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Infrações administrativas ambientais federais cometidas
exclusivamente em unidades de conservação
INTRODUÇÃO
Desde tempos imemoriais, a humanidade vem se preocupando em proteger
determinados espaços geográficos em decorrência de sua importância para sua
qualidade vida.
Essa proteção, no entanto, vem sendo objeto de notável evolução, passando de mera
reserva de bens materiais à manutenção da biodiversidade no planeta. Isso se torna
bem perceptível quando nos deparamos com o modelo protetivo das chamadas
unidades de conservação previstas no direito brasileiro.
Por outro lado, não menos antiga é a necessidade de se imporem sanções às condutas
desviantes dos padrões socialmente estabelecidos. Neste aspecto também é perceptível
uma evolução, havendo atualmente mecanismos jurídicos vários para tal desiderato.
Entre eles está o direito administrativo sancionador, que, em sua vertente ambiental,
tem uma das suas mais significativas manifestações.
É sobre a relação desses dois institutos jurídicos – as unidades de conservação e o
direito administrativo sancionador – que este trabalho pretende se debruçar.
Tentar-se-á fazer uma interlocução entre alguns dos principais teóricos do direito
administrativo, do direito processual e do direito ambiental brasileiros, para explicar a
atual necessidade de se tutelarem, por meio do direito administrativo sancionador, as
unidades de conservação. Procurar-se-á, também, identificar como se dá essa tutela,
analisando cada uma das infrações administrativas cometidas exclusivamente em
unidades de conservação, previstas no Decreto n. 6.514/2008.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036359/decreto-6514-08
1 UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
1.1 Aspectos históricos
A preocupação em proteger algumas áreas remonta às origens da humanidade.
Segundo Luiz Renato Vallejo (2002, p. 56),
As necessidades de uso imediato e futuro dos recursos envolvendo animais, água
pura, plantas medicinais e outras matérias-primas, justificavam a manutenção
desses sítios, além de se constituírem em espaços de preservação de mitos e
ocorrências históricas.
Ante o crescimento populacional verificado no período mais recente da Antiguidade e
mesmo na Idade Média, as classes dominantes protegiam áreas para seu uso
exclusivo, mas o objetivo primordial continuava sendo salvaguardar recursos
faunísticos e florestais para uso imediato ou futuro (VALLEJO, 2002).
Com a Revolução Industrial, a proliferação de fábricas, juntamente com a ampliação
descomunal da necessidade de matéria-prima para a produção de bens de consumo,
culminou na ampliação da degradação do meio ambiente urbano e natural. Acentuou-
se, desse modo, a necessidade de proteção de determinadas áreas, tanto para fins
ecológicos quanto para recreação ao ar livre (MILANO, 2000, apud VALLEJO, 2002).
No final do Século XIX começam a surgir os parques nacionais, áreas protegidas pelo
Poder Público com fins predominantemente recreativos. Nesses moldes, o primeiro foi
Yellowstone, criado em 1872 nos Estados Unidos da América. Adotou-se ali uma
perspectiva claramente preservacionista, em que qualquer atividade intervencionista
humana na área era vista de forma negativa (VALLEJO, 2002). Esse modelo foi
reproduzido por vários outros países e perdura até os dias atuais, ainda que de forma
mitigada.
No Brasil, diversos autores indicam como sendo a primeira área especialmente
protegida o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937 no Estado do Rio de Janeiro,
muito embora outras medidas protetivas pontuais tenham sido tomadas desde a época
do Brasil-Colônia (VALLEJO, 2002).
Entretanto, Daguinete Maria Chaves Brito (2010) lembra que ainda em 1896 foi criado
o Horto Botânico da cidade São Paulo, objetivando explicitamente a proteção da
natureza.
De todo modo, no decorrer do Século XX, a legislação brasileira cuidou de criar, por
meio de vários diplomas normativos, múltiplas modalidades de áreas protegidas, como
as áreas de preservação permanente, as reservas florestais legais, as terras indígenas e
as unidades de conservação.
