PARTIDOS POLÍTICOS E FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS

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1. PARTIDOS POLÍTICOS E FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS 
 
1.1. CONCEITO 
 Segundo Celso Ribeiro Basto, partido político pode ser definido como uma 
“organização de pessoas reunidas em torno de um mesmo programa político com a finalidade 
de assumir o poder e de mantê-lo ou, ao menos, de influenciar na gestão da coisa pública através 
de críticas e oposição”. Ou seja, se trata de uma intituição formada pela união de pessoas, de 
ideologias políticas semelhantes, com o intuito de exercer influência sobre a organização 
política do país e contribuir na promoção dos direitos humanos fundamentais e no 
desenvolvimento das instituições democráticas. 
1.2. PRINCÍPIO DA LIBERDADE PARTIDÁRIA 
O princípio da liberdade partidária consiste na livre criação, fusão, incorporação e 
extinção dos partidos políticos. Ou seja, é livre e sem sujeição de autorização a criação de um 
partido. Contudo, o princípio da liberdade que se aplica aos partidos políticos não é absoluto. 
A própria Constituição Federal impõe uma série de critérios e princípios a serem seguidos pelos 
partidos políticos. 
A Contituição Federal, em seu art. 17, caput, estabelece quatro princípios 
constitucionais que limitam a liberdade de criação de partidos: a) soberania nacional - entende-
se que a liberdade de criação e organização dos partidos políticos será incompatível com 
programas ou atividades que ponham em risco ou enfraqueçam a plenitude do exercício da 
soberania nacional; b) regime democrático - responsabilidade de fazer com que, no interior de 
suas organizações, estruturas e, fundamentalmente, no seu funcionamento, os princípios 
democráticos sejam devidamente respeitados; c) pluripartidarismo - legitimar e 
instrumentalizar o pluralismo de ideias, valores, costumes e culturas. Logo, não será 
constitucional um artifício que restrinja excessivamente a criação de partidos políticos; d) 
direitos fundamentais da pessoa humana - promover e preservar o direitos fundamentais, as 
garantias mínimas necessárias para que os indivíduos tenham uma vida digna. 
Além disso, o art. 17 da CF/88 estabelece algumas obrigações constitucionais: a) caráter 
nacional (art. 17, I) - não permite a criação de partidos regionais, Por esse motivo, o art. 7º, § 
1º, da Lei dos Partidos Políticos exige o apoio de eleitores de pelo menos nove Estados; b) 
prestação de contas à Justiça Eleitoral – regulamentado pela lei 9.096/95, em seu art. 32, dispõe 
que “O partido está obrigado a enviar, anualmente, à Justiça Eleitoral, o balanço contábil do 
exercício findo, até o dia 30 de abril do ano seguinte”; c) proibição de recebimento de recursos 
financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes – abordado na lei 
9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos), art. 31, I; d) funcionamento parlamentar de acordo com 
a lei – parâmetros que se encontram na lei 9.096/95. 
 
1.3. CONSTITUIÇAO DOS PARTIDOS POLÍTICOS 
A constituição de um partido político consolida-se na forma da lei civil, mediante o 
Serviço de Registro Civil de Pessoas Jurídicas competente (na Capital Federal, Brasília — art. 
8.º da Lei n. 9.096/95) e, posteriormente, já tendo adquirido a personalidade jurídica, formaliza-
se com o registro de seus estatutos perante o Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Ou seja, 
primeiramente é preciso que o partido adquira parsonalidade jurídica, nos termos do Código 
Civil (Pessoa de Direito Privado), para que depois possa registrar seu estatuto TSE. 
Inscrição no Tribunal Constitucional: o reconhecimento, com atribuição da 
personalidade jurídica, e o início das atividades dos partidos políticos dependem de inscrição 
no registo existente no Tribunal Constitucional. Requerimento: a inscrição de um partido 
político tem de ser requerida por, pelo menos, 7500 cidadãos eleitores. O requerimento de 
inscrição de um partido político é feito por escrito, acompanhado do projecto de estatutos, da 
declaração de princípios ou programa político e da denominação, sigla e símbolo do partido e 
inclui, em relação a todos os signatários, o nome completo, o número do bilhete de identidade 
e o número do cartão de eleitor. Inscrição e publicação dos estatutos: aceite a inscrição, o 
Tribunal Constitucional envia extrato da sua decisão, juntamente com os estatutos do partido 
político, para publicação no Diário da República. Da decisão prevista no número anterior 
consta a verificação da legalidade por parte do Tribunal Constitucional. A requerimento do 
Ministério Público, o Tribunal Constitucional pode, a todo o tempo, apreciar e declarar a 
ilegalidade de qualquer norma dos estatutos dos partidos políticos. 
Embora seja necessário o registro perante o TSE, que é um orgão de natureza pública, 
tal natureza não se aplica aos partidos políticos, tendo em vista que a sua criação não obedeçe 
às regras de contituição de pessoa jurídica de direito público. Os partidos políticos se tratam de 
verdadeiras instituições, pessoas jurídicas de direito privado, na medida em que sua constituição 
se dá de acordo com a lei civil. Segundo Canotilho, os partidos políticos são associações 
privadas com funções constitucionais, se tratam de um direitos fundamental da participação 
política, assim como não são órgãos do povo nem titulares de poderes do Estado. 
 
