TCC Ierry e Rassano 10

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FACULDADE DOS CARAJÁS 
BACHARELADO EM DIREITO 
 
IERRY SOUZA FRAZÃO 
RASSANO SOUZA FRAZÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO E TUTELA AMBIENTAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MARABÁ/PA 
2020 
 
 
IERRY SOUZA FRAZÃO 
RASSANO SOUZA FRAZÃO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO E TUTELA AMBIENTAL 
 
 
Monografia apresentada à Faculdade 
Carajás como requisito parcial para 
obtenção de título de Bacharelado em 
Direito. 
 
Orientador: Prof. Esp. Aidison Campos 
Sousa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MARABÁ/PA 
2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FICHA CATALOGRÁFICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FOLHA DE APROVAÇÃO 
 
 
IERRY SOUZA FRAZÃO 
 
 
 
 
CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO E TUTELA AMBIENTAL 
 
 
 
Monografia apresentada à Faculdade Carajás como requisito parcial para obtenção 
de título de Bacharelado em Direito. 
 
 
 
 
___________________________________________________________________ 
Prof. Esp. Aidison Campos Sousa 
 
 
___________________________________________________________________ 
Prof. Msc. Amarildo José Mazutti 
 
 
___________________________________________________________________ 
Prof. Esp. Jobson de Oliveira Pereira 
 
 
 
 
 
Marabá/PA, ____de __________________ de 2020. 
 
 
FOLHA DE APROVAÇÃO 
 
 
RASSANO SOUZA FRAZÃO 
 
 
 
 
CONTROLE JUDICIAL DO ATO ADMINISTRATIVO E TUTELA AMBIENTAL 
 
 
 
Monografia apresentada à Faculdade Carajás como requisito parcial para obtenção 
de título de Bacharelado em Direito. 
 
 
 
 
___________________________________________________________________ 
Prof. Esp. Aidison Campos Sousa 
 
 
___________________________________________________________________ 
Prof. Msc. Amarildo José Mazutti 
 
 
___________________________________________________________________ 
Prof. Esp. Jobson de Oliveira Pereira 
 
 
 
 
Marabá/PA, ____de __________________ de 2020. 
 
 
 
AGRADECIMENTOS DO PRIMEIRO AUTOR 
 
 Agradeço, primeiramente, a Jeová Deus, que me amparou e me deu o 
desejo, os meios e a força para concluir esse trabalho, o qual é apenas uma das 
etapas que pretendo trilhar no decorrer da minha breve passagem por esse mundo, 
mas de significativa importância para mim e para as pessoas que amo. 
 Agradeço aos meus familiares, em especial, a minha mãe, que sempre me 
incentivou a estudar, me orientando e dando o apoio que podia, e ao meu irmão 
gêmeo, com quem, no decorrer desses últimos cinco anos e meio, tive bastante e 
produtivas trocas de saber, o que contribuiu para o nosso êxito durante o curso e a 
elaboração do presente trabalho. 
 Agradeço a todos os meus professores do ensino fundamental, médio e 
superior, na pessoa, em especial, do meu orientador e professor, sem os quais não 
seria possível cumprir essa fase de suma importância para esse eterno estudante. 
 Enfim, agradeço a todas as pessoas que fizeram parte desse sonho. De um 
nobre e futuro jurista, Ierry Souza Frazão. “(...) O conhecimento enche a pessoa de 
orgulho, mas o amor edifica.”. (BÍBLIA, 1 Coríntios 8, 1, parte “b”, Tradução do Novo 
Mundo, destaque nosso). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
https://www.jw.org/
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AGRADECIMENTOS DO SEGUNDO AUTOR 
 