Esse tratamento legal esparso acabou criando dificuldades para a gestão desses
espaços. Minorando este problema, foi promulgada em 2000 a Lei n. 9.985, que
implementou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) no Brasil,
dando certa uniformidade jurídica ao tema, conforme se verá em seguida. Outras áreas
protegidas, contudo, não foram contempladas na referida Lei, permanecendo dispersas
no aparato legislativo pátrio.
1.2 Regime jurídico das unidades de
conservação no Brasil
Como se verificará no capítulo seguinte, as infrações administrativas ambientais ora
estudadas estão intimamente ligadas as especificidades do regime jurídico das unidades
de conservação. Mister se faz, destarte, que se teçam algumas considerações a esse
respeito.
A Constituição da Republica Federativa do Brasil (1988) dispôs em seu art. 225, caput,
que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, [...] impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes
e futuras gerações”. O § 1º desse mesmo dispositivo estabelece que
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10645661/artigo-225-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
Art. 225 [...] § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
Nesse contexto, o art. 2º, inciso I, da referida Lei n. 9.985 (BRASIL, 2000) define
unidade conservação como
[E]spaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais,
com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público,
com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
Com base nos dispositivos legais acima transcritos, Édis Milaré (2013) aponta a
existência de espaços territoriais especialmente protegidos em sentido estrito, que
seriam as unidades de conservação, e em sentido amplo, abarcando as demais áreas
protegidas. Esse raciocínio faz sentido também se analisado sob a ótica da Convenção
da Diversidade Biológica (1992), que define área protegida, em seu art. 2, como “uma
área definida geograficamente que é destinada, ou regulamentada, e administrada para
alcançar objetivos específicos de conservação”.
A despeito dessa celeuma conceitual, a Lei do SNUC ainda tratou de distinguir, em seu
art. 7º, diferentes modalidades de unidades de conservação: as de proteção integral e as
de uso sustentável. No primeiro grupo estão, segundo o art. 8º da mesma Lei, Estação
Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida
Silvestre. No segundo grupo, por sua vez, estão a Área de Proteção Ambiental, a Área de
Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a Reserva Extrativista, a Reserva de
Fauna, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável e a Reserva Particular do
Patrimônio Natural, nos termos do art. 14 dessa Lei.
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11181054/artigo-2-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11181013/inciso-i-do-artigo-2-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
Como se depreende do teor dos §§ 1º e 2º do citado art. 7º, enquanto as unidades de
proteção integral se propõem a preservar a natureza, admitindo-se apenas o uso
indireto dos seus recursos naturais – com exceção dos casos previstos na própria Lei –,
as unidades de uso sustentável visamà compatibilização da conservação da natureza
com a exploração sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
No que se refere à criação das unidades de conservação, proclama o art. 22, § 2º, da Lei
n. 9.985/2000 que deve se dar por ato do Poder Público, precedido de estudos técnicos
que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados. O Art.
22-A da mesma Lei permite que o Poder Público inclusive decrete, para a realização de
tais estudos, limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e
empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental,
quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos
recursos naturais ali existentes.
A Lei do SNUC ainda estabelece, em seu art. 25, que as unidades de conservação,
exceto a Área de Proteção Ambiental e a Reserva Particular do Patrimônio Natural,
devem possuir uma zona de amortecimento, para a qual o órgão responsável pela
administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação
e o uso de seus recursos. Essa zona é estabelecida no entorno da unidade de
conservação, evitando que ali sejam exercidas atividades que certamente lhe causarão
danos.
O art. 27 da Lei n. 9.985/2000 ainda destaca a necessidade de as unidades de
conservação terem um plano de manejo, abrangendo até sua zona de amortecimento. O
plano deve ser elaborado pelo órgão gestor ou pelo proprietário, quando for o caso, e
aprovado em portaria do órgão executor ou em resolução do conselho deliberativo,
como dispõe o art 12, incisos I e II, do Decreto n. 4.340 (BRASIL, 2002), que
regulamenta tal Lei.
