4. Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
SECRETARIA DE ESTADO DE ADMINISTRAÇÃO PENITENCIÁRIA - SEAP 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
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ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 De forma simplificada, o Estado é uma criação 
humana destinada a manter a coexistência pacífica dos 
indivíduos, a ordem social, de forma que os seres 
humanos consigam se desenvolver, e proporcionar o 
bem estar a toda sociedade. 
É o Estado o responsável por dar força de imposição ao 
Direito, pois é ele que detém o papel exclusivo de aplicar 
as penalidades previstas pela Ordem Jurídica. 
Assim o Estado pode ser definido como o exercício de um 
poder político, administrativo e jurídico, exercido dentro 
de um determinado território, e imposto para aqueles 
indivíduos que ali habitam. 
Os elementos que caracterizam o Estado são: 
- População: entende-se pela reunião de indivíduos num 
determinado local, submetidos a um poder central. O 
Estado vai controlar essas pessoas, visando, através do 
Direito, o bem comum. A população pode ser classificada 
como nação, quando os indivíduos que habitam o 
mesmo território possuem como elementos comuns a 
cultura, língua, a religião e sentem que há, entre eles, 
uma identidade; ou como povo, quando há reunião de 
indivíduos num território e que apesar de se 
submeterem ao poder de um Estado, possuem 
nacionalidades, cultura, etnias e religiões diferentes. 
- Território: espaço geográfico onde reside determinada 
população. É limite de atuação dos poderes do Estado. 
Vale dizer que não poderá haver dois Estados exercendo 
seu poder num único território, e os indivíduos que se 
encontram num determinado território estão obrigados 
a se submeterem. 
- Governo Soberano: é o exercício do poder do Estado, 
internamente e externamente. O Estado, dessa forma, 
deverá ter ampla liberdade para controlar seus recursos, 
decidir os rumos políticos, econômicos e sociais 
internamente e não depender de nenhum outro Estado 
ou órgão internacional. A essa autodeterminação do 
Estado dá-se o nome de soberania. O Governo pode ser 
entendido em sentido subjetivo ou formal como a cúpula 
diretiva do estado responsável pela condução das 
atividades do Estado, ou seja, o conjunto de poderes e 
órgãos constitucionais. Já em sentido objetivo ou 
material é a atividade diretiva do Estado, confundindo-
se com o complexo de funções básicas do Estado. 
 O Estado assume em suas relações 
internacionais uma personalidade jurídica (capacidade 
de tornar-se titular de direitos e deveres) de direito 
público externo, dado o fato de reger-se pelas regras do 
direito público internacional. 
 Já em se tratando das relações internas, ou seja, 
em relação à regência em suas relações de direito 
público interno, o Estado é representado, no caso do 
Brasil, pelos chamados entes da Federação – a União, os 
Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal 
(Pessoas jurídicas de direito público interno). 
Isto porque quando se fala das Formas de Estado, 
observa-se que ele pode assumir a forma de unitário 
(onde o poder político-administrativo é centralizado em 
um único ente) ou composto, como é o caso do Estado 
brasileiro (onde há a presença de diversos entes que 
exercem, dentro de limitações territoriais, sua 
autonomia. Os Estados compostos podem ser 
classificados em: Uniões Reais, Uniões Pessoais, 
Federações e Confederações). 
A maneira pela qual o poder é exercido dentro de um 
Estado indica a Forma de Governo por ele adotada. 
Assim, temos como formas de governo: a República e a 
Monarquia. Na República, as principais características 
são a eletividade e a temporariedade dos governantes, 
além da Responsabilidade do Estado. Enquanto na 
Monarquia, os governantes são investidos por critérios 
de hereditariedade e permanecem vitaliciamente no 
exercício do poder, além de, em alguns casos, não 
poderem ser responsabilizados (monarquias 
absolutistas). 
Em resumo a organização e estrutura do Estado podem 
ser analisadas sob 03 aspectos: 
a) Forma de Governo - República ou Monarquia 
b) Sistema de Governo - Presidencialismo ou 
Parlamentarismo 
c) Forma de Estado - Unitário ou Federação. 
No BRASIL, o Estado é do tipo Federado ou Composto, 
pois temos diferentes poderes políticos convivendo no 
nosso território: um poder político central (União), um 
poder político regional (Estados-Membros) e um poder 
político local (Município), além do DF, que acumula as 
competências regionais e locais. 
Na CF/88, a forma federativa de Estado constitui cláusula 
pétrea, insuscetível de ser abolida pelo poder de reforma 
(art. 60, §4º, I). 
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Organização dos Poderes do Estado 
Poder significa força para que se possa fazer ou executar 
certas coisas. Não há Estado sem poder. O poder deve 
mostrar-se presente na vida dos governados a fim de 
manter, principalmente, a ordem social, a segurança e a 
liberdade individual. 
O exercício do poder está concentrado em diversos 
órgãos estatais. “São poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, - determina o art. 2.º, da CF - o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Sendo 
independentes, evitam-se eventuais abusos, ficando 
cada um dentro da esfera de ação que lhe é traçada pela 
Lei Maior, impedindo, assim, que o poder venha ficar na 
mão de uma só pessoa, agindo, porém, harmonicamente 
no desempenho das finalidades que lhes são próprias. 
 
A) PODER LEGISLATIVO: 
a.1) Função típica: legislar e fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo; 
a.2) Função atípica de natureza executiva: ao dispor 
sobre sua organização, provendo cargos, concedendo 
férias, licenças a servidores etc.; 
a.3) Função atípica de julgamento: o Senado julga o 
Presidente da República nos crimes de responsabilidade 
(art. 52, I) e julga seus próprios servidores no 
cometimento de atos de indisciplina. 
 
B) PODER EXECUTIVO: 
b.1) Função típica: prática de atos de chefia de Estado e 
chefia de Governo; 
b.2) Função atípica de natureza legislativa: o Presidente 
da República, por exemplo, adota medida provisória, 
com força de lei (art. 32); a administração se vale dos 
chamados atos normativos, secundários, mas capazes de 
impor regras gerais e abstratas; além da iniciativa de lei, 
que em alguns casos é do chefe do executivo. 
b.3) Função atípica de julgamento: o Executivo julga, 
apreciando defesas e recursos administrativos. 
 
C) PODER JUDICIÁRIO 
b.1) Função típica: julgar (função jurisdicional), dizendo o 
direito no casoconcreto e dirimindo os conflitos que lhe 
são levados, quando da aplicação da lei; 
b.2) Função atípica de natureza legislativa: regimento 
interno de seus Tribunais e as iniciativas de lei; 
b.3) Função atípica de natureza executiva: administra ao 
conceder licenças e férias aos magistrados e 
serventuários, etc. 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Primeiramente há de se falar em ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO, a qual diz respeito aos 
órgãos do governo, os quais exercem a função política, 
bem como os órgãos e pessoa jurídicas que desempenha 
função meramente administrativa. 
 