1.4. ACESSO AO FUNDO PARTIDÁRIO E AO TEMPO DISPONÍVEL PARA A 
PROPAGANDA PARTIDÁRIA (ACESSO GRATUITO AO RÁDIO E À 
TELEVISÃO) 
 
O acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário, e o acesso gratuito ao 
rádio e televisão, se tratam de dois direitos constitucionais abordados no art. 17, § 3º, da 
Constituição Federal, desde que preencham os requisitos introduzidos pela Emenda 
Constitucional n. 97/2017. 
O direito de acesso a “recursos do fundo partidário”, é regulamentado pela Lei n. 
9.096/95 dos arts. 38 a 44. Conforme o art. 38: “O Fundo Especial de Assistência Financeira 
aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é constituído por: I – multas e penalidades pecuniárias 
aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas; II – recursos financeiros que lhe forem 
destinados por lei, em caráter permanente ou eventual; III – doações de pessoa física ou jurídica, 
efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; IV 
– dotações orçamentárias da União [...]”. 
A distribuição dos recursos do fundo partidario é feita de forma proporcional aos 
partidos políticos, de acordo com o maior número de Deputados Federais que foram eleitos. 
Além disso, a EC 97/2017 determinou critérios mínimos de desempenho, a claúsula de barreira, 
que devem ser realizados pelos partidos, para que possibilite o acesso ao fundo partidário. 
O direito de “acesso gratuito ao rádio e à televisão”, também denominado de direito de 
antena, é concedido aos partidos políticos que foram fomalmente cirados e registrados, e que 
preencherem os critérios legais e constitucionais. Conforme a Lei n. 9.096/95 em seu art. 7º, § 
2º: “só o partido que tenha registrado seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral pode participar 
do processo eleitoral, receber recursos do Fundo Partidário e ter acesso gratuito ao rádio e à 
televisão, nos termos fixados nesta lei”. O direito de antena é regulamentado pela Lei dos 
Partidos Políticos, dos arts. 45 a 49. Até a criação de Emenda Constitucional 97 de 2017, todos 
os partidos possuiam direito de acessos gratuito ao rádio e à televisão, mesmo que não tivessem 
representantes nos Poderes Legislativo ou Executivo. A criação desses “requisitos de 
desempenho eleitoral”, que limitam o acesso ao direito de antena, faz parte da chamada cláusula 
de barreira. 
A EC 97/2017, dispõe em seu art. 3º: “O disposto no § 3º do art. 17 da Constituição 
Federal quanto ao acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e à propaganda 
gratuita no rádio e na televisão aplicar-se-á a partir das eleições de 2030. Parágrafo único. Terão 
acesso aos recursosdo fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão os 
partidos políticos que: I - na legislatura seguinte às eleições de 2018: a) obtiverem, nas eleições 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#art17%C2%A73
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm#art17%C2%A73
para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos, 
distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um 
por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou b) tiverem elegido pelo menos nove 
Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação; II - na 
legislatura seguinte às eleições de 2022: a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos 
Deputados, no mínimo, 2% (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um 
terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em 
cada uma delas; ou b) tiverem elegido pelo menos onze Deputados Federais distribuídos em 
pelo menos um terço das unidades da Federação; III - na legislatura seguinte às eleições de 
2026: a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% (dois e meio 
por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, 
com um mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou b) 
tiverem elegido pelo menos treze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das 
unidades da Federação.” 
 