 Sou grato a Deus por esta tão rica oportunidade em obter meu diploma de 
bacharel em Direito. A Ele, eternamente, toda honra e glória sejam atribuídas! 
Sou grato também à minha família. Aos meus pais, Meyre e Elias, e as 
minhas irmãs (os), Erick, Ierry e Harlen, os (as) quais me auxiliaram e nunca 
reclamaram sobre o tempo que fiquei indisponível, ocupado na tarefa de estudar. 
Amo vocês! 
Minha gratidão também à toda equipe da Faculdade Carajás, profissionais 
competentes e qualificados, especialmente ao Doutor Aidison Campos Sousa, 
orientador deste trabalho e a V. Maga Alexandre Bueno (reitor). Repito: muito bom 
ter contado com vocês para realizar esse sonho. 
Obrigado, também, ao quadro de agentes públicos do MPPA, JF e MPF, 
locais que tive a oportunidade de estagiar. Deixo a minha gratidão a cada um, 
especialmente aos Dr. (as): Lílian, Mayana e Erick (Promotores de Justiça do MPPA) 
– Dr. (s) Marcelo Honorato e Heitor Moura (Juiz Federal – TRF 1° - Subseção 
Marabá/PA) – e ao Dr. Sadi Flores Machado (Procurador da República – 
Marabá/PA). Suas contribuições foram inesquecíveis e inestimáveis. 
A todos os agentes públicos entrevistados: aos Dr. (s) Mazzutt e Arakaki 
(Juiz – TJ/PA), Dr. (s) Marcelo e Heitor (Juiz Federal – TRF 1º - Marabá/PA), Dr. 
Erick (Promotor de Justiça do MPPA), Dr. Sadi Flores (Procurador da República – 
Marabá/PA) e aos Dr. (s) Jobson e Erotides (Procuradores do Estado do Pará – 
PGE). Repito: muito obrigado! Suas contribuições foram indispensáveis para que 
pudéssemos alcançar nossos objetivos. 
Deixo ainda minha gratidão a todos os colegas da turma de Direito/2015. 
Sentirei saudade. 
ATT: Rassano. 
 
Soli Deo Gloria 
 
 
 
 
RESUMO 
 
O presente Trabalho de Conclusão de Curso tem como “problema” de 
pesquisa o seguinte: Pode o Poder Judiciário exercer o controle judicial de mérito – 
na defesa do meio ambiente natural– dos atos administrativos discricionário do 
Poder Executivo, sem que isso represente violação do princípio da separação dos 
poderes previsto no artigo 2º, da Constituição Brasileira de 1988? Essa pesquisa 
teve por “objetivo geral” avaliar a aplicação e/ou aceitação da legitimidade do Poder 
Judiciário de exercer o controle jurisdicional dos atos administrativos do Poder 
Executivo – na defesa do meio ambiente – pelos principais atores judiciais na cidade 
de Marabá/PA (Juiz, Promotor de Justiça – Procurador da República – Procurador 
de Estado). Para tanto, foram “objetivos específicos”: a) Tripartição dos Poderes e 
Sistema de Freios e Contrapesos; b) Poder Judiciário e Princípio da Inafastabilidade 
do Controle Judicial; c) Meio Ambiente – Titularidade e Princípio da Prevenção; d) 
Atos da Administração; e) Princípios da Presunção de Legitimidade do Ato 
Administrativo, da Legalidade/Juridicidade e da Moralidade; f) Amplitude do Mérito 
do Ato Administrativo; g) Legitimidade do Ministério Público Para Propor Ação Civil 
Pública Na Defesa do Meio Ambiente e h) Análise de Dados. Supomos 
alcançaríamos 02 grupos de “hipótese”, uma de ordem teórica e três de ordem 
prática, a fim de aliarmos a teoria e prática, numa ação refletida na área da tutela 
ambiental. Com isso, se pôde aprofundar o conhecimento, de forma que nos 
possibilitou a construir, reformular e acumular o saber jurídico em prol do meio 
ambiente. Ressaltamos que nossa pesquisa é “qualitativa”, pois nos aprofundamos 
em dados não mensuráveis. Também é “exploratória”, na medida em que assumiu a 
forme de um estudo de caso, mas em consonância com dados colhidos das 
entrevistas com os agentes públicos supracitados. E, nossa intenção foi de validar 
ou não nossas hipóteses. Considerando nosso objeto de pesquisa, utilizamos, como 
forma abstrata de organização da pesquisa, o “método de abordagem hipotético-
dedutivo”, tendo em vista que nosso propósito foi verificar, por dedução, se nossas 
hipóteses se validariam ou não. E fomos auxiliados pelo “método de procedimento 
monográfico”, porque fizemos uso da doutrina e da jurisprudência, apresentando 
pontos de vistas contrários e/ou contraditórios ao longo da pesquisa. Por fim, a fim 
de que pudéssemos obter os dados que foram objeto de análise, usamos a “técnica 
de pesquisa questionário”. Nesse sentido, enviamos os questionários (anexos), via 
WhatsApp, aos informantes (Juízes, Promotores, Procuradores da República e do 
Estado – da cidade de Marabá/PA). 
 
