Reformas administrativas e a evolução do regime jurídico dos servidores

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIAS - FACULDADE DE DIREITO 
GRADUAÇÃO EM DIREITO 
Leandro Fonseca dos Santos 
Direito Administrativo II 
Goiânia, 2020 
 
Trabalho de Direito Administrativo II 
 
Reformas administrativas e a evolução do regime jurídico dos 
servidores públicos no Brasil. 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
A Reforma Administrativa é discutida e debatida em todo o mundo como um processo 
de adaptação da máquina pública ao ambiente em que se insere. No entanto, cada país 
apresenta um perfil peculiar, com suas limitações e suas características culturais, que 
devem ser levadas em consideração ao se propor alguma alteração que interfere na vida 
social de todos que compõem o Estado. 
Este, enquanto sistema que engloba outros subsistemas, é composto por diversas 
partes que se interagem e inter-relacionam e que constituem um todo para a concepção 
dos objetivos que se pretende alcançar. Nesta concepção, os cidadãos fazem parte deste 
sistema e, portanto, sofrem influência e influenciam nas decisões estabelecidas. 
Infelizmente, muitas vezes, a sociedade civil não é convidada a participar do processo de 
formulação e implementação de uma ação governamental ao propor uma mudança. 
Como consequência, o Estado se depara com um sistema deficiente, cujas partes não se 
encontram em perfeita harmonia e, por isso, tem o seu funcionamento prejudicado. 
O tema Reforma Administrativa está relacionado a mudanças e estas estão ligadas 
necessariamente à resistência pelo medo do novo, pela impossibilidade de se vislumbrar 
o resultado final a ser alcançado. Maquiavel (2006:26) alertou que “aquele que a introduz 
terá por inimigos todos os que da velha ordem extraíam privilégios e por tímidos 
defensores todos os que das vantagens da nova ordem poderiam usufruir”. 
O reconhecimento das bases culturais presentes em um Estado permite conhecê-lo 
melhor e, desta forma, propor medidas condizentes a uma realidade que, na maioria das 
vezes, necessita de modificações para que a partir de então, outras medidas possam ser 
estabelecidas e, aos poucos, introduzida uma nova percepção mais flexível às mudanças. 
Várias reformas são propostas ao longo dos anos por diversos países, porém, na 
ânsia de querer mudar apenas por mudar, como uma forma de acompanhar as tendências 
bem sucedidas de outros países, muitos Estados têm suas experiências de reformas 
frustradas. Modelos que são bem implementados em outros países quando trazidos para 
uma realidade distinta da qual o mesmo foi elaborado, sem considerar os aspectos das 
bases culturais que se encontram, se deparam com barreiras que impedem o bom 
funcionamento dos mesmos, não apresentando os resultados que tais modelos 
buscavam oferecer. 
À medida que reconhece as limitações de certo modelo no atendimento dos objetivos 
almejados por um Estado e pelas partes que o compõem, novas propostas se apresentam 
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como alternativas capazes de melhorar o funcionamento deste sistema que, 
continuamente, necessita ser reajustado e adaptado a uma realidade exposta em um 
ambiente dinâmico de mudanças permanentes. 
 
2. CONSIDERAÇÕES SOBRE AS RAÍZES CULTURAIS BRASILEIRAS 
 
O sistema cultural brasileiro, de acordo com Barros e Prates (1996), é formado 
por quatro grandes subsistemas: institucional (macro); pessoal (micro); líderes (donos do 
poder) e, liderados (subordinados ao poder). Esses subsistemas, caracterizados 
respectivamente pela concentração de poder; postura de expectador; personalismo e 
prática de evitar conflito articulam-se pelos traços do formalismo, lealdade as pessoas, 
paternalismo e formalismo. Esse sistema de ação cultural é formado pela inter-relação de 
todos os componentes dos subsistemas. 
O modelo cultural brasileiro traz consigo as raízes de nossa colonização – 
patrimonialismo e clientelismo. O processo de industrialização se deu com o surgimento 
dos engenhos, sendo as raízes do trabalho coletivo vinculadas e confundidas com a 
escravidão, recém-abolida, num processo contrário a industrialização da Europa, por 
exemplo, onde os trabalhadores que ingressaram na indústria eram livres. 
(NASCIMENTO, 1999). 
No âmbito das organizações, Fleury (1990:22) define a cultura organizacional 
como: 
“... um conjunto de valores e pressupostos básicos expressos em 
elementos simbólicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir significações, 
construir a identidade organizacional, tanto agem como elemento de comunicação 
e consenso, como ocultam e instrumentalizam as relações de dominação" 
(FLEURY, 1990, p.22). 
 
