A VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL DE RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO

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Revista HISTEDBR On-line, Campinas, n.30, p149 –163, jun 2008 - ISSN: 1676-2584 
 
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A VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL DE RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO: 
OS (DES)CAMINHOS DO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL1 
 
Janaina S.S. Menezes 
UNIRIO 
janainamenezes@hotmail.com 
 
 
RESUMO: 
Este estudo tem por objetivo analisar o ordenamento legal relacionado à vinculação de 
recursos para a educação, disposto em diferentes Constituições Federais – CF 1934, CF 1937, 
CF 1946, CF 1967 e CF 1988. Além disso, busca refletir sobre as nuances políticas que se 
interpuseram àquelas determinações, uma vez que o período que abarcou a elaboração das 
diferentes Cartas constitucionais brasileiras foi envolto por cenários políticos diferenciados 
em que governos ditatoriais e militares se intercalaram a períodos de redemocratização do 
País. O estudo comprova que o financiamento da educação básica pública no País, 
especialmente a partir da Constituição Federal de 1934, tem sido marcado pela busca da 
vinculação constitucional de um percentual mínimo de recursos para a educação. Revela que - 
num contexto em que as determinações constitucionais referentes à educação resultaram do 
“embate de diferentes correntes de posições antagônicas, de concepções que prevaleceram, 
dos avanços possíveis ou dos retrocessos nas relações Estado/Educação em diferentes 
períodos da nossa história” -, de acordo com os percalços dos caminhos, a vinculação 
constitucional de recursos foi marcada por avanços e recuos, sendo que, conforme 
comprovado, de maneira geral, os avanços sobrepuseram-se. 
Palavras-chave: Política educacional; financiamento da educação; vinculação constitucional. 
 
 
THE CONSTITUTIONAL LINKAGE OF RESOURCES TO EDUCATION: THE 
PITFALLS OF THE WAY IN THE CONSTITUTIONAL REGULATION 
 
ABSTRACT: 
This study is aimed to analyze legal regulations related to the linkage of resources to 
education, disposed in different Federal Constitutions - CF 1934, CF 1937, CF 1946, CF 1967 
e CF 1988. Furthermore, it seeks for reflection upon the political nuances imposed to those 
determinations, since the time period during which the Brazilian Constitutions were 
elaborated was involved by different political sceneries in which dictatorial and military 
governments intercalated with re-democratization periods of the country. The study confirms 
that basic public education financing in the country, especially after the Federal Constitution 
of 1934, has been marked by the quest of constitutional linkage of a minimal resource percent 
to education. It reveals that – in a context where the constitutional determinations referring to 
education resulted from the “fight between different antagonistic standpoint currents, from 
prevailing conceptions, from feasible advances or from back steps in State/Education 
relationships along different periods of our history” - , depending on the pitfalls of the way, 
the constitutional linkage of resources was marked by advance and retrocession, but, as 
demonstrated, in general the advances prevailed. 
Key words: Educational Policies; educational funding; constitutional 
 
 
 
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A vinculação nas Cartas de 1934, 1937, 1946 e 1967 
 
A educação pública brasileira nasceu, podemos dizer, dentro de uma política 
de vincular recursos específicos. 
Melchior 
 
Partindo do entendimento de que a vinculação se constitui na determinação 
constitucional de aplicação de índices orçamentários de recursos tributários na educação 
(preferencialmente pública), pelas diferentes esferas administrativas, a Constituição Federal 
(CF) de 1934 foi a primeira a expressar a vinculação de um percentual mínimo de recursos 
para a educação. 
Foi com a Constituição de 1934, tida como bastante avançada para a época, que o País 
começou a ter algo de sistemático sobre a educação e os direitos sociais nas Cartas 
Constitucionais. No entanto, destacado o pioneirismo da Carta de 1934 em relação à 
explicitação da vinculação, há que se resgatar alguns momentos e movimentos que lhe 
antecederam e que, em certa medida, contribuíram para que se apresentasse ordenada naquela 
Constituição. Neste sentindo, antes de dar início à análise das disposições da Carta de 1934, 
abrir-se-á um rápido parêntesis para evidenciar alguns aspectos pertinentes à Revisão 
Constitucional de 1926, que buscou alterar algumas determinações da Carta de 1891, esta 
última conhecida como a Constituição de República. 
Vale ressaltar de início, que as discussões travadas no âmbito da Constituinte de 1890-
1891 marcaram alguns contornos incipientes relativos à necessidade de uma política de maior 
responsabilização do governo central para com o financiamento da educação. Essas 
discussões também estiveram presentes nos debates que envolveram a Revisão Constitucional 
de 1926. 
A Constituição da República - em função do princípio federalista e da subentendida 
autonomia dos Estados daí decorrente - silenciou em relação à obrigatoriedade e gratuidade da 
educação primária. Apresentou a educação de forma muito mais indireta do que direta. A 
exigência do saber ler e escrever como condição para se tornar eleitor constituiu-se num 
exemplo dessa forma indireta de apresentar a educação naquela legislação que, depois de 
promulgada, apresentou o perfil do liberalismo e do “Estado mínimo” (CURY, 2001a). A 
omissão em relação à educação primária fez com que aquela instrução permanecesse a cargo 
dos Estados e Municípios, mantendo-se na linha do Ato Adicional de 18342. Vale evidenciar, 
no entanto, que, no período anterior à Carta de 1891, várias vozes começaram a se fazer ecoar 
buscando por uma maior responsabilização do governo central em relação à educação. Estas 
vozes evoluíram, no período que antecedeu a Revisão Constitucional de 1926, para requerer 
uma maior inter-relação entre direito à educação e dever do Estado. 
 Segundo Cury, a Revisão de 1926 pouco alterou a situação da educação nacional. No 
entanto, “embora não incorporadas as emendas relativas ao ensino, houve muita discussão em 
torno delas, o que nos auxilia a compreender melhor não só os movimentos e iniciativas 
posteriores, como também o próprio sentido desejado desta intervenção do Estado na área 
educacional” (CURY, 2001b, p. 84). 
Foi durante as discussões da Revisão Constitucional de 1926 que o deputado Afrânio 
Peixoto, por meio da emenda de nº 5, de sua autoria, propôs a vinculação constitucional de 
um fundo para a educação com a seguinte redação: 
 
