princípios da administração pública

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DIREITO ADMINISTRATIVO
PRÍNCIPIOS DA ADM. PÚBLICA
INTRODUÇÃO
Os princípios fundamentais orientadores de toda a atividade da Administração Pública encontram-se, explícita ou implicitamente, no texto da Constituição de 1988.
Dentre os princípios norteadores da atividade administrativa, avultam em importância aqueles expressos no caput do art. 37 da CF.
Após a promulgação da EC 19/1998, cinco passaram a ser esses princípios explícitos, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este último acrescentado pela referida emenda).
Os dois princípios fundamentais e que decorrem da assinalada bipolaridade do Direito Administrativo – liberdade do indivíduo e autoridade da Adm. – são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, que não são específicos do Direito Adm. Porque informam todos os ramos do direito público; no entanto, são essenciais, porque, a partir deles, constroem-se todos os demais.A legalidade traduz a ideia de que a Adm. Pública somente tem a possibilidade de atuar quando exista lei que o determine (atuação vinculada) ou autorize (atuação discricionária), devendo obedecer estritamente ao estipulado na lei, ou, sendo discricionária a atuação, observar os termos, condições e limites autorizados na lei. Inexistindo previsão legal, não há possibilidade de atuação administrativa.
PRÍNCIPIO DA LEGALIDADE
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites de atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade.
É aqui que melhor se enquadra aquela ideia de que, na relação administrativa, a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei. 
Segundo o princípio da legalidade, a Adm. Pública só pode fazer o que a lei permitir. A Adm. Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações os administrados; para tanto, ela depende de lei.
Para os particulares a regra é a autonomia de vontade, ao passo que a Administração Pública não tem vontade autônoma, estando adstrita à lei, a qual expressa a “vontade geral”, manifestada pelos representantes do povo, único titular originário da “coisa pública”. Tendo em conta o fato de que a Adm. Pública está sujeita, sempre, ao princípio da indisponibilidade do interesse público – e não é ela quem determina o que é de interesse público, mas somente a lei, expressão legítima da “vontade geral” -, não é suficiente a ausência de proibição em lei para que a Adm. Pública possa agir; é necessária uma lei que imponha ou autorize determinada atuação administrativa.
 
A Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa não pode ser contra legem nem praeter legem, mas apenas secundum legem). Os atos praticados em desobediência a tais parâmetros são atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria Administração que os haja editado (autotutela administrativa) ou pelo Poder Judiciário. 
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
As normas de direito público, embora protejam reflexamente o interesse individual, têm o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito público somente começou a se desenvolver quando substituiu-se a ideia do homem como fim único do direito pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e que vincula a Adm. em todas as suas decisões: o de que os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais.
O princípio da supremacia do interesse público é um princípio implícito. Por força do regime democrático e do sistema representativo, presume-se que toda atuação do Estado seja pautada pelo interesse público, cuja determinação deve ser extraída da CF e das leis, manifestações da “vontade geral”.
O princípio da supremacia do interesse público é característico do regime de direito público e é um dos dois pilares do regime jurídico-administrativo. Existindo conflito entre o interesse público e o interesse particular, deverá prevalecer o primeiro, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na CF.
Se a lei dá a Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse geral, que não pode ceder diante do interesse individual. 
Ligado a esse princípio da supremacia do interesse público – também chamado de princípio da finalidade pública – está o da indisponibilidade do interesse público que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja. As pessoas administrativas não tem portanto disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização. Esta disponibilidade está permanentemente retida nas mãos do Estado em sua manifestação legislativa. 
Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os poderes atribuídos à Adm. tem o caráter de poder-dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão.
O Estado embora tenha assegurada pela ordem constitucional a prevalência dos interesses em nome dos quais atua, está adstrito aos princípios constitucionais que determinam a forma e os limites de sua atuação. Assim como ocorre com todos os princípios jurídicos, o postulado da supremacia do interesse público não tem caráter absoluto. 
Embora o princípio da supremacia do interesse público seja um dos dois postulados fundamentais do denominado regime jurídico- administrativo, ele não está diretamente presente em toda e qualquer atuação da Adm. Pública.
Tem incidência direta sobretudo nos atos em que a Adm. Pública manifesta poder de império (poder extroverso), denominados atos de império. São atos de império todos os que a Adm. impõe coercitivamente ao administrado, criando unilateralmente para ele obrigações, ou restringindo ou condicionando o exercício de direitos ou de atividades privadas; são os atos que originam relações jurídicas entre o particular e o Estado caracterizadas pela verticalidade, pela desigualdade jurídica.