Segundo Medeiros e Vasconcellos (1992), o modelo gerencial adotado nas 
organizações brasileiras não considera a realidade como todo, excluindo os elementos 
culturais e levando em consideração apenas o desejo de modernidade. 
Com o desenvolvimento da economia, verificada especialmente após a Segunda 
Guerra Mundial, as práticas gerenciais pautadas pelo autoritarismo coronelista já não 
eram mais aplicáveis, começando assim a tradição de importação de teorias e modelos. 
A sociedade rural, modelada pela influência europeia, se transforma numa sociedade 
urbana, influenciada agora pelos Estados Unidos da América (BARROS e PRATES, 
1996). 
 
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: DE 1930 A 1995 
 
A expressão República Nova está relacionada à ascensão de Getúlio Vargas ao 
poder em 1930, tornando-se presidente da república. As ações implementadas por este 
governo representaram uma tentativa de rompimento com as oligarquias dominantes, 
pela profissionalização da Administração Pública. Foi um tempo marcado pela criação do 
Departamento de Administração do Serviço Público - DASP, pelas conquistas sociais, 
como o voto secreto e as leis trabalhistas, além do direito de voto para as mulheres. 
A primeira reforma administrativa, conhecida como Reforma Burocrática, de 1936 
tem como característica, segundo Matias-Pereira (2009), a ênfase na reforma dos meios 
em detrimento dos fins, ou seja: focou nas atividades de administração geral; buscou 
montar um corpo burocrático clássico, de funcionários do Estado, não contemplando as 
atividades substantivas; pautou-se na teoria administrativa que consagrava a existência 
de “princípios de administração”; e, adotou como modelo o prescrito na teoria 
administrativa, importado dos países mais desenvolvidos, buscando modernizar a 
máquina pública, inspirando-se no modelo taylorista/fayoliano/weberiano (COSTA, 2008). 
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A reforma burocrática, conforme Bresser-Pereira (2009), apesar de ter 
estabelecido o serviço público profissional e os princípios da administração burocrática, 
nunca foi concluída. 
O que se pregava, a partir da Revolução de 1930, era a racionalização da 
administração pública, com a implantação do modelo burocrático weberiano, em busca 
da eficiência. Na época, a reforma do serviço público e o processo de burocratização ou 
racionalização, enquanto fenômeno histórico derivado da natureza superior da 
administração pública burocrática em relação à administração patrimonial, era a melhor 
maneira de aumentar a eficiência, eliminar o nepotismo e reduzir a corrupção (BRESSER-
PEREIRA, 2009). 
No entanto, a marca do clientelismo se manteve, impossibilitando a prática do 
que se propunha. Neste contexto, a República Nova chegou ao fim, em 1937, com um 
golpe de Estado desfechado pelo mesmo presidente Vargas, iniciando-se o Estado Novo. 
Posteriormente, com o Golpe Militar de 1964, o “modelo clássico” foi substituído 
pelo modelo de “administração para o desenvolvimento”, que visava essencialmente a 
expansão da intervenção do Estado na vida econômica e social e para a descentralização 
das atividades do setor público. 
Verifica-se a descentralização administrativa do Estado, com a criação da figura 
da “Administração Indireta”, com maior autonomia de ação, inclusive podendo contratar 
funcionários sob regime celetista e não mais estatutários. Surge a figura do Estado-
Produtor de bens e serviços atuando diretamente no domínio econômico, como condiçãonecessária na fase inicial de desenvolvimento de um país. 
Nesse contexto, foi implementada a segunda Reforma Administrativa, que tem 
como símbolo o Decreto-Lei nº 200 de 1967, que introduziu o tríplice sentido da 
descentralização “dentro dos quadros da administração federal; da administração 
governamental para a órbita privada; e da União para os governos locais” e o 
“estabelecimento do conceito de sistemas administrativos para as funções comuns a 
todos os órgãos, o que em princípio facilitou a descentralização da gestão de recursos 
(pessoal, material, finanças)” (MARCELINO, 1988 apud COSTA, 2008, p. 275). 
Ambas reformas de 1936 e 1967 foram implementadas em contextos de ditadura 
política, com restrição a participação da sociedade. Conforme Bresser-Pereira (1998a) a 
crise do modelo burocrático de administração pública, introduzido no País nos anos 30, 
com o governo Vargas, começou ainda no regime militar, em razão de sua incapacidade 
em desenraizar as práticas patrimonialistas ou clientelistas da administração. 
A Nova República nasce, com o fim do regime militar, num cenário caracterizado 
por cinco disfunções gerais: a ineficácia do planejamento governamental, as deficiências 
de mecanismos de implementação, coordenação e avaliação de ações de 
reforma/modernização dos órgãos; a dissociação entre planejamento, modernização e 
recursos humanos, a atuação pouco integrada e coordenada de órgãos ligados à área, e 
pouca prioridade à área de recursos humanos (VIEIRA, 2008). 
De acordo com Nilson Holanda: 
“A capacidade gerencial do Estado brasileiro nunca esteve tão fragilizada; 
a evolução nos últimos anos, e especialmente a partir da chamada Nova República, 
tem sido no sentido de uma progressiva piora da situação; e não existe, dentro ou 
fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de reverter, a curto 
ou médio prazo, essa tendência de involução” (HOLANDA, 1993, p. 165). 
 