São proibidas quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em
desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos, como
deixa claro o art. 28 da Lei do SNUC.
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11175325/artigo-22-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11175259/par%C3%A1grafo-2-artigo-22-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11174704/artigo-27-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/99717/decreto-4340-02
Proibida também é a introdução nas unidades de conservação de espécies alóctones,
segundo o art. 31, caput, da Lei n. 9.985/2000. É certo que tais espécies podem trazer
sérios desequilíbrios ao novel ecossistema em que foram inseridas, seja pela predação
ou transmissão de doenças às espécies autóctones, o que dá azo à proibição em tela.
O § 1º deste dispositivo excetua da proibição as áreas de proteção ambiental, as
florestas nacionais, as reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento
sustentável. Isto porque, nestes casos, a inserção de espécies alóctones pode fazer parte
de atividades econômicas ou científicas permitidas nessas unidades, que são de uso
sustentável.
O § 2º desse art. 31 também exclui da incidência proibitiva a criação de animais
domésticos e o cultivo de plantas nas áreas particulares localizadas em refúgios de vida
silvestre e monumentos naturais, desde que considerados compatíveis com as
finalidades da unidade, segundo o respectivo plano de manejo.
Por fim, o Art. 33 da Lei n. 9.985/2000 determina que
A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou
desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da
exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia
autorização e sujeitará o explorador a pagamento, conforme disposto em
regulamento.
O Decreto 4.340/2002, em seu art. 27 que o uso de imagens de unidade de conservação
com finalidade comercial será cobrado conforme estabelecido em ato administrativo
pelo órgão executor, verificando-se a gratuidade apenas quando a finalidade do uso for
preponderantemente científica, educativa ou cultural.
2 DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
AMBIENTAL
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11174228/artigo-31-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11173968/artigo-33-da-lei-n-9985-de-18-de-julho-de-2000
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/99717/decreto-4340-02
2.1 Direito administrativo sancionador
As relações sociais naturalmente dão margem à ocorrência de diversos conflitos de
interesses. Fez-se premente, então, o estabelecimento de padrões de conduta, visando
evitar tais conflitos. Notadamente quando esses padrões são violados, surge o múnus
de aplicar punições ao violador.
Com a origem do Estado, este chama para si o poder de aplicar sanções, no intuito de,
assim, garantir a manutenção da ordem social. Nasce desse modo o chamado direito
público punitivo ou sancionador, tendo como ramos o direito penal e o direito
administrativo sancionador (OSÓRIO, 2011). Este último, como a própria
nomenclatura denuncia, cuida da aplicação das sanções administrativas.
Para compreender, portanto, o que vem a ser o direito administrativo sancionador
deve-se explicar o que seria uma sanção administrativa. Fábio Medina Osório (2011, p.
100) sustenta que esta consiste
[E]m um mal ou castigo, porque tem efeitos aflitivos, com alcance geral e
potencialmente pro futuro, imposto pela Administração Pública, materialmente
considerada, pelo Judiciário ou por corporação de direito público, a um
administrado, jurisdicionado, agente público, pessoa física ou jurídica, sujeitos ou
não a especiais relações de sujeição com o Estado, como consequência de uma
conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com finalidade repressora ou
disciplinar, no âmbito de aplicação formal do Direito Administrativo.
Como visto, para que seja aplicada uma sanção administrativa é necessária a
tipificação legal da conduta reprovável. Trata-se de decorrência lógica jurídica do
princípio da legalidade administrativa, previsto inclusive no art. 37, caput,
da Constituição da República, impondo à Administração o poder-dever de atuar nos
estritos termos permitidos a lei. Logo, se a conduta não for prevista, mesmo que
genericamente, como infração administrativa pela lei – em sentido formal – não
poderá subsistir a aplicação de sanção (OLIVEIRA, 2012).
