Políticas Sociais

Prévia do material em texto

POLÍTICAS SOCIAIS
Autora: Rosimere de Souza
Dados Pessoais
Nome: _________________________________________________________
Turma:____________ Matrícula:__________ Curso: __________________
Endereço: _____________________________________________________
Cidade: _____________________________________ UF: _______________
CEP: ________________ Telefone: _________________________________
E-mail: ________________________________________________________
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI 
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro 
Benedito - Cx. P. 191 - 89.130-000 
INDAIAL/SC - Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-
9090 - www.uniasselvipos.com.br
Programa de Pós-Graduação EAD
Reitor: Prof. Dr. Malcon Tafner
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Profa. Hiandra B. Götzinger Montibeller
Profa. Izilene Conceição Amaro Ewald
Profa. Jociane Stolf
Revisão de Conteúdo: Prof. Alexandre Carlos de Albuquerque Santos 
Revisão Gramatical: Profa. Dinaê dos Santos Gelhardt
Diagramação e Capa: Centro Universitário Leonardo da Vinci
361
S729p Souza, Rosimere de
 Políticas sociais / Rosimere de Souza. Indaial : 
Uniasselvi, 2012.
126 p. : il
ISBN 978-85-7830-621-2
1. Políticas sociais.
I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
II. Núcleo de Ensino a Distância III. Título
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Copyright © UNIASSELVI 2012
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de 
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este 
modelo de gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, 
da participação e do controle social, que não podem existir sem instrumentos 
adequados e pessoas qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do 
IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais 
que queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação 
para o cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais 
do MBA em Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação 
da UNIASSELVI. A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca 
pelo desempenho profissional em projetos da Administração Pública e como 
docentes universitários.
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para
enriquecer o cenário que se quer alcançar.
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Copyright © UNIASSELVI 2012
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
UNIASSELVI
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Rosimere de Souza
Mestre em Serviço Social (1997) e 
graduada em Serviço Social (1989), formada 
pela PUC – Rio de Janeiro. Tem Experiência 
na elaboração, implementação, supervisão e 
coordenação de programas e projetos sociais nas 
áreas temáticas de direitos humanos, direito da criança 
e do adolescente, meio ambiente, gênero, juventude, 
enfrentamento à homofobia, combate à violência, entre 
outros. Experiência com desenvolvimento de ações de 
mobilização de recursos: negociação com financiadores 
nacionais e internacionais, órgãos do governo de todas 
as esferas, empresariado, agências de cooperação 
e fundos internacionais, elaboração de propostas 
técnicas e orçamentárias. Experiência em construção e 
condução de metodologias de avaliação de programas 
e projetos sociais. Experiência com elaboração de 
relatórios técnicos. Experiência com moderação de 
grupos de discussão em exercícios de avaliação, 
planejamento e elaboração de projetos. Docência 
livre sobre temas relativos aos direitos humanos 
e direitos sociais.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Política Social: Fundamentos e História ............................9
CAPÍTULO 2
Gestão de Políticas Sociais Públicas ............................... 39
CAPÍTULO 3
Financiamento das Políticas Sociais ................................ 77
CAPÍTULO 4
Sistemas de Planejamento, Monitoramento 
e Avaliação de Políticas Sociais Públicas ...................... 105
7
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
As políticas sociais compreendem um conjunto de temas de grande 
importância para a gestão pública. Elas consistem na resposta do Estado às 
demandas da população, principalmente no que diz respeito à saúde, à assistência 
social, à educação, ao trabalho e à geração de renda, à habitação e a outros 
direitos consagrados na Constituição Federal de 1988 – CF/88. 
Três políticas setoriais, a saber, as políticas de saúde, assistência social 
e educação, têm sido foco de análises que avaliam os seus resultados, a sua 
capacidade de responder a essas demandas, de buscar meios e estratégias para 
minimizar a pobreza e as desigualdades sociais em um mundo globalizado. Daí a 
sua relevância para o curso de Gestão Pública Municipal e para o aperfeiçoamento 
daqueles que atuam em uma das áreas aqui abordadas.
Esta disciplina tem o objetivo de analisar o tema proposto, voltado às 
políticas setoriais de saúde, assistência social, educação e diversos aspectos 
afins, estruturado em 4 capítulos.
No Capítulo 1 − POLÍTICA SOCIAL: FUNDAMENTOS E HISTÓRIA, são 
apresentados os principais aspectos teóricos, conceituais e os temas transversais, 
abrindo a discussão sobre as políticas sociais na atualidade brasileira e 
examinado-as no campo das políticas públicas. São abordados aspectos relativos 
às políticas sociais, tais como os seus fundamentos e história; o debate acerca das 
relações entre o Estado e a sociedade; a influência dos referenciais do campo dos 
direitos – direitos humanos e direitos de cidadania – nos processos de formulação 
e de organização das políticas sociais e o debate sobre o papel dessas políticas 
na erradicação ou redução das desigualdades sociais. 
O Capítulo 2, GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS PÚBLICAS, trata dos 
principais aspectos que permearam a definição das políticas de saúde, educação, 
assistência social e de seus instrumentos de gestão. Tais aspectos decorrem 
dos processos de modernização do Estado, mas também dos movimentos pela 
afirmação de novos direitos de grupos e segmentos populacionais, os quais 
direcionaram a criação de mecanismos, instrumentos e arranjos institucionais 
que deram forma às políticas como as conhecemos atualmente. Nesta análise, 
serão enfatizadas também as estratégias que promovem a intersetorialidade entre 
as políticas, resguardando-se as especificidades entre elas, mas destacando a 
complementaridade entre asatuais tendências das políticas sociais e as principais 
demandas dos diversos segmentos e grupos atendidos. 
8
O Capítulo 3 − FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS ocupa-se 
das noções básicas de financiamento das políticas sociais no Brasil e analisa 
os aspectos que caracterizam tal processo, com destaque para as políticas de 
saúde, assistência social e educação.
Finalmente, no Capítulo 4 − SISTEMAS DE PLANEJAMENTO, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS PÚBLICAS, o 
aluno é levado a conhecer as novas ferramentas de gestão de políticas públicas. 
Também se pretende apresentar a diversidade dos sistemas existentes para 
as políticas setoriais em foco neste estudo, destacando o papel do gestor nos 
processos e a articulação das dimensões públicas e da sociedade civil.
CAPÍTULO 1
Política Social: 
Fundamentos e História 
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Apresentar os principais aspectos teóricos e conceituais, bem como os temas 
transversais de discussão sobre as políticas sociais na atualidade. 
 3 Examinar as políticas sociais no campo das políticas públicas, bem como os 
referenciais teóricos e conceituais oriundos dos diversos campos do saber. 
11
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
Contextualização
As políticas sociais compreendem um conjunto de temas de grande 
importância para a gestão pública. Tais políticas consistem na resposta do Estado 
às demandas da população, principalmente no que diz respeito à assistência 
social, à saúde, ao trabalho, à geração de renda, à educação, à habitação e aos 
outros direitos consagrados na Constituição Federal de 1988 – CF/88.
Ao longo dos últimos anos, diversos acontecimentos em âmbito mundial vêm 
impactando a construção das políticas sociais. Destacam-se, por exemplo:
• as transformações do capitalismo em tempos de globalização, em especial 
no que tange às novas exigências do mercado e, consequentemente, aos 
novos papéis exercidos pelos diversos atores (trabalhadores, Estados e 
empresários) que interagem na complexa relação de produção; 
• as conquistas de grupos e segmentos pelo reconhecimento de seus direitos 
por meio das políticas públicas. 
Por outro lado, as políticas sociais têm sido também foco de análises que 
avaliam os seus resultados e a sua capacidade de responder às demandas, de 
reduzir a pobreza e as desigualdades sociais em um mundo globalizado. 
Este capítulo tem como objetivos apresentar os principais aspectos teóricos 
e conceituais sobre o assunto, além de temas transversais da discussão sobre 
as políticas sociais na atualidade brasileira, examinando as políticas sociais no 
campo das políticas públicas, bem como os referenciais teóricos e conceituais 
oriundos dos diversos campos do saber.
Aqui serão abordados aspectos relativos às políticas sociais, os quais 
abrangem os fundamentos e a história; o debate acerca das relações entre o 
Estado e a sociedade; a influência dos referenciais do campo dos direitos – direitos 
humanos e direitos de cidadania – nos processos de formulação e organização 
das políticas sociais; e o debate sobre o papel dessas políticas na erradicação ou 
redução das desigualdades sociais. 
Política Social: Fundamentos e 
História
O que são políticas sociais? 
12
 Políticas Sociais
Como se apresentam? 
Qual a sua finalidade? 
Quais são os seus resultados? 
Quais são os novos desafios para as políticas sociais na atualidade?
Essas são as principais questões abordadas nos estudos existentes sobre as 
políticas sociais, as quais sugerem a análise do tema a partir de diversos aspectos 
e dimensões.
