financas_publicas_2018 1_0

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GRADUAÇÃO
2018.1
FINANÇAS 
PÚBLICAS
AUTOR: LEONARDO DE ANDRADE COSTA
COLABORAÇÃO: FELIPE GALVÃO PUCCIONI
Sumário
Finanças Públicas
PlAnO De enSinO .................................................................................................................................................3
AUlA 1 — PRé-cOmPReenSÃO DO temA. AS neceSSiDADeS PúblicAS e A AtiviDADe FinAnceiRA DO eStADO. bReve hiStóRicO DOS 
tRibUtOS e DAS FinAnÇAS PúblicAS em FAce DA evOlUÇÃO SOciAl. ................................................................................6
AUlA 2 — AtiviDADe FinAnceiRA DO eStADO nA FeDeRAÇÃO. ......................................................................................26
AUlA 3 — O eStADO FinAnceiRO, A RePúblicA e O FeDeRAliSmO FiScAl. A DiStRibUiÇÃO De FUnÇõeS entRe OS PODeReS. ........44
AUlA 4 — O PlAnejAmentO e AS leiS ORÇAmentáRiAS (PPA, lDO e lOA) ........................................................................68
AUlA 5 — OS PRincíPiOS ORÇAmentáRiOS ..............................................................................................................94
AUlA 6 — OS cRéDitOS ORÇAmentáRiOS e ADiciOnAiS .............................................................................................105
AUlA 7 — A DeSPeSA PúblicA, A execUÇÃO DO ORÇAmentO e A ReSPOnSAbiliDADe FiScAl. ..............................................119
AUlA 8 — O FinAnciAmentO DOS GAStOS, AS OPeRAÇõeS De cRéDitO e A DíviDA PúblicA em FAce DO eqUilíbRiO FiScAl. .......139
AUlA 9 — AS tRAnSFeRênciAS cOnStitUciOnAiS e A PARtilhA De ReceitA tRibUtáRiA nO FeDeRAliSmO FiScAl bRASileiRO ..153
AUlA 10 — A ReceitA PúblicA nO âmbitO DA teORiA GeRAl DOS inGReSSOS PúblicOS. ...................................................176
AUlA 11 — A ReceitA PúblicA e A lei De ReSPOnSAbiliDADe FiScAl ...........................................................................190
AUlA 12 — O tRibUnAl De cOntAS e O cOntROle DA execUÇÃO ORÇAmentáRiA. ............................................................194
ReFeRênciAS bibliOGRáFicAS ............................................................................................................................208
FINANÇAS PÚBLICAS
3FGV DIREITO RIO
Plano de ensino
DISCIPLINA:
Finanças Públicas
CÓDIGO: 
PROFESSOR:
Leonardo de Andrade Costa
CARGA HORÁRIA:
30 horas 
EMENTA
As necessidades públicas. Atividade financeira do estado. Histórico dos 
tributos e das finanças públicas em face da evolução social. Federação. Fede-
ralismo fiscal. Distribuição de funções entre os poderes. Planejamento orça-
mentário. Leis orçamentárias. Crédito orçamentário e Adicionais. Despesa 
pública. responsabilidade fiscal. Financiamento de gastos. Operações de cré-
dito. Equilíbrio fiscal. Partilha de receitas. Receita pública. Ingressos públi-
cos. Controle de execução orçamentária. Tribunal de contas. 
 
OBJETIVOS GERAIS
Conhecer as noções fundamentais de Finanças Públicas: a atividade finan-
ceira do Estado, o federalismo fiscal, o planejamento e as leis orçamentárias, 
assim como os princípios que orientam o orçamento. Examinar a forma de 
financiamento dos gastos estatais, a partilha de receitas tributárias, a atuação 
do Tribunal de Contas e o controle da execução orçamentária, com destaque 
para os controles das despesas públicas. Compreender as múltiplas faces das 
receitas públicas e introduzir as suas diversas espécies.
 
FINANÇAS PÚBLICAS
4FGV DIREITO RIO
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Dotar o aluno dos requisitos analíticos necessários para compreender as 
finanças públicas como instrumento de coordenação de políticas estatais vi-
sando o atendimento das necessidades públicas.
 
METODOLOGIA
A disciplina será conduzida por meio da combinação de exposições dia-
logadas com o método socrático de ensino. A participação dos alunos será 
amplamente estimulada, além da exigência de leituras prévias indicadas. O 
conteúdo também será desenvolvido com a realização de casos concretos e 
exercícios em sala.
 
PROGRAMA
Aula 1 — Pré-compreensão do tema. As Necessidades Públicas e a Ati-
vidade Financeira do Estado. Breve histórico dos Tributos e das Finanças 
Públicas em face da evolução social 
Aula 2 — Atividade Financeira do Estado na Federação
Aula 3 — O Estado Financeiro, a República e o Federalismo Fiscal. A 
distribuição de funções entre os Poderes
Aula 4 — O Planejamento e as Leis Orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
Aula 5 — Princípios Orçamentários
Aula 6 — Os Créditos Orçamentários e Adicionais
P1 
Revisão da P-1 
Aula 7 — A Despesa Pública, a Execução do Orçamento e a Responsabi-
lidade Fiscal
Aula 8 — O Financiamento dos Gastos, as Operações de Crédito e a Dí-
vida Pública em face do equilíbrio fiscal 
FINANÇAS PÚBLICAS
5FGV DIREITO RIO
Aula 9 — As transferências constitucionais e a partilha de receita tributá-
ria no Federalismo Fiscal Brasileiro
Aula 10 — A Receita Pública no âmbito da teoria geral dos Ingressos 
Públicos
Aula 11 — A Receita Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal 
Aula 12 — O Tribunal de Contas e o Controle da Execução Orçamentária
P2
Prova Final
 
CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO
Duas provas de igual peso.
 
BIBLIOGRAFIA OBRIGATÓRIA
COSTA, Leonardo de Andrade Costa. Finanças Públicas – Material Didático 
FGV DIREITO. Rio de Janeiro. 2018.1. 
 
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 19ª ed. 
Rio de Janeiro: Renovar, 2013.1. 
HARADA, Hiyoshi. Direito Financeiro e tributário. 24ª ed. São Paulo: Atlas, 
2015.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 5ª ed. ver. e 
atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013.
REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. 2ª ed. São Paulo: Atlas. 2006. 
FINANÇAS PÚBLICAS
6FGV DIREITO RIO
aula 1 — Pré-comPreensão do tema. as necessidades
Públicas e a atividade Financeira do estado. breve
histórico dos tributos e das Finanças Públicas em Face
da evolução social.
 