A crise se agravou a partir da Constituição de 1988, quando os constituintes, na 
busca de frear as práticas patrimonialistas, favorecidas pela administração pública 
descentralizada, promoveram, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), um enrijecimento 
burocrático extremo; que em conjunto com o patrimonialismo incontido, resultam no alto 
custo e na baixa qualidade da administração pública brasileira (BRESSER-PEREIRA, 
1998a). 
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Na sequência, registra-se a reforma administrativa implementada pelo Governo 
Collor que promoveu um amplo e profundo rearranjo estrutural, visando a racionalização 
(redução de gastos) e a desestatização (reduzir a interferência do Estado no domínio 
econômico). Neste sentido, fechou ministérios, promoveu fusão e extinção de instituições, 
promoveu afastamento e/ou remanejamento de pessoal, extinguiu, privatizou e 
descentralizou empresas, além de ter promovido a desregulamentação do mercado. Para 
Lustosa da Costa e Cavalcanti (1990), a reforma tinha um forte componente ideológico 
com a proposta neoliberal. 
A instabilidade política instalada durante o processo de impeachment do 
Presidente Collor, que culminou com sua renúncia em dezembro de 1992, fez com que o 
processo de reforma administrativa perdesse o seu fôlego sendo, momentaneamente, 
colocado em segundo plano. Em 1994, com a inauguração do Plano Real e a retomada 
da estabilidade econômica do país, criou-se as condições para a retomada da agenda de 
reformas, implementadas pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, após 1995, sob a 
coordenação do MARE, capitaneado pelo então Ministro Bresser-Pereira. 
 
4. MODELOS E TENDÊNCIAS ATUAIS: NOVA GESTÃO PÚBLICA X NOVO 
SERVIÇO PÚBLICO 
 
Mesmo que oficialmente o aparelho estatal tenha evoluído, passando pelo 
modelo burocrático, introduzido na década de 30; pelo modelo gerencial, que o Decreto 
200/67 tentou implantar, modelo este reafirmado pela reforma de 1998, as práticas da 
administração patrimonialista típica dos Estados que antecedem o avanço do capitalismo 
industrial ainda são comuns no cotidiano da administração pública, em todos os três 
níveis de governo e poderes. 
Apesar da evolução do conceito de Administração Pública no século XX, o setor 
público brasileiro tem vivenciado várias iniciativas de transformação e modernização, mas 
a estrutura mecanicista, rígida, inflexível tem resistido à evolução e democratização da 
sociedade (TORRES, 2004). 
De acordo com Bresser-Pereira (2009) à medida que o pequeno Estado liberal 
do século XIX foi sendo substituído pelo grande Estado social-democrático do século XX, 
assumindo novos papéis sociais (educação, saúde, transporte, seguridade social e 
assistência social, cultura, pesquisa científica) e econômicos (estabilidade 
macroeconômica, regulação dos serviços públicos e das atividades monopolistas, 
fornecimento de infraestrutura pública, política industrial e de comércio exterior), a 
administração pública burocrática não garantiu que fossem prestados ao público serviços 
de boa qualidade ou de baixo custo. 
A situação da administração pública no Brasil pouco se alterou apesar da 
realização de todas essas reformas. Gomes (2006) apresenta como justificativa o fato de 
a gestão pública brasileira ter sido sempre observada, de modo abstrato, como o reflexo 
de modelos estanques, que buscou a adoção de medidas importadas, inadequadas para 
resolver os problemas da administração no País. 
Schwartzman (1987:58) representa a trajetória da modernização da 
administração pública brasileira como “um difícil dilema, que colocaria de um lado a 
administração racional e técnica, associada aos regimes fortes e autoritários, e de outro 
a administração politizada, deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da 
democracia e da participação social”. 
Na concepção de Denhardt (1990), o pensamento da administração pública ao 
longo desta trajetória tem evoluído ao passo de criar, criticar e aprimorar modelos e 
princípios de mudança organizacional planejada, tanto nos níveis micro quanto macro 
organizacional, de um enfoque organizacional para um enfoque político-sociológico, 
tendo como ponto central a tensão entre política e administração. 
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Segundo Salm e Megasso (2009b) o princípio que norteia o modelo da 
administração pública convencional, aquela que possui na organização burocrática sua 
principal referência, é a separação entre política e administração. A implementação desse 
modelo exige uma base legal e racional que, depende ainda, de estratégias que norteiam 
o funcionamento interno e das conjunturas externas que afetam e que são afetadas pela 
organização pública; trata-se de um modelo que vem sofrendo críticas que em conjunto 
à ascensão do mercado, enquanto principal e eficiente alocador de bens e serviços 
possibilitam o surgimento de uma nova proposta de administração pública (SALM e 
MEGASSO, 2009b). 
Neste cenário, duas vertentes se apresentam como alternativas para a gestão 
pública: a administração pública gerencial, sob a égide da Nova Gestão Pública (NGP) e 
a administração pública societal sob a égide do Novo Serviço Público (NSP). 
 