Quando a Administração atua internamente, mormente em suas atividades-meio, praticando os denominados atos de gestão e atos de mero expediente, não há incidência direta do princípio da supremacia do interesse público, simplesmente porque não há obrigações ou restrições que necessitam ser impostas aos administrados.
Cumpre ressalvar que, ao menos indiretamente, o princípio da supremacia do interesse público irradia, sim, sobre toda atuação administrativa, uma vez que, mesmo quando não são impostas obrigações ou restrições aos administrados, os atos da Adm. Pública revestem aspectos próprios do direito público.
São exemplos de prerrogativas de direito público da Adm. Pública, derivadas diretamente do princípio da supremacia do interesse pública:
· Intervenção na propriedade privada; a requisição administrativa; tombamento de um imóvel;
· Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos;
· Exercício do poder de polícia;
· Presunção de legitimidade dos atos administrativos, que impõe aos particulares o ônus de provar eventuais vícios que entendam existir no ato.
princípio da impessoalidade
Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seucomportamento.
O princípio administrativo da impessoalidade como determinante da finalidade de toda a atuação administrativa é a acepção mais tradicional do princípio da impessoalidade, e traduz a ideia de que toda atuação da Adm. deve visar ao interesse público, deve ter como finalidade a satisfação do interesse público.
A impessoalidade da atuação administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se à vontade da lei, comando geral e abstrato em essência. QUALQUER ATO PRATICADO COM OBJETIVO DIVERSO DA SATISFAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO SERÁ NULO POR DESVIO DE FINALIDADE.
A finalidade da atuação da Adm. pode estar expressa ou implícita na lei. Há sempre uma finalidade geral, que é a satisfação do interesse público, e uma finalidade específica, que é o fim direto ou imediato que a lei pretende atingir.
No segundo sentido, o princípio significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Adm. Pública. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal.
Essa segunda acepção do princípio da impessoalidade está ligada à ideia de vedação à pessoalização das realizações da Adm. Pública, à promoção pessoal do agente público. Tem por escopo proibir a vinculação de atividades da Adm. à pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua promoção pessoal.
princípio de legitimidade ou veracidade
Esse princípio, que alguns chamam de princípio da presunção de legalidade, abrange dois aspectos: 
· de um lado, a presunção da verdade, que diz respeito à certeza dos fatos; 
· de outro, a presunção da legalidade, pois, se a Adm. Pública se submete à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam verdadeiros e praticados com observância das normas legais pertinentes.
Trata-se de presunção relativa (juris tantum) que admite prova em contrário. O efeito de tal presunção é o de inverter o ônus da prova.
Como consequência dessa presunção, as decisões administrativas são de execução imediata e têm a possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância.
princípio da especialidade
Dos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público decorre o da especialidade, concernente à ideia de descentralização administrativa. 
Quando o Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas – as autarquias – como forma de descentralizara prestação de serviços públicos, com vistas à especialização de função, a lei que cria a entidade estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe atender, de tal modo que não cabe aos seus administradores afastar-se dos objetivos definidos em lei; isto pelo fato de não terem a livre disponibilidade dos interesses públicos.
princípio da hierarquia
Em consonância com o princípio da hierarquia, os órgãos da Adm. Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas na lei.
princípio dO controle ou tutela
Para assegurar que as entidades da Administração Indireta observem o princípio da especialidade, elaborou-se outro princípio: o do controle ou tutela, em consonância com o qual a Adm. Pública direta fiscaliza as atividades dos referidos entes, com o objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais.
A regra é a autonomia; a exceção é o controle; este não se presume; só pode ser exercido nos limites definidos em lei.
princípio da continuidade do serviço público
O princípio da continuidade dos serviços públicos é um princípio implícito, decorrente do regime de direito público. 
Por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. 
Os serviços públicos são prestados no interesse da coletividade, por esse motivo, sua prestação deve ser adequada, não podendo sofrer interrupções. 
Uma peculiaridade do princípio da continuidade dos serviços públicos é que sua observância é obrigatória não só para toda a Adm. Pública, mas também para os particulares que sejam incumbidos da prestação de serviços públicos sob regime de delegação.
princípio da publicidade
O princípio da publicidade, que vem agora inserido no artigo 37 da Constituição, exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Adm. Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. 
Esse princípio apresenta uma dupla acepção em face do sistema decorrente da Constituição de 1988, a saber:
· exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos e dos atos que impliquem ônus para o patrimônio público.
Nessa acepção, a publicidade não está ligada à validade do ato, mas à sua eficácia, isto é, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos. 
Não se pode dizer sequer que o ato já esteja inteiramente formado (perfeito) enquanto não ocorre a sua publicação, nas hipóteses em que esta é obrigatória, vale dizer, o ato que obrigatoriamente deva ser publicado é um ato imperfeito (não concluído) enquanto sua publicação não ocorre.