Já ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO, diz 
respeito somente aos órgãos e as pessoas jurídicas que 
exercem a função meramente administrativa, de 
execução dos programas de governo. 
Para uma definição mais exata da expressão 
“administração pública” devem-se considerar dois 
sentidos: objetivo/ material/ funcional e o sentido 
subjetivo/formal ou orgânico. 
No sentido objetivo, grafado com letra minúscula, a 
administração pública é a própria função administrativa 
do Estado, ou seja, a própria gestão dos interesses 
públicos, seja por sua organização interna ou por sua 
intervenção no campo privado. 
As quatro funções básicas que a Administração Pública 
desenvolve são: 
1. O Fomento - incentivo ao desenvolvimento da 
iniciativa privada. São muitos os instrumentos de 
fomento, como a concessão de crédito, o 
direcionamento para setores de infra-estrutura e demais 
setores de interesse coletivo. 
2. Os serviços públicos – atividades materiais internas às 
repartições, visando a satisfação das necessidades do 
próprio funcionamento do Estado e os externos- 
atividades materiais que visam a satisfação da 
coletividade, como água, energia elétrica, transporte, 
etc. 
3. A Polícia – atividades preventivas e repressivas, 
normativas e concretas, que limitam as ações do 
particular em benefício da coletividade. 
4. Intervenção - A exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
No sentido subjetivo/formal/orgânico o termo refere-se 
ao conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que 
têm a incumbência de executar as atividades 
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administrativas, ou seja, os sujeitos da função 
administrativa, quem a exerce de fato. Nesse sentido 
pode ser divida em direta e indireta. 
O Fim da Administração Pública é a satisfação do 
interesse púbico e do bem comum, isto é, de todos, 
incluídos brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros 
situados no País. 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA 
Concernentemente ao aspecto organizacional, o Estado 
adota duas formas básicas no desempenho de suas 
atribuições administrativas: a centralização e 
descentralização. 
Ocorre a chamada centralização administrativa quando 
o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e 
agentes integrantes da Administração Direta. Nesse 
caso, os serviços são prestados pelos órgãos do Estado, 
despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa 
política (União, DF, estados ou municípios), sem outra 
pessoa jurídica interposta. Portanto, quando falamos 
que determinada função é exercida pela Administração 
Centralizada Federal, sabemos que é a pessoa jurídica 
União quem a exerce, por meio de seus órgãos; quando 
se diz que um serviço é prestado pela Administração 
Centralizada do Distrito Federal, significa que é a pessoa 
jurídica Distrito Federal quem presta o serviço, por meio 
de seus órgãos, e assim por diante. 
Em resumo, a centralização administrativa, ou o 
desempenho centralizado de funções administrativas, 
consubstancia-se na execução de atribuições pela pessoa 
política que representa a Administração Pública 
competente - União, estado-membro, municípios ou DF 
– dita, por isso, Administração Centralizada. Não há 
participação de outras pessoas jurídicas na prestação do 
serviço centralizado. 
Ocorre a chamada descentralização administrativa 
quando o Estado (União, DF, estados ou municípios) 
desempenha algumas de suas funções por meio de 
outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe 
duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade 
que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa 
atribuição. A descentralização administrativa acarreta a 
especialização na prestação do serviço descentralizado, 
o que é desejável em termos de técnica administrativa. 
Por esse motivo, já em 1967, ao disciplinar a denominada 
“Reforma Administrativa Federal”, o Decreto-Lei nº 200, 
em seu art. 6º, inciso III, elegeu a “descentralização 
administrativa” como um dos princípios fundamentais da 
Administração Federal. 
A doutrina aponta duas formas mediante as quais o 
Estado pode efetivar a chamada descentralização 
administrativa: outorga (também chamada de 
descentralização por serviços) e delegação (também 
chamada de descentralização por colaboração). 
A descentralização será efetivada por meio de outorga 
quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, 
mediante previsão em lei, determinado serviço público. 
A outorga normalmente é conferida por prazo 
indeterminado. É o que ocorre relativamente às 
entidades da Administração Indireta prestadoras de 
serviços públicos: o Estado descentraliza a prestação dos 
serviços, outorgando-os a outras entidades (autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e 
fundações públicas), que são criadas para o fim de 
prestá-los. 
A descentralização será efetivada por meio de delegação 
quando o Estado transfere, por contrato ou ato 
unilateral, unicamente a execução do serviço, para que 
o ente delegado o preste ao público em seu próprio 
nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado, 
contudo. A delegação é normalmente efetivada por 
prazo determinado. Há delegação, por exemplo, nos 
contratos de concessão ou nos de permissão, em que o 
Estado transfere aos concessionários e aos 
permissionários apenas a execução temporária de 
determinado serviço. 
Em resumo, a descentralização administrativa pressupõe 
a existência de duas pessoas jurídicas: a titular originária 
da função e a pessoa jurídica que é incumbida de exercê-
la. Se essa incumbência consubstanciar-se numa 
outorga, será criada por lei, ou em decorrência de 
autorização legal, uma pessoa jurídica que receberá a 
titularidade do serviço outorgado. É o que ocorre na 
criação de entidades (pessoas jurídicas) da 
Administração Indireta prestadoras de serviços públicos. 
Se a atribuição do serviço for feita mediante delegação, 
a pessoa jurídica delegada receberá, por contrato ou ato 
unilateral, a incumbência de prestar o serviço em seu 
próprio nome, por prazo determinado, sob fiscalização 
do Estado. 
Note-se, também, que é possível a delegação a pessoa 
física, sob a hipótese dos instrumentos de permissão e 
autorização. 
Também vale ressaltar duas outras técnicas 
administrativas presentes na Administração Pública: a 
concentração e a desconcentração. 
A desconcentração é simples técnica administrativa, e é 
utilizada, tanto na Administração Direta, quando na 
Indireta. 
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Ocorre a chamada desconcentração quando a entidade 
da Administração, encarregada de executar um ou mais 
serviços, distribui competências, no âmbito de sua 
própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a 
prestação dos serviços. 
A desconcentração pressupõe, obrigatoriamente, a 
existência de uma só pessoa jurídica. Em outras palavras, 
a desconcentração sempre se opera no âmbito interno 
de uma mesma pessoa jurídica, constituindo uma 
simples distribuição interna de competências dessa 
pessoa. 
Ocorre desconcentração, por exemplo, no âmbito da 
Administração Direta Federal, quando a União distribui 
as atribuições decorrentes de suas competênciasentre 
diversos órgãos de sua própria estrutura, como os 
ministérios (Ministério da Educação, Ministério dos 
Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por 
exemplo, uma universidade pública, estabelece uma 
divisão interna de funções, criando, na sua própria 
estrutura, diversos departamentos (Departamento de 
Graduação, Departamento de Pós-Graduação, 
Departamento de Direito, Departamento de Filosofia, 
Departamento de Economia etc.). 
Como se vê, a desconcentração, mera técnica 
administrativa de distribuição interna de funções, 
ocorre, tanto na prestação de serviços pela 
Administração Direta, quanto pela Indireta. É muito mais 
comum falar-se em desconcentração na Administração 
Direta pelo simples fato de as pessoas que constituem as 
Administrações Diretas (União, estados, Distrito Federal 
e municípios) possuírem um conjunto de competências 
mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais 
complexa do que os de qualquer entidade das 
Administrações Indiretas. De qualquer forma, temos 
desconcentração tanto em um município que se divide 
internamente em órgãos, cada qual com atribuições 
definidas, como em uma sociedade de economia mista 
de um estado, um banco estadual, por exemplo, que 
organiza sua estrutura interna em superintendências, 
departamentos ou seções, com atribuições próprias e 
distintas, a fim de melhor desempenhar suas funções 
institucionais. 
Existem 3 tipos de DESCONCENTRAÇÃO: 
1) por MATÉRIA / ÁREA: Ex.: ministérios federais e 
secretarias 
2) por TERRITÓRIO: Ex.: subprefeituras e delegacias da 
Receita Federal 
3) por GRAU / HIERARQUIA: Ministério da Fazenda e 
Secretaria da Fazenda 
 
A prestação concentrada de um serviço ocorreria em 
uma pessoa jurídica que não apresentasse divisões em 
sua estrutura interna. É conceito praticamente teórico. 
Combinando as duas classificações podemos ter: 
1) centralização com concentração 
2) centralização com desconcentração 
3) descentralização com concentração 
4) descentralização com desconcentração 
 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA 
Administração Direta é o conjunto de órgãos que 
integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício, de forma centralizada, das 
atividades administrativas do Estado. Em outras 
palavras, significa que “ A Administração Pública é, ao 
mesmo tempo, a titular e executora do serviço público”. 
( José Maria Pinheiro Madeira). 
 Isso significa dizer que a Administração Direta 
do Estado abrange todos os órgãos dos Poderes das 
pessoas federativas cuja competência seja a de exercer 
a atividade administrativa, e isso porque os Poderes 
estão imbuídos da necessidade de atuarem 
centralizadamente por meio de seus órgãos e agentes. 
 A administração pública direta é, portanto, 
composta de entidades estatais – União, Estados, 
Municípios e Distrito Federal – que atuam por 
intermédio dos órgãos públicos (ministérios, secretarias, 
etc.). Esses órgãos não possuem personalidade jurídica 
própria, estão ligadas à personalidade jurídica da 
entidade a que pertencem e sua atuação deve realizar a 
vontade da pessoa jurídica à qual estão subordinados, 
funcionando como verdadeiros centros de 
competências. Este entendimento formula a chamada 
teoria do órgão público, sob a qual encontramos o 
princípio da imputação volitiva, entendimento a partir 
do qual a vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica 
a cuja estrutura pertence. 
 Pode-se conceituar o órgão público, portanto, 
como o compartimento na estrutura estatal a que são 
cometidas funções determinadas, sendo integrado por 
agentes, que, quando as executam, manifestam a 
própria vontade do Estado. 
 Os órgãos públicos não são livremente criados e 
extintos só pela vontade da Administração. Tanto a 
criação, quanto a extinção de órgãos públicos dependem 
de lei, de iniciativa privativa do Presidente da República 
(e por simetria, dos demais Chefes do Executivo). Em se 
tratando da estruturação e das atribuições, estas podem 
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ser processadas por decreto do Chefe do Executivo, 
como consta, aliás, no art. 84, VI, “a” da Constituição 
Federal. 
 Como são círculos internos de poder, 
despersonalizados, os órgãos públicos não possuem 
capacidade processual. A capacidade para estar em juízo, 
seja como autor ou como réu, pertence à pessoa física ou 
jurídica. De um tempo pra cá, todavia, tem evoluído a 
idéia de conferir capacidade a órgãos públicos para 
certos tipos de litígio. Um desses casos é a possibilidade 
de impetração de mandado de segurança por órgãos 
públicos de natureza constitucional, quando da defesa 
de suas competências. O outro caso é trazido pelo Código 
de Defesa do Consumidor, que dispõe que são 
legitimados para promover a liquidação e execução de 
indenização as autoridades e órgãos da administração 
pública, direta e indireta, ainda que sem personalidade 
jurídica (Art. 82, III do CDC). 
 São, portanto, as principais características dos 
órgãos públicos: 
a) integram a estrutura de uma pessoa política (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios), no caso dos 
órgãos da administração direta. Podem também integrar 
a estrutura de uma pessoa jurídica administrativa 
(autarquias, fundações públicas, Sociedades de 
Economia Mista ou Empresas Públicas), quando forem da 
Administração Indireta (tópico a ser detalhado a seguir); 
b) não possuem personalidade jurídica; 
c) são resultados de desconcentração; 
d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira; 
e) podem firmar, por meio de seus administradores, 
contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas 
jurídicas (CF, Art. 37, §8º); 
f) não têm capacidade para representar em juízo a 
pessoa jurídica que integram (salvo as exceções já 
mencionadas); 
g) não possuem patrimônio próprio; 
h) sua criação e extinção se dá por lei. 
 