4.1 Nova gestão pública no mundo e no Brasil 
 
Em 1973, a crise do petróleo foi a responsável por deflagrar os mecanismos que 
provocaram o esgotamento do antigo modelo de intervenção estatal, nos moldes 
burocráticos. A crise econômica mundial, que se iniciou naquela década, pôs fim à era de 
prosperidade que havia sido iniciada no pós-Segunda Guerra Mundial. A crise foi, ainda, 
potencializada em função da: crise econômica mundial, que se agravou ao longo dos 
anos 80 e foi marcada por um grande período recessivo nas economias da maioria dos 
países; crise fiscal do Estado, baseado no modelo econômico proposto por Keynes, onde 
a maioria dos governos encontravam dificuldades em financiar seus déficits; crise de 
governabilidade, que demonstrava a incapacidade dos governos em resolver os 
problemas econômicos e sociais de seus países; e, emergência da globalização e das 
inovações tecnológicas, da qualas profundas transformações que ocorreram na 
economia e no setor produtivo também refletiram no Estado (GOMES, 2006). 
Na América Latina, durante os anos 80 e 90, dois processos seguiram trajetórias 
mais ou menos paralelas, conforme exposto por Glade (2006): o ajustamento estrutural 
da economia e a reforma do aparelho administrativo do Estado; observa-se, ainda, um 
terceiro processo, a democratização, composta de uma variedade de medidas para 
fortalecer a sociedade civil. 
É importante, neste contexto, que se tenha consciência do objetivo da reforma 
que, na concepção de Przeworski (2006), é a construção de instituições que deem poder 
ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer e o impeçam de fazer o que não deve 
fazer. O autor argumenta, ainda, que a reforma do Estado deve ser concebida em termos 
de mecanismos institucionais pelos quais os governos possam controlar o 
comportamento dos agentes econômicos privados, e os cidadãos possam controlar os 
governos. 
Foi na década de 80 que, segundo Abrucio (2005), os Estados Unidos deram 
início a implantação de reformas administrativas, considerando o modelo gerencial 
importado da iniciativa privada. De acordo com Bresser-Pereira (2009) a verdadeira 
reforma da gestão pública somente ganhou impulso nos anos 1980, com o discurso 
neoliberal e com a eleição de Margaret Thatcher para primeira-ministra do Reino Unido. 
Os governos conservadores de Margareth Thatcher, a Dama de Ferro, da 
Inglaterra, e dos republicanos de Ronald Reagan, dos Estados Unidos da América, foram 
responsáveis por implementarem as primeiras reformas no antigo modelo, logo no início 
da década de 80. Considera-se a Grã-Bretanha o grande laboratório das técnicas 
gerenciais aplicadas, da qual, seguindo esta tendência, demais países começaram a 
ensaiar o início das reformas de seus Estados (PEREIRA, 2004). 
O thatcherismo pode ser qualificado por algumas medidas organizativas e 
administrativas que, por sua vez, caracterizaram a Nova Administração Pública. Paes de 
Paula (2005) sintetizou as seguintes características: descentralização do aparelho de 
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Estado; privatização das estatais; terceirização dos serviços públicos; regulação estatal 
das atividades públicas conduzidas pelo setor privado; uso de ideias e ferramentas 
gerenciais advindas do setor privado. 
A partir da avaliação das reformas econômicas realizadas em países como o 
Chile e México, especialistas se reuniram chegando a um “consenso” quanto à eficiência 
das reformas orientadas para o mercado, denominado Consenso de Washington. As 10 
medidas baseadas em experiências do Reino Unido e de outros países e geradas para a 
implementação das reformas foram sintetizadas pelo economista John Williamson: o 
ajuste estrutural do déficit público; a redução do tamanho do Estado, a privatização das 
estatais; a abertura ao comércio internacional; o fim das restrições ao capital externo; a 
abertura financeira às instituições internacionais; a desregulamentação da economia; a 
reestruturação do sistema previdenciário; o investimento em infraestrutura básica; e a 