Para aprofundar o estudo sobre as políticas sociais, consulte 
as produções dos seguintes autores, entre muitos outros: Vicente 
de Paula Faleiros, Elaine Rossetti Behring, Sônia Draibe, Wanderley 
Guilherme dos Santos e Luciana Jaccoud. 
De acordo com Behring; Boschetti (2011, p.25), as abordagens correntes 
sobre política social 
supõem sempre uma perspectiva teórico-metodológica, o que, 
por seu turno, têm relações com perspectivas políticas e visões 
sociais, na verdade, [...] impregnadas de política e disputa 
de projetos societários, apesar de algumas perspectivas 
analíticas [...] propugnarem de variadas formas o mito da 
neutralidade científica.
São objetos da análise de tais estudos a natureza das políticas sociais e 
sua finalidade, como também as relações entre as instituições e a 
sociedade civil no seu processo de construção e implementação.
O Estado, como instância de poder, sempre foi e é um espaço 
de diálogos, disputas e acordos em torno dos interesses comuns da 
sociedade. 
Daí a importância de se reconhecer e identificar as forças políticas 
em confronto e as posições tomadas por elas em relação aos temas 
em debate, haja vista que a atuação dos grupos é determinada pelos 
interesses da classe em que se situam. 
Isto significa compreender o papel do Estado na regulamentação 
Compreender o 
papel do Estado na 
regulamentação e 
na implementação 
das políticas sociais 
é entender a sua 
relação com os 
interesses das 
classes sociais, 
em especial na 
condução das 
políticas econômica 
e social.
13
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
e na implementação das políticas sociais, buscando entender sua relação com os 
interesses das classes sociais, em especial na condução das políticas econômica 
e social.
Vale destacar as sugestões de Behring; Boschetti (2011, p.44) para orientar a 
análise sobre o papel do Estado em relação à sociedade. As autoras sugerem que 
é importante identificar que papel cumpre o Estado por meio das políticas públicas: 
[...] dá mais ênfase aos investimentos sociais ou privilegia 
políticas econômicas; se atua na formulação, regulação e 
ampliação (ou não) de direitos sociais; se possui autonomia 
nacional na definição das modalidades e abrangência das 
políticas sociais ou se segue imperativos dos organismos 
internacionais; se investe em políticas estruturantes de geração 
de emprego e renda; se fortalece e respeita a autonomia dos 
movimentos sociais; se a formulação e implementação de 
direitos favorece os trabalhadores ou os empregadores. 
As autoras continuam sugerindo que se analise também 
as forças políticas que se organizam no âmbito da sociedade 
civil e interferem na conformação da política social, de modo 
a identificar sujeitos coletivos de apoio e/ou de resistência 
à determinada política social, bem como sua vinculação a 
interesses de classe, os quais podem estar situados no âmbito 
dos movimentos de defesa dos trabalhadores, e também no 
de defesa dos interesses de empregadores e empresariado, 
bem como de organizações não governamentais (BEHRING; 
BOSCHETTI; 2011, p.45).
Matrizes de Pensamento que 
Influenciaram as Concepções Sobre 
Políticas Sociais
Veja os principais aspectos das grandes matrizes do pensamento social 
que orientam as atuais abordagens sobre as políticas sociais: a perspectiva 
funcionalista e positivista, o idealismo e a tradição marxista. 
Importante enfatizar que essas idéias foram formadas no bojo 
dos debates travados entre filósofos, pensadores e economistas 
sobre as transformações que estavam em curso na Europa desde 
a metade do século XV. Inicia-se aí, em meados do século XV, uma 
14
 Políticas Sociais
época de grandes transformações nas relações de produção e 
comercialização. A estrutura feudal assentada na agricultura dava 
lugar a um estágio também conhecido como pré-capitalista, no qual 
as forças em torno da produção estavam se reorganizando. Nesse 
momento, a vida nas cidades começa a se tornar mais complexa e 
dinâmica, e o Estado, como espaço de poder político, vai adquirindo 
novas funções e definições. 
a) A perspectiva funcionalista e positivista
O principal expoente dessa matriz de pensamento é Émile Durkheim (1858-
1917), o chamado pai da sociologia, a partir do seutexto clássico Regras do 
método sociológico, 1895. 
Assim os processos sociais são definidos como fatos sociais, como coisas 
que devem ser analisadas por meio de procedimentos semelhantes aos utilizados 
para os fenômenos naturais. Para Durkheim, os fatos sociais possuem, sob essa 
óptica, uma natureza exterior e coletiva – a sociedade – e são reconhecidos por 
sua capacidade de exercer influência sobre as consciências individuais e por sua 
rigidez no que diz respeito aos processos de transformação. 
A análise dos fatos sociais parte dos “tipos sociais”, que são 
espécies que congregam determinadas características relevantes. Ou 
seja, existe uma pré-classificação na qual devem se enquadrar os fatos 
sociais que estão sob análise. Na concepção funcionalista e positivista, 
os tipos sociais são classificados como normais ou anômicos. A 
existência de um ou de outro explicaria o equilíbrio ou o desequilíbrio 
no funcionamento do organismo social, ou seja, a sociedade. 
A sociedade é definida como um organismo composto de órgãos que devem 
funcionar de forma harmônica. Deve-se, portanto, evitar a anomia, que significa o 
mau funcionamento dos órgãos. Nessa perspectiva se entende que as instituições 
teriam a função de coesão social. E a criação de órgãos de coesão e controle é 
fundamental para a manutenção do organismo. Essa é a função da política social: 
uma forma de instrumento de controle social.
Para entender o funcionamento da sociedade (organismo), parte-se 
da ideia de que existem leis naturais que a regem, o que leva a conclusões 
conservadoras em muitas análises, uma vez que se considera a condição de 
imutabilidade dos fenômenos. 
Na concepção 
funcionalista e 
positivista, os 
tipos sociais são 
classificados 
como normais ou 
anômicos.
15
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
Tal matriz de pensamento social influencia até hoje as análises sobre o 
capitalismo contemporâneo e as políticas sociais, contribuindo para as avaliações 
nesse campo, mas não consegue responder aos desafios impostos pelas 
desigualdades e iniquidades sociais, tampouco propor mudanças estruturais em 
razão da resistência às grandes transformações. 
b) O Idealismo
Immanuel Kant (1724-1804), Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), 
Maximilian Carl Emil Weber (1864-1920) são as principais influências desse 
modelo de pensamento social.
A corrente de pensamento idealista se opõe à transposição da lógica das 
ciências naturais para as ciências sociais na análise dos fatos e fenômenos 
sociais. Possui uma perspectiva historicista que compreende as determinações 
históricas dos fenômenos culturais e sociais, a distinção entre os fatos sociais e 
os históricos, e a consideração do objeto e do sujeito como imersos na História.
No processo de análise dos fatos e fenômenos sociais, Kant utiliza como 
referência o tipo ideal, que consiste em um sistema compreensivo de conceitos 
que descreve o movimento normativamente ideal de uma ação racionalmente 
dirigida a um fim e seu contraste com a realidade. O resultado dessa operação 
situa os fenômenos sociais com relatividade em relação ao tipo ideal. 
A abordagem sob esse foco tem influenciado o debate e a pesquisa 
comparada de padrões de proteção social no mundo. 
c) A tradição marxista
Karl Heinrich Marx (1818-1883) é o principal mentor do marxismo, um 
conjunto de teorias elaborado por influência de todos os seus contemporâneos e 
antecessores com os quais ele debatia na época.
O pensamento marxista ou dialético propõe a análise dos fenômenos sociais 
sob o enfoque do método da crítica à economia política. O método consiste em: 
[...] situar e analisar os fenômenos sociais em seu complexo e 
contraditório processo de produção e reprodução, determinado 
por múltiplas causas na perspectiva da totalidade, e inserido 
na totalidade concreta [...] a qual compreende a realidade 
nas suas intimas e complexas determinações, e revela, 
sob a superfície dos fenômenos, suas conexões internas. 
(BEHRING; BOSCHETTI: 2011 p.38-39).
16
 Políticas Sociais
A partir daí, os fenômenos sociais são entendidos como processos e 
resultados de relações complexas e contraditórias que se estabelecem entre o 
Estado e a Sociedade Civil. Tais acontecimentos, engendrados no âmbito dos 
conflitos e das lutas de classes, envolvem o processo de produção e reprodução 
do capitalismo. 
Essa perspectiva se opõe às visões unilaterais, seja do ponto de vista 
histórico, econômico ou político e nega a idéia de que a instituição das políticas 
sociais é uma iniciativa exclusiva do Estado para responder às demandas da 
sociedade e garantir a hegemonia. Diante disso, o Estado não é uma instância 
desprovida de interesses, completamente neutro em relação às demandas, mas 
revela a existência de um espaço de disputas por hegemonia política e econômica. 
Na mesma direção, também não entende a emergência das políticas sociais como 
decorrência única e exclusiva da luta e pressão da classe trabalhadora. 
