Descentralização e Parcerias no Setor Público

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Descentralização, 
Terceirização e Parcerias 
no Setor Público
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms. Bruno Leonardo Silba Tardelli
Revisão Textual:
Profa. Esp. Kelciane da Rocha Campos
Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
• Introdução
• O federalismo
• Bens públicos
• A eficiência econômica e a descentralização fiscal
• Economias e deseconomias de escala
• Externalidades positivas e negativas
• Considerações finais
 · Esta unidade tem como objetivo central abordar diversos conceitos 
econômicos e inseri-los no contexto do federalismo fiscal. Os 
principais conceitos a serem explorados são os de bens públicos, 
economias de escala, free rider e externalidades.
OBJETIVO DE APRENDIZADO
Nesta orientação de estudos, constam as informações gerais para direcioná-lo(a) 
a respeito das atividades a serem desempenhadas, até mesmo para que o estudo 
tenha o rendimento ideal. Siga os seguintes passos:
1. Em primeiro lugar, observe a representação visual da unidade. Na 
representação esquemática você poderá ter uma visão geral dos elementos 
que serão trabalhados nesta unidade.
2. Em segundo lugar, na contextualização, é importante notar que conceitos 
importantes estão inseridos nos tais “incentivos” retratados no parágrafo 
desse tópico. Os conceitos inseridos são, principalmente, os de externalidades, 
economias de escala e free rider.
3. Em terceiro lugar, ao longo do material teórico, atente-se para aprender cada 
conceito abordado.
Além do material teórico, você terá acesso à apresentação de Power Point 
narrado sobre o texto.
4. Em quarto lugar, acompanhe a videoaula ligada a esta unidade. Ela auxiliará 
para algum ponto específico em que você ainda tenha dúvida.
5. Em quinto lugar, realize a atividade de aprofundamento, que está no formato 
de fórum de discussão. Nessa atividade, você irá escrever um texto sobre a 
presença do comportamento free rider no seu dia a dia.
6. Em sexto lugar, na atividade de sistematização, você irá responder o que será 
pedido, com o intuito de fixar o conteúdo. Verifique também se existe alguma 
solicitação adicional do professor tutor.
7. Em sétimo lugar, verifique o material complementar da unidade.
ORIENTAÇÕES
Federalismo e Descentralização Fiscal: 
Conceitos Básicos
UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
Contextualização
Fonte: iStock/Getty Images
Assim como todos estamos conectados de alguma forma, as comunidades de 
uma nação também se comunicam. Dessa forma, as ações de uma delas podem 
gerar novos incentivos às demais. Até que ponto a comunidade deve agir? Quando 
o governo central será importante?
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Introdução
Esta unidade tem como objetivo central explorar diversos conceitos que envolvem 
o federalismo fiscal, com a intenção de levantar alguns problemas que podem estar 
presentes e, assim, instigar o aluno para a busca de soluções.
Os principais conceitos a serem abordados são os de federalismo, federalismo 
fiscal, bens públicos, economias de escala, free rider e externalidades.
Esta unidade está dividida em nove seções, além desta introdução e das 
considerações finais. A primeira seção trata do conceito de federalismo; a 
segunda seção expõe o conceito de federalismo fiscal; a terceira seção explica 
o que seria um bem público; a quarta seção apresenta o termo eficiência 
econômica dentro da descentralização fiscal; a quinta seção traz a questão 
do free rider, que é o chamado “pegador de carona”; a sexta seção coloca 
os conceitos de economias e deseconomias de escala; a sétima seção insere 
a questão dos níveis de governo no contexto do conceito de economias de 
escala e do comportamento free rider; a oitava seção explica os conceitos de 
externalidades positivas e negativas; e por fim, na nona seção as externalidades 
são inseridas em meio às decisões governamentais.
O federalismo
O termo “federalismo” se refere a uma separação de poderes políticos e 
constitucionais entre distintos níveis de governos.