Classificação dos órgãos públicos 
1. Quanto a esfera de ação: 
Centrais – que exercem atribuições em todo o território 
nacional, estadual ou municipal, como os Ministérios, as 
Secretarias de Estado e as de Município) e; 
Locais – que atuam sobre uma parte do território, como 
as Delegacias Regionais da Receita federal, as Delegacias 
de Polícia, os Postos de Saúde, etc. 
 
2. Quanto a posição estatal 
Independentes – são os originários da Constituição e 
representativos dos três Poderes do Estado, sem 
qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e 
sujeitos apenas aos controles constitucionais de um 
sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes 
políticos. Entram nessa categoria as Casas Legislativas, a 
Chefia do Executiva e os Tribunais. 
Autônomos – são órgãos que se localizam na cúpula da 
Administração, subordinados diretamente à chefia dos 
órgãos independentes; gozam de autonomia 
administrativa, financeira e técnica e participam das 
decisões governamentais. Entram nessa categoria os 
Ministérios, as Secretarias de Estado e dos Municípios, o 
Serviço Nacional de Informações e o Ministério Público. 
Superiores – são órgãos de direção, controle e comando, 
mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de 
uma chefia; não gozam de autonomia administrativa 
nem financeira. Incluem-se nessa categoria órgãos com 
variadas denominações como Departamentos, 
Coordenadorias, Divisões, Gabinetes. 
Subalternos – são os que se acham subordinados 
hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, 
exercendo principalmente funções de execução, como 
as realizadas por seções de expediente, de pessoal, de 
material, de portaria, zeladoria, etc. 
 
3. Quanto à estrutura: 
Simples ou unitários – constituídos por um único centro 
de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre 
com as seções integradas em órgãos maiores. 
Compostos – constituídos por vários outros órgãos, 
como acontece com os Ministérios, as Secretarias, que 
compreendem vários outros até chegar aos órgãos 
unitários, em que não existam mais divisões. 
 
4. Quantoà composição 
Singulares – quando integrados por um único agente. Ex: 
A Presidência da República e a Diretoria de uma escola. 
Coletivos – quando integrados por vários agentes. Ex: 
Tribunal Administrativo de Impostos e Taxas. 
 
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5. Quando às funções 
Ativos – desempenham uma função administrativa ativa 
Consultivos – desempenham atividades consultivas 
(elaboração de pareceres, por exemplo) 
 De controle – desempenham funções de controle sobre 
outros órgãos. Ex: Controladoria Geral da União 
 
Em se tratando da Administração Direta da União, no 
tocante ao poder executivo, pode-se apontar nos termos 
no Decreto-Lei n.º 200/67 (diploma que dividiu a 
administração federal em Direta e Indireta) e nos termos 
da regulamentação da lei 10.683/03 e suas alterações 
posteriores, que esta se ocupa, notadamente, da 
organização da Presidência e dos Ministérios. De acordo 
com este dispositivo legal, a Presidência é composta pela 
Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria das 
Relações Institucionais, pela Secretaria de Comunicação 
Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de 
Segurança Institucional e pelo Núcleo de Assuntos 
Estratégicos. 
 Os Poderes Legislativo e Judiciário têm sua 
estrutura orgânica definida em seus respectivos atos de 
organização administrativa. O Legislativo tem o poder 
constitucional de dispor sobre sua organização e 
funcionamento, bem como o de elaborar seu regimento 
interno. O Judiciário, da mesma forma, tem capacidade 
auto-organizatória em relação a cada um de seus 
Tribunais. Seus atos de organização se encontram nas 
leis estaduais de divisão e organização judiciárias e em 
seus regimentos internos. 
 Na esfera estadual temos organização 
semelhante à federal, guardando com esta certo grau de 
simetria. Assim, teremos a Governadoria do Estado, os 
órgãos de assessoria do Governador e as Secretarias 
Estaduais, com vários órgãos que as compõe, 
correspondentes aos Ministérios na esfera federal. O 
mesmo se passa com o Legislativo e Judiciário estaduais. 
 Por fim, a Administração Direta na esfera 
municipal é composta da Prefeitura, de eventuais órgãos 
de assessoria ao Prefeito e de Secretarias Municipais, 
com seus órgãos internos. O Município não tem 
Judiciário próprio, mas tem Legislativo (Câmara 
Municipal), que também poder dispor sobre sua 
organização, a exemplo do que ocorre nas outras esferas. 
 O Distrito Federal é assemelhado aos Estados, 
mas tem as competências legislativas reservadas a 
Estados e Municípios. Desse modo sua administração 
direta compõe-se de Governadoria, órgãos de assessoria 
direita e de Secretarias Distritais. 
A Administração Pública Indireta 
 A administração pública indireta, composta pela 
técnica da descentralização administrativa por outorga, 
é composta de entidades autárquicas, fundacionais, 
sociedades de economia mista e empresas públicas. 
 Sempre que se faz referência à Administração 
Indireta do Estado, a idéia de vinculação das entidades 
traz a tona, como órgão controlador, o Poder Executivo. 
Entretanto, o art. 37 da CF alude à administração direta, 
indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim 
dizendo, poder-se-ia admitir a existência de entidades da 
administração indireta vinculadas também às estruturas 
dos Poderes Legislativo e Judiciário, embora o fato não 
seja comum, por ser o Executivo o Poder incumbido 
basicamente da administração do Estado. 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 
 A administração pública indireta, composta pela 
técnica da descentralização administrativa por outorga, 
é composta de entidades autárquicas, fundacionais, 
sociedades de economia mista e empresas públicas. 
 Sempre que se faz referência à Administração 
Indireta do Estado, a ideia de vinculação das entidades 
traz a tona, como órgão controlador, o Poder Executivo. 
Entretanto, o art. 37 da CF alude à administração direta, 
indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim 
dizendo, poder-se-ia admitir a existência de entidades da 
administração indireta vinculadas também às estruturas 
dos Poderes Legislativo e Judiciário, embora o fato não 
seja comum, por ser o Executivo o Poder incumbido 
basicamente da administração do Estado. 
 
AUTARQUIAS 
Autarquias são entes administrativos autônomos, 
criados por lei específica, com personalidade jurídica de 
direito público interno, para a consecução de atividades 
típicas do poder público, que requeiram, para uma 
melhor execução, gestão financeira e administrativa 
descentralizada. 
 
Características 
As autarquias possuem as seguintes características: 
o Personalidade jurídica de direito público; 
o Autonomia administrativa e financeira; 
o Criação por lei específica. 
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9 
o Capacidade específica 
 
Personalidade Jurídica de Direito Público 
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos 
de direito, ou seja, são de titulares de direitos e 
obrigações próprios, distintos dos pertencentes ao ente 
político (União, Estado, Município ou Distrito Federal) 
que as institui. 
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto 
à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e 
sujeições, ou melhor, apresentam as características das 
pessoas públicas, como por exemplo as prerrogativas 
tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas 
aplicadas aos servidores. Por tais razões, são classificadas 
como pessoas jurídicas de direito público. 
Em suma: 
a) Possuem privilégios processuais: duplo grau 
obrigatório de jurisdição; prazos dilatados em dobro; 
isenção de custas (mas pagamento de despesas judiciais 
feitas pela parte vencedora); dispensa de apresentação 
de procuração, pelos procuradores de seu quadro de 
pessoal, para a prática de atos processuais; dispensa de 
depósito prévio para interposição de recurso e não 
sujeição ao concurso de credores ou habilitação em 
falência, liquidação, recuperação judicial, inventário e 
arrolamento (há somente concurso de preferências 
entre as pessoas de direito público – U, E, DF e M). 
b) Patrimônio constituído de bens públicos. 
c) Imunidade tributária – não são sujeitas à impostos 
sobre o seu patrimônio, rendas e serviços, desde que 
vinculados a suas finalidades essenciais. 
d) Responsabilidade civil objetiva. 
e) Foro privilegiado para as autarquias federais- Justiça 
Federal. 
f) Orçamento integrante do orçamento fiscal da lei 
orçamentária anual. 
g) Regime de pessoal estatutário, enquanto vigorar a 
liminar proferida pelo STF na ADIN 2135/DF em 02 de 
agosto de 2007. 
h) Sujeição à obrigatoriedade de licitação. 
i) Obrigatoriedade de preencher seus quadros efetivos 
pela via do concurso público. 
j) Seus dirigentes são nomeados e exonerados 
livremente pelo chefe do executivo. Algumas vezes a 
nomeação exige prévia aprovação do Poder Legislativo, 
não ocorre no caso da exoneração. Aqui ressalte-se que 
dirigentes de agências reguladoras não são livremente 
exonerados, salvo por cometimento de faltas graves, 
mediante processo que assegure ampla defesa. 
k) Sujeição à prescrição quinquenal da fazenda pública. 
 
