Atos administrativos considerados nulos interrompem prescrição intercorrente?

Uma vez que os atos são nulos os mesmo não tem eficácia no universo jurídico. Portanto, não.

Boa pergunta

Em artigo sobre o tema, Caroline Teixeira Mendes esclarece a questão:

“Com o objetivo de proporcionar a segurança, a certeza e a estabilidade das relações jurídicas, e de evitar que estas permaneçam indefinidas por tempo indeterminado, o direito positivo impôs limites temporais ao exercício de direitos. Para tanto, criou as figuras da decadência e da prescrição, que têm como conseqüência justamente a extinção de direitos, em função da inércia de seus titulares em exercê-los durante determinado período de tempo prefixado em lei.

A definição de um prazo para que as relações jurídicas se estabilizem importam também porque, como observa Luciano Amaro, “papéis perdem-se ou destroem-se com o passar do tempo. O tempo apaga a memória dos fatos, e, inexoravelmente, elimina as testemunhas”, o que dificulta a defesa dos envolvidos na relação jurídica.

A decadência e a prescrição tratam-se, portanto, de mecanismos legais que visam a efetivar o princípio da segurança jurídica. Este princípio busca garantir a certeza e a estabilidade nas relações sociais e um mínimo de previsibilidade para que os sujeitos de direito possam saber o que esperar do futuro.

No âmbito do direito administrativo, é a Lei federal 9.873/99 que “estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”. E em seu art. 1^o define que os Órgãos da Administração Pública Federal têm o prazo de 5 (cinco) anos para impor penalidade administrativa aos atos que infringem a legislação em vigor praticados pelos particulares.

            A lei também define o termo inicial de tal prazo quinquenal, qual seja: a data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, o dia em que tiver cessado. Isto quer dizer que a Autoridade Administrativa tem 5 (cinco) anos contados da data do ato infrator, ou do fim do ato infrator permanente ou continuado, para apurá-lo e impor a penalidade decorrente.

Aludido prazo, nos termos do art. 2^o  da mesma Lei federal n. 9.873/99, se interrompe: com a notificação do acusado; por qualquer ato que importe a apuração do fato; pela decisão condenatória recorrível ou por ato que procure a conciliação no âmbito interno da administração pública. Uma vez interrompido o prazo prescricional, este começa a correr novamente desde o seu início, sendo totalmente desconsiderado o período até então transcorrido.

Analisando o que diz a lei, numa situação normal parece não haver muita dúvida sobre a contagem do prazo prescricional para que a Autoridade Administrativa lavre, por exemplo, um Auto de Infração e aplique uma penalidade de multa.

Todavia, imagine-se que tal auto de infração tenha sido lavrado dentro do prazo legal de 5 (cinco) anos previsto em lei, mas, em virtude de defesa administrativa ou de processo judicial promovido pelo autuado, referido auto de infração e conseqüente multa sejam declarados nulos. Neste caso surge a dúvida quanto a qual seria o prazo que a Autoridade Administrativa teria para emitir novo ato. Deve-se abrir novo prazo de 5 (cinco) anos contados da data da decisão que reconhece a nulidade do ato, ou o início do prazo qüinqüenal permanece sendo a data do ato infrator? E no caso de, quando da declaração de nulidade, já terem se passado os 5 (cinco) contados da data da infração?

Para se chegar a uma conclusão importa verificar inicialmente quais são os efeitos jurídicos de um ato administrativo eivado de nulidade.

Consoante Hely Lopes Meirelles, o ato nulo “é o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo.” Para o autor, uma vez reconhecida e proclamada tal nulidade pela própria Administração ou pelo Judiciário, tal ato se torna “ilegítimo ou ilegal e não produz qualquer efeito válido entre as partes pela evidente razão de que não se pode adquirir direitos contra a lei.” Por fim, destaca o autor que, uma vez declarada a nulidade do ato, tal declaração “opera ex tunc, isto é, retroage às suas origens e alcança todos os efeitos passados, presentes e futuros em relação  às partes, só se admitindo Exceção para com os terceiros de boa-fé, sujeitos às suas conseqüências reflexas.”