Palavras-chave: Controle judicial. Tutela ambiental. Mérito administrativo. 
 
 
 
ABSTRACT 
 
The present Work of Completion of Course has as "problem" of research the 
following: Canthe Judiciary exercise judicial control of merit – in the defense of the 
natural environment – of the discretionary administrative acts of the Executive 
Branch, without this representing a violation of the principle of separation of powers 
provided for in Article 2 of the Brazilian Constitution of 1988? This research had as 
"general objective" to evaluate the application and/or acceptance of the legitimacy of 
the Judiciary to exercise judicial control of the administrative acts of the Executive 
Branch – in defense of the environment – by the main judicial actors in the city of 
Marabá/ PA (Judge, Prosecutor - Prosecutor of the Republic - State Prosecutor). For 
this, they were "specific objectives": a) Tripartition of Powers and System of Brakes 
and Counterweights; b) Judiciary and Principle of Infemiability of Judicial Control; c) 
Environment - Ownership and Principle of Prevention; d) Acts of administration; e) 
Principles of the Presumption of Legitimacy of the Administrative Act, 
Legality/Juridicity and Morality; f) Breadth of Merit of the Administrative Act; g) 
Legitimacy of the Public Prosecutor's Office to Propose Public Civil Action in defense 
of the environment and h) Data Analysis. We assumed we would reach 02 groups of 
"hypothesis", one of theoretical order and three of practical order, in order to combine 
theory and practice, in an action reflected in the area of environmental protection. 
With this, we were able to deepen knowledge, in a way that allowed us to build, 
reformulate and accumulate legal knowledge for the environment. We emphasize 
that our research is "qualitative", because we delve into non-measurable data. It is 
also "exploratory" in that it has taken over the form of a case study, but in line with 
data collected from interviews with the above-mentioned public officials. And, our 
intention was to validate or not our hypotheses. Considering our research object, we 
used, as an abstract form of research organization, the "hypothetical-deductive 
approach method", considering that our purpose was to verify, by deduction, whether 
our hypotheses would validate or not. And we were helped by the "monographic 
procedure method", because we made use of doctrine and jurisprudence, presenting 
opposing and/or contradictory points of view throughout the research. Finally, in 
order to obtain the data that were analyzed, we used the "questionnaire research 
technique". In this sense, we send the questionnaires (attachments), via WhatsApp, 
to informants (Judges, Prosecutors, Prosecutors of the Republic and state – of the 
city of Marabá/PA). 
 
Key-words: Judicial control. Environmental protection. Administrative merit. 
. 
 
 
 
 
 