Capacidade Específica 
Outra característica destas entidades é capacidade 
específica, significando que as autarquias só podem 
desempenhar as atividades para as quais foram 
instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de 
exercer quaisquer outras atividades. 
Dentro dessas atividades típicas do Estado, a que estão 
preordenadas, as autarquias podem ter diferentes 
objetivos, classificando-se em: 
a) Autarquias assistenciais: aquelas que visam dispensar 
auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias 
sociais específicas, para o fim de minorar as 
desigualdades. Ex: a SUDENE, a SUDAM e o INCRA – 
Instituto Nacionalde Colonização e Reforma Agrária. 
b) Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade 
de previdência social oficial. Ex: O INSS. 
c) Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. 
Ex: UFRJ, UFPA. 
d) Autarquias profissionais (ou corporativas): 
incumbidas da inscrição de certos profissionais e de 
fiscalizar sua atividade. Ex: CREA, CRM, etc. 
e) Autarquias administrativas: que formam a categoria 
residual, ou seja, daquelas entidades que se destinam às 
várias atividades administrativas, inclusive fiscalização, 
quando essa atribuição for da pessoa federativa a que 
estejam vinculadas. Ex: INMETRO, BACEN, IBAMA. 
f) Autarquias de controle: encontram-se aqui as 
agências reguladoras. 
 
Autonomia Administrativa Financeira 
As autarquias desempenham atividades tipicamente 
públicas. O ente político "abre mão" do desempenho de 
determinado serviço, criando entidades com 
personalidade jurídica (autarquias) apenas com o 
objetivo de realizar tal serviço. 
Por força de tal característica, as autarquias são 
denominadas de serviços públicos descentralizados, 
serviços públicos personalizados ou serviços estatais 
descentralizados, contando com autonomia 
administrativa e financeira (dotação orçamentária 
própria). 
 
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10 
Autarquias em regime especial 
 
Autarquia de regime especial é toda aquela em que a lei 
instituidora conferir privilégios específicos e aumentar 
sua autonomia comparativamente com as autarquias 
comuns, sem infringir os preceitos constitucionais 
pertinentes a essas entidades de personalidade pública. 
O que posiciona a autarquia de regime especial são as 
regalias que a lei criadora lhe confere para o pleno 
desempenho de suas finalidades específicas. São 
exemplos dessas autarquias o BACEN e as Agências 
Reguladoras. 
 
Agências Reguladoras 
Sua função é regular a prestação de serviços públicos e 
organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados 
por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo 
garantir o direito do usuário ao serviço público de 
qualidade. Além dos serviços públicos, algumas agências 
regulamentam outros setores de interesse público, como 
a ANP (Agência Nacional do Petróleo), por exemplo. 
Há diferenças em relação à tradicional autarquia, razão 
pela qual são consideradas autarquias em regime 
especial. Pode-se dizer que possuem uma maior 
autonomia financeira e administrativa, dado o fato de 
seus dirigentes possuírem mandatos fixos por tempo 
determinado e, consequentemente não atingidos por 
livre exoneração de seus cargos, além disso, após o 
desligamento do cargo, ficam impedidos de atuar na área 
que regulavam por um período de quatro meses, a 
chamada quarentena; possuem ainda impossibilidade de 
submissão aos chamados recursos hierárquicos 
impróprios, o que lhes permite ter mais independência 
decisória; além disso, cobram a chamada taxa de 
fiscalização, permitindo maior autonomia financeira. 
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) 
fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC); 
b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas 
(ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar 
atividades econômicas (ANP); d) exercer atividades 
típicas de estado ( ANVS, ANVISA e ANS). 
 
EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Embora as atividades empresariais não sejam o foco das 
atividades Estatais, por vezes, o Estado se vê obrigado 
pelas circunstâncias a criar entidades regidas pelas 
mesmas normas do setor privado. Surgem neste 
contexto, as Sociedades de Economia mista e as 
empresas Públicas, ambas pessoas jurídicas de direito 
privado, instituídas com a finalidade de exercer o papel 
do Estado-empresário, sempre justificado pelo interesse 
público. 
Ressalte-se que ambas as espécies de empresas estatais 
são criadas ou para explorar atividades econômicas, ou 
para prestar serviços públicos como distribuição de água, 
energia elétrica, etc. 
Note-se que a exploração da atividade econômica só se 
justifica pelo disposto no art. 173 da Constituição da 
República (quando necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo). 
 
Características em comum: 
o personalidade jurídica de direito privado; 
o realização de atividades econômicas, incluindo 
prestação de serviços públicos; 
o derrogações (alterações parciais) do regime de 
direito privado por normas de direito público; 
o a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas 
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários; 
o não poderão gozar de privilégios fiscais não 
extensivos ao setor privado. 
 
Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas 
de Direito Público 
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, 
não se aplica o Direito Privado integralmente às 
Empresas Estatais, pois são entidades da Administração 
Pública sujeitas a um regime híbrido, ou seja, em maioria 
privado, mas com uma adição de normas do direito 
público, tais como: 
a) Possibilidade de sujeição passiva à Ação Popular e 
mandado de segurança. 
b) Submissão aos princípios da Administração Pública. 
c) Controle estatal – abrangendo o interno (pelo Poder 
Executivo, através da tutela) e o externo (pelo Poder 
Legislativo, com o auxilio dos Tribunais de Contas). O 
controle exercido pelas Cortes de Contas compreende o 
julgamento das contas dos administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores; a apreciação, 
para fins de registro da legalidade dos atos de admissão 
de pessoal, excetuadas as nomeações em comissão, 
aposentadoria e pensões; além da realização de 
inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial. 
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11 
d) Finanças Públicas – sujeição aos limites globais e 
condições para operações de crédito externo e interno, 
estabelecidos pelo Senado; obediência à lei 
complementar que disponha sobre dívida externa e 
interna; inclusão na lei orçamentária anual, do 
orçamento fiscal, de seguridade social e de 
investimentos. 
e) Servidores Públicos – exigência de concurso público 
para ingresso; proibição de acumulação de cargos, 
empregos e funções; sujeição ao limite constitucional de 
remuneração quando inseridos em empresas 
dependentes do cofre público, restrição à existência de 
prévia dotação orçamentária quanto a concessão de 
qualquer vantagem ou aumento de remuneração, 
criação de empregos, alteração de estrutura de carreiras 
e contratação de pessoal; seus empregados são 
equiparados aos funcionários públicos para fins penais; 
são considerados agentes públicos para fins de incidência 
das sanções na hipótese de improbidade administrativa. 
f) Autorização legislativa para criação de subsidiárias ou 
participação em empresas privadas. 
g) Vedação a Deputados e Senadores, sob pena de perda 
de mandato, de, a partir da diplomação firmarem ou 
manterem contrato com essas entidades, aceitar ou 
exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive 
demissíveis ad nutum; e, a partir da posse a proibição de 
ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad 
nutum e de patrocinar causa em que seja interessada 
qualquer das referidas entidades. 
h) Legitimidade ativa para proposição de Ação civil 
pública, na defesa do patrimônio público e social, do 
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. 
i) Em caso de estado de sítio, as empresas prestadoras de 
serviços públicos ficam sujeitas à intervenção. 
j) Obrigatoriedade de licitação em atividades meio. 
l) Responsabilidade objetiva das que forem prestadoras 
de serviços públicos, bem como a responsabilidade 
subsidiária do Estado. 
m) Não sujeição à falência. 
n) Regidas por estatuto jurídico definido por lei (Lei 
13303/16), que inclui: sua função social, a fiscalizaçãoa 
ser exercida pelo Estado e pela sociedade, a sujeição ao 
regime privado quanto aos direitos e obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributários, a constituição e o 
funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, 
os mandatos, avaliação de desempenho e 
responsabilidade dos administradores e regras próprias 
quanto a licitações e contratos administrativos. 
o) Criação por Autorização Legislativa Específica - De 
acordo com a nova redação dada pela emenda 
constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da 
República, a criação das empresas públicas necessita de 
autorização legislativa específica. Desse modo, no 
aspecto da criação da pessoa deve o Estado providenciar 
a prática do ato que contenha o estatuto, ou dos 
próprios atos constitutivos da entidade, para que sejam 
inscritos no registro próprio. A extinção também reclama 
lei autorizadora. 
p) Imunidade tributária para empresas estatais 
prestadoras de serviços públicos. Precedentes do STF: RE 
424.227/SC, 407.099/RS, 354.897/RS, 356.122/RS e 
398.630/SP, Ministro Carlos Velloso, 2ª Turma. 
q) A dispensa do empregado de empresas públicas e 
sociedades de economia mista que prestam serviços 
públicos deve ser motivada (STF - RECURSO 
EXTRAORDINÁRIO 589.998 PIAUÍ). 
 