3º: Prover à orientação nacional do ensino primário e regular e democratizar 
o ensino secundário, dirigidos e custeados pelos Estados, mediante o fundo 
de educação creado por leis especiaes, ajudando o desenvolvimento delles 
em todo o território do paiz onde se mostrem deficientes (Revisão, II, p. 422 
apud CURY, 2001b, p. 90, grifo meu). 
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 Afrânio Peixoto3, ao finalizar o discurso que defendia a sua emenda, chamou o Estado a 
sua responsabilidade, ressaltando que o “direito” do povo à educação faz-se associar a um 
“dever” do poder público (Idem). No seu entendimento, este dever só poderia ser levado a 
cabo quando da clara definição das fontes de recursos que dariam sustentação àquele direito. 
Embora não tenha sido votada, o valor desta emenda reside no fato de ter trazido à tona 
discussões pertinentes à necessidade de um fundo, constitucionalmente determinado, para a 
manutenção e desenvolvimento da educação pública. 
Um olhar preliminar sobre a Cartade 1934 mostra que trouxe consigo muitas das 
questões defendidas pelos então denominados renovadores4 que tinham como substrato 
político da sua ação no campo educacional a busca por uma “educação universal, tanto no 
acesso como na capacidade de seleção e qualificação do ensino. Portanto, na crítica à 
incapacidade da República em realizar o seu fundamento jurídico-político de Estado laico, 
neutro e universal aos seus cidadãos” (ROCHA, 2001, p.122). 
Três temas educacionais, tratados naquela legislação, defendidos pelos renovadores e do 
interesse deste estudo foram: o direito à educação, a gratuidade do ensino primário nas escolas 
públicas e a aplicação dos recursos públicos em educação. A Carta mostrou-se inovadora 
quando, para além de ter anunciado o direito à educação, indicou um fundo financeiro para 
efetivá-lo, uma vez que “não basta a afirmação do direito. Requer-se o estabelecimento dos 
meios garantidores do direito público através dos fundos especiais e de índices orçamentários 
fixos destinados à educação” (Idem, p.125). A efetivação do direito público à educação - 
aspecto discutido e proposto pelos renovadores e pela maioria das Constituintes que se 
seguiram - requer a efetivação de mecanismos constitucionais que viabilizem os direitos pela 
universalização e gratuidade do ensino público, os quais têm na vinculação constitucional de 
recursos um dos alicerces de sustentação dessa política educacional. 
Por outro lado, segundo o mesmo autor, o princípio do direito à educação, apresentado 
na Carta de 1934, não se fez de pleno direito, pois não fez incidir coativamente o Estado no 
cumprimento desta norma constitucional. Naquela legislatura, o princípio da obrigatoriedade 
estava relacionado à freqüência do público matriculado e não à oferta de vagas por parte do 
Estado que, como tal, correspondia ao fornecedor de tal direito (ROCHA, 2001). 
A concepção de que o Estado não podia mais se ausentar da aplicação de recursos 
públicos em educação norteou os debates e as reivindicações dos renovadores, fazendo com 
que a Carta de 1934 apresentasse, pela primeira vez, a vinculação constitucional de recursos 
para a educação. 
 
Art. 156. A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, 
e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda 
resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas 
educativos5. 
 
É importante ressaltar que, apesar de a aplicação de recursos do governo federal no 
ensino elementar ter se mantido em níveis irrelevantes durante a vigência da Carta de 1934 
(ROCHA, 2001), o princípio da vinculação foi suficientemente persuasivo para voltar a 
vigorar na política educacional da maioria das Cartas que se seguiram, estando presente na 
atual Constituição de 1988, tendo sido, inclusive, estendido para a política pública de saúde6, 
a partir do ano 2000. 
Outro ponto relativo ao financiamento da educação, decorrente da Constituição de 1934, 
que, infelizmente, merece destaque, foi a brecha deixada para a aplicação dos recursos 
públicos no ensino privado. Conforme Anísio Teixeira, citado por Rocha (2001, p.129), se no 
momento da Constituinte as escolas privadas “resistiam vivamente a qualquer intromissão do 
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Estado... [Elas] pensariam em tudo, menos em pedir recursos para o Estado”, em momentos 
subseqüentes o sistema de bolsas de ensino destinado a alunos carentes e os empréstimos 
subsidiados tornaram-se exemplos de atrativos que fizeram com que as instituições 
particulares deixassem de se preocupar com a interferência do Estado para, afoitamente, ir ao 
encalço da verba pública. 
Se a Constituição da ditadura do Estado Novo, decretada em 1937, revogou a vinculação 
constitucional de recursos financeiros para a educação7, a Carta de 19468 retomou a 
deliberação da Constituição de 1934, mantendo os índices ali apresentados para a União, 
Estados e Distrito Federal e ampliando a participação dos municípios para “nunca menos de 
20% da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino” (art. 
169). A Carta de 1946, seguindo uma linha de descentralização, ao ampliar o percentual de 
repasses da União para o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação 
dos Municípios (FPM), dos quais se exigia o investimento de, no mínimo, 20% na educação, 
contribuiu para que o governo central também tivesse sua participação reforçada no 
financiamento da educação nacional (MONLEVADE, 2001). 
Esteve presente na Constituinte de 1946 a discussão referente à necessidade de se 
estabelecer um quantum que possibilitasse o efetivo cumprimento da vinculação por parte dos 
entes federados. Inicialmente, a vinculação estipulada para as três esferas administrativas foi 
de 20%; no entanto, ante a impossibilidade de a União cumprir tal preceito, sua participação 
financeira para com a educação foi determinada “em pelo menos 10%”. Nesse sentido, 
Gustavo Capanema, citado por Oliveira, ressaltou: 
 
Se estabelecermos para a União o limite ideal, isto é, o de 20%, veremos 
que não será executado e teremos, [...] a desmoralização do preceito [...]. 
Agora se, cautelosamente, para evitarmos que a Constituição se desrespeite, 
estabelecermos um limite pequeno, nesse caso, estaremos trabalhando 
contra a educação nacional. Esse limite baixo poderia ser visto sempre 
como uma espécie de teto obrigatório (2001a, p.183). 
 