fiscalização dos gastos públicos (BATISTA, 1995 apud PAES DE PAULA, 2005). 
De acordo com Bresser-Pereira (2006), a Nova Administração Pública foi 
implementada em resposta a crise fiscal, crise no modo de intervenção do Estado, crise 
do modelo burocrático, responsável pela administração do Estado e também pela crise 
política. Visava, em síntese, a transformação da cultura burocrática que permeava a 
administração pública brasileira, incutindo uma nova cultura denominada gerencial. 
O termo “cidadão-cliente” é utilizado, inclusive, como forma de aproximar da 
lógica de mercado. Esse processo refere-se à aplicação das idéias e ferramentas de 
gestão mais recente do setor privado adaptadas ao setor público, englobando, por 
exemplo: os programas de qualidade, a reengenharia organizacional, a administração 
participativa e outras (BRESSER-PEREIRA, 1998b). 
Um dos objetivos do modelo gerencial relaciona-se na definição da forma de 
propriedade e gestão das instituições públicas, considerando como: estatal o núcleo 
estratégico e as atividades exclusivas; público não-estatal, os serviços exclusivos que 
podem ser publicizáveis; as atividades cuja a produção são voltadas para o mercado, 
podendo ser privatizadas (MARE, 1995). 
No Brasil, as propostas da vertente gerencial foram concebidas e implementadas, 
conforme Paes de Paula (2005) durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1994- 
2002), com a presença ativa do ex-ministro da Administração e Reforma do Estado, Luiz 
Carlos Bresser Pereira. A autora acrescenta, ainda, o fato de a vertente ter se tornada 
hegemônica a partir do momento em que a aliança social-liberal alcançou o poder e 
implementou a administração pública gerencial. 
A administração pública gerencial tem como principais objetivos, segundo 
Bresser Pereira (1998b): aprimorar as decisões estratégicas do governo e da burocracia; 
oferecer condições que garanta a propriedade e o contrato, para que se promova um bom 
funcionamento dos mercados; garantir autonomia e capacitação gerencial do 
administrador público; certificar a democracia através da prestação de serviços públicos 
voltados para o “cidadão-cliente” e controlados pela sociedade. 
Devendo ter as seguintes características para atingir os objetivos 
• administração profissional, autônoma e organizada em carreiras; 
• descentralização administrativa; 
• maior competição entre as unidades administrativas; 
• disciplina e parcimônia no uso dos recursos; 
• indicadores de desempenho transparentes; 
• maior ênfase dos resultados; 
• ênfase no uso de práticas originadas no mercado (PAES DE PAULA, 2005, p. 
131-132). 
A implementação do modelo da nova gestão pública, cujas raízes se encontram 
na economia de mercado, nas teorias de custos e benefícios e na teoria da escolha 
pública, depende, além dos ditames legais que autorizam a privatização, a terceirização 
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e a adoção de outros mecanismos de mercado para a produção dos serviços públicos, 
da preparação da sociedade para aceitar essa nova orientação para a produção dos 
serviços públicos (SALM e MENEGASSO, 2009b). 
De acordo com Ramos (1989) e Arendt (2005) apud Salm e Menegasso (2009b) 
o principal problema do modelo da nova gestão pública é observado na usurpação da 
esfera privada, uma vez que, é o mercado e não a comunidade politicamente articulada, 
a principal referência para a administração pública. 
Paes de Paula (2005) aponta as seguintes limitações da nova administração 
pública: constituição de uma nova elite burocrática, centralização do poder nas instâncias 
executivas, inadequação da aplicação das técnicas e práticas advindas do setor privado 
no setor público, dificuldade em lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e 
a dimensão sociopolítica da gestão, incompatibilidade entre a lógica gerencialista e o 
interesse público. 
Conforme exposto por Goodsell (2003) tais limitações alimentam uma crítica 
crescente ao modelo, abrindo caminho para novas propostas para a produção dos 
serviços públicos. 
 
