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inistração Pública Federal
1. Introdução 
Todos sabemos que, no Brasil, os recursos públicos são escassos, diante da enorme quan-
tidade de demandas que a sociedade requer. Por exemplo, o Governo precisa, incessantemente, 
realizar gastos com saúde, educação e segurança pública, ao mesmo tempo em que necessita 
realizar investimentos, principalmente em infraestrutura.
No entanto, muitas vezes falhamos em alcançar os resultados desejados não pela falta de 
recursos, mas pelas deficiências na gestão dos recursos disponíveis. A realização de gastos pú-
blicos sem planejamento e sem a observância das regras torna a ação governamental ineficaz.
Diante desse contexto, a CF/1988 instituiu a necessidade de vinculação entre planejamen-
to e orçamento. Após as exigências constitucionais, vários outros normativos surgiram para dar 
mais efetividade à realização dos gastos públicos.
A Lei 10.180/2001, por exemplo, organizou o Ciclo de Gestão do Governo Federal, estabe-
lecendo responsabilidades e competências para os órgãos que participam da movimentação da 
máquina administrativa. Esse normativo também estabeleceu vedações aos agentes integrantes 
do Ciclo de Gestão.
Ao conhecer o papel que cada agente desempenha na gestão do Estado, fica mais fácil 
reconhecer e evitar as falhas que geralmente são encontradas pelos órgãos de controle.
 Vamos dar uma olhada no que nossa Constituição Federal/1988 diz a respeito.
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o 2. Marco legal: Constituição Federal de 1988
Logicamente, a CF de 1988 não foi o primeiro normativo a tratar de matérias orçamentá-
rias. As Constituições anteriores e outros diplomas legais – como, por exemplo, a Lei 4.320/1964 
– já estabeleciam disposições acerca da efetivação dos gastos públicos.
Entretanto, foi a atual CF/1988 que promoveu importantes inovações no sistema brasileiro, 
instituindo a previsão de três leis, cuja iniciativa é privativa do Poder Executivo: Plano Plurianual 
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Vamos a elas:
• PPA - Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração 
Pública Federal (APF) para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada;
• LDO - Compreende as metas e prioridades da APF, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre 
as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento;
• LOA - Compreende:
 » o orçamento fiscal (referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público);
 » o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
 » o orçamento da seguridade social (abrange todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público).
O que a CF de 1988 implantou de tão diferente para que os 
gastos do país fossem executados mais eficazmente?
Simplificando! Despesas de capital são aquelas que resultam em acrésci-
mo patrimonial, como a construção de obras, a aquisição de imóveis e equipa-
mentos, a concessão de empréstimos, entre outros (art. 13 da Lei 4.320/1964). 
Programas de duração continuada são aqueles com duração superior a um 
exercício financeiro. Agências financeiras oficiais de fomento são as institui-
ções financeiras governamentais, como a CEF e o Banco do Brasil.
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Tribunal de Contas da União
Aula 2 - Ciclo de G
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Em termos simples, a CF/1988 inovou ao estabelecer vinculação entre o planejamento e o 
orçamento propriamente dito. Desse modo:
• o PPA é responsável pelo planejamento de médio prazo das ações do Governo; 
• a LDO é responsável por eleger as prioridades e estabelecer as estimativas de receita e 
os limites de despesa para cada ano; e 
• a LOA é responsável por explicitar as prioridades e possibilidades de gastos em cada 
rubrica de receita e despesa. 
Por exemplo, a Lei 13.249/2016 estabeleceu o PPA para o período de 2016-2019. 
Posteriormente, o Poder Executivo editou o Decreto 8.759/2016, para detalhar algumas disposi-
ções trazidas pela lei.
Os artigos 165 a 169 da CF/1988 contêm regras relativas aos normativos que 
tratam de matéria orçamentária.
Consulte, também, a Lei 13.249/2016 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2015-2018/2016/lei/L13249.htm) e o Decreto 8.759/2016 (http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/Decreto/D8759.htm).
LRF: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal e dá outras providências. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
LCP/Lcp101.htm
Esses normativos tratam das despesas de capital a serem feitas, como as decorrentes do 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Com o objetivo de promover a integração entre o planejamento e orçamento, a CF/1988 
estabeleceu diversas disposições acerca do tema, como a necessidade de que a LOA seja elabo-
rada em estrita consonância com o PPA e a LDO (art. 166, § 3º, I) e de que a LDO seja elaborada 
em acordo com o PPA (art. 166, § 4º). Em outras palavras, os orçamentos devem seguir o 
que foi anteriormente planejado.
PPA
LDO LOA
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
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Posteriormente à CF/1988, houve a edição de outras normas relativas à realização dos 
gastos públicos. Outro marco importante, em se tratando de planejamento e orçamento, foi a 
edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar 101/2000). Essa lei re-
forçou algumas disposições da CF/1988 e estabeleceu diversas exigências aos gestores públicos, 
como necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira e de limites de despesa 
com pessoal. A recente Emenda Constitucional do Teto dos Gastos Públicos (EC 95/2016) foi 
outra inovação legislativa que versou sobre orçamento e limites fiscais
3. O Ciclo de Gestão
A Lei 10.180, de 6/2/2001, em seu artigo 1º, disciplina o Ciclo de Gestão e estabelece a 
organização sistêmica das atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração 
financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
Que sistemas compõem o ciclo de gestão? 
Qual a competência de cada um deles? 
Como se organizam?
É bom esclarecer que nesta aula será dada ênfase, por motivos didáticos, à Administração 
Direta, embora a gestão também ocorra, logicamente, nas entidades da Administração Indireta.
3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
O sistema de planejamento e de orçamento federal tem como finalidade formular e ge-
renciar todo o processo de planejamento e orçamento federal e promover a articulação com os 
outros entes estatais para compatibilizar as normas e tarefas das diversas esferas (federal, esta-
duais, distrital e municipais).
Compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, pro-
gramas e orçamentos, bem como atividades de realização de estudos e pesquisas sócio-econô-
micas. É integrado pelos seguintes órgãos:
• Órgão Central: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);
• Órgãos Setoriais: unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República; 
• Órgãos Específicos: aqueles vinculados ou subordinados ao MPOG, exercendo atividades 
de planejamento e orçamento.
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