A determinação desse quantum, por parte do governo federal, não apresentou critérios 
definidos e claros e, muito menos, foi discutida com a sociedade civil. Entretanto, apesar de 
esse critério ter sido mais ou menos arbitrário e não se sustentar em análise das necessidades 
da educação nacional (Idem), constituiu-se num preceito que obrigava os governantes a 
investirem um percentual mínimo na educação da instância sob sua responsabilidade. Este 
pensamento pode ser estendido para a vinculação constitucional de recursos, posta na 
legislação atual. 
O corte temporal que vai da Carta de 1934 até fins da década de 1950, passando pela 
Constituição de 1946, representou um período de qualidade do ensino público nacional, 
qualidade essa circunscrita a alguns estados e a uma minoria da população, uma vez que a 
escola excluía, principalmente, os segmentos mais pobres e a maioria daqueles que se 
encontravam na zona rural (REZENDE PINTO, 2000). Foi durante esse período que a classe 
média e a elite descobriram a escola pública - quer como alunos, quer como profissionais -, 
verificou-se a expansão de imponentes prédios de grupos escolares e ginásios e os professores 
do Estado de São Paulo, egressos da USP, lutavam para equiparar sua remuneração aos dos 
magistrados (Idem). 
Se a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de nº 4.024/61, ampliou a 
vinculação de recursos da União para 12%, subvinculando esse percentual aos Fundos 
Nacionais de Ensino Primário, de Ensino Médio e de Ensino Superior9 -, já no Congresso 
Constituinte de 1966-67, pós-golpe de 1964, esvaziado e tolhido pelo regime militar e 
autoritário, a educação e seu financiamento tiveram difícil acesso. Apesar de ter sido nomeada 
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uma comissão de juristas para elaborar o anteprojeto da nova Constituição - a qual manteve 
praticamente inalterados os dispositivos inerentes à educação10 presentes na Carta de 1946 -, 
um novo projeto originário do Executivo abandonou totalmente o anteprojeto daquela 
comissão. Este último - que contemplava as “contribuições pessoais” do ministro da Justiça, 
Carlos Medeiros Silva, e sugestões do Conselho de Segurança Nacional- foi encaminhado ao 
Congresso (HORTA, 2001). Tal projeto provocou a reação de alguns educadores e integrantes 
do próprio governo, desencadeando propostas de emendas, tendo sido rejeitadas as que 
reclamavam dos diferentes entes federados um percentual mínimo de investimento em 
educação. 
O financiamento da educação e, mais especificamente, a vinculação constitucional de 
recursos para a área educacional foi defendida por alguns congressistas com argumentos 
respaldados na teoria do “capital humano”, tendo como cenário a correlação entre educação e 
desenvolvimento. No entanto, mesmo com tentativas de manutenção de uma sustentação 
financeira constitucional para a educação, a Carta de 1967 revogou a vinculação de recursos 
sob a alegação de que a mesma era “incompatível com a sistemática orçamentária introduzida 
pela nova Constituição” (HORTA, 2001, p. 219) que, na parte relativa ao orçamento, proibia 
qualquer vinculação entre receita de impostos e despesa. 
Paradoxalmente, a vinculação retornou com a Emenda Constitucional nº 1/1969 
(também conhecida como Constituição de 1969), que “reescreveu, seguindo o estilo 
autoritário, toda a Constituição de 1967” (COSTA, 2002, p.18), mas, em contraposição, 
garantiu a educação como um direito de todos e dever do Estado. Em tempos de Ato 
Institucional 05, conhecido como AI-511, o governo central resguardou para si e para os 
estados o direito de não vincular parte de seus recursos para a educação. No entanto, a 
Emenda manteve a vinculação para os municípios em, pelo menos, 20% da sua receita 
tributária para o ensino primário (art.15, §3º, f). A Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1° e 
2° Graus, Lei n° 5.692/71, acrescentou àquela determinação que os municípios aplicassem no 
ensino de 1º grau pelo menos 20% das transferências recebidas do Fundo de Participação (art. 
59, parágrafo único). 
Esse último continuum de tempo foi marcado por grandes dificuldades no setor 
educacional. A expansão das matrículas - desencadeada pela migração campo-cidade e pela 
Lei nº 5.692/71, que determinava a ampliação da escolaridade obrigatória de quatro para oito 
anos - relacionou-se de forma inversa aos gastos com educação, especialmente por parte da 
União (MELCHIOR apud REZENDE PINTO, 2000). Nesse período, chegou-se a ter cinco 
turnos escolares (alguns com jornadas com menos de três horas) e o achatamento salarial dos 
professores foi contundente, ao mesmo tempo em que “leis draconianas proibiam greves e 
manifestações” (REZENDE PINTO, 2000, p.55). 
O período sucedâneo, marcado pelo processo de redemocratização do País, trouxe 
consigo a luta pela melhoria da escola pública. Neste sentido, a aprovação da Emenda 
Constitucional nº 24, de 1983, de autoria do senador João Calmon, resgatou a vinculação 
constitucional, determinando que a União aplicasse pelo menos 13% e os estados, Distrito 
Federal e municípios 25%, da receita resultante de impostos, na manutenção e 
desenvolvimento do ensino - MDE. Os debates que ensejaram a Emenda Calmon encontraram 
na vinculação constitucional de recursos espaço propício para a construção paradigmática da 
relação direta entre financiamento da educação e a universalização e democratização do 
ensino no País. Estes debates retornariam na Assembléia Nacional Constituinte de 1987-1988. 
O quadro a seguir apresenta, de forma resumida, as determinações constitucionais 
referentes aos percentuais mínimos investidos em educação pelos diferentes entes federados. 
 