DIFERENÇAS ENTRE AS SOCIEDADES DE ECONOMIA 
MISTA E AS EMPRESAS PÚBLICAS 
Aspectos Empresa Pública 
Sociedade de 
Economia Mista 
Capital 
Capital 
exclusivamente 
público 
Parte do capital 
pertencente ao 
Poder Público e 
outra parte ao 
setor privado, 
tendo, sempre, o 
controle público. 
Forma 
Qualquer forma 
admitida em Direito. 
(admitindo-se 
empresas 
pluripessoais ou 
unipessoais) 
Somente a forma 
de Sociedade 
Anônima. 
Competência 
De acordo com o art. 
109 da CF, as causas 
de interesse das 
empresas públicas 
federais serão 
julgadas na Justiça 
Federal, com exceção 
das causas 
trabalhistas. 
As causas de 
interesse das 
sociedades de 
economia mista 
federais serão 
julgadas na 
Justiça Estadual, 
com exceção das 
causas 
trabalhistas. 
 
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12 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
 As fundações públicas se caracterizam pela 
circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a 
um patrimônio preordenado a certo fim social. É 
inerente às fundações sua finalidade social, ou seja, a 
perseguição a objetivos que, de alguma forma, 
produzam benefícios aos membros da coletividade. 
 Oriundas do direito privado, a figura das 
fundações públicas assemelham-se às fundações de 
privadas, a medida em que têm como características 
principais: a figura do instituidor (nesse caso o Estado), o 
fim social da entidade e a ausência de fins lucrativos. 
 Tem se travado uma grande discussão acerca da 
natureza jurídica das fundações públicas. Há duas 
correntes sobre a matéria. A primeira, dominante, 
defende a existência de dois tipos de fundações públicas: 
as de direito público e as de direito privado; por este 
entendimento, as fundações de direito público são 
verdadeiras autarquias, pelo que se denominam 
fundações autárquicas ou autarquias fundacionais. A 
segunda corrente afirma que, mesmo instituídas pelo 
poder público, as fundações devem sempre ter 
personalidade jurídica de direito privado. 
 O Decreto-Lei n.º 200/67 assim conceituou a 
Fundação Pública – a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada em virtude da 
autorização legislativa, para o desenvolvimento de 
atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento 
custeado por recursos da União e de outras fontes. 
 Os fins a que se destinam as fundações públicas 
são sempre de caráter social e suas atividades se 
caracterizam como serviços públicos. Por esse motivo 
jamais podem intervir no domínio econômico. O comum 
é que se destinem a atividades de assistência social, 
saúde, educação, pesquisa científica, proteção do meio 
ambiente, atividades culturais, etc. Note-se, neste ponto, 
que a partir da EC 19/98, o inciso XIX do art. 37 da CF 
passou a prever, em sua parte final, que lei 
complementar estabeleça as áreas em que poderão 
atuar fundações públicas. Trata-se de regra aplicável 
independente da natureza jurídica da fundação. A 
referida lei ainda não foi editada, provavelmente, 
quando o for, será encampada a lição da doutrina, 
segundo a qual as fundações públicas devem atuar em 
área de interesse social. Seria uma lei geral, obrigatória 
para todas as pessoas políticas da federação. O Projeto 
de lei ainda tramita no Congresso, observe o texto: 
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 92/2007. 
Regulamenta o inciso XIX do art. 37 da Constituição 
Federal, parte final, para definir as áreas de atuação de 
fundações instituídas pelo poder público. 
 
O CONGRESSO NACIONAL decreta: 
Art. 1º Poderá, mediante lei específica, ser instituída ou 
autorizada a instituição de fundação sem fins lucrativos, 
integrante da administração pública indireta, com 
personalidade jurídica de direito público ou privado, 
nesse último caso, para o desempenho de atividade 
estatal que não seja exclusiva de Estado nas seguintes 
áreas: 
I - saúde; 
II - assistência social; 
III - cultura; 
IV - desporto; 
V - ciência e tecnologia; 
VI- meio ambiente; 
VII - previdência complementar do servidor público, de 
que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal; 
VIII - comunicação social; e 
IX - promoção do turismo nacional. 
§ 1º Para os efeitos desta Lei Complementar, 
compreendem-se também na área da saúde os hospitais 
universitários federais. 
§ 2º O encaminhamento de projeto de lei para autorizar 
a instituição de hospital universitário federal sob a forma 
de fundação de direito privado será precedido de 
manifestação pelo respectivo conselho universitário. 
Art. 2º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de 
sua publicação. 
Brasília, de de 2007; 186º da Independência e 119º da 
República. 
Principais características: 
1. Criação e extinção: se forem de direito privado a lei 
apenas autorizará sua criação (a personalidade em si só 
é adquirida quando ocorre a inscrição de escritura 
pública de sua constituição no Registro de Pessoas 
Jurídicas). Se a fundação for de natureza autárquica, ou 
seja, de direito publico a regra a ser aplicada é a mesma 
das autarquias, ou seja, a própria lei dá nascimento à 
entidade. O mesmo raciocínio deve ser utilizado para a 
extinção dessas entidades. 
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13 
2. Prerrogativas processuais (prazo em dobro, duplo grau 
de jurisdição, ...) – só possuem se revestirem-se de 
personalidade jurídica de direito público; 
3. Privilégios tributários – o princípio da imunidade 
tributária, relativa aos impostos sobre a renda, o 
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais 
é extensivo às fundações públicas tanto de natureza 
pública, quanto privada; 
4. Patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção; – bens públicos quando autárquicas, bens 
privados, quando de personalidade de direito privado 
(aqui é importante ressaltar que mesmo sendo bens 
privados, caso utilizados diretamente na prestação de 
serviços públicos, são impenhoráveis, por força do 
princípio da continuidade do serviço público); 
5. Pessoal – Estatutário quando de direito público, 
celetista quando de direito privado. 
6. funcionamento custeado por recursos dos entes que a 
criaram e outras fontes; 
7. Regras para exercício do mandato eletivo – as mesmas, 
independente da natureza jurídica; 
8. Isenção do pagamento de custas judiciais na justiça 
federal, em ambos os casos (conforme Art. 4º da Lei n.º 
9286/96); 
9. Foro de julgamento – O que se tem observado na 
jurisprudência é o entendimento do foro federal para 
ambas. O STJ em 1996 afirmou essa posição, ao afirmarque as Fundações públicas de direito privado, sendo 
federais, são equiparadas às empresas públicas federais 
para o efeito do Art. 109, I da CF, sendo da JF a 
competência para processar e julgar as causas de que 
participem (CC 16.397, rel. Min. Sálvio de Figueiredo 
Teixeira, 28.08.1996). No mesmo sentido, encontra-se a 
Lei n.º 10.259/01 que estatui poderem ser parte, como 
rés, nos Juizados Especiais Federais Cíveis, a União, 
autarquias, fundações e empresas públicas federais, sem 
menção à personalidade jurídica das fundações a que se 
referem. 
10. Sujeitas a obrigatoriedade de licitação. 
11. Realizam concursos públicos. 
12. Submetem-se aos princípios da Administração 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os poderes administrativos são inerentes à 
Administração Pública para que esta possa proteger o 
interesse público. Encerram prerrogativas de autoridade, 
as quais, por isso mesmo, só podem ser exercidas nos 
limites da lei. São os poderes normativo (ou 
regulamentar), disciplinar, hierárquico e poder de 
polícia. Poderes discricionário e vinculado não existem 
como poderes autônomos. Discricionariedade e 
vinculação são, no máximo, atributos de outros poderes 
ou competências da Administração. Segundo Hely Lopes 
Meirelles, “poder vinculado ou regrado é aquele que o 
Direito Positivo – a lei – confere à Administração Pública 
para a prática de ato de sua competência, determinando 
os elementos e requisitos necessários à sua 
formalização.” O agente está totalmente preso ao 
previsto na lei. “Poder discricionário é o que o Direito 
concede à Administração, de modo explícito ou implícito, 
para a prática de atos administrativos com liberdade na 
escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo.” 
(Direito Administrativo Brasileiro, p. 102/103) 
 
Poder regulamentar 
Poder regulamentar é a prerrogativa conferida à 
Administração Pública de editar atos gerais para 
complementar as leis e possibilitar sua efetiva aplicação. 
Seu alcance é apenas de norma complementar à lei; não 
pode, pois, a Administração, alterá-la a pretexto de estar 
regulamentando-a. Se o fizer, cometerá abuso de poder 
regulamentar, invadindo a competência do Legislativo. 
O poder regulamentar é de natureza derivada (ou 
secundária): somente é exercido à luz de lei existente. Já 
as leis constituem atos de natureza originária (ou 
primária), emanando diretamente da Constituição. 
ATENÇÃO: Aqui os autores divergem, dado o fato de 
alguns considerarem o Poder Regulamentar uma 
prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Para 
estes autores, portanto, só têm Poder Regulamentar o 
Presidente da República, o Governador e o Prefeito. 
Neste caso, o poder geral conferido à Administração para 
editar seus atos complementares à lei é chamado de 
PODER NORMATIVO, do qual decorre o Poder 
Regulamentar, este, portanto, uma espécie daquele. 
 