· Exigência de transparência da atuação administrativa.
Essa acepção, derivada do princípio da indisponibilidade do interesse público, diz respeito à exigência de que seja possibilitado, da forma mais ampla possível, o controle da Adm. Pública pelos administrados. 
princípio da moralidade administrativa
O princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da Adm. Pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrativos que sejam praticados com inobservância deste princípio.
É importante compreender que o fato de a Constituição haver erigido a moral administrativa em princípio jurídico expresso permite afirmar que ela é um requisito de validade do ato administrativo, e não de aspecto atinente ao mérito. Um ato contrário à moral administrativa não está sujeito a uma análise de oportunidade e conveniência, mas a uma análise de legitimidade, isto é, um ato contrário à moral administrativa é nulo, e não meramente inoportuno ou inconveniente. 
O ato contrário à moral administrativa não deve ser revogado, e sim declarado nulo. Como se trata de controle de legalidade ou legitimidade, este pode ser efetuado pela Administração e, também, pelo Poder Judiciário, desde que provocado. 
A moral administrativa liga-se à ideia de probidade e de boa fé. Não basta ao agente cumprir formalmente a lei na frieza de sua letra. É necessário que se atenda à letra e ao espírito da lei, que ao legal junte-se o ético. O princípio da moralidade complementa, ou torna mais efetivo, o princípio da legalidade.
O princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas também pelo particular que se relaciona com a Administração.
Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
princípio da razoabilidade e proporcionalidade
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não se encontram expressos no texto constitucional.
Trata-se de princípio aplicado ao Direito Administrativo como mais uma das tentativas de impor-se limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário. 
O princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Adm. e os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador,mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto. 
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicação especialmente no controle de atos discricionários que impliquem restrição ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposição de sanções administrativas. 
Sendo o ato ofensivo aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, será declarada sua nulidade; o ato será anulado, e não revogado.
Os administrativistas associam o princípio da razoabilidade às análises de adequação e de necessidade do ato ou da atuação da Adm. Pública. Não basta que o ato tenha uma finalidade legítima. É necessário que os meios empregados pela Administração sejam adequados à consecução do fim almejado e que sua utilização seja realmente necessária.
O princípio da razoabilidade tem por escopo aferir a compatibilidade entre os meios empregados e os fins visados na prática de um ato administrativo, de modo a evitar restrições aos administrados inadequadas, desnecessárias, arbitrárias ou abusivas por parte da Adm. Pública.
O princípio da proporcionalidade representa uma das vertentes do princípio da razoabilidade. Se o ato administrativo não guarda uma proporção adequada entre os meios empregados e o fim almejado, será um ato desproporcional, excessivo em relação a essa finalidade visada.
Impede o princípio da proporcionalidade que a Adm. restrinja os direitos do particular além do que caberia, do que seria necessário, pois impor medidas com intensidade ou extensão desnecessárias, induz à ilegalidade do ato, por abuso de poder. 
O postulado da proporcionalidade é importante no controle dos atos sancionatórios, especialmente nos atos de polícia administrativa. A intensidade e a extensão do ato sancionatório deve corresponder, deve guardar relação de congruência com a lesividade e gravidade da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. 
A exigência de observância desses princípios impõe limitações à discricionariedade administrativa. Embora a razoabilidade e proporcionalidade sejam princípios utilizados para controlar a discricionariedade, não se trata de controle de mérito administrativo. O ato que fira a razoabilidade ou proporcionalidade é um ato ilegítimo, e deve ser anulado.
Assim, o controle da discricionariedade pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade deve ser entendido desta forma: quando a Adm. pratica um ato discricionário além dos limites legítimos de discricionariedade que a lei lhe conferiu, esse ato é ilegal, e um dos meios efetivos de verificar sua ilegalidade é a aferição de razoabilidade e proporcionalidade.
PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.
As hipóteses em que a motivação é obrigatória, em regra, dizem respeito a atos que afetam direitos ou interesses individuais, o que está a demonstrar que a preocupação foi muito mais com os destinatários dos atos administrativos do que com o interesse da própria Administração.
Com efeito, a motivação (exposição, por escrito, dos motivos que levaram à prática do ato) possibilita o efeito controle da legitimidade do ato administrativo pelos órgãos de controle e pelo povo em geral.
princípio da eficiência
A EC 19/1998, inseriu o princípio da eficiência entre os princípios constitucionais da Adm. Pública, previstos no artigo 37, caput, da Constituição.
 O princípio da eficiência apresenta dois aspectos:
· Relativamente à forma de atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;
· Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública, exige-se que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos.