Por fim, não concebe como função da política social a redução dos custos da 
reprodução da força de trabalho e nem a afirma como mecanismo de cooptação e 
legitimação da ordem capitalista pela via da adesão dos trabalhadores ao sistema, 
pois entende a política social como direito. 
Essa abordagem coloca em discussão as possibilidades das políticas 
sociais de produzirem bem-estar e de assegurarem justiça social e equidade 
no capitalismo. Contudo reconhece que “as políticas sociais podem ser centrais 
na agenda de lutas dos trabalhadores e no cotidiano de suas vidas, quando 
conseguem garantir ganhos para os trabalhadores e impor limites aos ganhos do 
capital”. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 38).
• Perspectiva adotada neste texto
A noção de política social que orienta este texto parte da perspectiva dialética, 
originária do pensamento marxista, ou seja, baseia-se no entendimento de que as 
políticas sociais são processos históricos produzidos no contexto das relações entre 
o Estado e a sociedade em um determinado cenário político, econômico e cultural. 
As políticas sociais são iniciativas inscritas em um sistema de proteção 
social, que compreende diversas políticas públicas voltadas ao enfrentamento da 
exclusão social, da desigualdade e da pobreza, com justiça social e respeito à 
dignidade humana, não se resumindo apenas às políticas de educação, saúde, 
assistência social, previdência, mas abrangendo também a moradia, o trabalho, o 
meio ambiente, a cidade.
Assim se evidencia que as políticas sociais resultam das relações dialéticas 
17
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
que se travam entre o Estado e a sociedade, a economia e a política, o capital e 
o trabalho, subjacentes ao estágio do capitalismo em um determinado 
momento histórico.
E nesse contexto das relações entre o Estado e a sociedade não 
há neutralidade, não há despojamento de interesses, não há a harmonia 
perfeita e nem hegemonia. Verifica-se que as políticas sociais no 
contexto do capitalismo são dinâmicas, complexas e contraditórias ao 
mesmo tempo.
A Emergência das Políticas 
Sociais no Contexto do Estado 
Capitalista
A História nos mostra que as primeiras intervenções do Estado 
brasileiro na questão social ocorrem no início do século XIX, no campo 
da seguridade, seguidas por ações assistenciais. Porém ao analisarmos 
o seu desenvolvimento e aperfeiçoamento, observamos que os avanços 
se deram a passos largos. 
Veja o exemplo: A atenção institucional pública nas áreas de 
educação, saúde e trabalho se inicia na década de 1930. E somente 
no final da década de 1980, com a aprovação da CF/88, a assistência 
social foi alçada à condição de política pública e algumas demandas 
sociais vieram a ser reconhecidas como direitos e, portanto, como 
deveres do Estado. 
Do ponto de vista histórico, a expressão “questão social” possui 
papel determinante para o surgimento das políticas sociais na Europa 
ou no Brasil.Contudo esse tema – a questão social – deve ser analisado 
de forma distinta em relação ao seu surgimento na Europa e no Brasil, 
haja vista as condições que determinaram a sua formação no contexto 
capitalista, a saber: 
• Em primeiro lugar, pela passagem de um modo de produção (feudal) 
para o modo (capitalista) na Europa, diferentemente do Brasil que 
estava adaptando o sistema colonial aos novos tempos. 
• Em segundo lugar, porque, na Europa, a produção não era 
baseada na mão de obra escrava como no Brasil, o que influenciou 
A História mostra 
que as primeiras 
intervenções do 
Estado brasileiro 
na questão social 
ocorrem no 
início do século 
XIX, no campo 
da seguridade, 
seguidas por ações 
assistenciais.
Segundo a 
perspectiva 
dialética, no 
contexto das 
relações entre 
o Estado e a 
sociedade não há 
neutralidade, não 
há despojamento 
de interesses, não 
há a harmonia 
perfeita e nem 
hegemonia. As 
políticas sociais 
no contexto 
do capitalismo 
são dinâmicas, 
complexas e 
contraditórias ao 
mesmo tempo.
A questão social 
deve ser analisada 
de forma distinta 
em relação ao 
seu surgimento 
na Europa e no 
Brasil, haja vista 
as condições que 
determinaram a 
sua formação no 
contexto capitalista.
18
 Políticas Sociais
fortemente o nascimento do trabalho livre e o reconhecimento dos direitos 
das classes trabalhadoras. 
Diversos autores trataram do tema da questão social. 
Para se aprofundar no assunto, consulte, entre outros, os 
seguintes autores: Marilda Villela Iamamoto, Alejandra Pastorini, 
Amélia Cohan e Maria Encarnación Moya.
Com a Independência do Brasil e o advento do Estado nacional, o País 
entra em um novo momento histórico, rompendo com as formas de produção 
concentradas na matriz agrícola e atraindo novos agentes econômicos. Esse 
Estado nasce com a tarefa de construir uma nova sociedade nacional, em meio à 
complexidade do processo de urbanização. 
A questão social já existente num país de natureza capitalista, 
com manifestações objetivas de pauperismo e iniquidade, em 
especial após o fim da escravidão e com imensa dificuldade 
de incorporação dos escravos libertos no mundo do trabalho, 
só se colocou como questão política a partir da primeira 
metade da década do século XX, com as primeiras lutas de 
trabalhadores e as primeiras iniciativas de legislação voltadas 
ao mundo do trabalho. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 78). 
Dessa forma, os estudos sobre o surgimento das políticas sociais no Brasil 
concentram suas análises a partir da década de 1930, quando o Estado intervém, 
institucionalmente, no que começou a se delinear como a questão social. Até 
então, o assunto era tratado como caso de polícia.
A expressão “questão social” surge para denominar o fenômeno 
do pauperismo da população trabalhadora. Ela resulta do capitalismo 
e do aumento da produção industrial, da concentração de renda e do 
monopólio do capital. É produto e expressão da contradição entre 
capital e trabalho e se corporifica por meio da conscientização da 
classe trabalhadora da exploração de sua mão de obra pelo capital. 
Em âmbito internacional, a década de 1930 é um período marcado pela 
19
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
expansão do Estado após a crise econômica de 1929 nos EUA e de incremento 
da intervenção estatal pela via dos processos de modernização, em sintonia com 
as tendências mundiais. Os projetos de saída da crise do capital, que no Brasil se 
seguiram até 1932, consolidaram-se como políticas sociais no período seguinte.
As ideias de John Maynard Keynes (1883-1946) influenciaram bastante a 
política econômica nesse período. Keynes defendia o Estado intervencionista 
na economia e no campo social e, entre outras medidas, privilegiava as políticas 
sociais conforme o seu modelo. 
Seu programa era fundado em dois pilares estruturados: pleno emprego e 
igualdade social. A igualdade social poderia ser alcançada com o aumento da 
renda e a instituição de serviços públicos. 
Os efeitos da grande crise de 1929 e da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) 
consolidaram a idéia da necessidade de regulação estatal para o enfrentamento 
dos processos de reconstrução econômica e social que sucederam esses eventos. 
O sistema de proteção social inglês – o Welfare State (o Estado de Bem-Estar) – 
surge, então, como uma proposta de expansão da intervenção do Estado sobre a 
questão social, ampliando o conceito de seguridade social e estruturando-se, pelo 
menos no sentido formal (na lei), a partir dos seguintes princípios:
• Responsabilidade estatal na manutenção das condições de vida dos cidadãos.
• Universalização dos serviços sociais, incluindo a saúde, a educação, a 
habitação, o emprego e a assistência aos idosos, às pessoas com deficiência 
e às crianças.
• Implantação de uma rede de serviços de assistência social. 
Assim o Estado deveria garantir as mínimas condições sociais a todos 
os necessitados. Esse modelo de Estado inspirou fortemente o Brasil na 
conformação de sua intervenção no campo social e, atualmente, em 2011, parece 
coexistir ao lado de influências liberais e social-democratas que inspiraram a 
instituição de 
políticas sociais universais e cujos direitos sociais foram 
estendidos às classes médias [...]; esse modelo promove 
uma igualdade com melhores padrões de qualidade e não 
apenas de igualdade das necessidades mínimas (ESPINING 
e ANDERSENM 1991, p.109, citado por BEHRING; 
BOSCHETTI, 2011, p.100). 
20
 Políticas Sociais
Note que já se observa, nessas concepções sobre a política 
social, a noção de direitos associada ao conceito de políticas sociais. 
Contudo a abrangência em termos de escala e a universalização 
dos serviços não foram acompanhadas da garantia de direitos, não 
havendo alinhamento prático entre a política social e o direito social 
nesse período. Do mesmo modo, existe uma tensão entre a questão 
da cidadania e a política social.