1.5. COLIGAÇÕES PARTIDÁRIAS 
De acordo com a Lei n. 9.504/97 (Lei das eleições), em seu art. 6.º, § 4.º: “ O partido 
político coligado somente possui legitimidade para atuar de forma isolada no processo eleitoral 
quando questionar a validade da própria coligação, durante o período compreendido entre a data 
da convenção e o termo final do prazo para a impugnação do registro de candidatos.” 
Trata da disciplina e fidelidade partidária, o art. 17, § 1, da Contituição Federal, que 
dispõe: “É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e 
estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios 
e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de 
suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, 
sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital 
ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.” 
 
1.6. REGRA DA VERTICALIZAÇÃO DAS COLIGAÇÕES PARTIDÁRIAS 
A resolução 20.933, de 26 de fevereiro de 2002, elaborada pelo Tribunal Superior 
Eleitoral, em seu art. 4, § 1º, estabeleceu a “verticalização das coligações partidárias”, ou seja, 
os partidos deveriam respeitar a mesma coligação partidária em todas as esferas (federal, 
estadual e municipal) da federação: “os partidos que lançarem, isoladamente ou em coligação, 
candidato/a à eleição de presidente da República, não poderão formar coligações para eleição 
de governador/a de Estado ou do Distrito Federal, senador/a, deputado/a federal e deputado/a 
estadual ou distrital com partido político que tenha, isoladamente ou em aliança diversa, 
lançado candidato/a à eleição presidencial” (Lei n° 9.504/97, art. 6°; Consulta n° 715, de 
26.2.02). 
Atualmente, a regra da verticalização não é válida. O Congresso Nacional aprovou uma 
Emenda Constitucional (EC 52, de 8 de março de 2006), que alterou o art. 17, § 1º, da 
Constituição Federal para permitir a coligação partidária sem qualquer obrigação de se 
respeitarem as coligações realizadas em outras instâncias da federação. Dessa forma, eliminou-
se a tese da verticalização das coligações partidárias. 
Nas eleições municipais não se aplica a regra da verticalização das coligações 
partidárias, tendo em vista que a verticalização não é mais válida desde 2006. Já em relação 
apenas a coligação partidária, entrou em vigor a Emenda Constitucional n. 97, em 4 de outubro 
de 2017, que alterou o art. 17, § 1º, da Constituição Federal. Segundo a nova redação de tal 
dispositivo, o regime de coligações partidárias não se aplica mais nas eleições proporcionais, e 
sim, apenas e tão somente nas eleições majoritárias. Ou seja, vários partidos podem se coligar 
para lançar um só candidato a prefeito, governador, presidente ou senador. Vale salientar que a 
proibição de coligações nas eleições proporcionais começa a ser aplicada a partir das eleições 
deste ano, 2020. O art. 2º da EC 97/2017, dispõe: “a vedação à celebração de coligações nas 
eleições proporcionais, prevista no § 1º do art. 17 da Constituição Federal, aplicar-se-á a partir 
das eleições de 2020”. 
 
1.7. FIDELIDADE PARTIDÁRIA 
O art. 22-A da Lei n. 9.096/95, que foi introduzido pela Lei n. 13.165/2015, ratificou a 
regra da fidelidade partidária, ao estabelecer que perderá o mandato o detentor de cargo eletivo 
que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito. Ou seja, mudar de partido, sem 
justa causa, caracteriza-se como um desvio ético-político e provoca desequilíbio no Perlamento. 
Se trata de uma fraude contra a vontade do povo, logo, não apresentando uma justa causa, 
ocasionará a perda do mandato. 
 A regra da perda do mandato nas hipóteses de infidelidade partidária, aplica-se apenas 
para o sistema proporcional (eleição de deputados federais, estaduais, distritais e vereadores), 
não se aplicando aos que foram eleitos pelo sistema majoritário (Chefes de Executivo e 
Senadores), entendimento previsto na S. 67/TSE, de 10.05.2016. No sistema propocional, 
aquele que mudar de partido, sem motivo justificado, perderá o cargo eletivo. Isso porque o 
STF reconheceu o caráter partidário do sistema proporcional e as inter-relações entre o eleitor, 
o partido político e o representante eleito. Enquanto no sistema majoritário, por outro lado, a S. 
67/TSE dispõe: “a perda do mandato em razão da desfiliação partidária não se aplica aos 
candidatos eleitos pelo sistema majoritário” (j. 10.05.2016, DJE de 24, 27 e 28.06.2016). 
 