Analisando o federalismo como conceito de organização político-constitucio-
nal, os governos podem ser organizados, simplificadamente, em três possibi-
lidades: sistema de governo unitário, sistema de governo federal e sistema de 
governos confederados.
Sistemas de Governos
1) Sistema de governo Unitário
Um sistema de governo unitário implica que o controle das escolhas governamentais está 
sob o comando do governo central. Trata-se de um governo que é o único centro político no 
território nacional, tendo apenas postos espalhados pela nação e os quais respondem a este 
governo nacional.
2) Sistema de governo Federal
Um sistema de governo federal representa a construção de um governo central, que 
está acima de outras esferas governamentais (como os estados e municípios), mas que 
transfere determinada autonomia a estes estratos subnacionais em relação às decisões 
governamentais. O Brasil atual é um exemplo que adota este sistema.
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UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
3) Sistema de governos Confederados
Um sistema de governos confederados diz respeito a uma inversão de forças entre o governo 
central e os governos estaduais, quando comparado a um sistema de governo federal. A 
esfera de governo estadual em um sistema de governos confederados possui força superior 
ao governo central, tendo este a função restrita à coordenação geral da nação. Conforme 
Mendes (2004), os Estados Unidos se mantiveram sob este sistema entre 1776 e 1787.
O federalismo fiscal
Na seção anterior, o federalismo possuiu uma classificação político-constitucional. 
Entretanto, a partir deste tópico, você acompanhará o sentido de federalismo como 
“federalismo fiscal”.
Se a base de estudo desta unidade está envolvendo o federalismo, mais 
precisamente o federalismo fiscal, neste cenário de sistema de governo existe, 
além da importância fundamental do governo central nas decisões de aplicação 
de recursos financeiros para prover os bens públicos, também determinada 
autonomia dos governos subnacionais. No caso brasileiro, estes são representados 
pelos estados e municípios.
Nesse sentido, qual das esferas deve prover quais tipos de bens à população? 
Governo nacional, estadual ou municipal? Será que cada esfera governamental 
deve oferecer um tipo de bem ou serviço? A qual esfera cabe oferecer cada bem 
ou serviço?
A tentativa de iniciar o esclarecimento às perguntas do parágrafo anterior 
é o foco central desta unidade, pois representam a forma de distribuição das 
responsabilidades entre as esferas governamentais. Antes disto, entretanto, é 
importante entender o que seria um bem público, já que a ideia de federalismo 
fiscal pode ou não estar equivocadamente ligada ao fornecimento deste tipo de 
bem. A discussão deste ponto é fundamental, pois a teoria do federalismo fiscal 
é iniciada a partir dos artigos de Samuelson (1954 e 1955), os quais tratam do 
conceito de bem público na teoria do bem-estar econômico.
Bens públicos
Conforme Pindyck e Rubinfeld (2010, p. 602), os bens públicos são bens que 
possuem duas características: são não exclusivos e não disputáveis. Quando as 
pessoas não podem ser impedidas de consumir um bem, ele é chamado de bem 
não exclusivo. E, quando não existe custo adicional pela produção de um bem ele 
é dito não disputável.
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Para deixar mais claro o conceito de bem público, alguns trechos de Pindyck e 
Rubinfeld (2010, p. 602) esclarecem exemplificando inicialmente casos de bens 
exclusivos, mas não disputáveis e o de bens não exclusivos e disputáveis e que, 
portanto, não são bens públicos. Na sequência, o autor coloca a situação de bens 
não exclusivos e não disputáveis, configurando-se, assim, como bens públicos.
