PROCESSO DE DESPESAS DO SETOR PÚBLICO

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Processos de Despesa do Setor Público
Aluno: Rubens Vale de Souza
Orientador: Carmelinda Parizzi, Mestre em Educação
RESUMO
Este trabalho trata dos processos de aquisição de despesas por parte dos entes públicos. O objetivo deste é questionar a eficiência do atual sistema de aquisições das empresas do primeiro setor da economia. A justificativa para este projeto tem base na informação de que o Brasil é, do mundo, o país com o melhor sistema de arrecadação de impostos, em contra partida, também é um dos piores países em aplicação de recursos e um dos mais corruptos. Mas a questão colocada é “Os Processos de Despesa do Setor Público e Seus Processos de Fiscalização Facilitam Erros e Fraudes?”. Para solucionar este problema foram utilizados como base principal autores renomados na área e os próprios sistemas de transparência do governo como fonte bibliográfica e narrativa de fatos. Através do desenvolvimento deste estudo foi possível averiguar que o sistema de compras atual é deficitário e precisa urgentemente ser melhorado.
Palavras-Chave: Setor Público. Processo de Despesas. Fraude.
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objetivo demonstrar a eficiência ou ineficiência do sistema de aquisição de bens e serviços do setor público confrontando conteúdo teórico com prática ao mesmo tempo em que se observam as brechas criadas para o cometimento de fraudes e erros, para a consolidação de tais objetivos foram verificadas a existência, ou não, de brechas nos processos de compra que abrem precedente para o cometimento de fraudes e crimes de responsabilidade, foram analisados, a fundo, os processos governamentais referentes à aquisição de bens e serviços e por fim, foi feito um estudo sobre a gestão pública na prática. Toda a pesquisa aqui referenciada foi construída a partir de fontes bibliográficas e da observação prática no âmbito do trabalho do setor público. 
O processo de aquisição de despesas do Setor Público, em todas as suas fases, enfrenta frequentemente problemas com a má fé de quem o executa, tornando-o passível de fraudes e erros, tendo como base processos judiciais, fontes bibliográficas e o estudo do processo padronizado de aquisição de despesa, formulado e gerido pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), pretende-se formular aqui, questionamentos sobre a real eficiência destes processos e sua devida fiscalização. Este trabalho tem a sua relevância dada pelo enfoque prejudicial para a sociedade em geral no que diz respeito às práticas ilícitas dos gestores e prestadores de serviço do setor público.
2 TEORIA DO PROCESSO DE AQUISIÇÃO DE DESPESAS
O Processo da Despesa pública consiste basicamente em: Orçamento, Licitação, contrato, empenho, liquidação, pagamento e, por fim, a prestação de contas. Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a maior parte das despesas públicas são pagas gerando uma nova despesa, processo esse chamado de rolagem da divida pública, consiste na emissão de títulos de divida pública para a arrecadação de verba, verba essa utilizada para cobrir dividas relacionadas à prestação do serviço governamental, despesas relacionadas à saúde, educação, qualidade de vida da população, etc. O sistema de aquisição de despesas do governo permite que os mais diversos tipos de empresas se candidatem aos processos de licitação, com o objetivo de fazer valer o livre mercado e a livre concorrência, além de propiciar às empresas participantes um ambiente mais igualitário, no que tange a prestação de serviços para o governo. Conforme o 3º paragrafo da lei de licitações (LEI 8.666/93). 
2.1 DO PROCESSO
Para Caio e Terra (2019) para a formação do conceito de compras públicas, os elementos que compõem a compra devem ser levantados, haja vista a existência de uma estrutura complexa que envolve as aquisições. Assim, tais elementos devem ser verificados sempre de forma alinhada aos princípios que regem a administração pública e, em especial, os da própria atividade.
O ponto de partida desse entendimento é a obrigatoriedade da 
licitação, ressalvados os casos especificados na legislação, princípio 
disposto no artigo 37 da Constituição Federal. Considerando essa 
questão, o principal elemento norteador das compras públicas é o legal 
e normativo, que regula todo o processo de aquisição pública no Brasil. O 
principal aspecto trazido é o fato de que as compras públicas devem ser 
precedidas de licitação (ou outro procedimento legal), bem como seguir o 
que se dispõe no art. 3º da Lei Federal nº 8.666/1993, que está disposto no ponto 2.1.2.