1.8. VACÂNCIA SUPERVENIENTE EM RAZÃO DE MORTE DO PARLAMENTAR 
ELEITO 
A transferência ou não do direito de sucessão ao novo partido em razão de mudança por 
justa causa, na hipótese de superveniente vacância, no caso concreto, em razão de morte do 
parlamentar eleito. A questão foi resolvida pelo Pleno no julgamento do MS 27.938, nos 
seguintes termos: “ementa: constitucional. eleitoral. fidelidade partidária. troca de partido. justa 
causa reconhecida. posterior vacância do cargo. morte do parlamentar. sucessão. legitimidade. 
O reconhecimento da justa causa para transferência de partido político afasta a perda do 
mandato eletivo por infidelidade partidária. Contudo, ela não transfere ao novo partido o direito 
de sucessão à vaga. Segurança denegada” (MS 27.938, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 
11.03.2010, Plenário, DJE de 30.04.2010). 
 
1.9. HIPÓTESES LEGAIS DE JUSTA CAUSA PARA A DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA 
As hipóteses legais de justa causa para a desfiliação partidária, são tratadas na Lei n. 
9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos), em seu art. 22-A, que dispõe: “Perderá o mandato o 
detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito. 
Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes 
hipóteses: I – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; II – grave 
discriminação política pessoal; e III – mudança de partido efetuada durante o período de trinta 
dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou 
proporcional, ao término do mandato vigente.” 
 
1.10. HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS QUE PERMITIRAM A MUDANÇA DE 
PARTIDO SEM PERDA DO MANDATO. 
A emenda constitucional nº 91, de 18 de fevereiro de 2016, que altera a ConstituiçãoFederal para estabelecer a possibilidade, excepcional e em período determinado, de desfiliação 
partidária, sem prejuízo do mandato, dispõe em seu art. 1º: “É facultado ao detentor de mandato 
eletivo desligar-se do partido pelo qual foi eleito nos trinta dias seguintes à promulgação desta 
Emenda Constitucional, sem prejuízo do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para 
fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/emc%2091-2016?OpenDocument
televisão.” 
Os partidos políticos terão direito a recursos do fundo partidário e ao direito de antena, 
na forma da lei, desde que preencham os requisitos introduzidos pela EC n. 97/2017, que alterou 
a redação do art. 17, § 3.º, CF/88, que dispõe: “Somente terão direito a recursos do fundo 
partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que 
alternativamente: I - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% 
(três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da 
Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou II 
- tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço 
das unidades da Federação.” 
A janela partidária constitucional está presvista no art. 17, § 5.º, nos termos: “ao eleito 
por partido que não preencher os requisitos previstos no § 3.º deste artigo é assegurado o 
mandato e facultada a filiação, sem perda do mandato, a outro partido que os tenha atingido, 
não sendo essa filiação considerada para fins de distribuição dos recursos do fundo partidário e 
de acesso gratuito ao tempo de rádio e de televisão”. Contudo, embora a regra permita a 
mudança de partido sem perda do mandato, estabelecida expressamente apenas para as fixas 
hipóteses descritas no art. 17, § 3.º, vale salientar que essa exigência só passará a vigorar a partir 
do ano de 2030. 
 