4.2 Novo Serviço Público 
 
Kettl (2000), Denhardt e Denhardt (2003) e Salm e Menegaso (2006) apud Salm 
e Menegasso (2009b) afirmam existir três modelos relevantes em administração pública: 
o modelo da administração pública convencional, aquela onde a burocracia é que produz 
o bem público ou os serviços públicos; o modelo da nova gestão pública, no qual o 
mercado é o principal alocador dos serviços públicos; e, ainda, um terceiro modelo que 
seria o novo serviço público, onde o bem público ou o serviço público é coproduzido com 
a sociedade e pela sociedade. 
O bem público abrange, segundo Meirelles (2000) tudo aquilo que tenha valor 
econômico ou moral e que seja suscetível de proteção jurídica. A coprodução, por sua 
vez, refere-se, de acordo com Brudney e England (1983, p. 59) “a uma mistura crítica de 
atividades prestadas por agentese cidadãos para a provisão de serviços públicos”. 
Salm e Menegasso (2009b) utilizam o conceito de Novo Serviço Público, para 
denominar o modelo emergente que se mostra presente sempre que a comunidade ou o 
cidadão coproduz o bem público ou os serviços públicos em parceria com os agentes 
públicos. O autor discute que este modelo se encontra na dependência e pressupõe a 
existência de condições apropriadas para sua implementação e operacionalização, cuja 
produção do desenvolvimento sustentável pressupõe a existência de capital social nas 
comunidades. 
De acordo com Salm e Menegasso (2009a) as bases epistemológicas do modelo 
do novo serviço público, elaboradas por Denhardt e Denhardt (2003), tomam por princípio 
que o ser humano é, antes de tudo, um ser político que age na comunidade, ao passo 
que a comunidade, politicamente articulada, requer a participação do cidadão, para a 
construção do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado. 
O Novo Serviço Público surge como uma alternativa para a Nova Gestão Pública, 
inspirado na teoria política democrática, visando particularmente, a conexão entre 
cidadãos e seus governos, com abordagens alternativas à gestão e ao modelo 
organizacional sendo mais humanística na teoria da administração pública. (DENHARDT, 
2004, apud VIEIRA, 2008). 
Salm e Menegasso (2009a) discutem a coprodução dos serviços públicos a partir 
da complementaridade dos modelos e da proposta de administração pública. Segundo 
esses autores, a complementaridade dos modelos pode ocorrer: por meio da organização 
burocrática em que haja a gestão participativa obtida por meio de estruturas de 
consentimento; por meio das organizações sociais com características isonômicas; por 
meio de comunidades engajadas com a produção do bem público; por meio da 
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responsabilidade social das empresas, quando elas produzem um bem público, fato 
amplamente ignorado pelos estudiosos da administração pública; e por meio do cidadão, 
em seu papel de ser político, produzindo o bem público. 
No Brasil a administração pública societal tem sua origem, segundo Paes de 
Paula (2005) nos movimentos sociais iniciados nos anos 1960 e que se desdobraram nas 
décadas seguintes, apesar dos impactos sofridos no Governo Militar. A exemplos de 
práticas surgidas dentro desse contexto, apresenta-se os fóruns temáticos, surgidos no 
final dos anos 80, constituindo numa oportunidade para debate de problemas públicos; 
os conselhos gestores de políticas públicas, também surgidos no mesmo período, durante 
o processo de redemocratização brasileira, incorporadas à Constituição Federal, 
promulgada em 1988 (PAES DE PAULA, 2005.). Ainda como exemplos, Carvalho e 
Felgueiras (2000) citam os processos de orçamentos participativos, surgido de uma 
experiência do conselho popular do município de Vila Velha. 
A vertente societal propõe um novo modelo de gestão pública, se opondo ao estilo 
burocrático de gestão e buscando uma ampliação da democracia através de uma maior 
inserção e participação da sociedade organizada na administração pública. A conquista 
de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência da República, nas últimas eleições 
presidenciais, resultou em uma expectativa de que esta vertente se tornasse a marca do 
governo federal. O observado, porém, é que não houve um rompimento de fato com o 
modelo anterior, verificando-se a continuidade das práticas gerencialistas nos diversos 
campos, até mesmo nas políticas sociais (PAES DE PAULA, 2005). 
A Administração Pública Societal é influenciada pelos seguintes elementos: “a 
busca de um novo modelo de desenvolvimento, a concepção participativa e deliberativa 
e democracia, a reinvenção político-institucional, e a renovação do perfil dos 
administradores públicos. (PAES DE PAULA, 2005, p. 154). A necessidade de mudanças 
e modernizações no modo de gestão das organizações públicas é senso comum, 
independente da corrente ideológica ou papel desempenhado, governo ou sociedade 
civil. Desta forma, alguns pontos devem ser refletidos por todos os atores que, direta ou 
indiretamente, são afetados pelas reformas administrativas, sendo alguns deles 
levantados a seguir. 
 