 SUMÁRIO 
 
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................... 1 
2. TRIPARTIÇÃO DOS PODERES E SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS . 3 
2.1 PRINCÍPIOS DA INDEPENDÊNCIA ENTRE AS FUNÇÕES ESTATAIS ............. 5 
2.2 INADEQUAÇÃO DA EXPRESSÃO “TRIPARTIÇÃO DE PODERES” E AS 
FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS .............................................................................. 5 
3. PODER JUDICIÁRIO E PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DO CONTROLE 
JUDICIAL .................................................................................................................. 8 
4. MEIO AMBIENTE-TITULARIDADE E PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO ............... 10 
4.1 TITULARIDADE DO MEIO AMBIENTE ............................................................. 11 
4.2 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO DO MEIO AMBIENTE ........................................ 12 
5. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO ........................................................................... 14 
5.1 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ....................................................... 14 
5.2 ATOS DISCRICIONÁRIOS E ATOS VINCULADOS .......................................... 16 
6. PRINCÍPIOS DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO 
ADMINISTRATIVO, DA LEGALIDADE/JURIDICIDADE E DA MORALIDADE ....... 18 
6.1 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE ........................................... 18 
6.2 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE /JURIDICIDADE................................................. 19 
6.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE .......................................................................... 20 
7. AMPLITUDE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO .................................. 21 
7.1 AMPLIAÇÃO DA COGNIÇÃO DO CONTROLE JUDICIAL SOBRE OS ATOS 
ADMINISTRATIVOS ................................................................................................ 23 
8. DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOR AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE ........................................................ 27 
8.1 STJ – RECURSO ESPECIAL Nº 429570/GO .................................................... 28 
9. DA ANÁLISE DE DADOS ................................................................................. 32 
9.1 RESPOSTA AO PROBLEMA DA PESQUISA ................................................... 33 
9.2 DA ANÁLISE DAS HIPÓTESES ........................................................................ 37 
10. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 51 
 REFERÊNCIAS ................................................................................................ 53 
 ANEXOS ........................................................................................................... 56 
1 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O problema do presente Trabalha de Conclusão de Curso é o seguinte: 
Pode o Poder Judiciário exercer o controle judicial de mérito - na defesa do meio 
ambiente natural - dos atos administrativos discricionários do Poder Executivo, sem 
que isso represente violação do princípio da separação dos poderes, previsto no 
artigo 2º, da Constituição Brasileira de 1988? 
O objetivo geral desse trabalho é “avaliar” a aplicação e/ou aceitação do 
Poder Judiciário de exercer o controle jurisdicional dos atos administrativos do Poder 
Executivo - na defesa do meio ambiente natural - pelos principais atores judiciais na 
cidade de Marabá/PA, quais sejam: os membros do Tribunal de Justiça do Estado 
do Pará e da Justiça Federal (o Juiz), do Ministério Público Federal (o Procurador da 
República), do Ministério Público Estadual (o promotor de justiça) e da Procuradoria 
do Estado do Pará (Procurador de Estado). 
Para tanto, serão objetivos específicos: a) Tripartição dos Poderes e Sistema 
de Freios e Contrapesos; b) Poder Judiciário e Princípio da Inafastabilidade do 
Controle Judicial; c) Meio Ambiente – Titularidade e Princípio da Prevenção; d) Atos 
da Administração; e) Princípios da Presunção de Legitimidade do Ato Administrativo, 
da Legalidade/Juridicidade e da Moralidade; f) Amplitude do Mérito do Ato 
Administrativo; g) Legitimidade do Ministério Público Para Propor Ação Civil Pública 
na Defesa do Meio Ambiente e h) Análise de Dados. 
Há vista disso, vislumbra-se a “hipótese” (teórica) de que, com base na 
doutrina e na jurisprudência atual, o Poder Judiciário pode/deve “sim” exercer o 
controle judicial – na defesa do meio ambiente – dos atos administrativos do Poder 
Executivo, sem que isso importe, necessariamente, em violação ao princípio da 
separação dos poderes. 
E que, na prática forense, essa tese tem sido aplicada e/ou aceita “sim” 
pelos Juízes e pleiteada “sim” pelos Procuradores da República e Promotores de 
Justiça na cidade de Marabá/PA. Ao revés, supõe-se que o Procurador de Estado 
“não” concordará que o Poder Judiciário possa exercer o controle judicial dos atos 
administrativos, sem que isso signifique violação a separação dos Poderes. 
A “justificativa” da presente pesquisa encontra abrigo na importância da 
tutela jurisdicional do meio ambiente. Em outras palavras, essa pesquisa contribuirá, 
na prática forense, para a efetiva tutela jurisdicional do meio ambiente. 
2 
Essa pesquisaé de suma importância, pois, por meio dela, visa se aliar a 
teoria e prática, uma ação refletida na área da tutela jurisdicional do meio ambiente. 
Através dela é que poderemos aprofundar o conhecimento, possibilitando a 
construção, reformulação e acumulação do saber jurídico em prol do meio ambiente. 
Ressalta-se que nossa “pesquisa é qualitativa”, pois nos aprofundaremos em 
dados não mensuráveis. E será de “caráter exploratório”, na medida em que 
estimularemos os entrevistados (agentes públicos) a pensar e a se expressar 
livremente sobre o problema em questão. Esses dados serão analisados, levando-se 
em conta as opiniões e comentários dos agentes públicos que tiveram experiências 
práticas com o objeto pesquisado. 
Por ser uma “pesquisa exploratória”, podemos afirmar que ela assumirá a 
forma de um estudo de caso, mas sempre em consonância com os dados colhidos 
das entrevistas com os servidores públicos que tiveram experiências com o 
problema pesquisado. E teremos a intensão de validar ou não nossas hipóteses e 
utilizaremos um processo flexível, com uma abordagem mais qualitativa. 
Considerando nosso objeto de pesquisa, utilizaremos, como forma abstrata 
de organizar a pesquisa, o “método de abordagem hipotético-dedutivo”, tendo em 
vista que verificaremos, por dedução, se as hipóteses apresentadas se confirmarão 
ou não. Em outras palavras, a partir das hipóteses, por dedução, verificaremos se 
elas verdadeiramente se confirmam ou não. É análise que confirmará ou corrigirá as 
hipóteses testadas. 
E seremos auxiliados pelo “método de procedimento monográfico”, porque 
utilizaremos doutrinas e jurisprudências, apresentando pontos de vistas contrários 
e/ou contraditórios ao longo da pesquisa e, ao final, apresentaremos os 
posicionamentos dos agentes públicos (entrevistados) e chegaremos a um 
posicionamento acerca dos mesmos. 
Por fim, como forma concreta de se obter os dados que serão objetos de 
análise da nossa pesquisa, usaremos a “técnica de pesquisa: questionário”. Assim, 
enviaremos o questionário, via e-mail ou Whatsapp, aos informantes (juízes, 
promotores, procuradores da república e do estado- todos da cidade de Marabá/PA). 
 