• Exemplo de bem não disputável e exclusivo
Durante os períodos de tráfego menos intenso, a travessia de determinada 
ponte não é disputável, já que um automóvel adicional que passe pela 
ponte não causa uma alteração na velocidade dos demais veículos que 
estejamfazendo a mesma travessia. No entanto, a travessia da ponte é 
também exclusiva, pois as autoridades têm o poder de impedir que os 
cidadãos a utilizem. (PINDYCK E RUBINFELD, 2010, p. 602)
• Exemplo de bem disputável e não exclusivo
O mar ou um grande lago são não exclusivos, todavia a pesca é um 
bem disputável, porque impõe custos a outras pessoas: quanto maior o 
número de peixes capturados, menor a quantidade disponível para outros 
pescadores. (PINDYCK E RUBINFELD, 2010, p. 602)
• Exemplo de bem não disputável e não exclusivo: o bem público
Um exemplo [...] é a defesa nacional. Uma vez que o país tenha 
providenciado tal defesa, todos os cidadãos desfrutam seus benefícios. 
(PINDYCK E RUBINFELD, 2010, p. 602)
O farol marítimo é também um bem público, porque é ao mesmo tempo 
não exclusivo e não disputável; em outras palavras, seria muito difícil 
cobrar dos navios o benefício que desfrutam pela utilização do farol. 
(PINDYCK E RUBINFELD, 2010, p. 602)
A constatação final dos autores é de que na realidade a maior parte dos bens 
oferecidos pelo poder público não são exatamente bens públicos. Se formos 
analisar a questão da educação pública, por exemplo, caso o governo queira 
cobrar algum preço pelo acesso da educação, é possível que exclua uma parte 
dos estudantes. Assim, é considerado um bem exclusivo. Adicionalmente, a cada 
aluno que é inserido em uma sala de aula há uma disputa maior da atenção do 
professor, de modo que quanto mais alunos em sala, maior a dificuldade dos alunos 
consumirem o estudo em sala e, então, se teria um bem disputável. De forma 
semelhante, os parques públicos também são bens disputáveis – pois se estiverem 
lotados reduzem o benefício dos consumidores – e são exclusivos, pois em algum 
momento o governo pode decidir cobrar taxa de entrada.
Assim, somente seriam considerados bens públicos aqueles que são não exclusivos 
e não disputáveis sob quaisquer condições. No caso da defesa nacional, o governo 
teria dificuldade de encontrar uma taxa pela nação estar sendo defendida e não 
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UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
existe disputa por este bem. Como as pessoas iriam disputar a defesa nacional? 
Da mesma forma o exemplo do farol, que se encaixa como bem público por não 
ser possível limitar o uso do farol e também não há disputa pelo uso, pois todos os 
comandantes de navios poderiam avistar o farol, independentemente do número 
de navios no mar.
A eficiência econômica e a 
descentralização fiscal
Quando à expressão federalismo se adiciona a palavra fiscal, a literatura faz 
referência à formação de “parâmetros de racionalidade e eficiência econômica 
que orientem os ajustes na organização das federações, à medida que o processo 
político permita tais alterações” (MENDES, 2004, p. 423). Complicado? Então 
vamos perseguir o entendimento do funcionamento do federalismo fiscal. Se o 
federalismo em si diz respeito à existência de um governo nacional acima dos 
governos subnacionais, mas que estes possuem determinada autonomia, você verá 
na seção “Economias de escala, o free rider e os níveis de governo” que a forma 
de distribuição das tarefas pode afetar a eficiência econômica das ações.
Mas o que seria essa tal eficiência econômica?
O conceito de eficiência econômica pode ser entendido, grosso modo, como o 
“fazer mais ações com determinada quantidade de recursos financeiros” ou “fazer 
determinadas ações com menor custo possível”. Um governo pode gastar recursos 
disponíveis sem ter o benefício devido à população e, então, não ser eficiente. 
Somente será eficiente a aplicação de recursos que traria um benefício social 
compatível com o gasto realizado. Por exemplo, caso os recursos públicos estejam 
sendo mal administrados, o benefício social resultante dos gastos destes pode não 
ser o mais desejado.