1.1 PRÉ-COMPREENSÃO DO TEMA
As Finanças Públicas e o Direito Financeiro possuem o mesmo objeto 
de estudo, isto é, a atividade financeira do Estado (AFE)1. 
Apesar desse ponto em comum, a disciplina jurídica-financeira é nor-
mativa e eminentemente prática, ao passo que a ciência das finanças é 
substancialmente especulativa, não possuindo caráter disciplinador, pois 
é pré-normativa e atinente ao campo da economia. Isso não significa, no 
entanto, que a ciência jurídica das finanças públicas possua um fim em 
si mesma e possa ser estudada, compreendida e aplicada sem a permanente 
interação com os outros campos do conhecimento formal e da realidade 
que se interpenetram. 
Com efeito, a capacidade humana de compreender a realidade é limitada, 
o que suscita as inevitáveis segmentações dos objetos e relações sob estudo, 
e bem assim a criação de modelos simplificados e parciais para o seu exame. 
A compreensão de cada parte que compõe o objeto de estudo das Finan-
ças Públicas, assim como da interação de seu conjunto e a realidade social, 
pressupõe o entendimento de alguns elementos de natureza estruturante 
da atividade financeira do Estado e bem assim do caráter multifacetado 
dos orçamentos, das despesas públicas, dos tributos e das demais receitas 
públicas não tributárias. 
Conforme será visto, esses temas podem ser examinados a partir do ponto 
de vista estritamente normativo, do enfoque exclusivamente econômico ou, 
ainda, da perspectiva em que o Direito, a Economia e a Política se correla-
cionam e interpenetram. Destacam-se entre esses elementos, todos essenciais 
ao entendimento da matéria e cuja análise efetivar-se-á ao longo do curso:
1. os princípios fundantes do ordenamento jurídico brasileiro voltados 
para a pulverização e contenção do exercício dos poderes estatais, 
destacando-se entre eles o sistema de distribuição de funções, de 
independência e de harmonia entre os denominados “Poderes” da 
República2, assim como a Forma de Estado3 Democrático4 de Di-
reito, usualmente denominados dePrincípios Republicano, Federa-
tivo e Democrático, respectivamente, além da Forma e do Sistema 
de Governo5 implementados; 
1 Conforme será explicitado abaixo, a AFE compreende os orçamentos, que se conectam ao planejamento do Estado, as despesas, a dívida 
pública bem como as diferentes formas de financiamento dos gastos públicos, que constituem as diversas receitas públicas.
2 Vide artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de agora em diante simplesmente CR-88, cujo Título IV intitula-se “Da 
Organização dos Poderes”. A parte relevante do tema para o presente estudo será apresentada na Aula 3 e detalhado na Aula 4. 
3 No caso brasileiro, a adoção da forma de Estado Federado está expressa, em especial, nos artigos 1º, 18 e 60, §4º, I, da CR-88. O Federalismo 
Fiscal será introduzido na Aula 2 ocasião em que será iniciado o estudo do Capítulo II, do Título VI, da CR-88 (art. 163 a 169), intitulado “Das Finanças Públicas”. 
O exame do atual regime de repartição de receitas tributárias na Federação brasileira será aprofundado na Aula 9. A introdução dos aspectos gerais do sistema 
de atribuição de competências tributárias entre os entes políticos no Brasil será realizada na Aula 11, ocasião em que será apresentado o Capítulo I, do Título VI, 
da CR-88, denominado “Do Sistema Tributário Nacional” - art. 145 a 162 da CR-88, matéria a ser estudada no 4º período em disciplina obrigatória intitulada nos 
mesmos termos.
4 O estudo da dinâmica e da ratio subjacente ao processo político democrático é de fundamental importância para a compreensão de quais 
deveriam ser, sob o ponto de vista teórico, as atribuições de cada um dos denominados Poderes da República na definição e execução das políticas públicas a 
serem implementadas pelos entes políticos, assim como o papel do planejamento e dos orçamentos na sociedade brasileira.
5 Vide art. 2º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Essa questão é importante, por exemplo, para a compreensão dos 
possíveis efeitos sobre o exercício da competência tributária privativa dos entes políticos subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios), na hipótese em 
que os tratados internacionais de natureza tributária firmados pelo presidente da República Federativa do Brasil, o qual é ao mesmo tempo chefe do Poder 
Executivo da União e chefe de Estado – da República Federativa do Brasil, estabeleçam isenções e benefícios fiscais de tributos estaduais e municipais. Sobre o 
tema importante ressaltar a decisão do Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidade, no Recurso Extraordinário (RE) 229.096-0, acórdão que será 
examinado no próximo semestre, na disciplina intitulada Sistema Tributário Nacional
1 Conforme será explicitado abaixo, a 
AFE compreende os orçamentos, que 
se conectam ao planejamento do Esta-
do, as despesas, a dívida pública bem 
como as diferentes formas de financia-
mento dos gastos públicos, que cons-
tituem as diversas receitas públicas.
2 Vide artigo 2º da Constituição da Re-
pública Federativa do Brasil de 1988, de 
agora em diante simplesmente CR-88, 
cujo Título IV intitula-se “Da Organização 
dos Poderes”. A parte relevante do tema 
para o presente estudo será apresentada 
na Aula 3 e detalhado na Aula 4.
3 No caso brasileiro, a adoção da forma 
de Estado Federado está expressa, em 
especial, nos artigos 1º, 18 e 60, §4º, 
I, da CR-88. O Federalismo Fiscal será 
introduzido na Aula 2 ocasião em que 
será iniciado o estudo do Capítulo II, 
do Título VI, da CR-88 (art. 163 a 169), 
intitulado “Das Finanças Públicas”. O 
exame do atual regime de repartição 
de receitas tributárias na Federação 
brasileira será aprofundado na Aula 9. 
A introdução dos aspectos gerais do 
sistema de atribuição de competências 
tributárias entre os entes políticos no 
Brasil será realizada na Aula 11, ocasião 
em que será apresentado o Capítulo I, 
do Título VI, da CR-88, denominado “Do 
Sistema Tributário Nacional” - art. 145 
a 162 da CR-88, matéria a ser estudada 
no 4º período em disciplina obrigatória 
intitulada nos mesmos termos.
4 O estudo da dinâmica e da ratio sub-
jacente ao processo político democrático 
é de fundamental importância para a 
compreensão de quais deveriam ser, sob 
o ponto de vista teórico, as atribuições de 
cada um dos denominados Poderes da 
República na definição e execução das 
políticas públicas a serem implementa-
das pelos entes políticos, assim como o 
papel do planejamento e dos orçamen-
tos na sociedade brasileira.
5 Vide art. 2º dos Atos das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT). Essa 
questão é importante, por exemplo, 
para a compreensão dos possíveis efei-
tos sobre o exercício da competência 
tributária privativa dos entes políticos 
subnacionais (Estados, Distrito Federal 
e Municípios), na hipótese em que os 
tratados internacionais de natureza tri-
butária firmados pelo presidente da Re-
pública Federativa do Brasil, o qual é ao 
mesmo tempo chefe do Poder Executivo 
da União e chefe de Estado – da Repú-
blica Federativa do Brasil, estabeleçam 
isenções e benefícios fiscais de tributos 
estaduais e municipais. Sobre o tema 
importante ressaltar a decisão do Pleno 
do Supremo Tribunal Federal (STF), por 
unanimidade, no Recurso Extraordinário 
(RE) 229.096-0, acórdão que será exami-
nado no próximo semestre, na disciplina 
intitulada Sistema Tributário Nacional.
FINANÇAS PÚBLICAS
7FGV DIREITO RIO
2. a função de planejamento exercida pelo Estado6 e a sua ligação com 
as finanças públicas por meio dos orçamentos7, instrumentos neces-
sários para a realização da atividade financeira pública;
3. as diversas estratificações, fases e dinâmica dos gastos públicos bem como 
das múltiplas fontes para o seu financiamento (as receitas públicas); 
4. os limites à atuação do Estado atual em face dos direitos e garan-
tias do cidadão contribuinte; 
A necessidade do prévio entendimento desses elementos, que englobam 
múltiplas disciplinas, decorre do fato de que as Finanças Públicas e a Tri-
butação são subsistemas tanto do Direito como da Economia, e, ao mesmo 
tempo, expressão e resultante de um longo processo de sedimentação Polí-
tica e Cultural de determinado povo, localizado em território definido em 
dado momento histórico, sob as inevitáveis influências das múltiplas intera-
ções dinâmicas de âmbito local, regional e global. 
No entanto, se por um lado existe o requisito do exame multidiscipli-
nar e interdisciplinar das questões envolvidas, deve-se repisar que as normas 
econômicas não possuem caráter impositivo formal por força de sua simples 
existência, razão da indispensabilidade da norma jurídica, pois somente esta 
se reveste da coercitividade muitas vezes necessária à realização e disciplina 
da atividade financeira estatal e, ao mesmo tempo, pode, também, fixar os 
limites e os parâmetros para a atuação do Estado de Direito, reduzindo o ris-
co de descumprimento8 das “regras do jogo” pelas partes que interagem nas 
relações financeiras e tributárias. 
Como já destacado, o estudo das Finanças Públicas possui caráter eminen-
temente especulativo e abrange toda a atividade financeira do Estado, isto é, 
os orçamentos, as despesas, a dívida pública bem como as diferentes formas 
de financiamento dos gastos públicos, destacando-se entre elas os tributos, as 
receitas decorrentes do patrimônio do próprio Estado e o crédito público. 
Em suma, apesar do Direito Financeiro e as Finanças Públicas possuírem 
o mesmo objeto de estudo (a AFE), a primeira disciplina é eminentemente 
normativa e a segunda marcadamente especulativa, tendo como objetivo pre-
cípuo o exame das possíveis alternativas políticas e os impactos econômicos 
decorrentes da atividade financeira do Estado, o que abrange a análise dos 
custos e benefícios envolvidos. 
Em sentido análogo, o estudo dos tributos é objeto de exame tanto do 
Direito Tributário como da Tributação, apesar do enfoque do primeiro ser 
jurídico e do segundo ser econômico. Inquestionável, entretanto,que so-
mente é possível compreender a relação jurídica-tributária e a tributação no 
contexto das Finanças Públicas em sua interação com a Política, o Direito e 
a Economia, fenômenos indissociáveis9 e usualmente analisados separada-
mente por comodidade ou questões de ordem didática. 
6 O Estado atua, além do planejamento, que será objeto de estudo na Aula 4 na fiscalização e no incentivo, e bem assim como agente norma-
tivo e regulador da atividade econômica (art.174 da CR-88), na prestação de serviços públicos (art. 175 da CR-88), na exploração da atividade econômica 
(art. 173 da CR-88), em regime de monopólio ou não (art. 177 da CR-88), no exercício do poder de polícia (art. 78 da Lei nº 5.172/66, norma denominada de 
Código Tributário Nacional (CTN) pelo Ato Complementar n 36/67 e recepcionada com status de lei complementar pela CR-88, conforme será examinado a partir 
da Aula 9).
7 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
8 LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I. Rio de Janeiro: Edições Tempo Brasileiro, 1983. Tradução de Gustavo Bayer. p. 110 e 115. Assevera o 
autor que: “a normatização dá continuidade a uma expectativa, independentemente do fato de que ela de tempos em tempos venha a ser frustrada. Através 
da institucionalização o consenso geral é suposto, independentemente do fato de não existir uma aprovação individual (...) O direito não é primariamente 
um ordenamento coativo, mas sim um alívio para as expectativas. O alívio consiste na disponibilidade de caminhos congruentemente generalizados para as 
expectativas, significando uma eficiente indiferença inofensiva contra outras possibilidades, que reduz consideravelmente o risco de expectativa contrafática”. A 
contenção e os limites da atuação estatal na seara tributária serão abordados na disciplina Sistema Tributário Nacional.
9 Para a compreensão do tema recomenda-se a revisão da Aula 3 do Material didático de Direito Constitucional I (2010.2) – intitulada Conceito de 
Sistema.
6 O Estado atua, além do planeja-
mento, que será objeto de estudo na 
Aula 4 na fiscalização e no incentivo, 
e bem assim como agente normativo 
e regulador da atividade econômica 
(art.174 da CR-88), na prestação de 
serviços públicos (art. 175 da CR-88), 
na exploração da atividade econômi-
ca (art. 173 da CR-88), em regime de 
monopólio ou não (art. 177 da CR-88), 
no exercício do poder de polícia (art. 
78 da Lei nº 5.172/66, norma deno-
minada de Código Tributário Nacional 
(CTN) pelo Ato Complementar n 36/67 
e recepcionada com status de lei com-
plementar pela CR-88, conforme será 
examinado a partir da Aula 9).
7 O Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
8 LUHMANN, Niklas. Sociologia do 
Direito I. Rio de Janeiro: Edições Tempo 
Brasileiro, 1983. Tradução de Gustavo 
Bayer. p. 110 e 115. Assevera o autor 
que: “a normatização dá continuidade a 
uma expectativa, independentemente 
do fato de que ela de tempos em tem-
pos venha a ser frustrada. Através da 
institucionalização o consenso geral é 
suposto, independentemente do fato 
de não existir uma aprovação indivi-
dual (...) O direito não é primariamente 
um ordenamento coativo, mas sim um 
alívio para as expectativas. O alívio 
consiste na disponibilidade de cami-
nhos congruentemente generalizados 
para as expectativas, significando uma 
eficiente indiferença inofensiva contra 
outras possibilidades, que reduz con-
sideravelmente o risco de expectativa 
contrafática”. A contenção e os limites 
da atuação estatal na seara tributária 
serão abordados na disciplina Sistema 
Tributário Nacional.
9 Para a compreensão do tema 
recomenda-se a revisão da Aula 3 do 
Material didático de Direito Constitu-
cional I (2010.2) – intitulada Concei-
to de Sistema.
FINANÇAS PÚBLICAS
8FGV DIREITO RIO
1.2 AS FINANÇAS EM SEuS MúLTIPLOS ASPECTOS
Fixadas essas noções preliminares, torna-se importante salientar o sentido 
e o alcance da expressão finanças para melhor compreensão da matéria. 
Em sentido comum10, as finanças expressam a situação de uma pessoa na-
tural ou jurídica, de direito público ou de direito privado, relativamente aos 
recursos econômicos disponíveis. 
Os bens e direitos, meios necessários para a satisfação dos mais varia-
dos desejos e objetivos de quem os possui, podem ter diversos graus de li-
quidez, ou seja, a pessoa pode dispor desde moeda corrente nacional11 
 ou estrangeira até imóveis de difícil alienação, seja em função das exigências le-
gais para a autorização de sua disposição ou em função de condições de mercado. 
Por outro lado, é importante ressaltar a necessidade de que seja também 
identificada, para as mesmas pessoas, titulares dos ativos, a existência e o 
montante de possíveis obrigações vinculadas a essas disponibilidades, isto é, 
se há também obrigações e dívidas assumidas, tendo em vista a relevância de 
que seja determinada a posição patrimonial líquida (capital próprio).12
Assim, a determinação da posição econômica e financeira de uma pessoa, 
de direito público ou privado, requer: (1) a definição de mecanismos para a 
quantificação monetária13 dos ativos e passivos, à exceção daqueles valores 
mantidos em caixa ou depositados em instituições financeiras, bem como 
dos passivos já expressos em moeda corrente; e (2) de um sistema para a sua 
evidência, controle e gerenciamento ao longo do tempo. 
 Idealmente, o sistema adotado para evidenciar as finanças, públicas 
ou privadas, deve compreender grupos de contas que expressem a realidade 
da atividade da organização, um regime de registro e contabilização dos atos 
e fatos relevantes, bem como demonstrativos financeiros que possibilitem o 
eficiente controle e a gestão da atividade da entidade e, ao mesmo tempo, 
aptos a informar adequadamente a situação: 
(a) Patrimonial, em determinado momento do tempo, bem como as 
suas variações entre períodos determinados (mutações ou variações 
patrimoniais); 
(b) Financeira, propriamente dita, adequada ao gerenciamento de li-
quidez de curto prazo e do fluxo de caixa necessário ao financiamen-
to das atividades operacionais correntes e de investimentos, bem 
como da estrutura de capital e de solvência de longo prazo; e 
(c) Orçamentária, que expresse se foram, e em que grau, atingidas as metas 
estabelecidas, além de permitir o gerenciamento das ações planejadas, 
tendo em vista que o orçamento moderno (orçamento-programa) é ins-
trumento essencial de ligação entre o planejamento das ações e as finan-
ças, permitindo a operacionalização efetiva e concreta dos planos de tra-
balho, na medida em que os monetariza, isto é, quantifica-os em moeda 
permitindo o estabelecimento de cronogramas físico-financeiros. 
 