 
 
 
3 
2. TRIPARTIÇÃO DOS PODERES E SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS 
 
A teoria da “Tripartição dos Poderes” tem sua origem na antiguidade. O 
filósofo grego Aristóteles, em sua obra “Política”, consagrou a existência de três 
funções distintas exercidas pelo poder soberano, sendo elas a de criar normas, a de 
administrar e a de julgar. 
Mais tarde, a teoria de Aristóteles foi aprimorada pelo filósofo Montesquieu, 
na obra “O espírito das leis”. Montesquieu inovou ao dizer que as três funções do 
Estado não estavam concentradas em um único soberano, e sim em três órgãos 
distintos, autônomos e independentes entre si. A esse respeito, explica o professor 
Pedro Lenza: 
 
“De acordo com essa teoria, cada Poder exercia uma função típica, inerente 
à sua natureza, atuando independente e autonomamente, não mais sendo 
permitido a um único órgão legislar, aplicar a lei e julgar, de modo unilateral, 
como se percebia no absolutismo.” (LENZA, 2014, p. 544). 
 
Por conseguinte, a teoria “Checks and Balances System” ou Sistema de 
Freios e Contrapesos autoriza que um Poder exerça controle sobre o outro, ou seja, 
cada Poder tem a capacidade de exercer um grau de controle direto sobre os outros, 
por meio de autorização para o exercício de uma parte, embora limitada, de outra 
função. 
Destarte, por meio da teoria “Checks and Balances System”, aperfeiçoada 
por Montesquieu, há um controle recíproco entre os Poderes do Estado, de modo 
que um não se torne superior ao outro, a ponte de sucumbir o Estado de Direito e 
ser centralizado o poder em uma das funções estatais, o que representaria um risco 
as garantias constitucionais dos administrados. 
Segundo DALLARI, apud Dimetri Dimoulis, apud Pedro Lenza 2014, a teoria 
da “Tripartição dos Poderes” foi adotada pelas Constituições de quase todos os 
países, sendo associada ao Estado Democrático, de modo a dar origem à teoria do 
Sistema de Freios e Contrapesos. Para esse autor: 
 
“(...) os atos que o Estado pratica podem ser de duas espécies: ou são atos 
gerais ou são especiais. Os atos gerais, que só podem ser praticados 
pelo poder legislativo, constituem-se na emissão de regras gerais e 
abstratas (...) Só depois de emitida a norma geral é que se abre a 
possibilidade de atuação do poder executivo, por meio de atos especiais. 
O executivo dispõe de meios concretos para agir, mas está igualmente 
4 
impossibilitado de atuar discricionariamente, porque todos os seus atos 
estão limitados pelos atos gerais praticados pelo legislativo. E se 
houver exorbitância de qualquer dos poderes surge a ação fiscalizadora 
do poder judiciário, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua 
respectiva esfera de competência (DALLARI, p. 184 – 185 apud LENZA, 
2014, p. 545, grifo do autor). 
 