Controle dos atos de regulamentação 
Visando coibir a indevida extensão do poder 
regulamentar, dispôs o art. 49, V, da CF, ser da 
competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar ou dos limites da delegação 
legislativa. 
No que se refere ao controle judicial, há que se distinguir 
a natureza do conteúdo do ato regulamentar. Tratando-
se de ato regulamentar contra legem, ou seja, aquele 
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14 
que extrapole os limites da lei, viável apenas será o 
controle de legalidade resultante do confronto do ato 
com a lei. Assim, incompatível, no caso, o uso da ação 
direta de inconstitucionalidade. 
 
Regulamentos autônomos 
Para que os regulamentos sejam caracterizados como 
autônomos, é necessário que os atos possam criar e 
extinguir primariamente direitos e obrigações, isto é, 
sem prévia lei disciplinadora da matéria, suprimindo, 
assim, lacunas legislativas. Inicialmente, a CF não previa 
nenhuma situação na qual a Administração Pública 
pudesse editar decretos autônomos. Porém, com a 
Emenda Constitucional 32/2000, passou a ser prevista 
essa modalidade no art. 84, VI: 
“VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração 
federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando 
vagos;” 
Apesar de editados pelo Presidente da República, que é 
o chefe da Administração Pública Federal, e não estarem 
subordinados à lei, não são regulamentos autônomos: 
a) medidas provisórias, que não são leis, mas têm força 
de lei, estando incluídas pela Constituição na seção 
referente ao processo legislativo. São, portanto, atos 
legislativos, excepcionalmente feitos pelo Poder 
Executivo; 
b) decretos de intervenção (federal ou estadual), de 
instauração do estado de defesa e do estado de sítio. 
Esses decretos são atos políticos, pois se referem ao 
governo e não à Administração Pública. 
 
Poder Disciplinar 
O Poder Disciplinar refere-se à competência da 
Administração Pública para apurar infrações e aplicar 
sanções aos servidores públicos e demais pessoas que 
possuam um vínculo especial com o Poder Público, 
submetidas à disciplina interna da Administração. Para 
os servidores, o poder disciplinar é uma decorrência da 
hierarquia. 
O poder disciplinar da Administração não deve ser 
confundido com o poder punitivo do Estado , realizado 
por meio da Justiça Penal. O disciplinar é interno à 
Administração, enquanto que o penal visa a proteger os 
valores e bens mais importantes do grupo social em 
questão. A punição disciplinar e a penal têm 
fundamentos diversos. 
Vale lembrar que nenhuma penalidade pode ser 
aplicada sem prévia apuração por meio de 
procedimento legal em que sejam assegurados o 
contraditório e a ampla defesa, com os meios e 
recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da CF). 
 É importante ressaltar que o poder disciplinar 
pode ser combinando tanto com o poder discricionário 
quanto com o vinculado. Será combinado com o poder 
discricionário quando estivermos falando da escolha da 
penalidade (quando permitida em lei), assim como nos 
casos em que a penalidade pode ser graduada (como no 
caso de uma suspensão que varia entre 1 e 90 dias, por 
exemplo). Além disso, os tipos de infração disciplinar são 
mais discricionários que os tipos penais, por exemplo, 
assim, também há discricionariedade na definição da 
infração; é como diz o saudoso Professor Hely Lopes 
Meireles: “O poder disciplinar não é vinculado à prévia 
definição em lei sobre a infração cometida e sua 
respectiva sanção”. 
Por sua vez, será combinado com o poder vinculado no 
tocante à apuração do suposto ilícito praticado pelo 
agente (a abertura de processo para investigação, 
mediante a descoberta da irregularidade é obrigatória) e 
no que diz respeito à aplicação da penalidade ao agente 
faltoso, uma vez que comprovada a infração não se pode 
deixar de penalizar o responsável. 
 
Poder Hierárquico. 
A organização administrativa é baseada em dois 
pressupostos: distribuição de competências e hierarquia 
(relação de coordenação e subordinação entre os vários 
órgãos que integram a Administração Pública). Poder 
hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, é o de que 
dispõe o Poder Executivo para distribuir e escalonar as 
funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de 
seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação 
entre os servidores do seu quadro de pessoal. Da 
organização administrativa decorrem para a 
Administração Pública diversos poderes como, por 
exemplo, poder de dar ordens aos subordinados que 
implica o dever de obediência para estes últimos, 
ressalvadas as ordens manifestamente ilegais; poder de 
controlar a atividade dos órgãos inferiores, para 
examinar a legalidade de seus atos e o cumprimento de 
suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou 
revogar os inconvenientes ou inoportunos, seja ex 
officio, seja mediante provocação dosinteressados, por 
meios de recursos hierárquicos; poder de avocar 
atribuições, desde que estas não sejam da competência 
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15 
privativa do órgão subordinado; poder de delegar 
atribuições que não lhe sejam exclusivas etc. 
 
Poder de polícia 
Um dos poderes da Administração resulta exatamente 
do inevitável confronto entre os interesses público e 
privado e expressa a necessidade de impor restrições ao 
exercício dos direitos dos indivíduos. Quando o Poder 
Público interfere na órbita do interesse privado para 
salvaguardar o interesse público, restringindo direitos 
individuais, atua no exercício do poder de polícia. 
 De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a 
essência do poder de polícia é o seu caráter negativo: 
“No sentido de que através dele, o Poder Público, de 
regra, não pretende uma atuação do particular, pretende 
uma abstenção. (...) a utilidade pública é, no mais das 
vezes, conseguida de modo indireto pelo poder de 
polícia, em contraposição à obtenção direta de tal 
utilidade, obtida por meio dos serviços públicos”. 
 Sentido amplo e restrito 
 A expressão poder de polícia comporta dois sentidos, 
um amplo e um restrito. Em sentido amplo, poder de 
polícia significa toda e qualquer ação restritiva do 
Estado em relação aos direitos individuais. Esta é a 
função do Poder Legislativo, incumbido da criação do 
direito legislado, e isso porque apenas as leis podem 
delinear o perfil dos direitos, aumentando ou reduzindo 
seu conteúdo. 
Em sentido estrito, o poder de polícia é a atividade 
administrativa, consistente no poder de restringir e 
condicionar o exercício dos direitos individuais em 
nome do interesse coletivo. Esse é o definição dada pelo 
Código Tributário Nacional: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou 
a abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos 
direitos individuais ou coletivos. 
 
Objeto e Finalidade: o objeto do poder de policia 
administrativa é todo bem, direito ou atividade 
individual que possa afetar a coletividade ou por em risco 
a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, 
regulamentação, controle e contenção pelo Poder 
Público; com esse propósito a Administração pode 
condicionar o exercício de direitos individuais, pode 
delimitar a execução de atividades, como pode 
condicionar o uso de bens que afetem a coletividade em 
geral, ou contrariem a ordem jurídica estabelecida ou se 
oponham aos objetivos permanentes da Nação; a 
finalidade do poder de polícia é a proteção ao interesse 
público, nesse interesse superior não entram só os 
valores materiais como, também, o patrimônio moral e 
espiritual do povo, expresso na tradição, nas instituições 
e nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o 
regime político adotado e consagrado na Constituição e 
na ordem vigente. 
 
Fases (ou ciclos) do poder de Polícia: 
a) norma de polícia (legislação): estabelece os limites do 
exercício dos direitos individuais. Pode ser 
constitucional, legal ou regulamentar; 
b) Consentimento de polícia: possibilita ao particular o 
exercício de atividade controlada pelo Poder Público, 
através de permissões (discricionárias) e licenças 
(vinculadas). Nem sempre estará presente, dado o fato 
de que nem todas as atividades do particular necessitam 
deste tipo de manifestação da Administração Pública. 
c) fiscalização: verificação do cumprimento das normas e 
das condições estabelecidas na permissão de polícia; 
d) sanção de polícia: aplicação de penalidades àqueles 
que descumprirem as normas e as condições da 
permissão de polícia. Também pode ser utilizada a 
medida de polícia, com o objetivo de impedir a 
ocorrência de dano. Ex.: após fiscalização que comprova 
a existência de comida estragada em um restaurante, a 
Administração impõe uma multa (sanção) e destrói a 
comida estragada (medida de polícia). 
 