10 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa/ Aurélio Buarque de Holanda. 3ª ed. 
totalmente revista e ampliada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira , 1999. “finanças. A situação econômica de uma instituição, empresa, governo ou indivíduo, com 
respeito aos recursos econômicos disponíveis, esp. dinheiro, ou ativo líquido; ou condição financeira”.
11 O artigo 48, II, da Constituição da República de 1988 fixa a competência do Congresso Nacional para dispor sobre “emissões de curso forçado” 
e o artigo 315 do Código Civil de 2002 (Lei nº 10.406, de 10.01.2002) estabelece que “as dívidas em dinheiro deverão ser pagas no vencimento, em moeda 
corrente pelo valor nominal” salvo os casos previstos em legislação especial, a teor do disposto no artigo 318 do mesmo CC. Já o artigo 1° da Lei n° 10.192/2001 
determina que o pagamento das obrigações pecuniárias exequíveis no território nacional deve ser realizado em real, ressalvadas as exceções previstas na legis-
lação. Nos termos dos artigos 5° e 42 da Lei n° 8.666/1993, a qual dispõe sobre as licitações e os contratos públicos, todos os valores, preços e custos utilizados 
em licitações devem ter como expressão monetária a moeda correntenacional, ressalvada a hipótese de concorrência de âmbito internacional, cujo edital deve 
ajustar-se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes. 
12 Sob o ponto de vista jurídico Caio Mário da Silva Pereira pontua que “A idéia de patrimônio não está perfeitamente aclarada entre os modernos 
juristas, talvez em razão de não ter o direito romano fixado com segurança as suas linhas. Segundo a noção corrente, patrimônio seria o complexo das relações 
jurídicas de uma pessoa apreciáveis economicamente. (...) Daí dizer-se que o patrimônio não é apenas o conjunto de bens. (...) Noutros termos, o patrimônio 
se compõe de um lado positivo e de outro negativo. A idéia geral é que a noção jurídica de patrimônio não importa balancear a situação, e apurar qual é o 
preponderante. Por não se terem desprendido desta preocupação de verificar o ativo, alguns se referem ao patrimônio líquido, que exprime o saldo positivo, 
uma subtração dos valores passivos dos ativos. Ao economista interessa a verificação. Também ao jurista tem de cogitar dela às vezes, quando tem de apurar a 
solvência do devedor, isto é, a aptidão econômica de resgatar seus compromissos com os próprios haveres. Mas, em qualquer hipótese o patrimônio abraça todo 
um conjunto de valores ativos e passivos, sem indagação de uma eventual subtração ou de um balanço”. In. PEREIRA,Caio Mário da Silva. Instituições de direito 
civil. 19ª ed. Volume I. Rio de Janeiro. Ed. Forense, 2002. p. 245.
13 Princípio Contábil do denominador comum monetário. 
10 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, 
Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da 
língua portuguesa/ Aurélio Buarque de 
Holanda. 3ª ed. totalmente revista e 
ampliada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira 
, 1999. “finanças. A situação econômica 
de uma instituição, empresa, governo 
ou indivíduo, com respeito aos recursos 
econômicos disponíveis, esp. dinheiro, ou 
ativo líquido; ou condição financeira”.
11 O artigo 48, II, da Constituição da 
República de 1988 fixa a competência 
do Congresso Nacional para dispor so-
bre “emissões de curso forçado” e o 
artigo 315 do Código Civil de 2002 (Lei 
nº 10.406, de 10.01.2002) estabelece 
que “as dívidas em dinheiro deverão 
ser pagas no vencimento, em moeda 
corrente pelo valor nominal” salvo os 
casos previstos em legislação especial, a 
teor do disposto no artigo 318 do mesmo 
CC. Já o artigo 1° da Lei n° 10.192/2001 
determina que o pagamento das obriga-
ções pecuniárias exequíveis no território 
nacional deve ser realizado em real, 
ressalvadas as exceções previstas na le-
gislação. Nos termos dos artigos 5° e 42 
da Lei n° 8.666/1993, a qual dispõe sobre 
as licitações e os contratos públicos, to-
dos os valores, preços e custos utilizados 
em licitações devem ter como expressão 
monetária a moeda corrente nacional, 
ressalvada a hipótese de concorrência 
de âmbito internacional, cujo edital deve 
ajustar-se às diretrizes da política mone-
tária e do comércio exterior e atender às 
exigências dos órgãos competentes.
12 Sob o ponto de vista jurídico Caio Mário 
da Silva Pereira pontua que “A idéia de pa-
trimônio não está perfeitamente aclarada 
entre os modernos juristas, talvez em ra-
zão de não ter o direito romano fixado com 
segurança as suas linhas. Segundo a noção 
corrente, patrimônio seria o complexo das 
relações jurídicas de uma pessoa apreci-
áveis economicamente. (...) Daí dizer-se 
que o patrimônio não é apenas o conjunto 
de bens. (...) Noutros termos, o patrimônio 
se compõe de um lado positivo e de outro 
negativo. A idéia geral é que a noção jurí-
dica de patrimônio não importa balancear 
a situação, e apurar qual é o preponderan-
te. Por não se terem desprendido desta 
preocupação de verificar o ativo, alguns 
se referem ao patrimônio líquido, que ex-
prime o saldo positivo, uma subtração dos 
valores passivos dos ativos. Ao economista 
interessa a verificação. Também ao jurista 
tem de cogitar dela às vezes, quando tem 
de apurar a solvência do devedor, isto é, 
a aptidão econômica de resgatar seus 
compromissos com os próprios haveres. 
Mas, em qualquer hipótese o patrimô-
nio abraça todo um conjunto de valores 
ativos e passivos, sem indagação de uma 
eventual subtração ou de um balanço”. In. 
PEREIRA,Caio Mário da Silva. Instituições 
de direito civil. 19ª ed. Volume I. Rio de 
Janeiro. Ed. Forense, 2002. p. 245.
FINANÇAS PÚBLICAS
9FGV DIREITO RIO
13 Princípio Contábil do denominador 
comum monetário. 
 
 Fluxo de Receita (por dia, mês etc.) 
 