Diante disso, surge um questionamento: Por que da “Separação dos 
Poderes” e do “Sistema de Freios e Contrapesos”? Com a “Separação dos Poderes” 
e a possibilidade de controle reciproco, visa-se evitar a concentração de poder pela 
mesma pessoa ou grupo, de modo a garantir as liberdades individuais, os direitos 
coletivos e difusos, bem como proteger o patrimônio público e/ou particular. Com 
isso, tenta-se minimizar os riscos de atos autoritários. 
E como a “Separação dos Poderes” e o “Sistema de Freios e Contrapesos” 
alcança esses objetivos? 
 
“(...) de duas maneiras. Primeira, impondo a colaboração e o consenso de 
várias autoridades na tomada de decisões. Segundo, estabelecendo 
mecanismos de fiscalização e responsabilização recíproca dos 
poderes estatais, conforme o desenho institucional dos freios e 
contrapesos.” (DIMOULIS, p. 145-146 apud LENZA, 2014, p. 544 – 545, 
grifo nosso). 
 
O postulado da doutrina da “Separação dos Poderes” e do “Sistema de 
Freios e Contrapesos” têm assento constitucional, conforme Art. 2º de nossa Carta 
Magna: 
 
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (BRASIL, 1988, Art. 2º, grifo nosso). 
 
Desse modo, a Constituição da República Federativa do Brasil consagrou a 
Teoria do Sistema de Freios e Contrapesos “Checks and Balances System”, ao 
dispor em seu Art. 2º, caput, a exigências da coexistência dos poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário, de forma independente e harmônica. 
Além disso, no Brasil viger a tripartição dos poderes moderada, a melhor 
doutrina chama de tripartição de funções, visto que o poder é uno e seu titular é o 
povo. 
Nesse seguimento, cabe ao Poder Judiciária a função típica de julgar com 
definitividade as demandas dadas ao seu conhecimento, não podendo esquivar-se 
de dizer o direito. 
5 
Ao Poder Legislativo cabe a função típica de inovar no Ordenamento 
Jurídico, editando normas abstratas e gerais e ao Poder Executiva a função típica de 
administrar a res pública, por meio de atos de chefe de Estado, chefe de Governo e 
da Administração. 
 
2.1 PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA ENTRE AS FUNÇÕES ESTATAIS 
 
A Constituição Federal de 1988, como já mencionado, estabelece 
expressamente a adoção da teoria da “Separação dos Poderes” em seu Art. 2º. 
Nesse dispositivo, constam, ainda, dois princípios que regem as funções estatais, o 
princípio da independência e o princípio da harmonia. 
Segundo José Afonso da Silva apud Flávio Martins, o princípio da 
independência dos poderes possui três aspectos: 
 
“(...) a) que a investidura e a permanência das pessoas num órgão do 
governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros; b) que, no 
exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os titulares 
consultar os outros nem necessitam de sua autorização; c) que, na 
organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas 
as disposições constitucionaise legais (...)” (SILVA apud JÚNIOR, 2019, p. 
1700). 
 
Logo, “(...) Independência significa a não interferência indevida de um poder 
sobre o outro.” (SILVA apud JÚNIOR, 2019, p. 1700). 
 
2.2 INADEQUAÇÃO DA EXPRESSÃO “TRIPARTIÇÃO DE PODERES” E AS 
FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS 
 
Cabe destacar que o Poder é uno, indivisível e indelegável, o qual emana do 
povo, seu legítimo titular. Desse modo, a expressão “tripartição de poderes” é 
utilizada sem muito rigor técnico. 
Assim, ensina o professor Pedro Lenza: 
 
“(...) O poder é um só, manifestando-se por meio de órgãos que execem 
funções. Dessa maneira, temos: 
a) Poder: uno, indivisível e indelegável, um atributo do Estado que 
emana do povo; 
b) Função: „a função constitui, pois, um modo particular e caracterizado 
de o Estado manifestar sua vontade‟; 
6 
c) Órgão: „os órgãos são, em consequência, os instrumentos de que se 
vale o Estado para exercitar suas funções, descritas na Constituição, cuja 
eficácia é assegurada pelo Poder que a embasa”. (LENZA, 2014, p. 548). 
 