 
 
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Quadro 01 - Vinculação de recursos para a educação, ordenada nas diferentes Cartas 
Constitucionais, Brasil – 1934/1988. 
Vinculação (%) 
Entes 
Federados 
CF 34 
(Art.139) 
CF 37 CF 46 
(Art.169) 
CF 67 EC nº 
01/69 
EC nº 
24/83 
CF 88 
(Art.212) 
União 10* 10 - 13 18 
Estados e DF 20 20 - 25 25 
Municípios 10 
Revogou 
a 
vinculação 20 
Revogou 
a 
vinculação 20 25 25 
 
* A Constituição de 1934 subvinculava 20% da alíquota da União para o ensino rural (art. 156). 
Notas: (1) a Emenda Constitucional n° 1, de 1969, associou a vinculação à receita tributária e não à 
receita de impostos, conforme fizeram as demais Cartas Constitucionais; (2) poder-se-ia acrescentar ao 
quadro as determinações: I) da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n° 4.024/1961), 
que vinculou 12% dos impostos da União e 20% dessa mesma receita dos estados, Distrito Federal e 
municípios à manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 92), e; II) da Lei de Diretrizes e Bases do 
Ensino de 1° e 2° Graus (Lei n° 5.692/1971), que repetiu a vinculação determinada pela EC n° 1/1969 
e acrescentou que os municípios aplicassem no ensino de 1º grau pelo menos 20% das transferências 
recebidas do Fundo de Participação (art. 59). 
 
O delineamento temporal anterior evidencia que a vinculação se apresentou de forma 
intercalada nas Cartas Constitucionais, tendo sido revogada na Constituição da ditadura do 
Estado Novo (decretada em 1937) e na Carta de 1967, que sucedeu o golpe militar de 1964. 
Afora os momentos de descontinuidade, a vinculação assumiu percentuais crescentes, 
apresentando seu maior valor quando da promulgação da atual Carta Constitucional, em 05 de 
outubro de 1988. 
Melchior citado por Fávero (2001), evidencia o pensamento que perpassa a busca 
contínua pelo aumento da vinculação: 
 
A política de vinculação de percentuais mínimos sempre teve um sentido 
discricionário-idealizante: toda vez que o investimento em educação se 
aproximava do quantum estabelecido, surgia a tendência de elevá-lo. 
Buscava-se através dessa medida, investir cada vez mais, assegurando, 
porém, um mínimo discricionário, mas altamente educativo, que demarcava 
uma meta a ser cumprida e incentivava os esforços para atingi-la ou 
ultrapassá-la. Por outro lado, garantia, por seu fundamento legal, uma 
prioridade permanente para o setor educacional, protegendo-o das 
mudanças de políticas adotadas, principalmente, pelos representantes do 
poder executivo (p. 250). 
 
A observação dos percentuais vinculados, presentes nas diferentes Cartas 
Constitucionais, mostrou ainda que: (1) dentre os entes federados, os municípios foram os 
que, no período 1934-1988, mais tiveram aumentada sua assunção financeira para com a 
educação (150%), seguidos pela União (80%); (2) se por um lado, no período em questão, 
comparativamente aos estados, diminuiu a distância entre os índices investidos pela União na 
educação nacional, por outro, a responsabilidade financeira da União (detentora da maior 
parte das receitas fiscais), comparativamente aos estados e municípios, se manteve sempre em 
patamares menores. 
Embora não se possa negar que, comparativamente a 1934 - ano em que a Constituição 
passou a vincular recursos para a educação -, constataram-se avanços por parte do governo 
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central no que tange ao financiamento da educação, quando comparada às demais instâncias 
federadas, a União ainda tem muito a percorrer em termos de financiamento da educação 
pública. 
Partindo da constatação de que a vinculação se constituiu numa das principais marcas 
dos governos democráticos brasileiros, cumpre, a partir deste momento, analisá-la no texto 
constitucional atual. 
 
A vinculação no (con)texto vigente 
 
A Constituição Federal de 1988, conhecida como “Constituição Cidadã”, instituiu a 
federação trina, por meio da qual os municípios foram elevados a entes federados, situação 
sem paralelo no mundo. Até a Carta de 1988, a educação brasileira caracterizava-se pela 
centralização administrativa e financeira no âmbito do governo federal. Apromulgação da 
Constituição vigente consagrou a descentralização da educação básica (educação infantil, 
ensino fundamental e ensino médio) às instâncias subnacionais e reiterou a vinculação 
constitucional de recursos para a educação. 
Em acordo com o Quadro 01, anteriormente destacado, a Carta de 1988 manteve o 
percentual de recursos vinculados à educação (estipulado pela Emenda Calmon) para estados, 
Distrito Federal e municípios (25%) e ampliou de 13 para 18%, o percentual do governo 
federal. 
 
Art. 212. União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, 
no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a 
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do 
ensino. 
 