Esse é o foco para o qual se voltaram as iniciativas de Getúlio Vargas em 
seus dois mandatos como Presidente da República do Brasil, 1930–1937 e 1951–
1954, e na Ditadura – o Estado Novo, de 1937–1945:
• cobertura de riscos a partir da regulação dos acidentes de trabalho, com 
a introdução das aposentadorias e pensões, auxílio-doença, auxílio-
maternidade, auxílio-família e seguro desemprego;
• criação do Ministério do Trabalho em 1932;
• instituição da Carteira de Trabalho, que passa a ser conhecida como o 
documento da cidadania;
• criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs);
• criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, do Conselho Nacional de 
Educação, e o Conselho Consultivo de Ensino Comercial;
• criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA) em 1942, com a finalidade 
de atender às famílias dos pracinhas da Segunda Guerra Mundial e que, mais 
tarde, estendeu sua atuação para a população pobre a partir de zero de idade 
em diante; 
• criação do Serviço de Assistência ao Menor (SAM) em 1941; 
• criação da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) em 1943.
Na segunda metade da década de 1940, foi aprovada a Constituição Federal 
da República de 1946, até então a mais democrática do País. No entanto, os 
anos seguintes foram de pouca expansão para as políticas sociais. Destacam-se 
apenas a separação do Ministério da Saúde e Educação e o início da discussão 
sobre a Lei Orgânica da Previdência Social, aprovada em 1960.
Os acontecimentos e a intensa disputa pelo poder político no período entre 
1946 e 1964 culminaram com o Golpe Militar de 1964, que inaugurou uma 
nova era nas relações entre o Estado e a sociedade. A forte coerção social e a 
centralização caracterizaram a ditadura militar, que durou 20 anos. 
21
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
Conforme Behring e Boschetti (2011, p.108): 
Estava, então, desenhada a arquitetura formal-legal da 
relação do Estado com a sociedade civil, e que marcou 
profundamente o períodosubsequente de expansão 
fragmentada e seletiva das políticas sociais, que segue até 
1964, antes do Golpe Militar. 
No período pós-1964, o País entra em um processo de modernização do 
Estado, embora de cunho conservador, com o incremento da industrialização 
e a urbanização acelerada. Esse processo foi conduzido por uma lógica que 
privilegiava a concentração econômica, o que resultou no acirramento das 
contradições sociais com a radicalização das expressões da questão social.
Marcado pela repressão, o contexto político fez surgir, em seu período 
final, um cenário de acentuada efervescência, tendo em vista as greves dos 
metalúrgicos paulistas, o ressurgimento dos movimentos sociais urbanos e do 
movimento estudantil, entre outros fatos. 
Pressionados por tais movimentos, são registradas, por parte da ação 
do Estado, medidas de expansão de direitos sociais em meio à recorrente 
restrição dos direitos civis. Assiste-se, nessa época, à expansão do aparelho 
estatal, à concepção e à condução de instâncias de gestão de políticas 
sociais centralizadas nacionalmente e com maior cobertura. As avaliações 
sobre tais políticas sociais evidenciam, no entanto, um híbrido de repressão e 
assistência, estratégia encontrada para conter o avanço e o recrudescimento 
da questão social.
Diante das insustentáveis taxas de crescimento populacional, o período 
também assinala uma crise da ditadura e da economia. A redução dos fluxos de 
capitais decorrente da crise econômica mundial e a reorganização das forças de 
produção levaram a América Latina a um contexto econômico e social bastante 
crítico, o que assolou as condições de vida de muitas populações. 
Paralelamente, avançava um processo de abertura lenta e gradual 
do regime em direção à democracia. Desponta uma sociedade civil 
mais complexa, com uma agenda de lutas democráticas, e emergem, 
fortalecidas, novas identidades políticas com a ascensão ao poder de 
representações dos operários do ABCD paulista em fins da década de 
1970 – os anos de ouro. 
A década de 1980 assinala o declínio dos anos de ouro da economia 
e a abertura democrática. O País atravessa um dos mais longos períodos 
de recessão econômica e de miserabilidade da população. Do ponto de 
O processo de 
reestruturação 
produtiva em 
escala mundial, 
a mundialização 
do capital e o 
neoliberalismo 
colocam a política 
social em uma nova 
condição e com 
uma nova função.
22
 Políticas Sociais
vista da economia e da acumulação do capital, os anos de 1980 ficam conhecidos 
como a Década Perdida. Em contrapartida, nesse período são alcançadas 
as maiores conquistas políticas consolidadas com a redemocratização e 
referendadas na CF/88, quando se inicia um processo constante de estabilização 
e institucionalização. 
O processo de reestruturação produtiva em escala mundial, a mundialização 
do capital e o neoliberalismo colocam a política social em uma nova condição 
e com uma nova função. As discussões sobre o papel e o tamanho do Estado 
se reacendem, e o campo de discussão sobre as políticas sociais é espaço de 
negociações e conquistas. Busca-se a instituição de um Estado Democrático de 
Direitos a partir da redefinição de regras políticas.
O liberalismo é definido como um conjunto de princípios e 
teorias políticas cujo ponto principal é a defesa da liberdade política 
e econômica e da propriedade privada. Os liberais são contrários 
ao forte controle do Estado na economia e na vida das pessoas. 
Os adeptos dessa corrente acreditam na existência de um Estado 
de direitos onde todas as pessoas são iguais perante a lei, e as 
relações de mercado é que devem regular a vida social e econômica. 
O pensamento liberal teve sua origem no século XVII, através dos 
trabalhos sobre política publicados pelo filósofo inglês John Locke. 
Já no século XVIII, o liberalismo econômico ganhou força com as 
idéias defendidas pelo filósofo e economista escocês Adam Smith.
O conceito de neoliberalismo surge na década de 1970, na 
Escola Monetarista do economista Milton Friedman, como uma 
solução para a crise que atingiu a economia mundial em 1973, 
provocada pelo excessivo aumento do preço do petróleo. Essa 
corrente defende a aplicação dos princípios liberais numa realidade 
econômica marcada pela globalização e por novos paradigmas do 
capitalismo. Do mesmo modo que o liberalismo, o neoliberalismo é 
um conjunto de idéias políticas e econômicas capitalistas que defende 
a não participação do estado na economia. De acordo com essa 
doutrina, a total liberdade de comércio (livre mercado) é o princípio 
básico de garantia do crescimento econômico e do desenvolvimento 
social de um país. São princípios do neoliberalismo, entre outros: 
23
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
• a política de privatização de empresas estatais; 
• a livre circulação de capitais internacionais e a ênfase na 
globalização; 
• a abertura da economia para a entrada de multinacionais; 
• a adoção de medidas contra o protecionismo econômico; 
• a desburocratização do Estado; 
• a diminuição do tamanho do Estado, tornando-o mais eficiente; 
• a posição contrária aos impostos e tributos excessivos. 
A democracia é um sistema em que as pessoas podem 
participar da vida política de um país. A participação pode ocorrer 
através de eleições, plebiscitos e referendos. Dentro de uma 
democracia, as pessoas possuem liberdade de expressão e podem 
manifestar suas opiniões. A maior parte das nações do mundo atual 
segue o sistema democrático.
Embora tenha surgido na Grécia Antiga, a democracia foi pouco 
usada pelos países até o século XIX. Até então, grande parte das 
nações usava sistemas políticos que colocavam o poder de decisão 
nas mãos dos governantes. Já no século XX, a democracia passou a 
ser predominante no mundo.
O Programa do Leite foi o carro-chefe da política social durante 
alguns anos. 
De acordo com alguns autores que concentraram suas 
avaliações sobre a política social desse período, tais como Sonia 
Draibe, Aldaíza Sposati e Elaine Boschetti, as políticas tinham caráter 
compensatório e seletivo, fragmentado e setorizado. 
O consenso em torno da CF/88 resultou na inserção de aspectos estruturados 
para as políticas sociais nos anos seguintes, por exemplo:
24
 Políticas Sociais
• a introdução do conceito de seguridade social, articulando 
as políticas de previdência, saúde e assistência social no tripé do 
sistema de Proteção Social do Estado. Nesse âmbito, destaca-se a 
instituição do Beneficio de Prestação Continuada (BPC) para idosos 
e pessoas com deficiência; a ampliação da licença-maternidade 
para as trabalhadoras rurais e as domésticas; o direito de pensão 
para os maridos e companheiros e mudanças nas regras de acesso 
à aposentadoria;
• a criação de conselhos paritários de políticas e de direitos;
• o reconhecimento de direitos sociais que devem ser respeitados, protegidos e 
garantidos a todos pelo Estado, conforme o artigo 6º, da CF/88.
LEGISLAÇÃO
O artigo 6°, da CF/88, que se encontra dentro do Título sobre os 
Direitos e Garantias Fundamentais, trata sobre os direitos sociais que 
devem ser respeitados, protegidos e garantidos a todos pelo Estado.
1. Direito à educação: direito de cada pessoa ao desenvolvimento 
pleno, ao preparo para o exercício da cidadania e à qualificação 
para o trabalho. 
2. Direito à saúde: direito ao acesso universal e igualitário às ações 
e aos serviços para promoção, proteção e recuperação da saúde, 
bem como à redução do risco de doença e de outros agravos. 