Destarte, no atual Estado Democrático de Direito, é tecnicamente mais 
aceitável falar-se em separação de funções, tendo em vista que todos os atos 
praticados pelo Estado decorrem de um só Poder, uno, indivisível e indelegável. 
E o que se entende por funções típicas e funções atípicas? Em razão das 
realidades sociais e históricas, os Estados modernos adotaram a teoria da 
“Tripartição de Poderes” de forma mitigada. Isso porque, foi atenuada a separação 
pura e absoluta, o que possibilitou que um Poder, em certas ocasiões previamente 
autorizadas, exerça as funções de outro. 
Dessa forma, além da função típica inerente a cada Poder- predominante- 
têm-se, ainda, outras duas funções. Desse modo, por exemplo, o Executivo possui a 
função típica de praticar atos de chefe de Estado, de chefe de Governo e de 
administração, e a função atípica de natureza legislativa ou jurisdicional, a exemplo: 
medidas provisórias com força de lei (função típica do Legislativo) e julgamento em 
processos administrativos (função típica do Judiciário). 
No que tange ao Poder Judiciário, a professora Nathalia Masson nós 
esclarece: 
 
“(...) a função típica do Poder Judiciário é a de julgar ou, em outras palavras, 
exercer a função jurisdicional; todavia, irá o Poder exercer também funções 
que não são de sua natureza intrínseca, função atípicas, tanto de natureza 
executiva-administrativa quanto de natureza legislativa (...)” (MASSON, 
2018, p. 1063). 
 
Quais os limites das funções atípicas? Representaria isso violação ao 
Princípio da Separação dos Poderes? A esse respeito, se posiciona Pedro Lenza: 
 
“(...) mesmo no exercício da função atípica, o órgão exercerá uma função 
sua, não havendo aí ferimento ao princípio da separação de Poderes, 
porque tal competência foi constitucionalmente assegurada pelo poder 
constituinte originário. (...)” (LENZA, 2014, p. 547). 
 
Quanto aos limites às funções atípicas, acrescenta: 
 
“(...) Um órgão só poderá exercer atribuições de outro, ou da natureza de 
outro, quando houver expressa previsão (e aí surgem as funções atípicas) 
7 
e, diretamente, quando houver delegação por parte do poder constituinte 
originário (...)” (LENZA, 2014, p. 549). 
 
8 
3. PODER JUDICIÁRIO E PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DO 
CONTROLE JUDICIAL 
 
Como já afirmado no tópico anterior, o Poder Judiciário exerce uma das 
funções do Estado Democrático brasileiro. É por meio dele que o Estado presta a 
tutela jurisdicional, mediante provocação. 
Consagrado na Constituição Federal de 1988, seus órgão são cercados de 
garantias para que possam promover imparcialmente a composição de conflitos e 
garantir a paz social. 
E quais são as principais características do Poder Judiciário? Para a 
professora Nathalia Masson, a função jurisdicional possui as seguintes 
características: 
 
“ – a secundariedade, afinal o cumprimento dos deveres e das obrigações 
impostas pela ordem jurídica é, ordinariamente, voluntária, de forma que a 
tutela jurisdicional do Estado só tenha lugar nas situações em que a 
espontaneidade na observância do regramento tenha fechado; 
- a imparcialidade, pois os órgãos são isentos e situam-se com 
equidistantância das partes; 
- a substitutividade, na medida em que o Estado substitui, através da 
prolação de uma decisão consonante com o ordenamento jurídico, a 
vontade dos envolvidos no confronto levado à sua análise; 
- a inércia, caractere impeditivo de atuação jurisdicional ex officio, exigido, 
em regra, prévia provocação; 
- a definitividade, vez que a resposta ofertada pelo Judiciário à 
controvérsia é capaz de solucionar, em definitivo, a questão ensejadora do 
conflito (depois de acobertada pela coisa julgada formal e material, quando 
não mais é cabível nem a ação rescisória, a decisão judicial não pode mais 
ser alterada); e, por fim, 
- a unidade, assegurando que a jurisdição é uma, muito embora atue por 
meio de diferentes órgãos (federais, estaduais, comuns e especiais, etc ).” 
(MASSON, 2018, p. 1062, grifo do autor). 
 