1.11. FINANCIAMENTO DAS CAMPANHAS ELEITORAIS 
O financiamento de campanhas eleitorais é uma matéria tratada pela Lei das Eleições 
(Lei n. 9.504/97) e Lei dos Partidos Políticos (Lei n. 9.096/95), onde estão os dispositivos que 
regulam as contribuições de pessoas jurídicas e pessoas físicas. 
O Conselho Federal da OAB ajuizou em 05.09.2011 a ADI 4.650, questionando as 
regras sobre doações privadas para campanhas eleitorais e partidos políticos. O STF, por 
maioria e nos termos do voto do Ministro Relator, julgou procedente em parte o pedido 
formulado na ADI em referência para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos legais 
que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais. As doações para 
as campanhas eleitorais somente podem ser feitas por pessoas físicas, atendendo as 
determinações previstas na Lei n. 9.504/97, com todas as alterações posteriores. Em síntese, 
são regras para realização de doações por de pessoas físicas: a) as doações ficam limitadas a 
10% dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano anterior à eleição; ) as doações a 
candidato, comitê ou partido devem ser feitas mediante recibo, assinado pelo doador; c) as 
doações podem ser feitas em cartão de crédito, identificando-se o doador; d) podem ser feitas 
campanhas de financiamento coletivo (crowdfunding) no ano eleitoral; e) as doações podem 
ser feitas mediante cheques cruzados e nominais, transferências eletrônicas, depósitos 
identificados ou através do sistema disponível no site do candidato, partido ou coligação. 
O STF, em 22.03.2018 julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade 
da expressão “sem individualização dos doadores”, constante da parte final do § 12 do art. 28 
da Lei n. 9.504/97, acrescentada pela Lei n. 13.165/2015. Ou seja, deixando claro que não pode 
acorrer individualização. Dessa forma, é sim possível a não individualização dos doadores na 
prestação de contas. 
 
1.12. SISTEMAS MAJORITÁRIO E PROPORCIONAL. 
O processo eleitoral brasileiro obedece a dois sistemas distintos para cargos políticos: 
sistema majoritário e proporcional. Esta definição ocorreu na Constituição Federal de 1988, 
pelo Código Eleitoral perante a Lei 4.737 de 1965 e também é regulada pelo Tribunal Superior 
Eleitoral (TSE). 
Sistema majoritário: por este sistema, são os seguintes os cargos eleitos: Presidente e 
Vice Presidente da República; Governador e Vice Governador; Prefeito e Vice Prefeito; e 
Senadores. Será eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos de uma circunscrição 
eleitoral. A maioria de votos pode ser: obsoluta – que significa mais de 50% dos votos válidos, 
excluídos os votos brancos e nulos. A maioria absoluta é utilizada nas eleições para os cargos 
de Presidente, Governador e Prefeitos de municípios com mais de 200 Mil eleitores. Ou seja, 
será eleito aquele que obtiver mais de 50% dos votos válidos, seja no primeiro ou no segundo 
turno das eleições; e a maioria simples/relativa - é eleito aquele mais bem votado, 
independentemente se alcançou ou não + de 50% dos votos totais. A maioria relativa é utilizada 
nas eleições para o cargo de Senador. 
Sistema proporcional: por este sistema, são os seguintes os cargos eleitos: Deputados 
Federais, Estaduais, Distritais, e Vereadores. Por este sistema, são definidas as quantidades de 
vagas de cada partido político e quais são os candidatos eleitos de cada agremiação política. 
Segundo Jairo Gomes, o sistema proporcional “visa distribuir entre as múltiplas entidades 
políticas as vagas existentes nas Casas Legislativas, tornando equânime a disputa pelo poder e, 
principalmente, ensejando a representação de grupos minoritários”. No sistema proporcional 
nem sempre o candidato com mais votos é sempre eleito. Isso porque o número de candidatos 
eleitos por cada partido depende do atingimento do chamado “quociente eleitoral”, que é o 
resultado da divisão do total de votos válidos pelo número de cargos em disputa. O quociente 
eleitoral é definido pela soma do número de votos válidos, dividido pelo número de cadeiras 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4737.htm
em disputa. Analisa-se o quociente partidário, que é o resultado do número de votos válidos 
obtidos, pela coligação ou pelo partido isolado, dividido pelo quociente eleitoral. O saldo da 
resultado corresponde ao número de cadeiras a serem ocupadas. Em situações de sobra de 
vagas, divide-se o número de votos válidos da coligação ou do prartido, pelo número de lugares 
obtidos mais um. Quem alcançar o maior resultado assume a cadeira restante.