ATENÇÃO: Só podem ser delegados à Pessoa Jurídica de 
direito privado as fases de consentimento e fiscalização. 
 
Classificação do Poder de Polícia: 
Poder de polícia originário: seria aquele exercido pelas 
pessoas políticas (entes da federação). 
Poder de polícia derivado (ou delegado): aquele exercido 
pelas pessoas jurídicas que integram a administração 
indireta. 
 
 
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Polícia administrativa e judiciária 
 Existem dois tipos de poder de polícia: 
administrativa e judiciária. 
 O poder de polícia administrativa cuida da 
adequação dos interesses individuais com o coletivo, 
podendo agir preventivamente (proibição de porte de 
arma, por exemplo), sendo concretizada por intermédio 
de atos da administração. Atua por meio de órgão e 
manifesta-se por meio de atos normativos, tanto de 
alcance geral (ex: portarias, regulamentos) como de 
efeitos concretos e específicos (ex: fechamento de 
estabelecimento comercial irregular, guinchar veículos, 
etc.) 
 A polícia judiciária trata da repressão das 
infrações penais e é privativa de corporações 
especializadas, como a polícia civil e a federal. 
 A principal diferença que se costuma apontar 
entre as duas está no caráter preventivo da polícia 
administrativa, que se predispõe a impedir ou paralisar 
atividades anti-sociais, e no repressivo da polícia 
judiciária que se preordena à responsabilização dos 
violadores da ordem jurídica. Assim, a primeira terá por 
objetivo impedir as ações anti-sociais, e a segunda, punir 
os infratores da lei penal. 
 Ressalte-se, no entanto, que embora o caráter de 
uma seja EMINENTEMENTE preventivo e o de outra 
EMINENTEMENTE repressivo, ambas as formas de 
exercício de polícia possuem mecanismos tanto 
repressivos quanto preventivos. Observe, por exemplo, a 
polícia administrativa aplicando multas ou realizando 
apreensões, nestes casos ela não está mais prevenindo e 
sim reprimindo. O mesmo ocorre quando se verifica a 
ocorrência de fiscalizações preventivas de rotina da 
Polícia Federal nos aeroportos, no âmbito dos voos 
internacionais. 
 
 Finalidade Atuação Incidê
ncia 
Regência 
Polícia 
administ
rativa 
Predispõe-
se 
unicament
e a 
impedir ou 
paralisar 
atividades 
anti-
sociais. 
Atua por 
meio de 
órgãos 
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Sobre 
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bens 
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Normas 
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rativas 
Polícia 
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violadores 
da ordem 
jurídica 
Atua por 
meio da 
polícia 
de 
seguran
ça 
Sobre 
pesso
as 
Direito 
Processu
al Penal 
 
Características ou Atributos do poder de polícia: 
discricionariedade, auto-executoriedade e 
coercibilidade. 
 A discricionariedade do poder polícia refere-se à 
faculdade da administração pública de decidir qual o 
melhor momento de agir, qual o meio de ação mais 
adequado e qual a sanção cabível diante das previstas na 
norma legal. 
 Porém, em outros casos, a lei já estabelece que, 
diante de determinadas situações a administração 
pública terá que adotar uma solução previamente 
estabelecida, sem margem de opção; são hipóteses em 
que o poder de polícia será vinculado (ex: licença – uma 
vez preenchidos os requisitos previstos em lei a 
Administração é obrigada a concedê-la). 
 A auto-executoriedade é a faculdade de a 
administração decidir e executar diretamente sua 
decisão por seus próprios meios, sem intervenção do 
poder judiciário. No entanto, é importante lembrar que 
para utilizar-se disto é necessária a expressa autorização 
da lei ou em casos de medidas urgentes, situações em 
que poderá ocorrer um prejuízo maior para o interesse 
público.A coercibilidade significa a possibilidade da 
administração pública impor a decisão administrativa 
proferida, independentemente da manifestação de 
vontade por parte do particular, autorizando ainda, o 
emprego de força para o seu cumprimento. O uso da 
força física pela administração, nas situações 
necessárias, é justificado por meio desse atributo, 
tornando-o, assim, indissociável da auto-
executoriedade. 
 
 
 
 
 
 
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FATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
A noção de fato administrativo tem o sentido da 
atividade material no exercício da função administrativa, 
que visa ter efeitos de ordem prática para a 
administração. Exemplos são: apreensão de 
mercadorias, dispersão de manifestantes, 
desapropriação de bens privados, etc. Enfim, refere-se a 
tudo aquilo que altera a dinâmica da Administração, é 
uma verdadeira movimentação na ação administrativa. 
 Pode-se constatar que os fatos administrativos 
podem ser voluntários e naturais. Os fatos 
administrativos voluntários se materializam de duas 
maneiras: 
1º Por atos administrativos – que formalizam a 
providência desejada pelo administrador através da 
manifestação da vontade; 
2º Por condutas administrativas – que refletem os 
comportamentos e as ações administrativas, sejam, ou 
não, precedidas pelo ato formal. 
Já os fatos administrativos naturais são aqueles que se 
originam de fenômenos da natureza, cujos efeitos se 
refletem na órbita administrativa. 
 Assim, quando se fizer referência a fato 
administrativo, deverá estar presente unicamente a 
noção de que ocorreu um evento dinâmico da 
Administração. 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
A Administração Pública realiza suas atividades através 
de atos jurídicos unilaterais e bilaterais. Estes atos são 
capazes de movimentar as relações jurídicas, de forma a 
criar, modificar, extinguir ou simplesmente declarar 
relações de direitos e deveres. Alguns desses atos são 
unilaterais, outros bilaterais. 
Nesse sentido, há atos jurídicos regidos pelo direito 
privado (Direito Civil, Direito Comercial, etc.) expedidos 
normalmente pelos particulares e até mesmo pela 
própria Administração; é o caso de cheques, contratos de 
aluguel, seguro, etc. 
Por outro lado, há os atos jurídicos regidos pelo direito 
público, como os chamados atos administrativos, que 
representam a expressão de vontade da Administração 
Pública, no exercício de suas prerrogativas típicas. São 
atos jurídicos unilaterais, sujeitos a controle judicial e 
tem por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, 
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor 
obrigações aos administrados ou a si própria. 
Como são a manifestação da função administrativa, os 
atos administrativos estão presentes em todas as 
estruturas do poder público, inclusive dos Poderes que a 
exercem de forma atípica (Legislativo e Judiciário) ou no 
âmbito das atividades de apoio do Ministério Público ou 
dos Tribunais de Contas. As mesas legislativas e as 
autoridades judiciárias praticam esses atos 
administrativos mais restritos, quando, por exemplo, 
dispõem sobre seus servidores, ordenam seus próprios 
serviços ou expedem instruções sobre matéria de sua 
privativa competência. Ressalte-se, inclusive, que alguns 
particulares, quando no exercício de atribuições públicas 
podem expedir atos administrativos. É o caso dos 
concessionários do serviço público ou de particulares em 
colaboração, como o cartorário, competente para 
expedir certidões. 
Ressaltam-se as seguintes características contidas no 
conceito: 
a) trata-se de declaração jurídica, ou seja, produz efeitos 
de direito, como: certificar, criar, extinguir, transferir, 
declarar ou modificar direitos ou obrigações; 
b) provém do Estado ou de quem esteja investido em 
prerrogativas estatais; 
c) é exercido no uso de prerrogativas públicas, portanto, 
sob regência do Direito Público, apartando-se dos atos 
de Direito Privado; 
d) consiste em providências jurídicas complementares 
da lei ou da própria Constituição. Atos administrativos, 
são, portanto, infralegais ou infraconstitucionais. 
e) sujeita-se a exame de legitimidade por órgão 
jurisdicional. 
Ressalte-se ainda que os atos praticados pela 
Administração Pública nem sempre são categorizados 
como Atos Administrativos. Embora estes sejam típicos 
da função administrativa, como já afirmado, não são eles 
os únicos atos praticados no ambiente administrativo. As 
expressões “Atos da Administração” e “Atos 
administrativos”, não se confundem. Atos 
administrativos são uma espécie de atos praticados pela 
Administração Pública, mas ao seu lado figuram ainda 
vários outros como os atos privados, os contratos, os 
atos materiais. São, portanto, atos da Administração 
Pública, que não são atos administrativos: 
a) Atos atípicos praticados pelo Poder Executivo, 
exercendo função legislativa ou de julgamento. Ex: 
Medida Provisória. 
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18 
b) Atos materiais (não jurídicos) praticados pelo Poder 
Executivo, enquanto comandos complementares da lei. 
Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um café e etc. 
c) Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder 
Executivo. 
d) Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder 
Executivo (atos complexos amplamente discricionários 
praticados com base direta na Constituição Federal). Ex: 
Sanção ou veto da lei; Declaração de guerra e etc. 
Observe-se também o conceito dos atos em sentido 
amplo e em sentido estrito: 
a) Sentindo Amplo: abrange os atos gerais e abstratos 
(como regulamentos e os contratos administrativos, em 
sentido amplo pode ser conceituado como a “ declaração 
do Estado ou de quem lhe faça as vezes). 
b) Sentindo Estrito: Em que acrescente à definição 
anterior as característica da concreção e da 
unilateralidade. Com isso, na acepção estrita de ato 
administrativo por ele apresentada, ficam excluídos os 
atos abstratos e os atos convencionais (como contrato). 
Ainda Quanto ao conceito de ato administrativo é 
preciso distinguir o critério formal e o critério material. 
Pelo critério formal, incluem-se entre os atos 
administrativos aqueles praticados pela administração, 
portanto compreendendo também os atos da 
Administração, excluindo os praticados pelo Poder 
Legislativo e Judiciário. Esse critério tem pouco rigor 
científico e é pouco adotado. Pelo critério material é ato 
administrativo somente aquele que é praticado no 
exercício concreto da função administrativa. 
 