Uma avaliação superficial poderia apontar para uma tentativa da União de buscar por 
uma maior responsabilização em relação ao financiamento da educação pública. No entanto, 
segundo Rezende Pinto (2000), esse aumento teve, na verdade, como objetivo básico “não 
reduzir os recursos federais para o ensino” (p. 58). A explicação para essa afirmativa se faz 
associar à reforma tributária decorrente da Constituição de 1988, que ampliou as 
transferências federais para estados e municípios, fazendo com que a União “tivesse reduzido 
o montante disponível de sua receita de impostos” (Idem). Sendo assim, caso fosse mantido o 
percentual estipulado pela Emenda Calmon, o aporte absoluto de recursos destinado à 
educação se tornaria menor, impondo dificuldades até mesmo para que a União continuasse a 
honrar os compromissos com os quais, historicamente, apresenta-se comprometida, quais 
sejam, o financiamento do ensino superior público e dos hospitais universitários e o 
pagamento de inativos. Neste caso, a alternativa, para não diminuir o volume absoluto de 
recursos federal destinado à educação (atitude contrária aos princípios dos progressistas), foi 
aumentar o percentual a ela vinculado. 
Partindo do princípio de que a vinculação constitucional se apresenta como um 
instrumento para a garantia do direito à educação, destacam-se, a seguir, alguns aspectos do 
artigo 212, anteriormente citado, que condicionam o entendimento a respeito das fontes de 
recursos da educação: 
 
• O percentual mínimo a ser investido em manutenção e desenvolvimento do ensino 
corresponde a 18% para a União, e 25% para estados, Distrito Federal e municípios. A Lei 
de n° 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (LDB) 
complementa este artigo ao determinar que tais percentuais sejam destinados ao ensino 
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público (art. 69). O artigo determina, ainda, que, no caso de a Constituição Estadual ou a 
Lei Orgânica dos Municípios terem aumentado tais percentuais, o parâmetro a ser 
respeitado deverá ser o determinado por estas legislações. Neste sentido, ressalta-se que 
algumas vinculações: Rio Grande do Sul (35%), Mato Grosso do Sul (30%), Rio de 
Janeiro (30%) e Piaui (30%), entre outras. 
 
• A vinculação toma como referencial o montante da receita de impostos, o qual se 
constitui apenas numa parte da totalidade dos recursos tributários (compostos, também, 
pelas taxas e contribuições de melhoria)12 arrecadados pelos diferentes entes federados. 
Por sua vez, os recursos tributários constituem-se num segmento dos recursos 
orçamentários que, no caso da União, incluem, além dos tributos, as contribuições sociais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
• A vinculação à manutenção e desenvolvimento do ensino deve incidir sobre o 
montante total da receita de impostos. Neste sentido, deve considerar, além dos 
impostos propriamente ditos, as transferências que tenham como origem os impostos e 
as parcelas da dívida ativa13 e das multas decorrentes de impostos. Logo: 
 
 
 
 
 
• Os recursos advindos da receita de impostos podem financiar os diferentes níveis e 
modalidades da educação. Observa-se que, segundo a Carta de 1988, o município deve 
financiar, com prioridade, o ensino fundamental e a educação infantil e os estados e 
Distrito Federal, o fundamental e médio. O art. 11 da LDB esclarece e complementa o 
art. 212, ao permitir ao município o financiamento de ações voltadas a outras etapas de 
ensino somente quando estiverem atendidas, de forma plena, as atividades de sua área 
de competência e com recursos acima dos 25% constitucionalmente vinculados (inciso 
V). 
 
• Os recursos vinculados devem ser direcionados exclusivamente à “manutenção e 
desenvolvimento do ensino” - MDE, que tem um sentido técnico-jurídico preciso. A 
LDB, nos seus arts. 70 e 71, apresenta, respectivamente, as despesas que podem e que 
não podem ser computadas como MDE. 
 
• Os 25% a serem aplicados na educação não correspondem a um percentual mensal, 
mas a uma média que, tendo como base a arrecadação real14, deve ser apurada e 
corrigida trimestralmente (art. 69, § 4° - LDB). 
 
Recursos Orçamentários 
Recursos tributários (impostos + taxas + contribuições de melhoria) 
 Recursos vinculados à MDE 
 
Recursos 
resultantes de 
impostos 
Receita resultante de impostos = Impostos + Transferências constitucionais que tenham como 
base os impostos + Parcelas da dívida ativa e multas que 
resultem de impostos 
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• O artigo 212-CF 88, ao determinar que “A parcela da arrecadação de impostos 
transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos 
Estados aos respectivos municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto 
neste artigo, receita do governo que a transferir” (§ 1°), impede a dupla contagem de 
recursos para a educação, prática usual pré-Constituição/1988. Ao determinar que a 
parcela do imposto transferido não possa ser considerada receita do governo que a 
transferir, o legislador constituinte buscou combater o problema da dupla contagem de 
recursos que possibilitava que tanto o nível de governo que transferia, quanto o que 
recebia computassem o recurso dentro da “conta educação”, fornecendo uma idéia 
inflacionada do investimento naquela área. 
 
• A distribuição dos recursos deve priorizar o atendimento das necessidades do ensino 
fundamental (art. 212, § 3° - CF 88) que, conforme visto anteriormente, constitui-se na 
única etapa de ensino da educação básica com prestígio de “compulsório e gratuito”. 
 
• Os programas suplementares de alimentação escolar e assistência à saúde do educando 
não podem compor o percentual mínimo a ser destinado à MDE, devendo tais 
despesas serem financiadas com recursos oriundos de contribuições sociais e outros 
recursos orçamentários (art. 212, § 4° - CF 88). 
 
• A Desvinculação de Arrecadação de Impostos e Contribuições Sociais da União - 
DRU15 -, criada pela Emenda Constitucional n° 27, de 21 de março de 2000, 
desvincula 20% dos impostos da União da base de cálculo dos recursos vinculados, 
inclusive dos 18% devidos à Educação. Ao ter dentre seus objetivos possibilitar ao 
governo federal maior liberdade para distribuir os recursos do Orçamento, a DRU faz 
com que, na verdade, o percentual de impostos vinculados à educação, pela União, 
diminuam de 18% para 14,4%. 
 
• A instauração de contribuições sociais16 por parte do governo federal como prática 
crescente de financiamento das políticas sociais, além de ter se tornado a principal 
responsável pelo grande número de tributos que recaem sobre o contribuinte 
brasileiro, prejudica o financiamento da educação, uma vez que sobre elas não incide a 
vinculação constitucional. Prejudica, também, estados e municípios jáque a maior 
parte da receita das contribuições sociais concentra-se nos cofres do governo federal, 
não existindo mecanismos de transferências de seus recursos entre os níveis de 
governo, como acontece com os impostos . 
 