	2.1.1 Orçamento
De acordo com o artigo 165 da Constituição Federal de 1988, o processo de planejamento dos orçamentos no Brasil compreende a elaboração dos seguintes instrumentos, todos caracterizados sob a forma de lei:
· Lei do Plano Plurianual (PPA)
· Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
· Lei de Orçamento Anual (LOA)
De acordo com Feijó e Ribeiro (2014) a lei do PPA tem validade de 4 anos, enquanto as demais são elaboradas e aprovadas a cada ano e a elaboração dos planos nacionais, regionais e setoriais constantes do plano de governo, bem com a elaboração da LDO e da LOA, devem estar compatíveis com a Lei do PPA.
Nesta etapa são fixadas as despesas e feita à previsão das receitas, a fim de delimitar o poder de compra e evitar gastos exacerbados. A fim de garantir a democracia e fazer com que seja possível o alcance das metas, só é permitido realizar gastos que não estejam no orçamento através da aprovação de crédito extraordinário no respectivo plenário.
	
2.1.2 Licitação
São vários os tipos de licitação, mas no geral a implantação de uma licitação pelo poder administrativo busca garantir o que se encontra estabelecido pelos princípios constitucionais para poder selecionar a proposta mais vantajosa, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados. Conforme o art.3º da Lei 8.666/93,
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos (Brasil, 1993, grifo nosso).
2.1.3 Empenho, Liquidação e Pagamento
“EMPENHO: é o ato emanado de autoridade competente que cria a obrigação de pagamento. O empenho, que consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico, é formalizado mediante a emissão de um documento denominado Nota de Empenho, do qual deve constar o credor e a importância da despesa, bem como os demais dados necessários ao controle da execução orçamentária. O artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64 veda a realização de despesa sem prévio empenho. Quando o valor empenhado for insuficiente para atender a despesa a ser realizada, o empenho poderá ser reforçado. Caso o valor do empenho exceda o montante da despesa realizada, o empenho deverá ser anulado parcialmente. Será anulado totalmente quando o objeto do contrato não tiver sido cumprido, ou ainda, no caso de ter sido emitido incorretamente.
LIQUIDAÇÃO: consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por objetivo apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância exata a pagar; e a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação. 
PAGAMENTO: consiste na entrega de numerário ao credor, por meio de crédito em conta corrente e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.”
(USPDIGITAL, Portal da Transparência).
2.2 DA FISCALIZAÇÃO
O processo de fiscalização dos municípios pode ser dividido em 4: Controle interno; Fiscalização dos tribunais de contas; fiscalização e acompanhamento por parte das Câmaras Municipais/Estaduais e Congresso Nacional e Fiscalização por parte da Sociedade.
Segundo o site Gov.brdo Governo Federal A auditoria interna governamental é uma atividade permanente, independente e objetiva que auxilia as organizações públicas a atingirem seus objetivos. A Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) é a Unidade da CGU responsável pela Auditoria Interna Governamental no Poder Executivo Federal, pela Supervisão técnica sobre o Sistema de Controle Interno (SCI) e por atividades de controladoria. A atividade de auditoria é realizada por meio de avaliações e de consultorias, desenhadas para adicionar valor e melhorar as operações das organizações públicas. Além disso, a Lei nº 10.180/2001, definiu que os auditores internos devem também realizar a apuração de atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares realizados com a utilização de recursos públicos federais.
A fiscalização por parte dos Tribunais de Contas acontece da seguinte forma: Os municípios são fiscalizados pelos Tribunais de Contas dos Estados, e os Estados são fiscalizados pelos Tribunais de Contas da União. O processo consiste, além da prestação de contas por parte do gestor, em uma auditoria anual, que ocorre em cada município e estado do Brasil, aonde são verificadas obras, projetos e a contabilidade na prática. Além da visita dos auditores, os Tribunais de Contas Também acompanham mensalmente, a partir da integração de sistemas de registro de informações, todas as compras efetuadas pelos entes públicos e também a transparência das informações divulgadas pelos gestores para a população.
A fiscalização também acontece por parte das Câmaras Municipais, Estaduais e Congresso Nacional, todo mês os documentos referentes às aquisições de bens e serviços por parte do poder executivo ficam a disposição das Câmaras para apreciação.
A população contribuinte que tem dever fundamental nessa fase do processo de fiscalização pode e deve acompanhar os gastos públicos, esse acompanhamento pode ser feito através dos portais de transparência do Governo, como dispõe o art. 31 da Constituição Federal de 1988.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.   
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.   
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.   
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei
§ 4º É vedada a criação de tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais.  