O comportamento “free rider”
Se você já conviveu em uma “república” de estudantes, ou seja, em um imóvel 
– normalmente alugado – dividindo as despesas com outros estudantes, deve ter 
passado por uma destas situações:
1. alguém deixou a pia da cozinha com pratos sujos à espera de um corajoso 
para enfrentar a tarefa;
2. a casa não está adequadamente limpa pelo fato de alguns não estarem 
cumprindo com a distribuição das tarefas da “casa” de forma adequada;
3. as compras do supermercado foram realizadas em conjunto, mas alguém se 
alimentou bem acima dos demais.
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Em todas as situações anteriores, existe a figura do free rider. Este é o 
famoso “pegador de carona”. O free rider identifica que mesmo não realizando 
as suas tarefas, algum sujeito inquieto acabará por fazê-las. Por exemplo, o 
sujeito mais “relaxado”, que não lava a louça da casa ou sequer limpa qualquer 
cômodo atribuído a ele para manter a boa aparência do local, imagina que 
algum outro morador acabará se incomodando em maior grau e irá realizar as 
tarefas em seu lugar.
Já o caso das compras de supermercado em conjunto e o do consumo de 
alimentos se assemelha ao de uma conta de restaurante. Coloque-se em uma 
situação na qual você marcou com alguns amigos para jantarem em conjunto. 
Suponha que desde a entrada todos já estavam cientes de que dividiriam a conta 
de modo uniforme. Qual o resultado deste acordo? Possivelmente o valor da 
conta seria superior em relação a um combinado no qual cada um pagaria 
sua parte. Mas, por que isto ocorre? Bem, pelo fato de haver o combinado da 
separação comum da conta do restaurante, alguns indivíduos podem ter pensado 
da seguinte forma:
“Como a conta será dividida de forma igual, então qualquer item 
do cardápio que eu pedir, os outros também terão de pagar. E se eu 
deixar de pedir o que desejo, talvez outro o faça e terei de pagar a 
parte dele”.
O resultado deste raciocínio pode culminar em uma conta elevada. Basta um 
sujeito presente na mesa com um pouco menos de bom senso para potencializar 
uma conta mais “gorda”.
Analogamente, o free rider também está presente no setor público. De 
que forma? Imagine que uma rodovia tenha como destino final apenas dois 
municípios. Entretanto, o asfalto está em péssimas condições, o que compromete 
o desenvolvimento econômico de ambas. Se a responsabilidade das melhorias 
for dos prefeitos, a partir de impostos recolhidos nos próprios municípios, o que 
poderia ocorrer? Uma possibilidade seria os municípios criarem um acordo para 
dividirem – em alguma proporção – os gastos das obras. Outra possibilidade seria a 
de não haver qualquer acordo devido à esperança entre eles de que o outro realize 
as obras, ou seja, cada um deles poderia agir como “free rider”.
Várias outras situações podem ser aplicadas ao setor público em relação 
ao provimento de serviços públicos. Pode ser a situação da construção de 
um hospital de referência regional com recursos de apenas um município, 
a construção de escolas de excelência por parte de uma comunidade, entre 
outros. Em todos estes casos, a livre mobilidade dos cidadãos pode fazer com 
que haja uso dos serviços oferecidos por determinada localidade por cidadãos 
de outras comunidades. A solução destas situações parte de um arranjo 
específico para que o provimento dos serviços ocorra de forma alinhada entre 
as esferas governamentais.
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UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
Economias e deseconomias de escala
O conceito de economias de escalas é estudado, tradicionalmente, em cursos 
de microeconomia no contexto da teoria da firma (ou da produção). Pindyck e 
Rubinfeld (2010, p. 215), explorando o conceito em tal teoria, colocam que uma 
empresa apresenta economias de escala quando ela é capaz de duplicar a produção 
com menos do dobro de custos.
Os custos de produção da empresa estão associados aos gastos com os recursos 
necessários à produção de qualquer bem ou serviço, como o salário de trabalhadores 
e recursos monetários para compra de matérias-primas, manutenção de máquinas, 
dentre outros.