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/2186546/artigo-37-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
Ponto também deveras relevante é o atinente à proporcionalidade. Em um Estado
democrático de direito, “uma lei não deve onerar o cidadão mais intensamente do que o
imprescindível para a proteção do interesse público. Assim, a intervenção de apropriada
e necessária para alcançar” (GARCÍA, 1984, apud OSÓRIO, 2011, p. 191).
Quanto à atividade administrativa sancionadora do Estado, esta conduz sobretudo à
supressão ou à mitigação de direitos individuais, como o direito à propriedade, à livre
iniciativa profissional entre outros. Por isso, há de se primar sempre pela
proporcionalidade entre a infração e sua respectiva sanção.
Outro aspecto do direito administrativo sancionador que merece destaque é a sua
relação com o direito processual.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LIV, impõe que “ninguém será privado da
liberdade ou de seus bens sem que seja observado o devido processo legal”. Além disso,
segundo o inciso LV do mesmo art. 5º, “aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Não há como negar que o direito administrativo sancionador tem, como base, sanções
que atacam justamente os bens dos infratores acusados, tornando-seimprescindível,
pois, a existência de um processo para que possam ser impostas. Em verdade, a própria
juridicidade da sanção decorre de sua institucionalização, que se verifica quando, entre
outros fatores, há um procedimento próprio para sua aplicação (OLIVEIRA, 2012).
No plano legal, cumpre dizer que é a Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999) que regula, em linhas
gerais, o processo administrativo, inclusive o sancionador, no âmbito da Administração
Pública Federal.
2.2 Direito administrativo sancionador e meio
ambiente
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641516/artigo-5-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10728364/inciso-liv-do-artigo-5-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104076/lei-de-procedimento-administrativo-lei-9784-99
A inata dinamicidade do direito administrativo sancionador faz com que este se
apresente como uma valiosa alternativa para o controle de condutas que agridem ou
ameaçam o equilíbrio do meio ambiente nos dias atuais. Tanto é assim que o § 3º do
art. 225 da Constituição da República menciona expressamente a possibilidade de se
promover a responsabilização administrativa daqueles lesarem o meio ambiente,
independentemente das eventuais repercussões penais e civis do ilícito.
Contudo, antes mesmo da promulgação da Constituição Federal, a Lei
n. 6.938 (BRASIL, 1981) – Lei da Política Nacional do Meio Ambientedeterminava em
seu art. 14 que “o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental”
sujeitaria os transgressores a sanções de multa simples ou diária; perda ou restrição de
incentivos fiscais; perda ou suspensão de participação de linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais; e suspensão da atividade.
Posteriormente, já com inspiração constitucional, a Lei n. 9.605 (BRASIL, 1998)
passou a regulamentar a matéria, considerando como infração administrativa
ambiental, em seu art. 70, caput, “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de
uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.
Já em seu art. 72, caput, a mesma norma comina as sanções a que as infrações
administrativas estão sujeitas, quais sejam: advertência; multa simples; multa diária;
apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos,
petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto;
embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de
atividades; e restritiva de direitos, sendo estas subdivididas em suspensão de registro,
licença ou autorização; cancelamento de registro, licença ou autorização; perda ou
restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em
linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e proibição de
contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.
Embora tenha avançado bastante em relação às sanções administrativas ambientais, a
Lei n. 9.605/1998 não cuidou de definir especificamente as respectivas infrações, nem
o procedimento para a imposição daquelas. Em nível federal, essa definição foi feita
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10645274/par%C3%A1grafo-3-artigo-225-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10645661/artigo-225-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104090/lei-da-pol%C3%ADtica-nacional-do-meio-ambiente-lei-6938-81
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104090/lei-da-pol%C3%ADtica-nacional-do-meio-ambiente-lei-6938-81
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11331571/artigo-14-da-lei-n-6938-de-31-de-agosto-de-1981
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036358/lei-de-crimes-ambientais-lei-9605-98
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11331235/artigo-70-da-lei-n-9605-de-12-de-fevereiro-de-1998
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036358/lei-de-crimes-ambientais-lei-9605-98
pelo Decreto n. 3.179 (BRASIL, 1999), hoje substituído pelo Decreto n. 6.514 (BRASIL,
2008). Em verdade, percebe-se uma tradição no Brasil em tipificar infrações
ambientais por meio de normas infralegais, como se percebe pelas disposições do
Decreto n. 99.274 (1990), que, regulamentando a Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), trazia
alguns tipos administrativos sancionadores ambientais.