2.3 DA RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal, oficialmente Lei Complementar nº 101, é uma lei complementar brasileira que visa impor o controle dos gastos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, condicionando-os à capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF foi elaborada visando à reforma do 
Estado (o que nas últimas décadas vem ocorrendo em muitos países) ten-
do como objetivo a substituição da administração pública burocrática pela 
gerencial, aumentando a eficiência na prestação dos serviços do estado, e 
incentivando o crescimento e o desenvolvimento socioeconômico do país. 
(Ribas; Gelbecke; Oliveira, 2002).
	
	2.3.1 Fundamento Legal
A Lei de Responsabilidade Fiscal decorre do artigo 163 da Constituição Federal e prevê normas gerais acerca de finanças públicas.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
I - finanças públicas.
Tal lei atualizou a matéria tratada pela Lei n° 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Importante destacar que a Lei n° 4.320/64 continua em vigor, tendo sido revogados apenas os dispositivos que conflitaram com a LRF. (Ribas; Gelbecke; Oliveira, 2002).
2.3.2 Dispõe Sobre
“§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada 
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.” 
(Senado Federal, 2017).
3 DADOS E ESTUDO DE CASO SOBRE CRIMES E ERROS NO SISTEMA DE AQUISIÇÃO DE DESPESAS DO GOVERNO
Segundo o site transparenciainternaional.org.br o Brasil finalizou o ano de 2020 na posição 94 no ranking do Índice de Percepção da Corrupção(IPC), dentre os 180 países listados. Fato que se opõe de forma efetiva a eficiência dos sistemas de aquisição do governo. Sabendo que a receita governamental vem de arrecadação de impostos, a corrupção se da no ato da saída, ou seja, aplicação deste recurso, o Brasil é, do mundo, o melhor país em arrecadação e um dos piores em sua aplicação. Segundo o G1, portal de noticias da Rede Globo de Televisão, mais de 47% da população não tem saneamento básico, o que explicita, em parte, a incompetência dos gestores na aplicação dos recursos.
Segundo o TCE-MG (Tribunal de Contados do Estado de Minas Gerais), a parte do processo de compra mais acometida por crime de fraude é a licitação. VEJA NO GRÁFICO ABAIXO.
3.1 ESTUDO DE CASO
Observando um caso recente de corrupção ativa envolvendo o sistema de compras das empresas do Governo, fica claro que o sistema é deficitário. O caso em questão é o famoso e criticado caso da OPERAÇÃO LAVA JATO, que envolveu a Petrobras a maior empresa de petróleo do mundo e deixou, segundo o jornal Gazeta do Povo, um prejuízo na casa dos 42 Bilhões de reais. Por ter sido um sistema de corrupção e lavagem de dinheiro complexo e grande, composto por empresários, políticos e doleiros até hoje não se tem certeza do real valor do prejuízo. Porém, o efeito bola de neve desses fatos escancarados à rede nacional de televisão pode ser percebido hoje. A desestabilização econômica causada pela divulgação em massa desses fatos é refletida hoje nos preços, alta do dólar, combustível com quase 100% de aumento, a sociedade brasileira se encarrega, hoje, de pagar o prejuízo deixado pela má fé e ganancia dos governantes e empresários que se aproveitaram da falta de melhoria e fiscalização do sistema de compras atual.
	3.1.1 Entenda o Caso
Segundo o Ministério Público Federal (MPF) 2021: “A Operação Lava Jato, uma das maiores iniciativas de combate à corrupção e lavagem de dinheiro da história recente do Brasil, teve início em março de 2014. Na época, quatro organizações criminosas que teriam a participação de agentes públicos, empresários e doleiros passaram a ser investigadas perante a Justiça Federal em Curitiba. A operação apontou irregularidades na Petrobras, maior estatal do país, e contratos vultosos, como o da construção da usina nuclear Angra 3. 
Por causa da complexidade do esquema, políticos e econômicos, novas frentes de investigação foram abertas em vários estados como Rio de Janeiro, São Paulo e no Distrito Federal. Também resultou na instauração de inquéritos criminais junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) e Superior Tribunal de Justiça (STJ) para apurar fatos atribuídos a pessoas com prerrogativa de função.”