No âmbito da teoria da firma, a empresa capaz de elevar a produção sem 
precisaraumentar os custos na mesma proporção estará operando com 
economias de escala.
Considere o exemplo de uma empresa fabricante de lâmpadas que produz em 
determinado mês (período 1) mil lâmpadas com o custo de $ 1.000. Se no próximo 
mês (período 2) a empresa conseguir produzir duas mil lâmpadas – ou seja, dobrar a 
produção –, com menos do dobro de custo, a empresa operará com economias de 
escala. A tabela 1 apresenta o exemplo de a empresa fabricante alterar a produção 
de mil para duas mil unidades de lâmpadas sem a necessidade de gastar $2.000.
Tabela 1 – Exemplo de economias de escala para um fabricante de lâmpadas
Custo Produção (em unidades)
Período 1 $1.000 1.000
Período 2 $1.800 2.000
O exemplo contrário, no qual a empresa dobra a produção e mais que dobra 
os custos, é o de uma empresa que esteja enfrentando deseconomias de escala. 
Ou seja, à medida que a produção se eleva, o custo de cada unidade produzida 
fica cada vez mais caro. A tabela 2 traz um exemplo numérico para o caso de o 
fabricante de lâmpadas enfrentar deseconomias de escala.
Tabela 2 – Exemplo de deseconomias de escala para um fabricante de lâmpadas
Custo Produção (em unidades)
Período 1 $1.000 1.000
Período 2 $2.100 2.000
No exemplo da tabela 2, a empresa mais que dobra os custos para poder 
produzir o dobro.
Mas, qual a relação dos conceitos de economias e deseconomias de escala com 
a questão do federalismo e descentralização fiscal?
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Imagine que você seja o prefeito de uma cidade de 100 mil habitantes com 10 
hospitais municipais disponíveis para a comunidade. Ao estar à frente de uma série 
de tomada de decisões do município, faria sentido lutar pela criação de mais 10 
hospitais municipais? Talvez não. Por quê? Pensando pelo lado do serviço adicional 
(benefício marginal) gerado para a comunidade e o custo adicional (custo marginal) 
para a implantação e manutenção dos hospitais, operar sob deseconomias de escala 
pode ser, grosso modo, considerado como ineficiente do ponto de vista econômico.
Economias de escala, o free rider e os níveis de governo
Uma discussão relevante para entender as questões que envolvem o federalismo 
fiscal é avaliar duas situações extremas: 1) um sistema de governo em que apenas 
existe a figura do governo central e 2) um sistema de governo sem a presença 
de um governo central, ou seja, um sistema totalmente descentralizado em que 
somente existem as esferas de governo subnacionais. Esta análise foi realizada por 
Wallace Oates, em1956.
Mendes (2004) comenta a concepção de Oates (1956) acerca da centralização 
e descentralização fiscal do setor público no contexto de um sistema de 
governo federal.
Na visão de Oates (1972), explicada por Mendes (2004, p. 425):
Um setor público descentralizado, que não tivesse um governo central, 
mas apenas governos locais administrando partes estanques do 
território nacional, teria sérias dificuldades para implementar políticas 
macroeconômicas e de distribuição de renda, bem como para ofertar 
bens públicos que beneficiassem toda a nação, como, por exemplo, a 
segurança nacional. Já no extremo oposto, com um único governo central 
cuidando de tudo, ocorreria uma situação ineficiente, pois esse governo 
não conseguiria atender às diferentes preferências locais e não estimularia 
a fiscalização da ação do governo pelos cidadãos.
Com o objetivo de destrinchar melhor a ideia, inicialmente será analisada a 
situação de um governo totalmente descentralizado em termos fiscais, de modo 
que cada município, por exemplo, tenha total autonomia e responsabilidade sobre 
ações governamentais. Além disso, os impostos referentes à população local seriam 
totalmente aplicados no próprio município.