3. Direito ao trabalho: direito a trabalhar, à livre escolha do trabalho, 
a condições equitativas e satisfatórias de trabalho e à proteção 
contra o desemprego. • Direito à moradia: direito a uma 
habitação permanente que possua condições dignas para se 
viver. 
4. Direito ao lazer: direito ao repouso e aos lazeres que permitam 
a promoção social e o desenvolvimento sadio e harmonioso de 
cada indivíduo. 
5. Direito à segurança:direito ao afastamento de todo e qualquer 
perigo e garantia de direitos individuais, sociais e coletivos. 
O consenso em 
torno da CF/88 
resultou na inserção 
de aspectos 
estruturados para as 
políticas sociais nos 
anos seguintes.
25
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
6. Direito à previdência social: direito à segurança no desemprego, 
na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de 
perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes 
da sua vontade. 
7. Direito à maternidade e à infância: direito da mulher, durante 
a gestação e o pós-parto, e de os todos os indivíduos, desde o 
momento de sua concepção e durante sua infância, à proteção e 
à prevenção contra a ocorrência de ameaça ou violação de seus 
direitos. 
8. Direito à assistência aos desamparados: direito de qualquer 
pessoa necessitada à assistência social, independentemente da 
contribuição à seguridade social.
Fonte: Disponível em: <http://www.direitosociais.org.br/
secoes_detalhes.php?id=82>. Acesso em: 13 dez. 2011.
Vale destacar que o conjunto das políticas sociais abrange também outros 
direitos não detalhados no artigo 6°, da CF de 1988, como o direito à moradia, à 
segurança alimentar, etc. 
O período que decorreu após a aprovação da Constituição Federal até os 
dias atuais, no que diz respeito à regulamentação de artigos, é marcado por 
produções normativas que orientam a organização das políticas públicas nas 
diversas áreas, a saber:
• aprovação do Sistema Único de Saúde;
• aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social; 
• aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação;
• aprovação do Estatuto da Criança e Adolescente;
• aprovação do Sistema Único de Assistência Social;
• aprovação do Estatuto das Cidades;
• aprovação do Estatuto do Idoso.
Os anos de 1990 configuram um importante período de análise para as 
políticas sociais, quando se observa uma forte tensão entre as conquistas 
asseguradas na CF/88 e a realidade das políticas sociais.
As condições econômicas e os interesses nacionais e internacionais em 
jogo têm sido extremamente desfavoráveis para a implementação das conquistas 
consolidadas na Carta Magna.
26
 Políticas Sociais
Entretanto, a instauração de medidas de ajuste fiscal e a criação do Plano 
Real (1994) fazem parte de um novo processo de reformulação do papel do 
Estado, que consolida a redução do gasto público como elemento fundamental ao 
combate à inflação e à conquista da estabilidade econômica. 
Esse conjunto de medidas baseia-se no processo de descentralização 
extragovernamental, com a transferência ou delegação de responsabilidades do 
Estado para setores empresariais e para a sociedade. Trata-se de uma tendência 
muito combatida na época, mas ainda presente, de privatização das empresas e 
serviços públicos. O mesmo processo caracterizado pela terceirização de serviços 
públicos também ocorreu por meio do fomento à criação de organizações sociais, 
que assumiram o lugar do Estado na prestação de serviços em diversas áreas 
setoriais, em especial na saúde, educação e assistência social. É o tempo em que 
surgem as definições e regulamentações no e sobre o Terceiro Setor, o estímulo à 
solidariedade civil e à realização do bem comum pelos indivíduos.
Observa-se, a exemplo da concentração de renda, uma defasagem entre direito 
e realidade, em razão da rigidez dos indicadores econômicos ao longo da década. 
Para Behring e Boschetti, na década de 1990, essa estratégia 
desencadeia uma melhora dos indicadores sociais, mesmo que 
lenta, mas também a pauperização das políticas sociais e a não 
consolidação de uma lógica de integração no campo da seguridade 
social, assegurada na CF/88, pois: 
as políticas de saúde, previdência e assistência social seguem 
geridas por ministérios e orçamentos específicos [...] cada 
uma das políticas possui seus fundos orçamentários próprios, 
conselhos e conferências também específicos (BEHRING; 
BOSCHETTI, 2011, p.163). 
Ressaltam-se, ainda, as profundas transformações promovidas 
no contexto das relações de produção decorrentes do advento da 
globalização das tecnologias. Hoje se tem a informação imediata 
sobre um fato que acabou de acontecer em algum lugar do outro 
lado do mundo. Em poucos minutos, também é possível comprar produtos 
pela internet sem ao menos falar com alguém, pagar contas e conversar com 
amigos. É possível aderir a uma campanha para salvar alguma espécie de 
animal em extinção em algum lugar na África. 
Nesse cenário, a discussão do Estado e das políticas sociais 
torna-se cada vez mais premente, tendo em vista os novos excluídos 
Na década de 
1990, surgem as 
primeiras definições 
e regulamentações 
sobre o Terceiro 
Setor. Nesse 
processo, a 
sociedade civil 
é estimulada ao 
voluntariado com 
base nos princípios 
da solidariedade civil 
e da realização do 
bem comum pelos 
indivíduos.
27
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
e os novos padrões de desigualdade que se colocam como desafios 
a serem enfrentados. 
Direitos Humanos e Cidadania 
A política social está intimamente relacionada à noção de cidadania. Como 
um campo de reconhecimento e viabilização do acesso aos direitos, um campo de 
correlação de forças e de aperfeiçoamento da democracia.
Fundamentado no modelo inglês do Welfare State, Thomas Humprey 
Marshall (1893-1981) elabora sua concepção de cidadania que vem a ser um dos 
pontos de partida de diversos estudos sobre o tema, uma vez que projetou um 
novo patamar civilizatório nos marcos do capitalismo. Para o autor, a cidadania 
comporta os direitos civis, as liberdades individuais; os direitos políticos, de votar e 
ser votado e de livre organização política sindical e partidária; e os direitos sociais, 
caracterizados como o acesso a um mínimo de bem-estar e de segurança. 
A associação da noção de cidadania às políticas sociais vem sendo desenvolvida 
principalmente a partir da década de 1970, com o surgimento dos movimentos 
sociais que lutam por uma agenda democrática e por direitos sociais universais. 
Os anos de 1970 representam um período histórico marcado por um regime 
ditatorial em declínio, no qual as liberdades individuais e políticas são restritas, e a 
economia cresce em ritmo galopante. 
Em seguida, na década de 1980, assiste-se a uma época de grave crise 
econômica que revela as desigualdades e as condições miseráveis de vida de 
um grande contingente populacional. No entanto, abrem-se espaços para grandes 
conquistas: a anistia política, o voto direto para presidente, o reconhecimento de 
grupos sociais e de novos direitos consolidados na CF/88. 
Na década de 1980, o desafio que se coloca para o Estado e 
a sociedade, no contexto político, econômico e social, é assegurar, 
com justiça e equidade, que os direitos sejam universalizados, que 
as políticas sejam efetivas na solução de problemas estruturais que 
comprometem as condições de vida da população e que acirram as 
desigualdades sociais.
28
 Políticas Sociais
Ao mesmo tempo em que erguem novos patamares do ponto 
de vista democrático, a mundialização do capital, o neoliberalismo e 
a globalização da informação renovam a conjuntura social, política, 
cultural e, principalmente, econômica. 
Nesse sentido, surgem outras referências conceituais e teóricas para se 
pensar a construção de políticas com a perspectiva da garantia de direitos sociais 
e humanos. 
As novas idéias sobre cidadania e direitos civis, políticos e sociais trazem 
para o debate a existência de um rol de direitos fundamentais universais, 
inerentes a todos e a qualquer ser humano, independentemente de sua condição 
ou classe social, gênero, cor, origem, orientação religiosa, entre outros aspectos, 
e a responsabilidade do Estado em assegurar e garantir o acesso a esses 
mesmos direitos. 
Para aprofundar a discussão sobre cidadania e direitos 
humanos, leia a produção de:
SORJ, Bernardo. A Democraciainesperada: cidadania, direitos 
humanos e desiguldade social. Rio de Janeiro. Jorge Zahar, 2004.
 
A presente matriz ideológica evolui de forma rápida e paradoxal em um 
contexto cada vez mais acirrado de acumulação capitalista que, simultaneamente, 
exige desse mesmo Estado menos intervenção na regulação das relações de 
mercado em que se definem os acordos entre o capital e o trabalho.
Essas ideias, inicialmente consideradas subversivas, são acolhidas por 
igrejas, com os movimentos eclesiais de base, por organizações da sociedade 
civil que começam a surgir e por alguns grupos específicos em busca da 
afirmação de seus direitos no contexto global, como os negros, as mulheres, as 
pessoas com deficiência.