 
Tempo 
 
 
 tempo 1 tempo 2 
 
 momento no tempo Fluxo de Despesa (por dia, mês etc) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
100 100 100 100 
100 100 100 100 100 100 100 100 
Ativo 
= 150 
 
100 
 
Passivo = 50 
Ativo 
= 550 
 
500 
Passivo = 50 
Total = 800 
Total = 400 
Receitas 800 
Despesas <400> 
Resultado +400 
Balanço Patrimonial 2 
Balanço Patrimonial 1 
Nesse sentido, cabe salientar que o correto entendimento dos mecanis-
mos de quantificação monetária dos bens, direitos e obrigações, assim como 
das respectivas demonstrações financeiras que os evidenciam, é pressuposto à 
compreensão das Finanças Públicas e, em especial, de aspectos essenciais da 
tributação da renda, que ao lado do consumo e do patrimônio consubstan-
ciam os substratos econômicos de incidência tributária. 
Também é preliminar ao exame da matéria a distinção entre dois modelos 
de medidas adotados em análise econômica, denominadas, respectivamente, 
(1) stock measure, relacionado ao conceito de estoque, e (2) flow measure, vin-
culado à quantificação de fluxos. O fluxo é definido ao longo de um período 
específico de tempo (por ano, mês, dia etc.), ao passo que o estoque refere-se 
a um dado momento no tempo, e não durante e ao longo de um dado perí-
odo de tempo. Essa análise permite o acompanhamento da execução do que 
foi programando, por meio da verificação da execução dos orçamentos, o 
que explicita a situação patrimonial e financeira em um dado momento do 
tempo e ao longo do período. Assim, em termos gerais e de forma esquemá-
tica, visando à compreensão dos elementos constitutivos básicos da análise da 
situação patrimonial e financeira de uma organização, pode-se representar o 
que se deseja alcançar no momento da seguinte forma:
Ao fluxo de receitas é contraposto o conjunto de despesas do período, o que 
permite determinar a situação líquida do patrimônio, ao final do cada exercí-
cio, bem como as variações patrimoniais entre dois momentos determinados 
no tempo. Cabe ressaltar, entretanto, a possibilidade de existir fluxo financeiro 
sem impacto no Patrimônio Líquido, o que será examinado durante o curso. 
FINANÇAS PÚBLICAS
10FGV DIREITO RIO
No exemplo, não foi alterada a situação do passivo ao longo do período a 
fim de facilitar essa análise inicial. Saliente-se, que parte da dificuldade da 
gestão e do controle financeiro e patrimonial, público e privado, decorre 
do fato de que a despesa ou a receita gerada em determinado exercício 
- sob o ponto de vista jurídico ou econômico - nem sempre é realizada 
financeiramente no mesmo período, podendo ocorrer, portanto, desco-
nexões entre: (1) o fluxo monetário; e (2) a contabilização do evento que 
altera a situação patrimonial líquida.
Nesse sentido, importante frisar que o curso deste semestre se inicia com 
uma visão geral da matéria e da Atividade Financeira do Estado ao longo 
da história. Precipuamente, serão abordados os diversos temas atinentes ao 
campo tradicionalmente definido como pertinente ao Direito Financeiro 
e às Finanças Públicas, tais como o Financiamento dos Gastos e a Recei-
ta Pública no âmbito da Teoria Geral dos Ingressos Públicos, a Despesa 
Pública, a Responsabilidade Fiscal, os Orçamentos (a Lei do Orçamen-
to Anual – LOA, a Lei do Plano Plurianual –PPA e a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias – LDO), oControle da Execução Orçamentária, a Dívida 
Pública e o sistema de Repartição Constitucional de Receitas Tributárias.
1.3 AS NECESSIDADES PúBLICAS E A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO.
Os indivíduos possuem interesses e demandas variadas, as quais, em seu 
conjunto, formam o que se denomina de necessidades gerais ou sociais14. 
Nesse sentido, as demandas coletivas seriam a resultante abstrata do so-
matório das necessidades individuais. O Estado, entretanto, considerando, 
por um lado, a limitação15 dos recursos disponíveis (naturais, humanos, tec-
nológicos, financeiros etc.), e, por outro, as demandas individuais e sociais 
infinitas, elege, por meio do processo político, que varia de forma e conte-
údo no tempo e no espaço, aquelas para as quais alocará esforços visando ao 
seu atendimento: são as chamadas necessidades públicas. Assim, uma vez 
fixado normativamente o dever do Estado em realizar apenas algumas de-
mandas coletivas politicamente determinadas – as políticas públicas-, o que 
ocorre modernamente por meio dos orçamentos, conforme será estudado 
nas próximas aulas, as mesmas se convolam e transmudam em necessidades 
públicas, a serem satisfeitas por meio dos serviços públicos, os quais se qua-
lificam como o conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado. 
Os serviços públicos, que são instrumentos do Estado para o alcance dos 
fins a que se propõe, se realizam, atualmente, quase que exclusivamente, por 
meio da utilização da atividade financeira do Estado. Nesse sentido ensina 
Aliomar Baleeiro16 que:
14 Fábio Nadal e Marcio Cozatti apontam no sentido de que “a necessidade pública não se confunde com necessidade individual (cujo grupamento 
dá lugar às necessidades gerais que são, por excelência, homogêneas) e necessidade coletiva (não revestida de homogeneidade e que surge da contraposição de 
interesses)”. NADAL, Fábio e COZATTI, Márcio Faria. Direito Financeiro simplificado para concursos públicos. São Paulo: Impactus, 2008. p. 19.
15 Importante salientar a existência da denominada reserva do possível, adotada pela jurisprudência alemã, princípio associado à constatação de 
que todos os direitos têm custo e que os recursos públicos são limitados, razão pela qual haverá sempre e em qualquer circunstância a necessidade de escolha 
entre o que será e o que não será realizado pelo Poder Público. SCHWABE, Jürgen (Organizador). Cinqüenta Anos de Jurisprudência do Tribunal Constitu-
cional Federal Alemão. Tradução Leonardo Martins e outros. Montivideo: Fundação Konrad Adenauer, 2005. p. 660-664.BVERFGE 33, 303. De fato, a própria 
Convenção Americana sobre Direitos Humanos, denominado Pacto de San José da Costa Rica, aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo 27, de 25.09.1992 e 
promulgada pelo Decreto 678, de 06.11.1992, estabelece em seu art. 26, intitulado “desenvolvimento progressivo”, que: “os Estados partes comprometem-se a 
adotar as providências, tanto no âmbito interno, como mediante cooperação internacional, especialmente econômica, a fim de conseguir progressivamente a 
plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados 
Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados.” 
16 BALEEIRO, Alimoar. Uma introdução à ciência das finanças. 16ª. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 3-4.
14 Fábio Nadal e Marcio Cozatti apontam 
no sentido de que “a necessidade pú-
blica não se confunde com necessidade 
individual (cujo grupamento dá lugar 
às necessidades gerais que são, por ex-
celência, homogêneas) e necessidade 
coletiva (não revestida de homogenei-
dade e que surge da contraposição de 
interesses)”. NADAL, Fábio e COZATTI, 
Márcio Faria. Direito Financeiro sim-
plificado para concursos públicos. São 
Paulo: Impactus, 2008. p. 19.
15 Importante salientar a existência da 
denominada reserva do possível, adota-
da pela jurisprudência alemã, princípio 
associado à constatação de que todos 
os direitos têm custo e que os recursos 
públicos são limitados, razão pela qual 
haverá sempre e em qualquer circuns-
tância a necessidade de escolha entre 
o que será e o que não será realizado 
pelo Poder Público. SCHWABE, Jürgen 
(Organizador). Cinqüenta Anos de 
Jurisprudência do Tribunal Consti-
tucional Federal Alemão. Tradução 
Leonardo Martins e outros. Montivideo: 
Fundação Konrad Adenauer, 2005. p. 
660-664.BVERFGE 33, 303. De fato, a 
própria Convenção Americana sobre 
Direitos Humanos, denominado Pacto 
de San José da Costa Rica, aprovada no 
Brasil pelo Decreto Legislativo 27, de 
25.09.1992 e promulgada pelo Decreto 
678, de 06.11.1992, estabelece em seu 
art. 26, intitulado “desenvolvimento 
progressivo”, que: “os Estados partes 
comprometem-se a adotar as provi-
dências, tanto no âmbito interno, como 
mediante cooperação internacional, 
especialmente econômica, a fim de 
conseguir progressivamente a plena 
efetividade dos direitos que decorrem 
das normas econômicas, sociais e sobre 
educação, ciência e cultura, constantes 
da Carta da Organização dos Estados 
Americanos, reformada pelo Protocolo 
de Buenos Aires, na medida dos recur-
sos disponíveis, por via legislativa ou 
por outros meios apropriados.”
16 BALEEIRO, Alimoar. Uma introdução 
à ciência das finanças. 16ª. ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2006. p. 3-4.
FINANÇAS PÚBLICAS
11FGV DIREITO RIO
(...) se, em tempos remotos, foi usual, e hoje, excepcionalmente, ain-
da se verifica a requisição pura e simples daquelas coisas e serviços 
dos súditos, ou a colaboração gratuita e honorífica destes nas funções 
governamentais em verdade, na fase contemporânea, o Estado cos-
tuma pagar com dinheiro os bens e o trabalho necessários ao desem-
penho da sua missão. É o processo da despesa pública, que substi-
tui, com vantagem, o da requisição, o da gratuidade de cargos, o do 
apossamento dos cabedais dos inimigos vencidos, embora de tudo 
isso ainda perdurem resquícios, notadamente em tempo de guerra. A 
regra, hoje, é o pagamento em moeda e, por isso, constitui atividade 
financeira a que o Estado, as províncias e municípios exercem para 
obter dinheiro e aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utili-
zadas na criação e manutenção de vários serviços públicos. 
No Brasil, a determinação das necessidades públicas a serem atendidas 
pelo instrumento da atividade financeira do Estado é feita pelo processo polí-
tico democrático. Assim, é importante destacar que o poder constituinte ori-
ginário definiu ser objetivo fundamental da República Federativa do Brasil17: 
“construir uma sociedade livre, justa e solidária”, “garantir o desenvolvimen-
to nacional”, “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigual-
dades sociais e regionais” e “promover o bem de todos, sem preconceitos de 
origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. 
Para alcançar tais mandamentos constitucionais, o poder público disci-
plina as relações econômicas e sociais, planeja e executa uma série de ações, 
entre as quais se destaca a política macroeconômica, cujos objetivos, cor-
relatos àqueles fundamentais constitucionalmente qualificados, podem ser 
sumarizados como: (a) a busca de alto nível de emprego; (b) a estabilidade de 
preços; (c) a distribuição equitativa da renda; e (d) o crescimento econômico. 
Os principais instrumentos utilizados na condução da política macroe-
conômica para atingir esses fins são “as políticas fiscal, monetária, cambial e 
comercial, e de rendas”18, todas integrantes da denominada atividade finan-
ceira do Estado, caso adotado um conceito amplo19 para o termo. De fato, 
inquestionável a relevância e a interpenetração de cada uma dessas políticas 
econômicas, em especial para atingir consistência e coordenação entre as po-
líticas públicas que ensejam as despesas do governo e as metas macroeconô-
micas, matéria cujo exame detalhado extrapola o objeto deste curso.Nesse semestre serão abordados apenas os aspectos mais relevantes dessas 
questões, na medida em que o estudo dos instrumentos diretamente relacio-
nados (1) à obtenção das receitas e financiamento dos gastos, (2) à reali-
zação das despesas, (3) ao planejamento orçamentário e à gestão fiscal e 
patrimonial do Poder Público suscitem uma análise mais detalhada dos as-
pectos macroeconômicos que se imbricam. Pode-se representar graficamente 
o objeto de estudo das próximas aulas pela figura que se segue:
17 Art. 3º I, II, III e IV da CR-88.
18 VASCONCELLOS, Marco Antonio S. e GARCIA, Manuel E. Fundamentos de Economia. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 91.
19 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 7. Assevera o autor que: “A expressão 
atividade financeira tem a mesma extensão do termo “finanças” que, surgindo na Idade Média por derivação da palavra finare, é sinônimo de finanças 
públicas, e não se aplica às finanças privadas.”
17 Art. 3º I, II, III e IV da CR-88.
18 VASCONCELLOS, Marco Antonio S. e 
GARCIA, Manuel E. Fundamentos de 
Economia. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 
2006. p. 91.
19 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de 
Direito Financeiro e Tributário. 11ª 
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 
7. Assevera o autor que: “A expressão 
atividade financeira tem a mesma 
extensão do termo “finanças” que, sur-
gindo na Idade Média por derivação da 
palavra finare, é sinônimo de finanças 
públicas, e não se aplica às finanças 
privadas.”
FINANÇAS PÚBLICAS
12FGV DIREITO RIO
Nessa mesma linha de pensamento, Kyoshi Harada20 conceitua a “ativida-
de financeira do Estado como sendo a atuação estatal voltada para obter, gerir 
e aplicar os recursos necessários à consecução das finalidades do Estado que, 
em última análise, se resumem na realização do bem comum” (grifo nosso). 
Aliomar Baleeiro21, por sua vez, adotando conceito mais amplo, define 
que a “atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o 
dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou 
cometeu àqueloutras pessoas de direito público” (grifo nosso). Com efeito, a 
própria CR-88 estabelece a competência da União para emitir moeda, atri-
buição a ser exercida exclusivamente por meio do Banco Central, em seu 
artigo 164, dispositivo inserido no Capítulo II, do Título VI, da CR-88, 
intitulado “Das Finanças Públicas”. Dessa forma, tanto o eminente autor 
como a Constituição incluem a política monetária diretamente no escopo 
da análise da atividade financeira do Estado, o que será realizado neste curso 
apenas de forma tangencial. 
Pode-se concluir, pelo que foi até aqui exposto, que a atividade financeira 
é meramente instrumental, na medida em que apenas viabiliza a consecução 
das políticas públicas, as quais traduzem os objetivos estatais fixados pelo 
processo político (ex: educação, saúde, segurança pública, transporte etc.). 
Portanto, a atividade financeira não constitui uma finalidade do Estado ten-
do em vista não possuir um fim em si mesma. 
Assim sendo, sob o ponto de vista jurídico, o objeto de estudo do semestre 
será a Constituição Financeira, a qual, segundo a melhor doutrina, é composta 
pelas Constituições Tributária, Orçamentária e Monetária22 (artigos 145 a 169 
da CR-88), além dos dispositivos pertinentes à fiscalização orçamentária dos 
Municípios (artigo 31 da CR-88); ao controle interno, externo e social da execu-
ção orçamentária e da Administração Pública (artigos 70 e seguintes da CR-88), 
 