Quais poderiam ser os resultados prováveis de um sistema de governo como este?
Em primeiro lugar, surge o seguinte conjunto de questões de aspecto econômico: 
cada município teria a própria moeda? Cada município teria uma política econômica 
própria e teria de promover o próprio progresso econômico? Caso a resposta seja 
positiva, seria simples realizar estas medidas? Em relação aos impostos, imagine se 
cada município decidir por uma forma de tributar a produção; será que uma guerra 
fiscal entre os municípios, com a intenção de atrair a instalação de empresas não 
poderia comprometer a arrecadação municipal?
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UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
Em segundo lugar, como as pessoas de uma nação têm a liberdade de se 
moverem entre os municípios, caso a administração de determinadas comunidades 
decidam por melhorar a vida da população de baixa renda com recursos próprios, 
qual a consequência natural em relação aos cidadãos de baixa renda das demais 
comunidades? Possivelmente se deslocarão para os locais que beneficiem este 
perfil de cidadãos. Desta forma, as cidades que decidirem por reverter parte dos 
recursos arrecadados para melhorar a distribuição de renda do município teria 
por resultado aumentar a população de baixa renda e a ação seria pouco efetiva. 
Então, será que algum município teria incentivo para promover alguma política 
de distribuição de renda? Provavelmente não. Este é um clássico problema de 
free rider (“pegador de carona”).
Em terceiro lugar, poderiam surgir problemas de oferecimento de serviços 
públicos. Por exemplo, qual seria o estímulo para cada município ter um hospital 
de referência em cada área da saúde? Imagine cada município tendo um hospital 
do coração ou especializado em oncologia. Seria viável economicamente? Muito 
provavelmente não.
No caso dos centros e unidades de saúde de alta complexidade fornecidos pelo 
setor público, estes teriam dificuldade de se expandir pelo território nacional. 
Se determinado município resolvesse arcar com o custo do projeto, da obra e 
manutenção do espaço, este teria por efeito um mecanismo semelhante ao 
comentado anteriormente em relação à distribuição de renda: atrair cidadãos de 
outras comunidades para usufruir o bem. Como assim? Observe. A decisão da 
criação de algo tão específico pode atrair a atenção de pacientes de outras regiões, 
de modo a migrarem para receber o atendimento específico na localidade que 
possuir determinada especialidade. Assim, o governo local arcaria com todos os 
gastos relacionados com a unidade hospitalar, mas os benefícios ultrapassariam os 
membros da comunidade local.
A existência de problemas de escala e a tendência de existir o free rider, dentre 
outros fatores, poderia acabar por inibir a iniciativa do governo municipal em criar 
espaços altamente complexos e específicos à própria comunidade. Portanto, o 
resultado provável seria o não oferecimento deste tipo de serviço à população local 
de cada município.
Por outro lado, caso as decisões sobre os assuntos de cada comunidade estiverem 
centralizados no governo nacional, quais seriam os possíveis resultados?
O governo nacional à frente das decisões e as esferas subnacionais como meras 
representantes e auxiliares da esfera central podem trazer efeitos indesejados.
Conforme Mendes (2004, p. 426), um exemplo das consequências poderia ser 
representado através do trecho a seguir.
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Como há ampla mobilidade dos indivíduos, que podem decidir onde 
morar, se uma municipalidade adotasse medidas para aumentar a taxação 
dos ricos e transferir recursos aos pobres, haveria a atração de pobres de 
outras localidades onde o orçamento público não lhes fosse tão favorável 
e o estímulo à saída dos ricos. Ao final, aquele município conseguiria 
chegar a uma melhor distribuição de renda, mas à custa da redução da 
renda per capita municipal.
A seguir, o conjunto de conceitos será ampliado com a inclusão do conceito 
de externalidade.
Externalidades positivas e negativas
As externalidades positivas possuem um papel fundamental na determinação 
dos serviços que os governos possam oferecer.