3 INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS
AMBIENTAIS FEDERAIS COMETIDAS
EXCLUSIVAMENTE EM UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO
3.1 Noções gerais
Como visto, o Decreto n. 6.514/2008 tratou de definir variadas infrações
administrativas ambientais em nível federal, substituindo o Decreto n. 3.179/1999.
Um dos motivos determinantes para essa substituição foi justamente a necessidade
melhor alocar, no direito administrativo sancionador ambiental, as unidades de
conservação e seu regime jurídico diferenciado, notadamente após a instituição do
Sistema Nacional de Unidades de Conservação pela Lei n. 9.985/2000.
No revogado Decreto n. 3.179/1999 só havia dois tipos administrativos sancionadores
que tratavam especificamente das unidades de conservação: o previsto no art. 27,
relativo a perpetração de danos diretos ou indiretos a tais áreas protegidas, e o
constante no art. 36, concernente ao ingresso nessas áreas de posse de substâncias ou
instrumentos próprios para caça ou para exploração de produtos ou subprodutos
florestais, sem licença da autoridade competente. O Decreto n. 3.179 data de 1999 e se
baseou visivelmente nas condutas previstas como crimes pela Lei n. 9.605, de 1998.
Ambos os diplomas normativos são anteriores à Lei n. 9.985, promulgada em 2000,
razão pela qual não se preocuparam em sistematizar ilícitos relativos às unidades de
conservação. Os que existiam eram tratados meramente como ilícitos contra a flora.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036359/decreto-6514-08
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/109146/decreto-99274-90
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104090/lei-da-pol%C3%ADtica-nacional-do-meio-ambiente-lei-6938-81
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036359/decreto-6514-08
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036358/lei-de-crimes-ambientais-lei-9605-98
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
Ressalte-se, no entanto, que, mesmo antes do Decreto n. 3.179/1999, outras normas já
estabeleciam algumas sanções administrativas específicas em relação a unidades de
conservação. A Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), por exemplo, determinava em seu
art. 18, parágrafo único, que “as pessoas físicas ou jurídicas que, de qualquer modo,
degradarem reservas ou estações ecológicas, bem como outras áreas declaradas como
de relevante interesse ecológico” estariam sujeitas às penalidades previstas no
art. 14daquela Lei, que, como já ficou dito, estabelecia a responsabilização
administrativa ambiental para condutas degradantes do meio ambiente. Esse
dispositivo, contudo, foi expressamente revogado pela Lei n. 9.985/2000.
O Decreto n. 99.274/1990, em seu art. 34, incisos VII e VIII, trouxe disposições até
mais específicas, senão vejamos:
Art. 34. Serão impostas multas diárias de 61,70 a 6.170 Bônus do Tesouro Nacional
(BTN), proporcionalmente à degradaçãoambiental causada, nas seguintes
infrações:
[...]
VII - ferir, matar ou capturar, por quaisquer meios, nas Unidades de Conservação,
exemplares de espécies consideradas raras da biota regional;
VIII - causar degradação ambiental mediante assoreamento de coleções d'àgua ou
erosão acelerada, nas Unidades de Conservação.
De fato, era um contrassenso o direito administrativo sancionador não impor um
tratamento específico a áreas instituídas pelo Poder Público por merecerem especial
proteção em virtude de sua elevada importância ecológica, como é o caso das unidades
de conservação.