• Por fim, a contribuição social do salário-educação17, deverá compor um montante para 
além daquele vinculado à educação. 
 
Vale evidenciar que a Constituição de 1988 determina que “os recursos públicos serão 
destinados às escolas públicas” (art. 213). No entanto, este mesmo artigo, ao consentir que os 
recursos educacionais possam ser dirigidos às escolas comunitárias, confessionais ou 
filantrópicas e, ao permitir a sua destinação para a aquisição de bolsas de estudos no ensino 
fundamental e médio, abre possibilidades de transferência dos recursos educacionais públicos 
para a esfera privada. 
A LDB, por sua vez, ao repetir a formulação do artigo 212 da Constituição de 1988 (que 
estabelece percentuais mínimos para aplicação no ensino), conforme evidenciado 
anteriormente, acrescentou o termo “ensino público” (art. 69), “consagrando o princípio da 
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exclusividade da destinação de recursos públicos para as escolas públicas” (OLIVEIRA, 
2001b, p.113). 
O Conselho Nacional de Educação - CNE, no Parecer n° 26 de dezembro de 1997, ao se 
posicionar sobre a destinação de verbas públicas para a escola privada, apresentou que os 
recursos da manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) só podem ser aplicados no 
ensino público. No entanto, o mesmo parecer ao abordar as disposições referentes à MDE, 
apresenta a concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas como uma 
das despesas que podem ser computadas dentro daquela rubrica. Assim a norma do CNE 
reconhece que a concessão de bolsas a estudantes em escolas privadas constitui-se na única 
possibilidade, legalmente amparada, de destinação àquelas escolas dos recursos vinculados da 
receita de impostos (FARENZENA, 2001, OLIVEIRA, 2001b). No entanto, a destinação de 
bolsas de estudo, nos termos do ordenamento legal, fica condicionada àqueles que 
“demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da 
rede pública na localidade da residência do educando, ficando o Poder Público obrigado a 
investir prioritariamente na expansão da sua rede na localidade” (art. 213, § 1° da CF 1988 e 
art. 77, § 1°, da LDB). 
Mas, afinal, é possível repassar, sem ser na forma de bolsas de estudo, recursos 
públicos para a escola privada? Sim, desde que fora dos percentuais mínimos vinculados à 
MDE, ou seja, tais despesas não podem ser contabilizadas para fins de integralização da 
vinculação constitucional de recursos para a educação. Ou seja, a vinculação deve ser 
destinada exclusivamente à educação pública. 
Embora de forma mais restrita, a Constituição de 1988 e a legislação decorrente mantêm 
abertas algumas possibilidades de migração de recursos públicos para a esfera privada. 
Espera-se que a associação das restrições legais à crise fiscal e ao aumento do controle estatal 
e público contribua para a diminuição de tais repasses. 
Ressaltados alguns aspectos inerentes à vinculação constitucional de recursos e cuja 
apreensão possibilita um maior controle e fiscalização por parte daqueles que, neste País, 
buscam defender e garantir recursos para uma educação pública de qualidade, enquanto 
condição básica para a garantia do real direito à educação, passa-se, agora, a algumas 
reflexões finais. 
 
Algumas considerações 
De início, resgata-se o pensamento de que a vinculação constitucional de recursos 
evidenciou a distinção da educação dentre as diferentes políticas públicas, tornando-se “a 
expressão legal da prioridade estratégica que se atribui à educação, quando se pensa num 
projeto de desenvolvimento econômico e de construção da cidadania, numa perspectiva da 
universalização do saber, da cultura e da riqueza social” (OLIVEIRA, 1998, p.125-126). A 
vinculação firmou sua importância ao estabelecer um limite mínimo de gastos com a 
educação e ao insinuar, dentre seus objetivos, a intenção de propiciar aportes crescentes de 
recursos para a política pública/educação (MELCHIOR, 1997). 
É importante ressaltar que, nos momentos em que as Cartas Constitucionais deixaram de 
determinar um percentual mínimo de investimento na educação, ocorreu maior escassez de 
recursos para a área (REZENDE PINTO, 2000). 
Melchior citado por Fávero (2001), evidencia que as vantagens da supressão de tal 
garantia constitucional localizam-se apenas no plano técnico-administrativo: 
 
A política de supressão da vinculação da receita tem sentido no plano 
administrativo puramente técnico: permite aos governantes maior liberdade 
na alocação dos recursos para os setores mais convenientes, tornando mais 
flexível a elaboração do orçamento. No entanto, quando consideramos o 
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aspecto político da tomada de decisão, ainda que se tenha a subsidiá-la 
todos os dados técnicos, devemos ter em mente que, na prática, muitas 
distorções poderão ocorrer (p. 250-251). 
 
A supressão da vinculação permite que a educação fique à mercê das mudanças políticas 
implementadas por seus dirigentes que, com a intenção de direcionar o orçamento para as 
rubricas que estejam em melhor acordo com suas concepções e projetos, poderão deixar de 
priorizar-lhe na destinação de recursos financeiros. 
No que tange à vinculação constitucional de recursos para as áreas sociais, ressalta-se 
que, embora criticada por grande parte dos “economistas da área econômica”, é defendida 
pela maioria daqueles que atuam nas áreas sociais. Menezes (2005)18 evidencia que o 
professor Barjas Negri, em entrevista que lhe concedeu, defendeu a presença da vinculação na 
Carta Constitucional. 
 
Porque senão não é possível defender a área social. Já temos outras 
“vinculações”. Há recursos para pagar os juros, há recursos para pagar 
amortizações, há recursos para pagar empréstimos. [...] São recursos que 
não são carimbados, mas que são carimbados. Ou seja, não podemos deixar 
de pagar a previdência, de pagar salário... Se quase tudo está carimbado, por 
que não carimbar estes? [...] Se a Educação é um dever do Estado e direito 
de todos, então é preciso lhe dar garantia constitucional (p. 189). 
 