 
 
 
 
 
20 HARADA, Hiyoshi, Direito Financeiro e Tributário. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 4.
21 BALEEIRO. Op. Cit., p. 4.
22 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Volume V. O Orçamento na Constituição. 3ª ed. revista e 
atualizada. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p.1. Identifica o autor que: a “Constituição Orçamentária é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao lado 
da Constituição Tributária e da Monetária, sendo uma das Subconstituições que compõem o quadro maior da Constituição de Estado de Direito, em equilíbrio e 
harmonia com outros subsistemas, especialmente a Constituição Econômica e a Política”
O Planejamento Estatal
e os 
Orçamentos (PPA, LDO e LOA)
Despesa 
 
Receita 
O e a
 
Financeira
20 HARADA, Hiyoshi, Direito Finan-
ceiro e Tributário. 17ª ed. São Paulo: 
Atlas, 2008. p. 4.
21 BALEEIRO. Op. Cit., p. 4.
22 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de 
Direito Constitucional Financeiro e 
Tributário. Volume V. O Orçamento na 
Constituição. 3ª ed. revista e atualiza-
da. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p.1. 
Identifica o autor que: a “Constituição 
Orçamentária é um dos subsistemas 
da Constituição Financeira, ao lado da 
Constituição Tributária e da Monetária, 
sendo uma das Subconstituições que 
compõem o quadro maior da Constitui-
ção de Estado de Direito, em equilíbrio 
e harmonia com outros subsistemas, 
especialmente a Constituição Econômi-
ca e a Política”
FINANÇAS PÚBLICAS
13FGV DIREITO RIO
ao orçamento do Poder Legislativo (artigos 51, IV, e 52, XIII, da CR-88), do 
Poder Judiciário (artigo 99) e do Ministério Público (artigo 127). Antes, porém, 
serão examinados, de forma sucinta, os principais períodos e características mais 
relevantes da história dos tributos e das finanças públicas, o que certamente auxi-
liará a compreensão da realidade e o atual estágio de desenvolvimento da matéria.
1.4 BREVE HISTÓRICO DOS TRIBuTOS E DAS FINANÇAS PúBLICAS.
A leitura de diversos episódios marcantes em todo o curso da história da 
humanidade revela uma verdade inquestionável, independentemente do lu-
gar objeto da pesquisa, os tributos as finanças públicas sempre tiveram e 
continuam a ter influência determinante no curso das civilizações. 
A primeira civilização de que se tem conhecimento23 concreto, cerca de 
seis mil anos atrás, era denominada Sumer, uma localidade entre os rios Tigre 
e Eufrates, no que hoje é o Iraque. Os acontecimentos históricos lá ocorridos 
revelam a grande influência dos tributos já naquela época, e estão gravados 
em hieróglifos encontrados em escavações em Lagash, localizado em Sumer. 
Após um período de incidência tributária de forma generalizada e bastante 
gravosa, um rei, chamado Urukagina, determinou a “liberdade”, por meio 
da extinção dos coletores do rei. O que parecia ser a solução de todos os pro-
blemas ensejou um final amargo para o bondoso monarca e àqueles até então 
submetidos à tirania fiscal: a localidade, após alcançada a almejada “liberda-
de”, foi totalmente destruída por invasores externos. 
Abaixo, reproduz-se a figura (extraída do livro de Charles Adams, p. 2, 
vide nota 21) contendo os símbolos que registraram e informam a existência 
da lei libertadora de Urikagina. 
23 ADAMS, Charles. For good and evil: the impact of taxes on the course of civilization. 2nd ed. United States: Madison Books, 2001. p. 1-2. Re-
vela o autor: “Taxes are the fuel that makes civilization run. There is no known civilizations that did not tax. The first civilization we know anything about began 
six thousand years ago in Sumer, a fertile plain between the Tigris and Euphrates rivers in modern Iraq. The dawn of history, and tax history, is recorded on clay 
cones excavated at Lagash, in Sumer. The people of Lagash instituted heavy taxation during a terrible war, but when the war ended, the tax men refused to give 
up their taxing powers. From one end of the land to the other, these clay cones say, ‘there were the tax collectors.’ Everything was taxed. Even the dead could not 
be buried unless a tax was paid. The story ends when a good king named Urukagina, ‘established the freedom’ of the people, and once again, ‘There were no tax 
collectors’. This may not have been a wise policy, because shortly thereafter the city was destroyed by foreign invaders. There is a proverb about taxes on 
other clay tablets from this lost civilization which reads: You can have a Lord, you can have a King, but the man to fearis the tax collectors” (grifo nosso). 
23 ADAMS, Charles. For good and evil: 
the impact of taxes on the course 
of civilization. 2nd ed. United States: 
Madison Books, 2001. p. 1-2. Revela o 
autor: “Taxes are the fuel that makes 
civilization run. There is no known 
civilizations that did not tax. The first 
civilization we know anything about 
began six thousand years ago in Su-
mer, a fertile plain between the Tigris 
and Euphrates rivers in modern Iraq. 
The dawn of history, and tax history, 
is recorded on clay cones excavated at 
Lagash, in Sumer. The people of Lagash 
instituted heavy taxation during a ter-
rible war, but when the war ended, the 
tax men refused to give up their taxing 
powers. From one end of the land to 
the other, these clay cones say, ‘there 
were the tax collectors.’ Everything 
was taxed. Even the dead could not be 
buried unless a tax was paid. The story 
ends when a good king named Uruka-
gina, ‘established the freedom’ of the 
people, and once again, ‘There were 
no tax collectors’. This may not have 
been a wise policy, because shortly 
thereafter the city was destroyed by 
foreign invaders. There is a proverb 
about taxes on other clay tablets from 
this lost civilization which reads: You 
can have a Lord, you can have a King, 
but the man to fear is the tax collectors” 
(grifo nosso). 
FINANÇAS PÚBLICAS
14FGV DIREITO RIO
Esse exemplo reflete um problema crucial, a necessidade de recursos para 
implementação de uma organização mínima e de proteção contra invasores 
- questão que, mesmo após a criação dos denominados Estados-Nações Ab-
solutistas continuou a se fazer presente. 
Já na civilização egípcia, caracterizada por sua longevidade24, em contra-
ponto à experiência libertária ocorrida em Lagash, era possível identificar, 
após o descobrimento de escritos e desenhos dentro de pirâmides e tumbas 
milenares, a existência de períodos de forte “pressão” de fiscais dos faraós 
para garantir-lhes o recebimento da parcela de 20% (vinte por cento) a eles 
pertencentes. Constata-se por meio de figuras e escritos milenares que nada 
era ocultado, nem mesmos os ovos sob as aves.
Por sua vez, o grande jurista Marcus Tullius Cícero25 (106 – 43 a.C) di-
fundiu no Império Romano a ideia grega contra os chamados tributos dire-
tos, nos seguintes termos, um ano antes de sua morte (44 a.C):
When constant wars made the Roman treasury run short, our fore-
fathers often used to levy a property tax. Every effort must be made 
to prevent a repetition of this; and all possible precaution must be 
taken to ensure that such a step will never be needed … But if any 
government should find itself under necessity of levying a tax on 
property, the utmost care has to be devoted to making it clear to 
the entire population that this simply has to be done because no 
alternative exists short o complete national collapse.
 