O termo externalidade pode ser formalizado como uma “ação de um produtor ou 
consumidor que afeta outros produtores ou consumidores, mas que não é consideradano preço de mercado” (Pindyck; Rubinfeld, 2010, p. 576). Simplificadamente, 
Mankiw (2001, p. 11) apresenta a externalidade como o impacto das ações de 
alguém sobre o bem-estar dos que estão em torno.
Apesar do esforço em apresentar definições do conceito, este acaba por ser 
mais bem entendido quando surgem exemplos, lembrando que a externalidade 
pode ser positiva ou negativa.
Um exemplo de externalidade negativa poderia ser a emissão de gases poluentes 
pelo carro de um cidadão ou pelas fábricas ao redor de uma cidade. A emissão do 
poluente pelo carro de um cidadão representa uma ação do consumidor do transporte 
que expeliu o gás no ar e que pode afetar o estado de saúde dos moradores locais, 
bem como causar efeito visual pouco agradável na cidade. A emissão por parte das 
fábricas funcionaria da mesma forma. Portanto, uma externalidade negativa seria 
uma ação que gera reação em outras áreas, mas que não seria considerada, por 
exemplo, na composição do preço do combustível como uma forma de criar um 
fundo para programas governamentais com a intenção de atenuar a poluição gerada.
Por outro lado, uma externalidade positiva representa uma ação de indivíduos 
ou empresas que teriam efeitos positivos sobre outros indivíduos ou empresas. 
Um exemplo de externalidade positiva poderia ser o caso no qual você possui 
inicialmente um imóvel em uma determinada região que está avaliado em
$ 100.000 e, devido à construção de um shopping próximo ao imóvel, este passou 
a ter preço calculado de $ 180.000. A ação da construção do shopping neste caso 
representou um resultado positivo sobre o valor de seu imóvel, sem que o shopping 
receba algo por isso.
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UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
Externalidades e as decisões governamentais
A questão proposta para ser discutida neste tópico é a seguinte: qual a ligação 
das externalidades com as decisões governamentais tanto de governo central 
como dos governos subnacionais? Ou seja, o que este termo representa para esta 
unidade? A resposta é: muito.
Veja o exemplo da educação fornecida pelo setor público. A escola pública 
não pode ser considerada, propriamente, um bem público pelo fato de poder ser 
exclusiva – caso o governo assim deseje cobrar algum montante – como também é 
disputável – em função do número de alunos que podem congestionar as salas de 
aula, diminuindo o benefício de cada aluno. Mas se não é um bem público, qual a 
motivação de ser oferecida pelo governo? A resposta está no potencial da educação 
gerar externalidades positivas no sentido de auxiliar o progresso econômico da 
região considerada e, assim, melhorar a vida de todos os indivíduos deste espaço.
Apesar da análise de Oates (1972) contemplar o conceito de externalidade nas 
ações do setor público, foi com Gordon (1983) que se teve a exposição de forma 
sistemática sobre este conceito aplicado ao setor público. Este autor avalia os efeitos 
externos – e não facilmente mensuráveis – das decisões dos governos locais sobre 
as demais comunidades e esta abordagem será explorada a partir deste momento.
A livre mobilidade dos indivíduos e do capital para optar a localidade a qual irão 
“repousar” pode gerar algumas situações esperadas de acordo com o mecanismo 
de incentivo gerado pelos textos constitucionais.
A existência de programas criados por determinadas comunidades, como os 
de preservação ambiental, podem melhorar a qualidade de vida de não residentes. 
Estes gerariam, portanto, uma externalidade positiva. Entretanto, com o gasto 
envolvido pelo programa em um sistema de governo totalmente descentralizado 
com autonomia da esfera municipal, não haveria incentivos reais à manutenção 
de programas que seriam custeados por determinada localidade, que melhorariam 
a condição de todo o planeta, dada a ausência de contrapartida financeira. As 
dificuldades da implantação de programas mundiais de preservação ambiental, 
por exemplo, passam também por esta dificuldade, uma vez que o mundo está 
descentralizado em diversas nações.