Maria Sylvia Zanella de Pietro e Celso Antonio Bandeira de Mello também afirmam que a declaração de nulidade do ato restritivo do direito produz efeitos retroativos à data em que foi emitido.

Assim, se a declaração de nulidade opera efeitos retroativos à data em que o ato nulo restritivo de direito foi emitido, atingindo inclusive os efeitos do aludido ato,  uma vez declarada a nulidade do ato, é como se este deixasse de existir no mundo jurídico, restando desprovido de qualquer validade e eficácia.

 Uma vez desprovido de validade e eficácia desde a data em que foi emitido, não há como afirmar que tal “ato”, tido como inexistente, poderia interromper, suspender, afastar ou ter qualquer influência sobre o curso do prazo prescricional.

Seguindo esse raciocínio já existe jurisprudência tanto do Superior Tribunal de Justiça[8], como do Tribunal Regional Federal da 4a Região[8], em que se afirma que o ato ou processo administrativo nulo não gera efeitos sobre a contagem de prazo prescricional.

Com efeito, nos casos em que o Poder Judiciário ou a própria Administração Pública declarar a nulidade de ato administrativo punitivo, é possível defender que tais atos não interromperam ou impediram o curso do prazo extintivo previsto no art.1^o da Lei Federal 9.873/99.

Assim, se quando da declaração da nulidade já tiver decorrido 5 (cinco) anos da data da infração, deve-se reconhecer a prescrição do direito de a Autoridade Administrativa de impor a penalidade correspondente, o que quer dizer que o administrado não poderá mais sofrer qualquer punição administrativa em relação àquela infração.

Tal conclusão se coaduna com os fundamentos jurídicos da prescrição aqui expostos, na medida em que um processo que busca a declaração da nulidade de um ato administrativo pode durar anos e a reabertura do prazo qüinqüenal para que a Autoridade Administrativa pudesse fazer novamente o que já deveria ter feito dentro do período estabelecido em lei iria na contra-mão do objetivo maior do instituto da prescrição, que é proporcionar a estabilidade e a segurança jurídica, justamente evitando a indefinição prolongada das relações ou conflitos jurídicos.” (O ato administrativo nulo e seus efeitos na contagem do prazo prescricional – em cleversonteixeira.adv.br)

[7] STJ, MS 200801610330, Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJE DATA:07/04/2010 RSTJ VOL.:00218 PG:00491 ..DTPB : “2. A Terceira Seção desta Corte tem entendimento no sentido de que o anterior processo administrativo disciplinar declarado nulo, por importar em sua exclusão do mundo jurídico e consequente perda de eficácia de todos os seus atos, não tem o condão de interromper o prazo prescricional da pretensão punitiva estatal, que deverá ter como termo inicial, portanto, a data em a Administração tomou ciência dos fatos.3. Transcorridos mais de 5 anos entre a data que a Administração tomou ciência da última irregularidade supostamente praticada pelo servidor e a data de instauração do processo administrativo que culminou na sua demissão, primeiro marco interruptivo prescricional, é de se entender prescrita a pretensão estatal de aplicar a pena de demissão ao impetrante. ” STJ, MS 13242/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 05/12/2008, DJe 19/12/2008 : “3. Reluz no plano do Direito que, a anulação do Processo Administrativo implica na perda da eficácia de todos os seus atos, e no desaparecimento de seus efeitos do mundo jurídico, o que resulta na inexistência do marco interruptivo do prazo prescricional (art.142, § 3o. da Lei 8.112/90), que terá como termo inicial, portanto, a data em que a Administração tomou conhecimento dos fatos. ”

[8] TRF4 ; Emb. Infr. Em AC n. 2000.70.00.017641-4 ; Rel. Silvia Goraieb ; DJ 09/08/06 : “O ato administrativo nulo não deve ser considerado para fins de contagem do prazo prescricional, pois não opera efeitos jurídicos.