24 ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o autor que: “Egyptian civilizatian was highlighted by its enduring length. An advanced form of civilized life was in full 
bloom along the Nile before 3000 b.c., and it perpetuated itself until the fall of Rome”.
25 CICERO, Marcus Tullius. On Duties II. In: Cícero. On the Good life. Tradução Michael Grant . New York: Penguin Classics, 1971. p. 162. Disponível 
em: http://books.google.com.br. Pesquisa realizada em 01.01.2009. 
24 ADAMS. Op. Cit. p. 5. Destaca o autor 
que: “Egyptian civilizatian was highli-
ghted by its enduring length. An advan-
ced form of civilized life was in full bloom 
along the Nile before 3000 b.c., and it 
perpetuated itself until the fall of Rome”.
25 CICERO, Marcus Tullius. On Duties II. 
In: Cícero. On the Good life. Tradução 
Michael Grant . New York: Penguin 
Classics, 1971. p. 162. Disponível em: 
http://books.google.com.br. Pesquisa 
realizada em 01.01.2009.
FINANÇAS PÚBLICAS
15FGV DIREITO RIO
Cabe salientar, entretanto, que o Império Romano é um exemplo clássico 
de como a exigência de tributos com fundamento apenas na força, sem referên-
cia ao valor justiça, transforma o direito de propriedade em um sistema de ser-
vidões sobre o homem, conforme assevera o professor Diogo Leite Campos26:
Eis, pois, o legado de Roma em matéria fiscal: o imposto como 
produto e instrumento da opressão, crescendo à medida que se de-
senvolve a máquina político-administrativa; assente na força pura, 
sem referência à justiça. O imposto ‘nasceu’ em Roma caracterizado 
pela odiositas, fundado sobre a sua essência de mal necessário, de 
limitação do Direito pela força do ‘princeps’, de instrumento de 
dominação, ‘de império’. Enquanto as relações civis retiravam a sua 
força da justiça que realizavam como instrumento de cooperação 
entre homens livres e iguais. O carácter do imposto como produto e 
instrumento de um sistema de dominação foi evidente desde a grave 
crise do que o Império Romano atravessou a partir do século III. No 
decurso do principado de Diocleciano a economia e a sociedade são 
organizadas em termos de acampamento militar. O imperador esta-
belece a coacção como único instrumento de estabilização. Impõe-
-se uma escala de preços máximos para uma imensa lista de bens e 
serviços, estabelecendo como única sanção, para infractores, a mor-
te. Simultaneamente, os impostos, destinados a manter uma má-
quina administrativa e militar crescente, aumentaram rapidamente. 
Criou-se um conjunto de impostos para financiar o aparelho admi-
nistrativo e militar; um imposto geral sobre as vendas; um imposto 
sobre o rendimento; múltiplas prestações de serviços obrigatórias 
(transporte, fabrico de pão etc.). As atividades profissionais foram 
organizadas em corporações, elementos e instrumentos do Estado, 
com carácter coactivo e hereditário. Na última fase da sua história, 
a romanidade transforma-se numa comunidade em que todos tra-
balham, mas ninguém para si próprio. A propriedade mantém-se, é 
certo, como o ‘fundamento inamovível das relações humanas’; mas 
a sua função deixou de ser ligada ‘naturalmente’ à satisfação das ne-
cessidades de seu titular, para satisfazer os interesses públicos.
Dando um salto na cronologia da história, outro momento merece destaque 
na abordagem que se estabelece neste curso é o século XIII d.C., o qual, para 
alguns autores27, representa o início da sistemática tributária que se consagra 
na atualidade, uma vez que foi a partir da promulgação da Carta Magna ingle-
sa de 121528 que a legalidade ascendeu como princípio norteador das relações 
tributárias, impondo ao Rei João-sem-Terra o dever de observar limites para a 
criação de tributos. Na realidade, tal documento29 é decorrência da indignação 
 
 
 
 
 
 
26 CAMPOS, Diogo Leite de. A Jurisdicização dos Impostos: Garantias de Terceira Geração. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Tributo. Reflexão 
Multidisciplinar sobre a sua natureza. São Paulo: Editora Forense, 2007, p. 87-88.
27 GALVÊAS, Ernani. Breve História dos Tributos. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Tributo. Reflexão Multidisciplinar sobre a sua natureza. São 
Paulo: Editora Forense, 2007, p. 318. 
28 ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos capítulos da Magna Carta trata da livre circulação de mercadorias, conforme se extrai do texto, in verbis: “Let 
all merchants have safety and security to go out of England, to come into England, and to remain in and go about through England, as well by land as by water, for 
the purpose of buying and selling, without payment of any evil or injust tolls, on payment of ancient and just customs”. Conforme aponta o autor tal normativa foi 
seguida pelos Estados Unidos e Canadá: “the United States and Canadian constitutions adopted this principle of internal free trade. Commerce moving within the 
nation cannot be taxed. Freedom to travel in and out the country cannot be curtailed. The Russians find difficult to understand why the West emphasizes this basic 
human right. Magna Carta is the source.”
29 Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: Bem de Família do Fiador e o Direito Humano Fundamental à Moradia. Rio deJaneiro: Editora Lumen Júris, 
2009: “Na seara da promoção e positivação dos direitos humanos, pode-se apontar como marco histórico, a Carta Magna inglesa, de 1215, a qual consagrou 
alguns direitos-garantias como o habeas corpus, o devido processo legal, a propriedade privada, e o princípio da legalidade. Não obstante, a questionável 
legitimidade da referida Constituição - pois, na verdade, consubstanciou apenas a concretização dos interesses da burguesia -, ela representa um capítulo da 
história do constitucionalismo inglês.”. Cumpre, realçar, que o princípio da legalidade tributária antecede a própria noção de legalidade em sentido lato.
26 CAMPOS, Diogo Leite de. A Juris-
dicização dos Impostos: Garantias de 
Terceira Geração. In: MARTINS, Ives 
Gandra da Silva. O Tributo. Reflexão 
Multidisciplinar sobre a sua natureza. 
São Paulo: Editora Forense, 2007, p. 
87-88.
27 GALVÊAS, Ernani. Breve História dos 
Tributos. In: MARTINS, Ives Gandra da 
Silva. O Tributo. Reflexão Multidisci-
plinar sobre a sua natureza. São Paulo: 
Editora Forense, 2007, p. 318.
28 ADAMS. Op. Cit. p. 164. Um dos ca-
pítulos da Magna Carta trata da livre 
circulação de mercadorias, conforme 
se extrai do texto, in verbis: “Let all 
merchants have safety and security to 
go out of England, to come into England, 
and to remain in and go about through 
England, as well by land as by water, for 
the purpose of buying and selling, wi-
thout payment of any evil or injust tolls, 
on payment of ancient and just customs”. 
Conforme aponta o autor tal normativa 
foi seguida pelos Estados Unidos e Ca-
nadá: “the United States and Canadian 
constitutions adopted this principle of 
internal free trade. Commerce moving 
within the nation cannot be taxed. Fre-
edom to travel in and out the country 
cannot be curtailed. The Russians find 
difficult to understand why the West em-
phasizes this basic human right. Magna 
Carta is the source.”
29 Cf. pontua Ana Alice De Carli, in: Bem 
de Família do Fiador e o Direito Humano 
Fundamental à Moradia. Rio de Janeiro: 
Editora Lumen Júris, 2009: “Na seara da 
promoção e positivação dos direitos 
humanos, pode-se apontar como mar-
co histórico, a Carta Magna inglesa, de 
1215, a qual consagrou alguns direitos-
-garantias como o habeas corpus, o 
devido processo legal, a propriedade 
privada, e o princípio da legalidade. 
Não obstante, a questionável legitimi-
dade da referida Constituição - pois, na 
verdade, consubstanciou apenas a con-
cretização dos interesses da burguesia 
-, ela representa um capítulo da história 
do constitucionalismo inglês.”. Cumpre, 
realçar, que o princípio da legalidade 
tributária antecede a própria noção de 
legalidade em sentido lato.
FINANÇAS PÚBLICAS
16FGV DIREITO RIO
dos barões proprietários de terras que forçaram King John a assinar a Magna 
Carta, pois já não concordavam com os constantes desrespeitos do monarca 
aos costumes tributários da realeza impondo-lhes excessiva carga tributária. 
De fato, tributação adicional somente poderia ser exigida com consentimen-
to30, cujo conceito foi se alterando e expandindo ao longo do tempo, haja 
vista que a anuência da classe comum então ascendente economicamente 
passou também a ser exigida. 
No mesmo período, isto é, ainda no século XIII, conforme ressalta Galvêas31, 
o rei Eduardo I foi compelido a ir além e aceitar a norma segundo a qual “ne-
nhum tributo poderá ser lançado pelo rei, sem o consentimento dos arcebispos, 
bispos, condes, barões, cavaleiros, burgueses e todos os homens livres...”.
Alguns séculos depois, já no ano de 1628, a Inglaterra edita o Bill of Ri-
ghts, o qual proclama que “a partir desta data, nenhum cidadão será obrigado 
a conceder qualquer dádiva ou empréstimo ao soberano, ou a pagar qualquer 
tributo, sem a aprovação do Parlamento”; ou seja, concretizou-se o princípio 
da legalidade consubstanciado no imperativo categórico no taxation without 
representation (aliás, tal expressão foi largamente difundida pelos america-
nos no período da revolução americana). Conforme preleciona Galvêas32 a 
referida norma-princípio é a base em que se fundam os orçamentos públicos 
dos países modernos. Destaque-se, no entanto, nos termos apontados pelo 
professor Ricardo Lobo Torres33 que:
É inútil procurar antes das revoluções liberais dos séculos XVII e 
XVIII a figura do orçamento. No mundo patrimonial já surgia a 
autorização dos estamentos e das cortes para a cobrança de impos-
tos. Na Inglaterra a partir de 1215 e em Portugal, mas remotamente, 
tornava-se necessário o consentimento para que o Rei pudesse lan-
çar tributos, que tinha o caráter extraordinário e só se justificavam 
quando insuficientes os ingressos dominiais. Mas esses impostos, a 
rigor, não se confundem com os que permanentemente passam a 
ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Governo, 
posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publici-
dade que marca os tributos permanentes. Era difícil distinguir a Fa-
zenda do Rei e a do Estado, as despesas do Rei e do Reino, as rendas 
da Coroa e do Reino. Assim sendo, não havia necessidade nem de 
autorização para a cobrança dos ingressos dominiais nem para a 
realização da despesa, pelo que descabe cogitar de orçamento no 
Estado Patrimonial. (grifo nosso)
Portanto, o período denominado de Patrimonialismo é caracterizado pelo 
Estado protetor contra as guerras e invasões externas, sendo as finanças fun-
damentadas em rendas patrimoniais e dominiais dos príncipes bem como da 
exploração das colônias. A receita extrapatrimonial de tributos nesse período 
 