Ainda segundo Barjas Negri, entrevistado por Menezes (2005), três são aos principais 
motivos que levam a maioria dos “economistas da área social” a defender a vinculação: (1) 
possibilitar maior segurança na aquisição de recursos para a Educação, (2) facilitar o 
planejamento das suas ações e políticas, além de: (3) facilitar a fiscalização da destinação de 
tais recursos. 
Afora a questão do engessamento orçamentário, um outro motivo pelo qual um grande 
número de “economistas da área econômica” se posiciona contra a vinculação constitucional 
de recursos para a Educação, reside na análise do processo de transição demográfica que 
evidencia que o número de alunos no ensino fundamental, com o passar dos anos, tenderá a 
diminuir. Quando enfocados apenas os aspectos relativos ao atendimento e, portanto, 
desprezadas os relativos à educação para a formação integral do cidadão - que tem dentre seus 
princípios o necessário avanço da qualidade em educação, além da ampliação do tempo na 
escola -, num horizonte não tão distante, poderão sobrar recursos neste nível de ensino, sendo 
que a regra constitucional impedirá que tal dotação seja redirecionada para outras etapas e 
modalidades de ensino com maior carência de atendimento. 
Em acordo com Menezes (2005), Barjas Negri evidenciou na sua entrevistaque o 
ministro da Fazenda do governo Fernando Henrique Cardoso, Pedro Malan, apresentava a 
preocupação de deixar a Constituição livre de índices vinculatórios. Sua sugestão era de que a 
Carta Constitucional facultasse a realização da vinculação e remetesse à legislação ordinária. 
No entanto, se por um lado, tal sugestão poderia possibilitar com que a regra legal pudesse ser 
adaptada às necessidades da realidade educacional, por outro, tornaria possível que fosse 
“mais facilmente mudada: para o bem ou para o mal” (p.190). 
A contramão da vinculação revela-se, conforme apresenta Farenzena (2001), pela sua 
“estabilidade relativa”. Esse atributo, segundo a autora, decorre do fato de a vinculação estar 
associada à receita de impostos - maior fonte de recursos da educação - a qual é condicionada 
pelas flutuações da economia e das políticas fiscais levadas a cabo pelos governos. 
 
A estagnação econômica, a renúncia fiscal e os mecanismos que restringem 
a base de incidência dos percentuais mínimos do setor educacional (como o 
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Fundo de Estabilização Fiscal, ou, hoje, a Desvinculação dos Recursos da 
União) são exemplos emblemáticos de fatores que impõem sérios 
constrangimentos ao planejamento e execução orçamentárias da área da 
educação nos três níveis governamentais (FARENZENA, 2001, p.70-71). 
 
A associação do financiamento da educação às limitações orçamentárias da instância 
federada a que o estabelecimento educacional pertence condiciona a que “fique sujeito à 
capacidade de arrecadação da instância de governo ao qual está subordinado, evidenciando e 
consolidando os contrastes regionais e as diferenças entre as redes de ensino” 
(BURLAMAQUI, 1999, p.19), ferindo o princípio constitucional da igualdade. Ou seja, 
embora a vinculação constitucional de uma parte da receita de impostos se constitua numa 
conquista fundamental no sentido de garantir um patamar mínimo de recursos para a 
educação, por si só, ela não dá conta de solucionar os problemas decorrentes das políticas de 
financiamento da educação pública no País. Foi buscando combater esta problemática 
(associada às limitações orçamentárias de um grande número de instâncias subnacionais), que 
o governo federal, em 1998, alicerçou e alavancou o Fundef19 no País, substituído, 
posteriormente, pelo Fundeb20. 
A concepção de que existe uma correlação direta entre o volume de recursos destinados 
à educação e qualidade do ensino tem estimulado os movimentos sociais a continuarem a lutar 
pela manutenção da vinculação como forma de tentar garantir que os governantes destinem 
um volume mínimo de recursos para aquela área. Neste sentido, entende-se que a vinculação 
deve ser ordenada no texto constitucional, no mínimo, até que: (1) os níveis mais graves de 
pobreza do País tenham sido superados; (2) tenha sido assegurado um valor por aluno ao ano, 
que garanta um padrão mínimo de qualidade da educação e; (3) as instituições da cidadania 
passem a atuar efetivamente, a citar, a Justiça. 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: 
 
Legislações: 
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________. Emenda Constitucional n° 53, de 19 de dezembro de 2006. (Dá nova redação aos 
arts. 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e ao art. 60 do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias). 
________. Emenda Constitucional n° 14, de 12 de setembro de 1996. (Modifica os arts. 34, 
208, 211 e 212 da Constituição Federal, e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias). 
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da Constituição Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias, para assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços 
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República Federativa do Brasil] ,Brasília, 1996. 
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________. Emenda Constitucional n° 24, de 01 de dezembro de 1983 (estabelece a 
obrigatoriedade de aplicação anual, pela União, de nunca menos de treze por cento, e pelos 
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Estados, Distrito Federal e Municípios, de, no mínimo, vinte e cinco por cento da renda 
resultante dos impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino). 
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e 2° graus e dá outras providências. 
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________. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. 
________. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. 
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1891. 
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Acesso em: 15 Jan. 2004. 
 
1 Texto apresentado na VII Jornada do Histedbr - História, Sociedade e Educação no Brasil, ocorrido no período 
de 17 a 19 de setembro de 2007, sediado pela Uniderp e pela UFMS, Campo Grande/MS. 
 
2 Reformou a Constituição de 1824, constituiu-se numa das primeiras tentativas legais de descentralizar a 
instrução pública no Brasil. Afastou o governo central da obrigação de garantir a educação elementar para todos, 
passando para as províncias tal responsabilidade. 
 