5. REFLEXÕES SOBRE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS 
 
A proposta do governo de reforma administrativa, entregue no dia 3 de setembro 
de 2020, ao Congresso Nacional, prevê a flexibilização das regras de contratação e 
demissão de futuros servidores, mas, por determinação do presidente Jair Bolsonaro, 
blinda os atuais agentes públicos de mudanças em suas carreiras. A ideia é criar cinco 
novos tipos de vínculos para servidores públicos, mas apenas um deles com garantia de 
estabilidade no cargo após três anos de serviço. 
Segundo o secretário especial adjunto de Desburocratização, Gestão e Governo 
Digital, Gleisson Rubin, o impacto da reforma administrativa não pode ser estimado ainda 
porque detalhes como a estrutura de cargos e as remunerações dos futuros servidores 
serão definidos nas fases 2 e 3 da reforma, cujos textos ainda não foram finalizados. Eles 
dependem da Proposta de Emenda à Constituição (PEC). A primeira fase da reforma 
ainda não prevê mudanças na remuneração — a intenção é que uma proposta que reduza 
salários iniciais e alongue o tempo necessário para conseguir aumentos seja 
encaminhada posteriormente. 
Haverá ainda outras duas fases, segundo o Ministério da Economia. A fase 2 
prevê o envio de um projeto de lei complementar (PLP) e seis projetos de lei. O PLP e um 
dos PLs tratarão da gestão do desempenho. Os demais projetos de lei regulamentarão 
consolidação de cargos, funções e gratificações, diretrizes de carreiras, modernização de 
formas de trabalho, arranjos institucionais e ajustes no estatuto do servidor. 
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A fase 3 prevê outro projeto de lei complementar para criar o Novo Serviço Público, 
com o novo marco regulatório das carreiras, governança remuneratória e direitos e 
deveres do servidor. 
As mudanças valem para novos servidores federais, estaduais e municipais, do 
Executivo, Legislativo e Judiciário. As regras não atingem, porém, membros de outros 
Poderes, como juízes e parlamentares. 
A proposta de reforma constitucional atingiria os futuros agentes públicos. Ou seja: 
os que vierem a ser nomeados após a edição da Emenda Constitucional propalada. 
Para os futuros funcionários civis, o ingresso por concurso público valerá para 
cargos típicos de Estado (que não encontram paralelo no setor privado, única categoria 
que terá direito à estabilidade) e cargos por prazo indeterminado. Em ambos os casos, 
haverá um vínculo inicial de experiência, que terá prazo mínimo de dois anos, no caso das 
carreiras típicas de Estado, e de um ano, para cargos de prazo indeterminado. 
Já o ingresso por seleção simplificada vale para cargos com prazo determinado e 
cargos de liderança e assessoramento (que substituirão uma parte dos cargos de 
confiança). 
 
