25-52, 2006. 
CAPELLA, C. N. Formação da agenda governamental: perspectivas teóricas. In: EN-
CONTRO ANUAL DA ANPOCS, 29., 2005, Caxambu. Anais... Caxambu: ANPOCS, 2005.
RUA, M. G. Políticas públicas. Florianópolis: UFSC, 2009.
RUA, M. G. Políticas públicas: aula 7. Brasília, DF: IGEPP, 2013. Disponível em: <http://
igepp.com.br/uploads/videos/videoaula_7.4_-_teoria_dos_multiplos_fluxos.pdf>. 
Acesso em: 21 set. 2017.
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São 
Paulo: Cengage Learning, 2013.
SIMAN, A. M. Políticas públicas: a implementação como objeto de reflexão teórica 
e como desafio prático. 2005. Tese (Doutorado)–Faculdade de Filosofia e Ciências 
Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.
WU, X. et al. Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília, DF: ENAP, 2014.
Leituras recomendadas
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Guia de aplicação da agenda gover-
namental como instrumento do processo de tomada de decisão na gestão municipal. 
Brasília, DF: CNM, 2016. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/
Municiencia-TomadaDeDecisoes.pdf>. Acesso em: 10 set. 2017.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Guia para localização dos objetivos de 
desenvolvimento sustentável nos municípios brasileiros: o que os gestores municipais 
precisam saber. Brasília, DF: CNM, 2016. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/
biblioteca/ODS-Objetivos_de_Desenvolvimento_Sustentavel_nos_Municipios_Bra-
sileiros.pdf>. Acesso em: 10 set. 2017.
SOUZA, C. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 
8, n. 16, p. 20-45, jun./dez. 2006.
141Formulação e escolha de alternativas de políticas
http://igepp.com.br/uploads/videos/videoaula_7.4_-_teoria_dos_multiplos_fluxos.pdf
http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/
http://www.cnm.org.br/cms/
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
 
Conteúdo:
	Elaboração e Implementação_U3_C11