Uma externalidade positiva, em um sistema de governo municipal com ampla 
autonomia na cobrança e retenção de tributos e, ao mesmo tempo, com a 
responsabilidade dos gastos, traz à tona, muitas vezes, a elevada possibilidade 
de surgimento do comportamento free rider. Ou seja, um governo subnacional 
da comunidade A pode aproveitar-se de uma externalidade positiva gerada por 
outras comunidades (B, C e D), como preservação ambiental, a construção de 
unidades hospitalares especializadas, programas amplos de assistência social, 
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entre outros, para que a população de A aproveite-se destes benefícios e deixe de 
se ter a necessidade de oferecê-los. Este conjunto de fatores tenderia a contribuir 
para que as comunidades em geral não oferecessem alguns tipos de serviços 
públicos de interesse local.
As externalidades podem também ser negativas, de modo que uma comunidade 
pode estar preocupada com a geração de prejuízos de suas atividades em relação à 
qualidade de vida de seus próprios moradores. Por exemplo, se a esfera de governo 
estadual possuir a responsabilidade sobre a decisão da localidade de instalação 
de uma penitenciária de abrangência para comportar presos de todo o estado, 
seguramente o prefeito da localidade escolhida poderá não ficar muito contente. 
O temor dos efeitos negativos locais é conhecido na literatura como “not in may 
backyard” (“no meu quintal, não”).
Os efeitos (positivos ou negativos) de uma comunidade sobre demais 
comunidades também podem ser sentidos em relação à disputa pela arrecadação 
de impostos, como também pela exportação dos mesmos. O Imposto sobre 
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é um típico exemplo de um imposto 
sobre o valor agregado que busca melhorar a arrecadação dos Estados, mas que 
possui determinadas peculiaridades a serem observadas. No Brasil, o ICMS tem a 
característica de ser cobrado na origem do produto, de modo que existe o repasse 
da arrecadação em função da circulação das mercadorias entre os estados. Ou 
seja, haveria a exportação de tributos para os estados de origem dos bens. Em 
um sistema de governo com decisões descentralizadas, haveria a tendência de 
abuso do uso deste tipo de instrumento. No caso do ICMS no Brasil, os indivíduos 
do estado A que consomem produtos do estado B estarão financiando os gastos 
públicos no estado A.
Ainda em relação ao ICMS, a guerra fiscal é uma realidade entre estados 
brasileiros. Com a intenção de elevar a arrecadação com ICMS, os estados oferecem 
incentivos para atrair a instalação de empresas em seu território. O resultado geral 
pode não ser satisfatório, pois a concorrência entre os estados pode ocasionar 
menor arrecadação conjunta em relação à cobrança realizada via esfera de governo 
nacional e transferência de recursos aos estados.
Considerações fi nais
Nesta unidade, foi possível compreender o conceito de federalismo fiscal, a 
partir da classificação político-constitucional de federalismo. Com a intenção de 
esclarecer alguns conceitos que envolvem o tema do federalismo fiscal e, por 
consequência, o de descentralização fiscal, foram explorados os conceitos de bens 
públicos, economias de escala, eficiência econômica, free rider e externalidades.
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UNIDADE Federalismo e Descentralização Fiscal: Conceitos Básicos
Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Livros
Federalismo fiscal à brasileira: algumas reflexões
AFONSO, José Roberto; SERRA, José. Federalismo fiscal à brasileira: algumas 
reflexões. Revista do BNDES, v. 6, n. 12, p. 3-30, 1999.
Microeconomia
PINDYCK, R. S.; RUBINFELD, D. L. Microeconomia. 7. ed. São Paulo: Pearson 
Education do Brasil, 2010. (e-book)
Federalismo fiscal no Brasil
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Federalismo fiscal e política de estabilização no Brasil
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Referências
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