Suprindo essa carência existente na legislação brasileira, o aludido Decreto
n. 6.514/2008 trouxe uma subseção denominada de infrações cometidas
exclusivamente em unidades de conservação, facilitando, assim, a aplicação das
sanções administrativas previstas na Lei n. 9.605 (BRASIL, 1998) às atividades
causadoras danos ou ameaças a essas áreas protegidas.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104090/lei-da-pol%C3%ADtica-nacional-do-meio-ambiente-lei-6938-81
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11329016/artigo-18-da-lei-n-6938-de-31-de-agosto-de-1981
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11328989/par%C3%A1grafo-1-artigo-18-da-lei-n-6938-de-31-de-agosto-de-1981
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11331571/artigo-14-da-lei-n-6938-de-31-de-agosto-de-1981
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
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http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11659761/artigo-34-do-decreto-n-99274-de-06-de-junho-de-1990
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11659525/inciso-vii-do-artigo-34-do-decreto-n-99274-de-06-de-junho-de-1990
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11659481/inciso-viii-do-artigo-34-do-decreto-n-99274-de-06-de-junho-de-1990
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036359/decreto-6514-08
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036358/lei-de-crimes-ambientais-lei-9605-98
Destaque-se que, fazendo alusão a clássica modalidade de tipos criminais, os tipos
administrativos sancionadores ambientais em estudo são, em sua quase totalidade,
classificados como infrações de perigo. Nelas a subsunção do fato à norma se dá não
pela simples ameaça ao bem jurídico protegido (BITENCOURT, 2008). Presta-se, com
isso, franca homenagem aos princípios ambientais da prevenção e da precaução.
A competência primária para imposição dessas sanções no âmbito federal já foi do
Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama,
mas atualmente é do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade –
ICMBio, autarquia criada pela Lei n. 11.516 (BRASIL, 2007) exatamente para gerir as
unidades de conservação federais.
3.2 As infrações em espécie
A primeira das infrações ambientais cometidas em desfavor das unidades de
conservação trazidas pelo Decreto n. 6.514/2008 é a constante no seu art. 84, que
tipifica a conduta de Introduzir em unidade de conservação espécies alóctones,
cominando-lhe uma multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil
reais).
O § 1º parágrafo primeiro deste dispositivo, em sintonia com a Lei do SNUC, excetua as
áreas de proteção ambiental, as florestas nacionais, as reservas extrativistas e as
reservas de desenvolvimento sustentável. O mesmo § 1º também permite a inserção de
animais e plantas necessários à administração e às atividades das demais categorias de
unidades de conservação, de acordo com o que se dispuser em regulamento e no plano
de manejo da unidade.
O § 2º do art. 84 também exclui da incidência proibitiva a criação de animais
domésticos e o cultivo de plantas nas áreas particulares localizadas em refúgios de vida
silvestre e monumentos naturais, em observância ao disposto na Lei n. 9.985/2000,
acrescentando ainda a reservas particulares do patrimônio natural.
Passando ao art. 85, vê-se tipificada a seguinte conduta:
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/94533/lei-11516-07
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036359/decreto-6514-08
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/10753205/artigo-84-do-decreto-n-6514-de-22-de-julho-de-2008
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
Art. 85. Violar as limitações administrativas provisórias impostas às atividades
efetiva ou potencialmente causadoras de degradação ambiental nas áreas
delimitadas para realização de estudos com vistas à criação de unidade de
conservação.
A sanção cominada é a multa de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) a R$
1.000.000,00 (um milhão de reais), na qual também incorre quem explora a corte raso
a floresta ou outras formas de vegetação nativa em tais áreas, conforme reza o
parágrafo único desse dispositivo.
Proíbe-se, desse modo, que se inflijam danos a área que está em vias de receber uma
proteção especial, evitando que a unidade de conservação já nasça prejudicada em sua
função ecológica.