3 Segundo Cury (2001b), o próprio Afrânio Peixoto afirmou não ter sido o primeiro a defender a vinculação 
constitucional de recursos para a Educação; Azevedo Sodré já havia defendido anteriormente esta idéia. 
 
4 Para Rocha (2001), os renovadores constituíram-se nos atores político-educacionais modernos no contexto da 
Constituinte de 1933-1934. 
 
5 A Carta de 1934 subvinculava 20% dos recursos da União para o ensino rural. 
 
6 Até o ano 2000, a Educação era a única política pública com vinculação constitucional de recursos. A partir da 
Emenda Constitucional nº 29, de 2000, os serviços públicos de saúde passaram a ter, também, assegurados 
recursos mínimos para o financiamento de suas ações. 
 
7 A Carta de 1937 determinou que o direito à Educação se constituía num dever da família, para o qual o Estado 
concorria num papel secundário. 
 
8 Na verdade, a vinculação já havia sido reintroduzida antes da Carta de 1946. Segundo Oliveira (2001b), a 
vinculação retornou ao cenário educacional como uma conseqüência da Conferência Interestadual de Educação, 
ocorrida em 1941, que, além de propor a criação do Fundo Nacional do Ensino Primário e do Convênio Nacional 
de Ensino Primário - estabelecido pelo Decreto-Lei n° 4.958, de 14 de novembro de 1942, e cuja fonte de 
recursos “proviria de um adicional de 5% sobre a taxa do imposto de consumo sobre bebidas” (p. 97) -, propôs 
que os Estados signatários se comprometessem, a aplicar em educação, no ano de 1944, 15% da sua receita de 
impostos e, os municípios, 10%. Segundo a legislação (DLs 4.958 e 5.293/1942), ambos os entes federados 
aumentariam aquele percentual em 1% ao ano, até atingirem, respectivamente, 20% e 15%. A Carta de 1946 
interrompeu aquele processo. 
9 A este respeito consultar: TEIXEIRA, Anísio. Plano nacional de educação. Referente aos fundos nacionais de 
ensino primário, médio e superior. Documenta. Rio de Janeiro, n.8, out. 1962. p. 24-31. In: 
http://www.prossiga.br/anisioteixeira/artigos/plano1.html. 
10 A comissão propôs apenas três modificações: 1º) a gratuidade do ensino oficial deveria ser estendida ao ensino 
secundário; 2º) a gratuidade do ensino superior estaria condicionada tanto à insuficiência de recursos dos alunos, 
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quanto ao seu “excepcional merecimento” e; 3º) os professores de religião poderiam ser remunerados pelo 
Estado (HORTA, 2001). 
 
11 O AI-5, de 13 de dezembro de 1968, constituiu-se num decreto que deu ao regime militar poderes absolutos e 
cuja primeira e maior conseqüência foi o fechamento do Congresso Nacional por quase um ano. O AI-5 foi 
revogado pela Emenda Constitucional 11, de 13 de outubro de 1978. 
 
12 Alguns tributaristas incluem as contribuições sociais e os empréstimos compulsórios no elenco dos tributos. 
 
13 Quando a instância federada não recebe a comprovação do pagamento de determinado tributo e/ou multa 
administrativa que lhe são devidos, a dívida permanece registrada nos arquivos do órgão lançador, em geral, a 
Secretaria de Fazenda. Transcorrido o prazo para pagamento no órgão de origem, o cadastro dos devedores é 
encaminhado para cobrança. É aí que esse débito passa a estar inscrito em dívida ativa (citam-se como exemplos 
os débitos relativos a IPTU, taxas municipais, ISS, ITBI e multas) (DÍVIDA..., 2003, p. 01). Resumidamente, 
dívida ativa é, pois, o crédito da Fazenda Pública regularmente inscrito no órgão e por autoridade competente, 
após esgotado o prazo final para pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em processo administrativo 
regular (SZKLAROWSKY, 2003). 
 
14 A arrecadação real corresponde à diferença entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas. 
 
15 As reais origens da DRU são anteriores ao ano 2000 e, portanto, antecedem à Emenda Constitucional n° 27. 
Em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergência (FSE), o qual, em 1996, transformou-se em Fundo de 
Estabilização Fiscal (FEF). Este último, em 2000, foi reconfigurado para a forma da DRU. Ressalta-se que a 
DRU implica, em certa medida, na supressão parcial do mecanismo de fiscalização e controle sobre 20% dos 
gastos públicos, a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União. 
 
16 Têm por finalidade financiar a Seguridade Social e o Poder Público tem a obrigação de dar-lhes destinação 
específica. 
 
17 O salário-educação, principal contribuição-social destinada à educação, constituí-se numa forma encontrada 
pelo Governo Federal para promover a participação da iniciativa privada no processo educacional do País. 
Disciplinado pela Lei nº 9.424, de 24.12.1996, corresponde a uma alíquota de 2,5% sobre a folha de pagamento 
das empresas vinculadas à Previdência Social. Antes da homologação da Emenda Constitucional n° 53, de 19 de 
dezembro de 2006, os recursos do salário-educação eram destinados exclusivamente para o ensino fundamental. 
Com a Emenda, toda a educação básica pública passou a beneficiar-se de tais recursos (art. 208, § 5°). 
 
18 A autora, em seu trabalho de doutorado, dentre outros integrantes do MEC/governo Fernando Henrique 
Cardoso (1995-2002), entrevistou o professor Barjas Negri, o qual ocupou os cargos de secretário executivo do 
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e de ministro da Saúde. Na área acadêmica, dentre 
outros aspectos,Barjas Negri é considerado o “arquiteto” do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do 
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério. 
 
19 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério foi 
criado pela Emenda Constitucional n° 14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n° 9.424, de 24 
de dezembro de 1996. 
 
20 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da 
Educação, foi criado pela Emenda Constitucional n° 53, de 19 de dezembro de 2006. 
 
 
Artigo recebido em 19/05/2008 
Aprovado para publicação em 18/06/2008