Deve-se enfatizar que muitos movimentos pautados nas demandas de 
grupos específicos – formados por mulheres, negros, crianças e adolescentes, 
deficientes, etc. – assumiram uma postura de interiorização, um comportamento 
endógeno para a compreensão de suas necessidades e a afirmação de seus 
29
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
direitos. E tal fato é uma decorrência de seu processo de luta, apesar de estarem 
sob a mesma égide no que diz respeito a alguns valores universais, como a 
igualdade de direitos civis, políticos e sociais.
Como resultado dessa iniciativa, ao longo da História se observa o avanço de 
algumas conquistas a partir de determinados grupos sociais. A CF/88 expressou 
em seus dispositivos a diversidade de demandas dos diferentes grupos em 
disputa e consolidou os direitos universais que alcançam a população em maior 
escala, por isso denominada de Constituição Cidadã.
Destaca-se que a CF/88 reconhece os direitos de alguns 
segmentos antes ignorados ou pouco contemplados: idosos, crianças e 
adolescentes, pessoas deficientes, indígenas, entre outros. Também é 
importante lembrar que essa Constituição reconhece a assistência social 
como uma política pública, a moradia como um direito social, além de 
estabelecer valores mínimos a serem aplicados pelos entes federados 
nas políticas de educação e saúde. Na direção do aperfeiçoamento do 
Estado e no sentido de assegurar e garantir que os direitos dispostos 
sejam de fato atendidos, a CF/88 amplia e afirma a independência 
administrativa, política e financeira dos municípios em relação aos 
estados e à União. 
Todo o período que decorreu após a aprovação da CF/88 na direção da 
regulamentação de seus artigos foi marcado por produções normativas que 
orientam a organização das políticas públicas nas diversas áreas.
Após a elaboração de importantes tratados e pactos internacionais 
de direitos humanos, as décadas de 1980 e 1990 consolidaram a 
transformação efetiva do tema dos Direitos Humanos conforme um 
novo paradigma internacional. 
Esse processo ocorreu paralelamente a diversos acontecimentos 
mundiais, tais como: 
• reações às ditaduras militares na América Latina; 
• reconhecimento de novos sujeitos sociais;
• derrocada do bloco socialista no Leste Europeu;
• globalização da economia e da informação;
• globalização da economia e da tecnologia da informação (inclusive 
incorporando países comunistas, como a China, que se integraram 
ao capitalismo global).
Signatário de inúmeros pactos e tratados, contagiado pela implementação 
A CF/88 reconhece 
a assistência social 
como uma política 
pública, a moradia 
como um direito 
social, além de 
estabelecer valores 
mínimos a serem 
aplicados pelos 
entes federados 
nas políticas de 
educação e saúde.
Após a elaboração 
de importantes 
tratados e pactos 
internacionais de 
direitos humanos, 
as décadas de 
1980 e 1990 
consolidaram a 
transformação 
efetiva do tema dos 
Direitos Humanos 
conforme um 
novo paradigma 
internacional. 
30
 Políticas Sociais
dos Direitos Humanos como paradigma internacional, o Brasil elaborou, sob a 
coordenação do Ministério da Justiça, o seu 1º Programa Nacional de Direitos 
Humanos (PNDH I) em 1996.
A elaboração do Programa foi a primeira iniciativa de reunião entre 
a sociedade civil e o Estado em torno dessa temática e da construção de um 
instrumento que permitisse o aperfeiçoamento das políticas públicas em direção a 
uma maior equidade civil, política, econômica, cultural e social no País. 
Faz parte das propostas contidas no Programa: 
• o estímulo ao desenvolvimento de pesquisas, à produção e à divulgação de 
informações em diferentes campos e setores; 
• a criação de programas de proteção, prestação de serviços e atendimento 
para crianças e adolescentes, mulheres, negros, indígenas, estrangeiros/
refugiados, idosos e pessoas com deficiência. 
Ressalta-se, ainda, a atenção concedida a programas de capacitação em 
direitos humanos para policiais, funcionários públicos, agentes penitenciários e 
demais operadores do direito em geral, como estratégia de criação e consolidação 
de uma almejada cultura de direitos humanos.
O Programa Nacional de Direitos Humanos II (PNDH II), elaborado em 
2002 a partir de processo análogo ao da confecção do PNDH I, traz novas 
questões de modo a conferir concretude às premissas da universalidade, 
indivisibilidade, indissociabilidade e interdependência associadas ao paradigma 
dos direitos humanos. 
Os direitos humanos são universais porque a condição 
de pessoa é o requisito único para a titularidade de direitos, 
independentemente de cor, sexo, religião, idade, condição social, 
entre outros. 
Os direitos humanos são indivisíveis porque os direitos civis, 
políticos, sociais, econômicos e culturais devem ser vistos como 
um todo e não separadamente. Por exemplo, não há verdadeira 
liberdade sem igualdade, e nem tampouco há verdadeira igualdade 
sem liberdade. Não há hierarquia entre os direitos compreendidos 
em cada uma dessas dimensões, estando todos equitativamente 
balanceados, em pé de igualdade. 
31
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
Os direitos humanos são interdependentes ou inter-relacionados 
porque não podem ser analisados e assegurados de forma isolada. 
Não se pode dizer que a realização de apenas um direito significa 
a atenção aos direitos humanos em sua totalidade, pois um está 
sempre relacionado ao outro. 
Ao promover um balanço entre os avanços e os problemas resultantes 
da elaboração e da aplicação do primeiro instrumento, o PNDH II se mantém 
centrado na necessidade de combate à violência, mas incorpora uma série de 
ações específicas nos campos da educação, da saúde e da previdência, da 
assistência social, do trabalho e da moradia. 
O programa apresenta os resultados de algumas outras avaliações e 
revisões:
• incorpora novos segmentos sociais como sujeitos de direitos (gays, 
lésbicas, travestis, transexuais e bissexuais – GLTTB –, ciganos e 
migrantes, etc.); 
• define uma secretaria de governo específica, com status de 
ministério – a Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH, 
criada em 1997, no âmbito da Presidência da República, logo após a 
promulgação do PNDH I. 
Embora não se esteja defendendo a consideração das arquiteturas 
institucionais como elementos suficientes à efetiva inserção dos direitos 
humanos no quadro das políticas públicas, deve-se atentar para o fato de 
que a alocação da política em uma estrutura com dotação orçamentária 
particular e técnicos exclusivamente a ela vinculados pode constituir um 
relativo avanço no tratamento da temática e no acompanhamento dos 
seus resultados.
Para aprofundar essa discussão, leia o texto “(Re) modelagem 
institucional – um caminho para a garantia de direitos?” IN GERSHON, 
Débora; ALTO, A. Mauricio; SOUZA, Rosimere de. Gestão pública 
municipal e direitos humanos. Rio de Janeiro: IBAM/DES, 2005. 
A alocação da 
política de Direitos 
Humanos em 
uma estrutura 
com dotação 
orçamentária 
particular e técnicos 
exclusivamente 
a ela vinculados 
pode constituir 
relativo avanço 
no tratamento 
da temática e no 
acompanhamento 
dos seus 
resultados.
32Políticas Sociais
De 1996 a 2002, destaca-se o intenso esforço do governo no sentido de 
aperfeiçoar as políticas públicas na perspectiva dos direitos humanos. Diversos 
programas estaduais de direitos humanos e alguns (poucos) municipais foram 
elaborados sob a inspiração dos planos nacionais. A intensificação do debate no 
Brasil a respeito do papel do Estado na promoção e na garantia dos direitos civis, 
políticos, econômicos, sociais e culturais, entre outros, vem trazendo novamente 
à cena algumas discussões sobre as competências particulares da União, dos 
estados e municípios, bem como sobre os modelos organizacionais capazes de 
sustentar, de forma qualificada, a produção e o desenvolvimento de uma política 
de direitos humanos. 
Promover os direitos humanos a partir da perspectiva local é 
um campo de experimentação para novas práticas políticas, sociais, 
econômicas, visando superar profundas desigualdades sociais e 
territoriais que fazem emergir vulnerabilidades que afligem grande 
parte da população do País. 
Diante disso, o município deve ser capaz de produzir políticas públicas 
focadas nos direitos humanos. É importante começar estrategicamente pela 
compreensão do que são os referenciais políticos e jurídicos, os valores, os 
princípios, e quais são as normativas dos direitos humanos que orientam a 
organização de políticas com a perspectiva da universalização dos direitos. 
O município também deve identificar as demandas de implantação de 
políticas afirmativas, isto é, aquelas políticas voltadas a determinados grupos ou 
segmentos para os quais se destina a compensação das defasagens educacionais, 
culturais, de renda, profissionais, em razão de alguma característica distintiva 
(sexo, cor, orientação sexual, etc.) que impacta a sua inserção em determinados 
campos e o acesso a serviços e direitos. Muitas vezes, são situações originárias 
de desvantagens historicamente herdadas, por exemplo, a negação da cidadania 
aos afrodescendentes e às mulheres por um longo período.