O art. 86 tipifica o ato de “realizar pesquisa científica, envolvendo ou não coleta de
material biológico, em unidade de conservação sem a devida autorização, quando esta
for exigível”. Resta cominada como sanção a multa, que pode ir de R$ 500,00
(quinhentos reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais). No entanto, como se observa pelo
disposto no § 1º do artigo em comento, “a multa será aplicada em dobro caso as
atividades de pesquisa coloquem em risco demográfico as espécies integrantes dos
ecossistemas protegidos”.
O art. 87, por sua vez, tem o seguinte teor:
Art. 87. Explorar comercialmente produtos ou subprodutos não madeireiros, ou
ainda serviços obtidos ou desenvolvidos a partir de recursos naturais, biológicos,
cênicos ou culturais em unidade de conservação sem autorização ou permissão do
órgão gestor da unidade ou em desacordo com a obtida, quando esta for exigível:
(Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
Multa de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais).
O art. 88 é um desdobramento do anterior, tipificando a conduta de “explorar ou fazer
uso comercial de imagem de unidade de conservação sem autorização do órgão gestor
da unidade ou em desacordo com a recebida”. A reprovabilidade nesse caso é maior.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/92754/decreto-6686-08
Trata-se, em verdade, de uma das mais graves infrações contra as unidades de
conservação se considerarmos a sanção cominada: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais) a R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais). Certamente o fator que norteará a
fixação da multa, tanto neste art. 88 quanto no art. 87, será o porte da exploração.
Há de se observar, em tempo, que os arts. 86, 87, 88, por disposição expressa de seus
respectivos parágrafos, não se aplicam as áreas de proteção ambiental e reservas
particulares do patrimônio natural, já que as atividades em questão são permitidas
nessas áreas, em virtude mesmo de serem unidade de uso sustentável e não
constituírem em imóveis públicos (ou não totalmente, no caso da área de proteção
ambiental), o que lhes confere um regime jurídico ambiental mais flexível.
No art. 89 tipificou-se relevantíssima conduta, qual seja:
Art. 89. Realizar liberação planejada ou cultivo de organismos geneticamente
modificados em áreas de proteção ambiental, ou zonas de amortecimento das
demais categorias de unidades de conservação, em desacordo com o estabelecido em
seus respectivos planos de manejo, regulamentos ou recomendações da Comissão
Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio.
A inserção de organismos geneticamente modificados em unidades de conservação
pode causar efeitos nefastos justamente ao bem jurídico mais valioso e inerente às
essas áreas protegidas, a biodiversidade, na medida em que interagir com outros
organismos não modificados e transfira para estes seus genes alterados pelo homem.
Por isso mesmo, a sanção básica cominada é a segunda mais severa entre as infrações
contra as unidades de conservação: multa de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais) a
R$ 1.000.000,00 (um milhãode reais). Entretanto, pode ser a mais gravosa se se levar
em consideração as circunstâncias previstas em seus parágrafos. Com base § 1º, a
multa será aumentada ao triplo se o ato ocorrer no interior de unidade de conservação
de proteção integral. O agravamento se justifica pelo fato de ser esse tipo de unidade
uma área merecedora de um nível mais elevado de proteção. Já pelo § 2º, o valor da
multa será aumentado ao quádruplo se o organismo geneticamente modificado,
liberado ou cultivado irregularmente em unidade de conservação, possuir na área
ancestral direto ou parente silvestre ou se representar risco à biodiversidade. Aqui o
agravamento se impõe pelo maior risco de comprometimento da diversidade biológica,
já que a probabilidade de interação entre espécimes aparentadas é, sabidamente, muito
maior do que entre não aparentadas.
O art. 90 tipifica a conduta genérica de “realizar quaisquer atividades ou adotar conduta
em desacordo com os objetivos da unidade de conservação, o seu plano de manejo e
regulamentos”, cominando-lhe sanção de multa, variável entre R$ 500,00 (quinhentos
reais) e R$ 10.000,00 (dez mil reais).