 
 
 
 
 
30 ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece o autor que: “John’s attempt to stretch the revenue devices of the realm had failed, but not entirely. Extra taxation 
could be collected with consent. In time the consent concept expanded. A rising class of wealthy commoners were called to meet in a House of Commons, to approve 
taxation for commoners in the same way the Great Council, approved taxation for the nobility. The king now became a politician. When extra revenue was needed, he 
did not need to steal it or arbitrarily increase taxation, he would call together his two councils of taxpayer representatives and present a case for more taxation.” 
31 GALVÊAS. Op. Cit., 318.
32 Idem. Ibidem. p. 318-319.
33 TORRES. Op. Cit. p. 3-4. 
30 ADAMS. Op. Cit., p. 163. Esclarece o 
autor que: “John’s attempt to stretch 
the revenue devices of the realm had 
failed, but not entirely. Extra taxation 
could be collected with consent. In time 
the consent concept expanded. A rising 
class of wealthy commoners were cal-
led to meet in a House of Commons, to 
approve taxation for commoners in the 
same way the Great Council, approved 
taxation for the nobility. The king now 
became a politician. When extra revenue 
was needed, he did not need to steal it 
or arbitrarily increase taxation, he would 
call together his two councils of taxpayer 
representatives and present a case for 
more taxation.” 
31 GALVÊAS. Op. Cit., 318.
32 Idem. Ibidem. p. 318-319.
33 TORRES. Op. Cit. p. 3-4. 
FINANÇAS PÚBLICAS
17FGV DIREITO RIO
é secundária e excepcional, não havendo a necessidade de autorização parla-
mentar para a sua efetivação, como regra geral, tampouco para a realização das 
despesas, motivo pelo qual não existia orçamento sequer em sua concepção 
tradicional, confundindo-se e entrelaçando-se as finanças do Rei e a do Estado.
O século XVIII, por sua vez, foi marcado pela independência americana 
e pela revolução francesa, a qual proclama a proteção de alguns direitos 
humanos fundamentais - em especial a propriedade e a liberdade -, uma 
vez que o Estado era visto como “inimigo da liberdade individual, e qual-
quer restrição ao individual em favor do coletivo era tida como ilegítima”, 
preleciona Dallari.34
A Declaração de Independência dos Estados Unidos da America, de 4 de 
julho de 1776, proclama entre as razões da insatisfação com o King of Gre-
at Britain: “For imposing taxes on us withoutour consent”. A Constituição 
dos Estados Unidos, por sua vez, ratificada em julho de 1787, estabelece 
em seu artigo 1º, seção 8, que: 
The Congress shall have the Power 1. to lay and collect taxes, 
duties, imposts and excises, to pay the debts and provide com-
mon defense and general welfare of the United States; but all du-
ties, imposts and excises shall be uniform throughout the United 
States. (grifo nosso)
Na mesma linha, a Constituição francesa de 03.09.1791 foi categórica 
na contenção da prerrogativa impositiva, tendo em vista a necessidade de 
renovação anual da autorização parlamentar para tributar:
Titre V, art. 1 er: Les contributions publiques seront délibérées et 
fixées chaque année par le Corps Legislatif, et ne pourront subsister 
au dela du dernier jour de La session suivante, si elles n’ont pás été 
expressément renouvelée.
Se com o constitucionalismo nasce a ideia de orçamento incorporando 
as garantias normativas da liberdade, por outro lado a marca do período 
era a intervenção mínima do Estado na seara privada, apontando a li-
berdade contratual como um direito natural das pessoas. Com efeito, o 
pensador Adam Smith sustentava que as relações econômicas deveriam 
ser regidas pelo princípio da liberdade de negociar, sem a participação do 
Estado. Era a denominada fase do Estado Liberal - caracterizado como 
Estado Mínimo ou Estado de Polícia -, cuja premissa sob o aspecto eco-
nômico era por alguns denominada como a primazia da mão invisível do 
mercado para reger a economia. 
34 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 16. ed. atual. ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 1991. p. 233.
34 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elemen-
tos de Teoria Geral do Estado. 16. ed. 
atual. ampl. São Paulo: Editora Saraiva, 
1991. p. 233.
FINANÇAS PÚBLICAS
18FGV DIREITO RIO
A Revolução Industrial também merece realce, porquanto trouxe mu-
danças de diversas ordens, inclusive no campo da tributação, possibilitan-
do a imposição de tributos sobre a produção industrial, sobre o consumo, 
bem como sobre o lucro e a renda auferida dos titulares de propriedade, 
acentua Galvêas35.
A visão clássica e mais difundida desse contexto, que perdura desde a 
fase final do século XVIII, todo o século XIX até o início do século XX, 
é no sentido de que a atividade financeira do Estado Liberal era neutra, 
geralmente classificada como finanças neutras ou fiscais36, pois tinha apenas 
a função de arrecadar para fazer face às despesas decorrentes das prestações 
por ele exercidas, de caráter essencial, como as relacionadas à justiça, políti-
ca, diplomacia, defesa contra agressão externa e segurança da ordem inter-
na. Os tributos, conforme assevera Luiz Emygdio F. da Rosa Jr37, também 
eram caracterizados pelo fim exclusivamente fiscal, posto que a exigência 
dos mesmos objetivaria tão-somente a obtenção de recursos para financiar 
a atividade financeira.
Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente 
visava à obtenção de numerário para fazer face às citadas despesas 
públicas, isto é, as finanças públicas tinham finalidades exclusiva-
mente fiscais. Gaston Jéze resumiu de maneira lapidar o alcance da 
atividade financeira desenvolvida pelo Estado no período clássico, 
ao enunciar: ‘Il y a dês dépenses publiques; Il faut lês couvrir’. As-
sim, as despesas tinham um tratamento preferencial sobre as recei-
tas, uma vez que essas visavam apenas a possibilitar a satisfação dos 
gastos públicos. Nesse período, portanto, o tributo tinha fim ex-
clusivamente fiscal porque visava apenas a carrear recursos para 
os cofres do Estado. 
Percebe-se que a expressão fiscalidade é utilizada em dois âmbitos e con-
textos distintos, isto é, tanto no que se refere ao papel das finanças públicas 
ao longo da história como também em relação às possíveis funções do tri-
buto, que é atualmente, na maioria dos países, a principal fonte de receita 
pública. Sob o ponto de vista histórico das finanças públicas em geral, referi-
da doutrina traz vantagens para a compreensão da evolução do papel da ati-
vidade financeira do Estado sobre as ordens econômica e social ao longo dos 
diferentes períodos, enfatizando características que seriam distintas em cada 
época. É possível vislumbrar alguns pontos positivos na aludida segmentação 
sob o ponto de vista didático, haja vista marcar de forma clara e precisa, em 
períodos cronologicamente distintos (1) a fiscalidade – finanças neutras e 
tributos somente com finalidade arrecadatória – de um lado; e a (2) extra-
fiscalidade e a parafiscalidade – finanças ativas e os tributos com finalidade 
 
 
 
 
 