As Políticas Públicas de Afirmação de Direitos Humanos devem caminhar 
de forma integrada com as chamadas Políticas Sociais Setoriais, como as de 
Saúde, Educação, Assistência Social, etc, complementando-as. Ou seja, o 
foco de conquista dos direitos de cada segmento social deve encontrar seu 
recorte específico no âmbito das políticas sociais tradicionais. Por exemplo, as 
necessidades específicas das mulheres devem ser contempladas nas políticas 
de saúde, de educação e de seguridade social, da mesma forma, os processos 
33
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
de promoção e integração de segmentos étnicos desfavorecidos também devem 
encontrar tratamentos específicos nessas políticas mais amplas ou nas políticas 
de trabalho, emprego e assim por diante. 
Gershon; Alto; Souza (2005) afirmam que esse olhar estratégico, sob a 
óptica dos direitos humanos, deve ser capaz de traduzir políticas locais com três 
enfoques distintos, a saber: 
• políticas de promoção – com o objetivo de efetivar os direitos ou de criar 
condições para tal, ou seja, garantir a realização plena por meio das políticas 
sociais, em especial, na área de saúde, assistência social e educação; 
• políticas de proteção – com o intuito de defender direitos, devem existir 
políticas que levem em conta as diferenças entre os distintos grupos sociais, 
no sentido de evitar violações e garantir a proteção aos grupos expostos a 
situações de exclusão; 
• políticas de reparação – visam repor, de alguma maneira, a suspensão ou 
o impedimento da garantia dos direitos de grupos ou pessoas em relação a 
outros grupos ou pessoas.
Atividade de Estudos: 
1) A CF/1988 trata dos direitos humanos como uma dimensão 
fundamental para o alcance do bem comum. Em que partes do 
texto a CF/1988 aborda o tema dos direitos humanos? E para 
você, o que mais chamou a sua atenção?
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
34
 Políticas Sociais
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
Desigualdades Sociais e Políticas 
Sociais 
A redução da pobreza e das desigualdades sociais é um tema 
importante associado à discussão das políticas sociais. Espera-se 
que as políticas sociais possam apresentar resultados positivos em 
relação à redução da exclusão social.
O conceito e as expressões da pobreza vêm assumindo contornos 
diferenciados ao longo dos anos no Brasil e no mundo. 
Estudos sobre esse tema reconhecem que um dos pontos de partida para 
explicar o surgimento da pobreza no País leva em conta os efeitos da Lei do Ventre 
Livre (1871) e da Abolição da Escravatura (Lei Áurea − 13 de maio de 1888). 
A Lei do Ventre Livre, apesar de estabelecer em seus dispositivos 
que as crianças e os adolescentes não seriam mais escravos a partir de 
sua promulgação, não garantiu a liberdade de seus destinatários, haja 
vista que os pais ainda eram escravos. Vale lembrar as dificuldades 
de implantação do capitalismo no Brasil, no início do século XX, em 
virtude da coexistência de trabalhadores livres, oriundos de outros 
países, e de outro grupo de trabalhadores, a quem se negava, na 
realidade, o direito à liberdade e, além disso, as implicações das 
características distintas da mão de obra no Brasil.
São os acontecimentos do período de 1960 a 1980 que oferecem 
as melhores perspectivas para a compreensão da pobreza em sua 
forma mais explícita e mundial, segundo os conceitos de desigualdade 
e exclusão social. 
Vamos relembrar esse período:
• Caracteriza-se pela existência de regimes políticos ditatoriais que restringem 
os direitos e a liberdade na América Latina e pelo crescimento econômico 
Atribui-se às 
políticas públicas 
no campo social a 
função de reduzir 
a pobreza e as 
desigualdades 
sociais.
A Lei do Ventre 
Livre (1871), apesar 
de estabelecer em 
seus dispositivos 
que as crianças e 
os adolescentes 
não seriam mais 
escravos, a partir de 
sua promulgação 
não garantiu a 
liberdade de seus 
destinatários, 
haja vista que os 
pais ainda eram 
escravos. 
35
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
(décadas de 1960 e 1970), mas também pelo declínio dos regimes ditatoriais 
e do crescimento econômico em decorrência de transformações na política 
mundial, na economia e de medidas de ajuste fiscal impostas aos países 
periféricos ou do terceiro mundo, entre eles o Brasil. 
Muitos estudos foram publicados para auxiliar a compreensão das razões 
da pobreza, das desigualdades e suas dimensões, bem como para definir 
estratégias e medidas a fim de conter ou erradicar os seus avanços, por exemplo, 
os Censos Demográficos, as Pesquisas por Amostragem de Domicílios − PNADs, 
os documentos internacionais divulgados com a comparação dos Índices de 
Desenvolvimento Humano – IDH − nos países. Tais estudos oferecem indicadores 
consistentes para o planejamento e o monitoramento das ações direcionadas no 
sentido de erradicar ou reduzir a pobreza e das desigualdades sociais. 
Também foram criados sistemas de avaliação, indicadores, índices, 
instrumentos de acompanhamento e seusresultados subsidiaram os debates e as 
ações de enfrentamento da pobreza. 
Os indicadores que mensuram o acesso à educação de qualidade, o acesso 
à renda e à inserção no trabalho são os que melhor retratam a pobreza e permitem 
a comparabilidade com outras realidades, outros países e culturas. Analisados 
sob as perspectivas de cor e sexo, esses mesmos indicadores revelam que a 
pobreza no Brasil é negra e feminina. 
Apesar de possuir grande número de pessoas pobres, o Brasil não 
é um país pobre, mas tem que superar um quadro de injustiça social e 
desigualdade. As desigualdades sociais estão visíveis e presentes, o que 
se reflete na posição intermediária ocupada pelo Brasil no ranking de 
países, de acordo com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Isso 
significa que ainda há muitas dificuldades a serem superadas nas áreas 
de educação, assistência social, saúde, distribuição de renda e emprego.
A pobreza e a exclusão social vêm sendo gestadas principalmente a partir 
da década de 1970 e se expressam de formas multidimensionais e passíveis de 
mudança em função de diversidades regionais, de fatores culturais, das condições 
da economia e do momento histórico. 
Diante desse formato multidimensional, não se pode atribuir a tarefa de 
reduzir a pobreza e as desigualdades sociais apenas às políticas sociais, pois, ao 
analisarmos os contextos históricos, observa-se que as razões da desigualdade 
encontram-se, principalmente, no campo fiscal, econômico e cultural. Se o cerne 
dessas questões não for atingido em sua totalidade não se alcançará a redução 
da pobreza.
As desigualdades 
econômicas e 
educacionais 
no Brasil estão 
fortemente 
relacionadas à cor 
da pele e ao sexo.
36
 Políticas Sociais
Todavia, em contraponto, a integração entre as políticas sociais e as 
conquistas de direitos tem evoluído em muitas localidades do País. A força 
reivindicatória das redes sociais realça a presença de um novo ator nesse cenário 
que, inevitavelmente, mobiliza hoje esforços governamentais, de empresas e 
organizações do terceiro setor que podem e devem orientar a busca de novos 
rumos em cada localidade ou região do País.
Atividade de Estudos: 
1) A CF/1988 define, no artigo 6º, os direitos sociais. Alguns desses 
direitos já foram tratados em constituições anteriores. Quais os 
direitos sociais que já constavam em constituições anteriores? 
Em sua opinião, o que a CF/88 traz de novo para as políticas 
sociais? 
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
37
Política Social:
Fundamentos e História 
 Capítulo 1 
Algumas Considerações
Este capítulo buscou, de forma dialética, apresentar alguns aspectos 
introdutórios para orientá-lo na compreensão das políticas sociais no contexto das 
políticas públicas.
Esperamos que você tenha compreendido basicamente as seguintes 
questões: 
• As análises das políticas sociais são orientadas por matrizes de pensamentos 
gestadas desde o século XVIII, de acordo com as seguintes perspectivas: 
funcionalista e positivista, idealista, dialético marxista.
• A análise crítica sobre as políticas sociais leva em conta o contexto do 
capitalismo e afirma que as mesmas são resultantes das relações entre o 
Estado, a sociedade e o mercado, conforme a exposição ao longo do texto. 
Essa relação paradoxal levanta questões sobre a eficácia da política social 
no Estado capitalista e neoliberal no sentido de erradicar ou reduzir a pobreza 
e as desigualdades sociais de fato, posto que as políticas emanadas desse 
contexto afirmam um modelo de desenvolvimento econômico baseado na 
acumulação do capital, na verdade sem chegar ao cerne da questão social.
• Nos últimos 30 anos, o País passou por transformações significativas no 
campo social a partir da sua inserção no Sistema Internacional de Direitos 
Humanos, haja vista que assumiu o compromisso de assegurar e garantir 
direitos fundamentais a todo ser humano e, além disso, envidou-se em provar 
sua capacidade para cumpri-lo. Assim ocorreram mudanças no conjunto 
das leis, no âmbito institucional do Estado e na organização de programas 
pautados na implementação de ações voltadas aos direitos humanos.