O art. 91 traz uma infração que, conforme já se disse, é egressa do Decreto
n. 3.179/1999: “causar dano à unidade de conservação”. A sanção cominada é a multa,
que varia de R$ 200,00 (duzentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais). A grande
dificuldade verificada neste dispositivo é a definição do que vem a ser dano à unidade
de conservação. Para isso, torna-se imprescindível a observância dos ditames da Lei
n. 9.985/2000, do plano de manejo e dos regulamentos da unidade de conservação
afetada, já que o tipo sequer faz distinção entre unidades de proteção integral e uso
sustentável.
No art. 92 tem-se outra conduta advinda do Decreto n. 3.179/1999:
Art. 92. Penetrar em unidade de conservação conduzindo substâncias ou
instrumentos próprios para caça, pesca ou para exploração de produtos ou
subprodutos florestais e minerais, sem licença da autoridade competente, quando
esta for exigível.
A sanção cominada é a multa, variando de de R$ 1.000,00 (mil reais) a R$ 10.000,00
(dez mil reais), na qual também incorre aquele que penetrar em unidade de
conservação cuja visitação pública ou permanência sejam vedadas pelas normas
aplicáveis ou ocorram em desacordo com a licença da autoridade competente, nos
termo do parágrafo do artigo sob análise.
O dispositivo parte do pressuposto de que aquele que ingressa em unidade de
conservação de forma irregular ou portando os materiais ali elencados está predisposto
a causar danos ambientais, o que deve ser evitado.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/129092/decreto-3179-99
Por fim, o art. 93 traz um tipo anômalo, enunciando que
As infrações previstas neste Decreto, exceto as dispostas nesta Subseção, quando
forem cometidas ou afetarem unidade de conservação ou sua zona de
amortecimento, terão os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro,
ressalvados os casos em que a determinação de aumento do valor da multa seja
superior a este.
Sendo assim, a condição de unidade de conservação da área afetada será considerada
em qualquer infração administrativa ambiental, causando um gravame para o infrator,
o que reforça ainda mais a proteção dessas áreas de acentuada importância para a
manutenção do equilíbrio ambiental.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por tudo que foi exposto acima, conclui-se que as unidades de conservação são espaços
territoriais especialmente protegidos em sentido estrito, instituídos pelo Poder Público,
destinados à conservação da biodiversidade, com limitação geográfica definida e
submetidos a regime diferenciado de administração.
O direito administrativo sancionador ambiental, como expressão do direito público
punitivo, deve necessariamente tutelar as unidades de conservação, pondo em favor
destas todo o instrumental sancionatório previsto na Lei n. 9.605/1998, respeitados
sempre os princípios da proporcionalidade e do devido processo legal.
Essa tutela sofreu uma significativa melhora com a entrada em vigor do Decreto
n. 6.514/2008, considerando sua inovadora previsão de infrações administrativas
ambientais cometidas exclusivamente em unidades de conservação, consubstanciadas
em tipos de perigo.
Assim, além de prestigiar os princípios ambientais da prevenção e da precaução, essas
infrações administrativas proporcionam a salutar compatibilização do direito
administrativo sancionador ambiental federal com diversas disposições da Lei
n. 9.985/2000, que estabelece o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036358/lei-de-crimes-ambientais-lei-9605-98
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1036359/decreto-6514-08
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/101710/lei-9985-00
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de julho de 2000, 10.410, de 11 de janeiro de 2002, 11.156, de 29 de julho de
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________________
Autor: Paulo Roberto Azevedo Mayer Ramalho - Procurador Federal.
Fonte: http://jus.com.br/artigos/32644/infracoes-administrativas-ambientais-
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http://www.uff.br/geographia/ojs/index.php/geographia/article/view/88
http://jus.com.br/artigos/32644/infracoes-administrativas-ambientais-federais-cometidas-exclusivamente-em-unidades-de-conservacao/1