6. A IMPORÂNCIA DA REFORMA ADMINISTRATIVA DO APARELHO DO 
ESTADO 
 
A noção de que no Estado há um núcleo duro a demandar pessoal com qualificação 
de alto nível foi determinante para o fortalecimento das carreiras de estado. Isto porque, 
ainda que não haja identificação plena entre núcleo estratégico e alto escalão, o aumento 
do quantitativo de burocratas de carreira no núcleo estratégico, que detêm expertise, 
torna-os candidatos naturais, ou concorrentes, aos cargos em comissão. Essa já era a 
pretensão do MARE: 
A participação de servidores efetivos nos cargos de direção e assessoramento deverá 
crescer nos próximos anos, na medida em que a administração pública se beneficie do 
recrutamento contínuo de novos quadros qualificados, inclusive reduzindo a dependência 
da administração indireta, autárquica e fundacional, da requisição de quadros das 
empresas estatais para a composição de equipes nos Ministérios e Secretarias. (BRASIL. 
Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1998). 
Nesses termos, a preocupação implícita da Reforma era criar uma burocraciaresponsiva ao governante. Assim, ao contrário das várias propostas de organização da 
burocracia feitas desde a década de trinta do século passado, que previam carreiras 
tradicionais, com ascensão linear e gradativo controle dos cargos diretivos pelos 
burocratas estatais, propôs-se uma burocracia permeável, cujo mérito não repousava 
apenas na aprovação no concurso de ingresso, mas dependia do desempenho ao longo 
da vida funcional. Deste modo, desenhou-se um modelo de burocracia meritocrática 
compatível com a flexibilidade de nomeação que sempre caracterizou a administração 
brasileira. 
Parte importante desta concepção foi o conceito de Núcleo Estratégico do Estado, 
entendido como o “o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra seu 
cumprimento. No Poder Executivo, corresponde ao Presidente da República, aos 
ministros e seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e 
formulação de políticas públicas.” No Núcleo Estratégico, previu-se a existência de 
carreiras e de um regime que assegurasse a estabilidade de forma mais flexível. Estas 
carreiras deveriam desempenhar atribuições “voltadas para as atividades exclusivas de 
Estado relacionadas com a formulação, controle e avaliação de políticas públicas e com a 
realização de atividades que pressupõem o poder de Estado.” (BRASIL. Ministério da 
Administração e Reforma do Estado, 1997, págs. 12,18 e 24). 
Desta feita, a ideia de que o núcleo estratégico demandaria carreiras específicas 
transforma uma discussão genérica, sobre a necessidade de alcançar um padrão de 
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burocracia weberiano na Administração como um todo, em uma demanda focalizada. O 
fortalecimento do núcleo estratégico do Estado seria realizado por meio da organização 
dos seus quadros de pessoal, da reorganização e criação de carreiras, da melhoria das 
condições de remuneração e progressão e da renovação do quadro de servidores e de 
sua capacitação. (BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1998, p. 
35). 
Para além da política de recursos humanos, verifica-se que, em relação ao Ciclo 
de Gestão, o discurso de valorização da administração como área estratégica, a 
possibilidade de auto-regulamentação da carreira e a inserção privilegiada no núcleo do 
Poder Executivo também facilitaram o processo de consolidação dessa burocracia. Em 
alguns casos, o Órgão Gestor utiliza suas competências para fortalecer a carreira; em 
outros, ainda há uma indefinição sobre como exercer estas atribuições. Apesar dessas 
diferenças, a possibilidade de estes servidores interferirem nos rumos de sua carreira 
torna vívido o debate sobre o tema e pode facilitar a aprovação de regras que lhes sejam 
de interesse. 
Um exemplo de Órgão Gestor bem estruturado é a Secretaria do Tesouro Nacional-
STN, responsável pela carreira de Analista de Finanças e Controle. Desde 1995, um grupo 
de servidores que atua na Coordenação-Geral de Desenvolvimento Institucional – 
CODIN/STN, tendo como referência a experiência de empresas privadas, vêm adotando 
uma série de medidas para melhorar o clima da organização e integrar o fortalecimento 
da carreira ao planejamento estratégico da instituição. Verificou-se que há políticas de 
capacitação, de mobilidade interna e de divisão do concurso em áreas de especialização, 
todas regulamentadas em portarias e divulgadas na intranet da instituição. 
 
7. CONCLUSÃO 
 
Um dos resultados mais visíveis dessa política foi a transformação para subsídio 
da remuneração das carreiras do Ciclo de Gestão. O subsídio é a remuneração em parcela 
única, sem gratificações adicionais e outras verbas, e foi inicialmente previsto para os 
detentores de mandato político e para os Ministros de Estado com o objetivo de tornar 
mais transparente a fixação dos seus vencimentos. 
Ressalte-se, contudo, que a presente política de recursos humanos não privilegia as 
carreiras do núcleo estratégico ou do Ciclo de Gestão. As medidas referentes à 
remuneração e aos concursos se estendem a todas as categorias, indistintamente, 
inclusive àquelas de nível médio, como demonstram os percentuais de ingresso por nível 
de escolaridade. 
Estudos feitos sobre a carreira indicam que o preparo profissional de seus membros 
tem assegurado a ocupação destes cargos (PETRUCCI, 1995). Os especialistas em 
políticas públicas e gestão governamental - EPPGG estão espalhados nos diversos 
Ministérios e em entidades da Administração Indireta. 
Em vista disto, cabe, ainda, mencionar que o fortalecimento das carreiras de estado 
e sua crescente presença nos cargos comissionados não vêm sendo acompanhados por 
medidas relacionadas ao desempenho dos servidores. Deve-se, portanto, atentar para 
que, em nome da profissionalização, não se promova no longo prazo um fechamento da 
burocracia, o que também traz consequências danosas. 
Dessa forma, em lugar das tentativas de vincular os cargos em comissão a estrutura 
das carreiras, parece mais profícuo inserir mecanismos de seleção para estes cargos. 
Esta medida compatibiliza a liberdade de nomeação e exoneração, característica do 
presidencialismo de coalizão, com a fixação de critérios mínimos para a ocupação dos 
cargos 
 
 
https://jus.com.br/tudo/processo
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