Requisitos do Ato Administrativo 
No que diz respeito à elaboração do ato, exige-se o 
cumprimento dos seguintes requisitos: 
1. Competência: diz respeito ao poder atribuído ao 
agente para a prática de determinados atos. 
Diferentemente do conceito de sujeito, dado pelo Direito 
Civil, o sujeito, como elemento do ato administrativo, 
precisa ter não só capacidade civil, as também 
competência. Ex: o gari, mesmo tendo ingressado na 
administração pública mediante concurso regular não 
pode lacrar estabelecimento de vende alimentos 
deteriorados. 
 Assim, somente o ente com personalidade 
jurídica é titular de direitos e obrigações, ou seja, 
somente as pessoas políticas de direito público (União, 
Estados Distrito Federal e Municípios) têm capacidade 
para a distribuição de funções. Contudo, as funções que 
competem a esses entes são distribuídas entre órgãos 
administrativos, tais como ministérios e secretarias, e 
também os agentes públicos. 
 A competência é, em regra, decorrente da lei 
Diz-se em regra, dado o fato de que competências 
administrativas podem, em determinados casos, ser 
estabelecidas por MEDIDA PROVISÓRIA. 
qVale ressaltar que a distribuição de competências pode 
levar vários critérios em consideração: 
1. Em razão da matéria, a competência se distribui entre 
os Ministérios (na esfera federal) e entre Secretarias (nos 
estados-membros e municípios);2. Em razão do território, distribui-se por zonas de 
atuação; 
3. Em razão do grau hierárquico, as atribuições são 
distribuídas segundo o maior ou menor grau de 
complexidade e responsabilidade; 
4. Em razão do tempo, determinadas atribuições têm 
que ser exercidas em períodos determinados, como 
ocorre quando a lei fixa prazo para a prática de certos 
atos; também pode ocorrer a proibição de certos atos 
em períodos definidos por lei, como nomeação de 
servidores em período eleitoral; 
5. Em razão do fracionamento, a competência pode ser 
distribuída por órgãos diversos, quando se trata de 
procedimentos ou de atos complexos. 
 
Da competência administrativa extrai-se as seguintes 
características: 
a) É inderrogável – não pode ser modificada pela vontade 
do agente; 
b) É de exercício obrigatório pelo agente/órgão a quem 
a lei lhe conferiu como própria (diz-se, portanto, 
irrenunciável); 
c) É imprescritível – pois o não exercício da competência, 
independente do tempo, não a retira do agente a quem 
a lei a atribuiu. 
d) É improrrogável – a competência não se estende a 
órgão ou agente competente pelo simples fato de haver 
ele praticado o ato, ou de ter sido ele o primeiro a tomar 
conhecimentos dos fatos que ensejariam a prática desse 
ato. 
e) É intransferível – pois, embora passível de delegação 
ou avocação a competência não deixa de ser do agente 
originalmente previsto pela lei. 
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19 
 A delegação é o repasse transitório da 
competência a agente/órgão subordinado ou não 
subordinado, sempre com a expressa previsão legal. 
 Já a avocação, fenômeno contrário ao da 
delegação, pressupõe o exercício da atribuição do 
subalterno por parte de seu superior. Note-se a 
necessidade da relação hierárquica nesse caso. 
 Sobre o assunto, é importante observar o que 
dispõe a Lei n.º 9784/99 (Lei do Processo 
Administrativo): 
“Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos 
órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, 
salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos. 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, 
se não houver impedimento legal, delegar parte da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que 
estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, 
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-
se à delegação de competência dos órgãos colegiados 
aos respectivos presidentes. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e 
poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, 
a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição 
delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo 
pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem 
mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por 
motivos relevantes devidamente justificados, a avocação 
temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior.” 
 
Vícios relacionados à competência: o ato será viciado 
quanto a esse aspecto quando praticado por quem não 
seja detentor das atribuições fixadas na lei e também 
quando o sujeito o pratica exorbitando de suas 
atribuições. A incompetência fica caracterizada quando 
o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que 
o praticou. 
 Os principais vícios quanto à competência são: 
a) usurpação de função: é inclusive conduta criminosa 
do agente, definido no artigo 328 do Código Penal, 
ocorre quando a pessoa que pratica o ato não foi por 
qualquer modo investida no cargo, emprego ou função; 
ela se apossa, por conta própria do exercício de 
atribuições próprias do agente público, sem ter essa 
qualidade. 
b) excesso de poder: ocorre quanto o agente público 
excede os limites de sua competência; por exemplo, 
quando a autoridade, competente para aplicar a pena de 
suspensão, impõe penalidade mais grave, que não é de 
sua atribuição; ou quando a autoridade policial se excede 
no uso da força para praticar ato de sua competência. 
 Constitui, juntamente com o desvio de poder, 
que é vicio quanto à finalidade, umas das espécies de 
abuso de poder. 
c) Função de fato: ocorre quando a pessoa que pratica o 
ato está irregularmente investiga no cargo, emprego ou 
função, mas sua situação tem toda a aparência da 
legalidade. Exemplo: falta de requisito legal para 
investidura, como certificado de sanidade vencido; 
inexistência de formação universitária para função que a 
exige, idade inferior ao mínimo legal; o mesmo ocorre 
quando o servidor está suspenso do cargo ou exerce 
funções depois de vencido o prazo de sua contratação, 
ou continua em exercício após a idade limite para a 
aposentadoria compulsória. 
OBS: Segundo Maria Silvia Di Pietro, quando o ato é 
praticado por usurpador de função este é inexistente, ao 
contrário, do ato praticado por funcionário de fato, que 
pode ser considerado válido, precisamente pela 
aparência de legalidade de que se reveste; cuida-se, 
aqui, de proteger a boa-fé do administrado. Se o 
funcionário exerce a função em época normal, e é por 
todos aceito como legítimo, os seus atos podem ser tidos 
como válidos, quando praticados de boa-fé. 
 
2. Objeto: também chamado de conteúdo, diz respeito 
ao efeito jurídico IMEDIATO, pretendido pelo ato. 
Exemplo: um decreto contendo a exoneração de 
servidor, apresenta como objeto a exoneração, assim 
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20 
como uma portaria designando servidor a uma função de 
confiança, tem como objeto a designação. 
Assim, como no direito privado, o objeto deve ser lícito, 
possível, certo (definido quanto ao destinatário, aos 
efeitos, ao tempo e o lugar) e moral. 
 
Vícios relativos ao objeto: ocorre quando o resultado do 
ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato 
normativo. Como já dito, o objeto deve ser lícito, possível 
(de fato e de direito), moral e determinado. Assim, 
haverá vício em relação ao objeto quando qualquer 
desses requisitos deixar de ser observado, o que ocorrerá 
quando for: 
a) proibido por lei – ex: município que desaproprie bem 
da União; 
b) diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual 
incide. Ex: a autoridade aplica a pena de suspensão, 
quando cabível a de repreensão; 
c) impossível, porque os efeitos pretendidos são 
irrealizáveis, de fato ou de direito, por ex: a nomeação 
para um cargo inexistente; 
d) imoral: por exemplo, parecer emitido sob encomenda, 
apesar de contrário ao entendimento de quem o profere; 
e) incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao 
tempo, ao lugar. Ex: desapropriação de bem não definido 
com precisão. 
 
3. Forma: pode-se dizer que ela é mais importante no 
direito administrativo, já que a obediência à forma e ao 
procedimento constitui garantia jurídica para o 
administrado e para a própria administração pública. Por 
meio do respeito à forma é que se possibilita o controle 
da administração pública. 
 Encontram-se na doutrina duas concepções da 
forma como elemento do ato: 
1. Uma concepção restrita que considera forma como a 
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a 
declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se que o ato 
pode ter a forma escrita ou verbal, de decreto, portaria, 
resolução, etc. 
2. Uma concepção ampla, que inclui no conceito de 
forma, não só a exteriorização do ato, mas também todas 
as formalidades