O objetivo do princípio da eficiência é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com adequação às necessidades da sociedade que os custeia.
Eficiência tem como corolário a boa qualidade. A partir da positivação desse princípio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a dispor de base jurídica expressa para exigir a efetividade do exercício de direitos sociais, como a educação e a saúde, os quais tem que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatória. 
A eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito.
Sendo um princípio expresso, a eficiência indiscutivelmente integra o controle de legalidade ou legitimidade, e não de mérito administrativo. A atuação eficiente não é questão de conveniência e oportunidade administrativa, mas sim uma obrigação do administrador. O ato ineficiente é ilegítimo, o que enseja sua anulação.
princípio da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé 
· SEGURANÇA JURÍDICA: 
Esse princípio tem por objetivo vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Pública.
A segurança jurídica tem muita relação com a ideia de respeito à boa-fé. Se a Administração adotou determinada interpretação como a correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação.
Isto não significa que a interpretação da lei não possa mudar; ela frequentemente muda como decorrência e imposição da própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a casos já decididos com base em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias do momento em que foi adotada.
· PROTEÇÃO À CONFIANÇA:
O princípio da proteção à confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo Poder Público sejam lícitos e, nessa qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria Adm. e por terceiros.
No direito brasileiro não há previsão expressa do princípio da proteção à confiança, o que não significa que ele não decorra implicitamente do ordenamento jurídico. 
· BOA-FÉ:
Na Constituição, o princípio não está previsto expressamente, porém pode ser extraído implicitamente de outros princípios, especialmente do princípio da moralidade administrativa e da própria exigência de probidade administrativa.
O princípio da boa-fé abrange um aspecto objetivo, que diz respeito à conduta leal, honesta, e um aspecto subjetivo, que diz respeito à crença do sujeito de que está agindo corretamente. Se a pessoa sabe que a atuação é ilegal, ela está agindo de má-fé.
Pode-se dizer que o princípio da boa-fé deve estar presente do lado da Administração e do lado do administrado. Ambos devem agir com lealdade, com correção.
princípio da indisponibilidade do interesse público
O princípio da indisponibilidade do interesse público é um dos dois pilares do denominado regime jurídico-administrativo (o outro é o princípio da supremacia do interesse público). Dele derivam todas as restrições especiais impostas à atividade administrativa. Tais restrições decorrem, exatamente, do fato de não ser a Adm. Pública “dona” da coisa pública, e sim mera gestora de bens e interesses públicos.
Os bens e interesses públicos são indisponíveis, não pertencem à Administração, tampouco a seus agentes públicos. 
Em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público são vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia a direitos do Poder Público ou que injustificadamente onerem a sociedade. Referido princípio está diretamente presente em toda e qualquer atuação da Adm. Pública.
O princípio da indisponibilidade do interesse público tem, no direito administrativo, estreita relação com o princípio da legalidade. Justamente pelofato de não ser a titular da coisa pública, de não ter disposição sobre a coisa pública, toda atuação da Adm. deve atender ao estabelecido na lei, único instrumento hábil a determinar o que seja de interesse público. Afinal, a lei é a manifestação legítima daquele a quem pertence a coisa pública: o povo. O administrador não pode agir contrariamente ou além da lei, pretendendo impor o seu conceito pessoal de interesse público, sob pena de inquinar seus atos de desvio de finalidade. Deve dar fiel cumprimento à lei, gerindo a coisa pública conforme o que na lei estiver determinado, ciente de que se desempenha o papel de mero gestor de coisa que não é sua, mas do povo.
A abrangência do princípio da indisponibilidade do interesse público faz oportuna a referência a um ponto trabalhado pela doutrina italiana, concernente à distinção entre interesses públicos primários e secundários.
· Os interesses públicos primários são os interesses diretos do povo, os interesses gerais imediatos. 
· Já os interesses públicos secundários são os interesses imediatos do Estado na qualidade de pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações. 
O interesse público secundário só é legítimo quando não é contrário ao interesse público primário. Caracterizamos como interesse público secundário legítimo aquele que represente um interesse de uma pessoa jurídica administrativa na qualidade de titular de direitos, mesmo sem implicar a busca direta da satisfação de um interesse primário, desde que: a) não contrarie nenhum interesse público primário; e b) possibilite atuação administrativa ao menos indiretamente tendente à realização de interesses primários.
princípio da autotutela 
Enquanto pela tutela a Adm. exerce controle sobre outra pessoa jurídica por ela mesma instituída, pela autotutela o controle se exerce 
sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário.
SÚMULA Nº 473, STF:
A Administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
SÚMULA Nº 346, STF:
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.