No capítulo seguinte, vamos aprofundar um pouco mais os elementos 
tratados nessa unidade, discorrer sobre os direitos sociais garantidos na CF/88 e o 
conjunto das políticas sociais que abrangem também a habitação e a saúde, bem 
como abordar os aspectos legais e institucionais das políticas sociais vigentes. 
38
 Políticas Sociais
Referências
BEHRING, E. R; BOSCHETTI, I. Política Social: fundamentos e história. 9ª. 
Ed. Rio de Janeiro: Cortez Editora, 2011.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. 
Acesso em: 27 set. 2011.
GERSHON, Débora; ALTO, A. Mauricio; SOUZA, Rosimere de. Gestão pública 
municipal e direitos humanos. Rio de Janeiro: IBAM/DES, 2005. 
CAPÍTULO 2
Gestão de Políticas Sociais Públicas
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Discutir as tendências das ações que caracterizam as políticas sociais na 
atualidade, bem como enfatizar as questões temáticas relativas aos novos 
direitos conquistados por grupos e segmentos que despontaram no cenário 
das políticas públicas nos últimos anos. 
 3 Analisar o papel do município na implementação de políticas públicas. 
 3 Distinguir as complementaridades entre as atuais tendências das políticas 
sociais e as principais demandas dos diversos segmentos e grupos atendidos. 
41
Gestão de Políticas 
Sociais Públicas 
 Capítulo 2 
Contextualização 
A modernização do Estado brasileiro foi acompanhada pela expansão 
do setor público no que diz respeito à afirmação de seu papel crescente como 
provedor e gestor de políticas sociais. 
Vale lembrar que a Constituição Federal de 1988 – CF/88 – consolidou a 
emancipação dos municípios à condição de entes federados, ao lado da União 
e dos estados, conferindo-lhes maior autonomia. Inserido em um novo cenário 
e com grandes oportunidades, o município também teve que enfrentar maiores 
desafios e responsabilidades. Era preciso, então, criar as condições necessárias 
para que o novo ente fosse cada vez mais capaz de equacionar as demandas que 
surgiram no contexto das políticas públicas pós-CF/88, orientado para o alcance 
dos objetivos fundamentais da República Federativa. 
LEGISLAÇÃO
Art. 3°da CF 1988 – Objetivos Fundamentais da República 
Federativa:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades 
sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, 
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Com efeito, o período pós-promulgação da CF/88 foi marcado pelo 
surgimento de diversos mecanismos normativos que contribuíram para o avanço 
das políticas no sentido de suaefetividade, causando impactos positivos, em 
especial as políticas sociais nas áreas de saúde, educação e assistência social.
Esse capítulo tem o objetivo de tratar dos principais aspectos que permearam 
a definição dessas políticas e de seus instrumentos de gestão. Além disso, são 
abordadas as ações decorrentes dos processos de modernização do Estado, 
mas também dos movimentos pela afirmação dos novos direitos de grupos e 
segmentos populacionais, os quais direcionaram a criação de mecanismos, 
instrumentos e arranjos institucionais que deram forma às políticas como as 
conhecemos atualmente. 
42
 Políticas Sociais
Na presente análise, serão enfatizadas também as estratégias que promovem 
a interação entre os setores das políticas, resguardando as especificidades, mas 
destacando as complementaridades entre as atuais tendências das políticas 
sociais e as principais demandas dos diversos segmentos e grupos atendidos. 
Gestão de Políticas Sociais
O Brasil experimentou anos de centralização político-administrativa na sua 
recente história de governos militares (1964 – 1985). A CF/88, também chamada 
de Constituição Cidadã, trouxe não só uma grande rede de valores humanos 
(individuais e sociais), mas também diretrizes de engenharia político-administrativa 
que deveriam ser constituídas justamente para garantir esses mesmos elevados 
valores constitucionais. 
A CF/88 inovou, na história constitucional brasileira, ao reconhecer o 
município como ente da federação, ao lado da União, dos estados e do Distrito 
Federal. Essa determinação veio acompanhada da afirmação da autonomia 
política, legislativa, administrativa e financeira para os municípios.
LEGISLAÇÃO
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos estados, municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
democrático de direito (Art. 1º da CF de 1988). 
A organização político-administrativa da República Federativa 
do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os 
municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (Art. 18 
da CF/88).
É evidente que essa autonomia gerou, além da capacidade de autogoverno, 
novos deveres e obrigações. O município passou a desempenhar papel 
ativo dentro da ordem jurídica nacional, passou a ser um elo fundamental na 
máquina administrativa, vista desde a sua lógica de unidade, deixando de lado 
o antigo papel figurativo e eminentemente burocrático. Reconheceu-se, com 
essa decisão jurídica que os municípios constituem o lócus privilegiado para 
a prestação dos serviços públicos e para a concretização do desenvolvimento 
sustentável e integrado.
43
Gestão de Políticas 
Sociais Públicas 
 Capítulo 2 
União, estados, municípios e Distrito Federal ganharam linhas de atuação 
comuns e privativas, conforme se pode observar nos artigos 23 e 30 da 
CF/88. Nessa perspectiva, o sistema que a CF/88 realçou foi o das relações 
intergovernamentais, abrindo amplas possibilidades de cooperação entre os 
distintos níveis de governo para o trato de assuntos de interesse comum. É o 
chamado federalismo cooperativo que busca evidenciar as relações técnico-
administrativas e político-institucionais, pretendendo um trabalho conjunto de 
governos para a prestação mais justa de serviços à população. 
LEGISLAÇÃO
Art. 30. Compete aos Municípios:
I − legislar sobre assuntos de interesse local;
II − suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III − instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar 
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV − criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação 
estadual;
V − organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído 
o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI − manter, com a cooperação técnica e financeira da União e 
do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino 
fundamental;
VII − prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII − promover, no que couber adequado, ordenamento territorial 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e 
da ocupação do solo urbano;
IX − promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e 
estadual. (BRASIL, 1988).
Por sua vez, os processos de descentralização, de reformas do Estado, de 
redistribuição de papéis entre as distintas instâncias de governo e entre o Estado 
e a sociedade estão claramente espelhados no cenário institucional que vem 
sendo construído no Brasil, desde o período da redemocratização. 
44
 Políticas Sociais
Esses processos moldam tanto as alterações ocorridas na forma 
de prestação de serviços de atenção social − saúde, educação e 
assistência social − quanto a concepção de iniciativas inovadoras 
implementadas em alguns municípios na direção do desenvolvimento 
integrado e sustentável. Envolvem a implementação de políticas 
específicas ou de inclusão social de determinados grupos, orientadas 
para a promoção dos direitos humanos. 
Com a gradativa transferência da execução das políticas públicas 
da esfera federal para as esferas estaduais e municipais, começam a 
surgir e a se desenvolver os diversos pilares que dão sustentabilidade às formas 
de gestão descentralizadas, a saber: 
• os aspectos legais estabelecidos pelas leis complementares que instituem 
e regulamentam as políticas públicas e suas descentralizações − como 
a Lei nº 8080/1990, que institui o SUS (Sistema Único de Saúde), a Lei nº 
8.742/1993 (alterada pela Lei n° 12435/2011) ou LOAS (Lei Orgânica de 
Assistência Social), que dispõe sobre a organização da Assistência Social e 
institui o Sistema Único de Assistência Social e a Lei nº 9.394/1996 ou LDB 
(Lei de Diretrizes e Bases da Educação). Além dessas leis que dão suporte 
ao sistema, destacam-se as resoluções dos respectivos conselhos das áreas 
afins, as portarias (incluindo as interministeriais) e as Normas Operacionais. 
• os diversos arranjos institucionais destinados à prestação dos serviços 
públicos, tais como as secretarias de governo, as coordenadorias, as unidades 
de atendimento, os programas voltados à territorialidade, entre outros, criados 
no intuito de ampliar a participação da sociedade na gestão das políticas 
públicas, a exemplo das comissões municipais, dos conselhos setoriais, 
conselhos de programas e temáticos. 
• os mecanismos e instrumentos de gestão, planos setoriais; consórcios 
intermunicipais ou regionais; pactos de adesão, entre outros. 
Em seguida, cabem algumas reflexões sobre o tema da gestão de políticas 
sociais a partir do marco referencial das políticas de saúde, assistência social e 
educação. As ações desenvolvidas nessas áreas são reconhecidas como aquelas 
com maior capacidade de produzir impactos positivos no que diz respeito ao 
desenvolvimento social e humano de uma população. 
A descentralização 
das formas de 
gestão e de 
execução das 
políticas públicas 
tem representado 
papel estratégico 
no processo de 
desenvolvimento 
social.
45
Gestão de Políticas 
Sociais Públicas 
 Capítulo 2 
Atividade de Estudos: 
1) Quais os pilares das novas formas de gestão de políticas 
descentralizadas? 
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________
 ____________________________________________________