3.1.2 Como Funcionava o Esquema
Ainda segundo o Ministério Público Federal (MPF) 2021: “As empreiteiras – Em um cenário normal, empreiteiras concorreriam entre si, em licitações, para conseguir os contratos da Petrobras, e a estatal contrataria a empresa que aceitasse fazer a obra pelo menor preço. Neste caso, as empreiteirasse cartelizaram em um “clube” para substituir uma concorrência real por uma aparente. Os preços oferecidos à Petrobras eram calculados e ajustados em reuniões secretas nas quais se definia quem ganharia o contrato e qual seria o preço, inflado em benefício privado e em prejuízo dos cofres da estatal. O cartel tinha até um regulamento, que simulava regras de um campeonato de futebol, para definir como as obras seriam distribuídas. Para disfarçar o crime, o registro escrito da distribuição de obras era feito, por vezes, como se fosse a distribuição de prêmios de um bingo.
Funcionários da Petrobras – As empresas precisavam garantir que apenas aquelas do cartel fossem convidadas para as licitações. Por isso, era conveniente cooptar agentes públicos. Os funcionários não só se omitiam em relação ao cartel, do qual tinham conhecimento, mas o favoreciam, restringindo convidados e incluindo a ganhadora dentre as participantes, em um jogo de cartas marcadas. Segundo levantamentos da Petrobras, eram feitas negociações diretas injustificadas, celebravam-se aditivos desnecessários e com preços excessivos, aceleravam-se contratações com supressão de etapas relevantes e vazavam informações sigilosas, entre outras irregularidades.
Operadores financeiros – Os operadores financeiros ou intermediários eram responsáveis não só por intermediar o pagamento da propina, mas especialmente por entregar a propina disfarçada de dinheiro limpo aos beneficiários. Em um primeiro momento, o dinheiro ia das empreiteiras até o operador financeiro. O repasse era feito em espécie, por movimentação no exterior e por meio de contratos simulados com empresas de fachada. Num segundo momento, o dinheiro ia do operador financeiro até o beneficiário em espécie, por transferência no exterior ou mediante pagamento de bens.
Agentes políticos – Outra linha da investigação – correspondente à sua verticalização – começou em março de 2015, quando o então procurador-geral da República Rodrigo Janot apresentou ao Supremo Tribunal Federal (STF) 28 petições para a abertura de inquéritos criminais destinados a apurar fatos atribuídos a 55 pessoas, das quais 49 eram titulares de foro por prerrogativa de função (“foro privilegiado”). Eram pessoas que à época integravam ou estavam relacionadas a partidos políticos responsáveis por indicar e manter os diretores da Petrobras. Elas foram citadas em colaborações premiadas, feitas na primeira instância mediante delegação do procurador-geral. A primeira instância passou a investigar os agentes políticos sem foro por prerrogativa de função, por improbidade administrativa, nas áreas cível e criminal. 
Essa repartição política revelou-se mais evidente em relação às seguintes diretorias: de Abastecimento, ocupada por Paulo Roberto Costa, entre 2004 e 2012, indicado pelo PP, com posterior apoio do MDB; de Serviços, ocupada por Renato Duque, entre 2003 e 2012, indicado pelo PT; e Internacional, ocupada por Nestor Cerveró, entre 2003 e 2008, indicado pelo MDB. 
Para o procurador-geral da República, esses grupos políticos agiam em associação criminosa, de forma estável, com comunhão de esforços e unidade de desígnios para praticar diversos crimes, entre os quais corrupção passiva e lavagem de dinheiro. Fernando Baiano e João Vacari Neto atuavam no esquema criminoso como operadores financeiros, em nome de integrantes do MDB e do PT.”
I. 
II. 
III. 
3.2 QUASE SOLUÇÃO
Em 2017 foi votado e parcialmente aprovado o projeto de lei conhecido como “10 medidas contra a corrupção”, o que seria um avanço para o combate a corrupção, veja o que disse o Jornal online LeiaJá em 2018: “O Projeto de Lei 4.850/2016, que transformou a petição pública assinada por mais de dois milhões de pessoas no que é conhecido como “10 Medidas contra a Corrupção”, foi desfigurado e das 10 medidas originais, apenas quatro permanecem. O resultado da votação coloca o Brasil em um claro retrocesso em relação ao combate à corrupção e o que restou do Projeto de Lei 4.850/2016 não contribui para aproximar o país das boas práticas mundiais. Foram 11 modificações no texto inicial elaborado pelo Ministério Público e Judiciário. Além da punição aos magistrados, procuradores e promotores, também foram retiradas propostas como a responsabilização de partidos políticos e dirigentes partidários por atos cometidos por políticos filiados às siglas. A proposta original, defendida pelo Ministério Público, pretendia o seguinte: fazer com que a corrupção entrasse na lista de crimes hediondos – ou seja, muito graves e que sofrem punições mais duras. Além da responsabilização dos eleitores que venderem seu voto, a criação de testes de integridade para agentes públicos – para identificar se eles são passíveis de serem corrompidos -, que pessoas fiquem presas até que o dinheiro desviado seja recuperado, dificultar a obtenção de habeas corpus, entre outras medidas.”