 
35 Ver GALVÊAS. Op. Cit., 318-320.
36 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. Rio de Janeiro, 2002. p. 361. “Fiscal. Derivado do latim, de fiscus, é 
vocábulo que nos vem do Direito Romano com a significação de relativo ao fisco ou ligado ao fisco, em que continua a ser tido, tomado adjetivamente. Como 
substantivo, designa a pessoa a quem se comete a função ou atribuição de vigiar ou zelar o cumprimento ou a execução de certas leis, preceitos ou regulamen-
tos de ordem fiscal ou tributária, ou empenhar-se pelo cumprimento de regras jurídicas e disciplinares em certos estabelecimentos públicos ou particulares, e 
para manter a regularidade na exação de certos atos de negócios, que devem ser executados ou praticados por outrem”.
37 ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário. 15. ed. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2001, p. 4-5.
35 Ver GALVÊAS. Op. Cit., 318-320.
36 SILVA, De Plácido e. Vocabulário 
Jurídico. Rio de Janeiro, 2002.Forense. 
Rio de Janeiro, 2002. p. 361. “Fiscal. 
Derivado do latim, de fiscus, é vocábulo 
que nos vem do Direito Romano com a 
significação de relativo ao fisco ou liga-
do ao fisco, em que continua a ser tido, 
tomado adjetivamente. Como subs-
tantivo, designa a pessoa a quem se 
comete a função ou atribuição de vigiar 
ou zelar o cumprimento ou a execução 
de certas leis, preceitos ou regulamen-
tos de ordem fiscal ou tributária, ou 
empenhar-se pelo cumprimento de re-
gras jurídicas e disciplinares em certos 
estabelecimentos públicos ou particu-
lares, e para manter a regularidade na 
exação de certos atos de negócios, que 
devem ser executados ou praticados 
por outrem”.
37 ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual 
de Direito Financeiro e Direito Tribu-
tário. 15. ed. Rio de Janeiro: Editora 
Renovar, 2001, p. 4-5.
FINANÇAS PÚBLICAS
19FGV DIREITO RIO
não apenas arrecadatória, a partir da segunda década do século XX-. No en-
tanto, apesar dessa vantagem pontual, conforme será examinado abaixo, o 
estudo de determinados fatos isolados da história nos permite afirmar que 
a dissociação temporal entre a fiscalidade de um lado e a extrafiscalidade 
de outro apenas facilita a compreensão da ênfase da intenção com que os 
tributos foram utilizados em cada período da história, na medida em que os 
mesmos também foram exigidos com outros objetivos que não meramente 
arrecadatórios em diversos momentos antecedentes ao denominado Estado 
de Bem-estar Social intervencionista, ou seja, de forma não neutra ou com 
fins outros que não meramente “fiscais”, ainda que não qualificada a política 
tributária com a denominação referida (“extrafiscalidade” ou “parafiscalida-
de”). Nesse sentido apresenta Adams38 diversos exemplos históricos, dentre os 
quais duas passagens emblemáticas, e que se referem, respectivamente: (1) à 
utilização de tributos para influenciar a religião, como no caso do islamismo 
na Idade Média e, também, (2) das tarifas aduaneiras e o conflito Norte e Sul 
que marca a confederação americana no período que antecedeu a guerra civil:
(1) The humanity in the tax policy of the Moslems was of utmost 
importance. The Arabs brought peace and gentleness to an over-
taxed world. They liberated the old Roman world from decadent, 
oppressive, and corrupt taxation. Nothing illustrates better than the 
tax refunds they made to Christians and Jewsin Palestine in A.D. 
636. At that time the Moslems had conquered most of the lands of 
Judea, but their forces were overextended, and large body of Roman 
troops was on the march from Antioch. At a war council the Mos-
lems decided to evacuate most of the conquered territories. After 
this decision made the Moslem leader called in the chief tax collec-
tor and gave him these instructions: ‘ You should therefore refund 
the entire amount of money realized from them that our relations 
with them remains unchanged but that as we are not in a position 
to hold ourselves responsible for their safety, the pool tax, which is 
nothing but the price of protection, is reimbursed to them’. Accord-
ingly, the entire sum collected from the Christian and Jewish com-
munities was refunded to them. This affected the Christians to such 
a degree that tears trickled down their faces and, one and all, they 
passionately exclaimed: ‘May God bring you back to us.’ The effect 
on the Jews was still more marked. They cried out with vehemence: 
‘By the law ant the prophets, the Roman emperor shall not take this 
city as long as the spark of life scintillates in our bodies’. It´s too 
bad the Jews and Moslems today don´t feel that way. The Moslems 
used taxation to bring converts into the faith. The spread of Islam 
has been attributed to the sword and many historians harp on the 
 
 
 
 
 
 
38 ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e (2) p.333. 
38 ADAMS. Op. Cit., (1) p. 133-134 e (2) 
p.333. 
FINANÇAS PÚBLICAS
20FGV DIREITO RIO
Moslem cry of ‘Death to the infidel. The Koran (9:29) certainly 
justifies that course of action. In practice, the Moslems acted to 
the contrary. Slaughter was not the normal modus operandi of 
even the most fanatical Moslems. Vanquished people were given 
three choices: death, taxes, or conversion to the faith. With these 
options it was not necessary for conquered people to lose their 
heads or their religion. (…) 
(2) The tariff of 1828 was called ‘the tariff of abomination,’ a bib-
lical term meaning the greatest evil. Prior to that time the tariff 
was needed to repay the national debt from the wars of 1812 and 
the revolution itself. By 1832 the national debt was paid and 
there was no justification for the import taxes at high rates, 
except to promote a monopoly in the hands of Northern in-
dustrialists to raise prices for Southern consumers. The South 
exported about three-quarters of its goods and in turn used the 
money to buy European goods which carried the high import tax. 
This means that the South paid about three-quarters of all fed-
eral taxes, most of which were spent in the North. If they didn’t 
buy foreign goods and pay high taxes the alternative was to buy 
Northern manufactured products at excessively high prices. Either 
way Southern money ended up in the North. The injustice of this 
arrangement dominated Southern hostilities toward the North. 
Said one historian: ‘Indignation against the tariff as an unfair tax 
injurious to their economy was general throughout the South’ A 
southerner, a year after the Civil War ended expressed that indig-
nation in a book appropriately clalled The lost Cause: ‘ In every 
measure that ingenuity of avarice devise the North exactes from 
the South a tribute, which could only pay at the expense and the 
character of an inferiour [sic] in the Union’.
 
Nessa toada, analisando as finanças funcionais e a utilização dos im-
postos alfandegários com fins extrafiscais em períodos remotos Aliomar 
Baleeiro39 pontua:
Os progressos das ciências econômicas, sobretudo depois do impul-
so que lhes imprimiu a teoria geral de Keynes, refletiram-se na Polí-
tica Fiscal e esta, por sua vez, revolucionou a concepção da atividade 
financeira, segundo os preceitos dos financistas clássicos. 
Ao invés das ´finanças neutras´ da tradição, com seu código de 
omissão e parcimônia tão ao gosto das opiniões individualistas, en-
tendem hoje alguns que maiores benefícios a coletividade colhera 
 
 
 
 
 
 
39 BALEEIRO. Op. Cit., p. 30-31.
39 BALEEIRO. Op. Cit., p. 30-31.
FINANÇAS PÚBLICAS
21FGV DIREITO RIO
de ´finanças funcionais´, isto é, a atividade financeira orientada no 
sentido de influir sobre a conjuntura econômica.
Destarte, o setor público – ‘a economia pública’ não se encolhe 
numa vizinhança pacífica e tímida junto às lindes da economia pri-
vada. A benefício desta é que deve invadi-la, para modificá-la, como 
elemento compensador nos desequilíbrios cíclicos.
Em verdade, a despeito das novidades terminológicas, a ´Políti-
ca Fiscal´ é apenas nova aplicação dos instrumentos financeiros 
para fins ´extrafiscais´. A Política Fiscal, no campo econômico, 
era bem conhecida dos clássicos para o protecionismo por meio 
de impostos alfandegários. Alguns advogam para fins “sócio-polí-
ticos”, como preferia dizer Seligman referindo-se às tendências de 
reforma social pelo tributo, defendidas por Wagner. Hoje a política 
anticíclica de modificação da conjuntura e da estrutura atrai as aten-
ções em finanças extrafiscais.
Ademais, sob o ponto de vista econômico, os tributos, em regra, ainda 
que seja possível instituí-los com a intenção exclusiva de obtenção de recur-
sos para os cofres públicos, afetam os preços relativos dos bens e serviços, 
modificam a alocação dos recursos pelos agentes econômicos, alteram as 
decisões quanto à melhor estrutura de financiamento corporativo, distor-
ce a taxa de retorno de determinada atividade econômica em detrimento 
de outra, independentemente da intenção do exator. Ou seja, a simples 
existência dos tributos impacta o comportamento das pessoas, das famílias, 
das empresas e da sociedade como um todo, motivo pelo qual é ínsito à 
tributação redefinir a alocação dos recursos socialmente disponíveis, o que 
afeta a demanda e a oferta no mercado de fatores de produção e de bens e 
serviços, razão pela qual, economicamente, a extrafiscalidade (compreendi-
da como outros efeitos além da própria arrecadação) é inerente e indissoci-
ável da denominada fiscalidade. 
Conforme já se pode extrair pelo que acima foi dito, sob o ponto de 
vista do desenvolvimento histórico das finanças, a etapa subsequente é 
classicamente denominada de “fase de intervencionismo estatal” ou do 
“tributo com fim extrafiscal”, e corresponde ao resultado da crise do Es-
tado Fiscal do início do século XX, em função do descompasso entre a 
liberdade econômica e a realidade social. As desigualdades eram acentu-
adas, o que criou um grande hiato entre o discurso de desenvolvimento 
econômico sem a participação do Estado e o mundo da vida enfrentado 
por grande parte da massa humana, que se via forçada a trabalhar por 
baixos salários e com péssimas condições de vida. Como consequência 
de tal situação, já no século XIX, seguido pelo século XX, movimentos 
FINANÇAS PÚBLICAS
22FGV DIREITO RIO
sociais surgiram para combater o sistema liberal clássico vigente; marcado 
pelo individualismo exacerbado, momento em que prevaleciam de forma 
absoluta os valores segurança jurídica, liberdade e igualdade formal. 
Nesse contexto, exsurgiu o denominado Estado de Bem-estar Social, que 
traz a lume novos valores deixados de lado até então no contexto do Estado 
Liberal Mínimo ( ou de polícia ), caracterizado como mero espectador ou 
ordenador distante dos fatos sociais. O Estado Social passa a ser ator decisivo 
da conduta privada, com fundamento na visão de que a intervenção estatal 
era conditio sine qua non para o alcance da justiça social e da igualdade ma-
terial. Em conexão com esse movimento, os dispositivos orçamentários das 
Constituições de diversos países foram alterados para abranger a intervenção 
do Estado na ordem econômica e social.
Assevera Luiz Emygdio40 que o Estado passou a intervir na iniciativa pri-
vada especialmente pelas seguintes razões:
a) grandes oscilações porque passavam as economias (...); b) crises 
provocadas pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas 
de depressão, gerando grandes tensões sociais;