A quem acredite que o Sistema (O Governo) é corrupto por natureza e assim tornam os sistemas governamentais atuais deficitários propositalmente a fim de facilitar a vida da velha política, que teme e dificulta sem pesar a vida de quem luta contra a corrupção e busca a melhora dos sistemas de fiscalização e aquisição de despesas a fim de tapar esse vazamento que a cada dia cresce mais e promove má qualidade de vida para a sociedade, educação e saúde deficitária e só promove mais riqueza à quem já ganha um salário absurdo para ajudar a população e não o faz com excelência.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme visto no que foi dito até aqui, a Teoria que tange todo o processo de compras do Setor Público no Brasil é bem vasta, porém na prática o que acontece é bastante diferente da teoria. A falta de controle dos preços por parte do governo abre precedente para o superfaturamento de notas, a fiscalização por meio de auditoria que só ocorre uma vez ao ano favorece, já que é impossível auditar todo um ano de operação em apenas dois dias, que é o tempo padrão para cada auditoria realizada pelos tribunais de contas. O processo licitatório facilita a entrada de empresas de faixada nos processos, facilita o superfaturamento e abre precedente para mais corrupção, já que o governo não tem um controle tão rígido de participantes.
Depois de analisar os dados apresentados fica claro que o sistema atual do governo é deficitário e precisa de melhoria, não só o sistema, mas também, as pessoas que o compõe. O cometimento de crimes relacionados as aquisições do governo se tornou rotineiro e expressivo chegando a valores que competem ao PIB(Produto Interno Bruto) de pequenos países, fazendo com que a população contribuinte brasileira pague a conta por tais atos de má fé. Atualmente, em 2021, a população sofre com déficit em saúde e educação, alta inflação de preços, alta no dólar, combustíveis a preços absurdos, com os itens da cesta básica ultrapassando R$ 552,21, segundo o G1, mais da metade do salário mínimo.
Por fim, chegamos a conclusão de que o sistema de aquisição do governo é sim deficitário e precisa urgentemente ser melhorado, levando em consideração os fatos e dados apresentados, chega-se a conclusão de que o sistema governamental atual é ultrapassado e esta cheio de brechas que precisam serem corrigidas com a finalidade de evitar a continuidade deste tipo de comportamento.
5 REFERENCIAS
https://blog.nubank.com.br/divida-publica-o-que-e/
FEIJÓ, Paulo; RIBEIRO, Carlos. Entendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP). Brasília-DF: Editora Gestão Pública, 2014.
CAIO, Medeiros; Terra, Antônio. Compras Públicas, Para Além da Economicidade. Brasília-DF: ENAP, 2019.
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4277/1/1_Livro_Compras%20p%C3%BAblicas%20para%20al%C3%A9m%20da%20economicidade.pdf
http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/Cartilha_Eletronica/fraudesLicitacoes/FraudesLicitacoes.html#cap4
https://uspdigital.usp.br/portaltransparencia/arquivos/GlossarioFinanceiro.pdf
https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao
RIBAS, Paulo; GELBECKE, Daniel; OLIVEIRA, Ester. Lei de ResponsabilidadeFiscal. Curitiba-PR: Instituto Federal Paraná, 2012.
https://comunidade.transparenciainternacional.org.br/ipc-indice-de-percepcao-da-corrupcao-2020
https://www.gazetadopovo.com.br/politica/republica/em-quase-4-anos-de-lava-jato-prejuizo-da-petrobras-ainda-e-incerto-99sn3mpg26osf992oscpce7dz/
http://www.mpf.mp.br/grandes-casos/lava-jato/entenda-o-caso
https://www.leiaja.com/politica/2018/06/18/falta-de-educacao-gera-corrupcao/
https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/06/24/raio-x-do-saneamento-no-brasil-16percent-nao-tem-agua-tratada-e-47percent-nao-tem-acesso-a-rede-de-esgoto.ghtml
Senado Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal, Brasília-DF: Secretaria de Editoração e Publicações, 2017, disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/530796/LRF_1ed.pdf