Por conseguinte, o Princípio da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional ou 
do Acesso a Justiça está previsto no Art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, 
segundo o qual: 
 
 “Art. 5º (...) 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito.” (BRASIL, 1988, Art. 5º, XXXV). 
 
Conforme Flávio Martins, o dispositivo supratranscrito ampara “não somente 
os direitos individuais, como também direitos sociais, privados, públicos e também 
9 
os transindividuais (difusos, coletivos e individuais homogêneos (...)”. 
(JÚNIOR, 2019, p. 1099, grifo nosso). 
Outrossim, a Constituição garante que a atuação do Pode Judiciário poderá 
ser preventiva ou repressiva, podendo ser, ainda, reparatória. Trata-se de meio 
fundamental para amplo acesso à Justiça. 
 
 
10 
4. MEIO AMBIENTE-TITULARIDADE E PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO 
 
O conceito de meio ambiente encontra-se previsto em vários diplomas 
normativos, dentre os quais a Constituição Federal de 1988, senão vejamos: 
 
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, 
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, 
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo 
para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988, Art. 225, grifo nosso). 
 
Para Celso Antônio Pacheco Fiorillo, a Carta Magna recepcionou o conceito 
jurídico de meio ambiente definido no Art. 3º, I, da Lei nº 6.938 de 1981, denominada 
Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, in verbis: 
 
“Art. 3º. Para os fins previstos nessa Lei, entende-se por: 
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de 
ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas 
as suas formas.” (BRASIL, 1981, Art. 3º, I ). 
 
Assevera Celso Antônio Pacheco Fiorillo: “Com isso, conclui-se que a 
definição de meio ambiente é ampla, devendo-se observar que o legislador optou 
por trazer um conceito jurídico indeterminado, a fim de criar um espaço positivo de 
incidência da norma.” (FIORILLO, p. 61, 2018). 
Em razão da definição ampla de meio ambiente, a doutrina encarregou-se 
de fazer uma classificação do meio ambiente com base em alguns aspectos. Desse 
modo, o meio ambiente foi classificado em meio ambiente natural, meio ambiente 
artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente do trabalho. 
O meio ambiente que interessa para o presente trabalho é o meio ambiente 
natural ou físico, o qual, segundo definição do professor FIORILLO: 
 
“(...) é constituído pelo solo, pelo subsolo (inclusive recursos minerais) pela 
falna e pela flora. Concentra o fenômeno da homeostase, consistente no 
equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e meio em que vivem” (FIORILLO, 
2018, p. 63). 
 
No que se refere ao tratamento dado pelo Poder Constituinte Originário ao 
meio ambiente, a Carta Maior o erigiua direito fundamental, sendo complemento 
para alcance e efetivação da dignidade da pessoa humana. 
A esse respeito, ensina a professora Nathalia Masson: 
11 
 
“O „meio ambiente‟, direito fundamental de terceira dimensão, pode ser 
definido como o complexo de relações entre o mundo natural e os seres 
vivos. Sua degradação gera irreparáveis danos à saúde e à vida digna e 
saudável.” (MASSON, 2018, p. 1531). 
 
Além disso, da dicção do caput do art. 225 da Carta da República é imposto 
ao Poder Público e à coletividade o dever de preservar e defender o meio ambiente 
para as presentes e futuras gerações. 
Nesse diapasão, o Poder Constituinte Originário fixou certas atribuições ao 
Poder Público, as quais se encontram nos incisos do § 1º do Art. 225 da 
Constituição Federal de 1988. Desse modo, cabe ao Poder Público: 
 
“I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o 
manejo ecológico das espécies e ecossistemas; 
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do 
País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de 
material genético; 
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e 
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a 
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer 
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua 
proteção; 
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade 
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, 
estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; 
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, 
métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de 
vida e o meio ambiente; 
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a 
conscientização pública para a preservação do meio ambiente; 
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que 
coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de 
espécies ou submetam os animais a crueldade.” (BRASIL, 1988, Art. 225, § 
1º, I - VII, grifo nosso). 
 
4.1 TITULARIDADE DO MEIO AMBIENTE 
 
O meio ambiente pertence a toda a coletividade, trata-se de bem difuso, 
visto que os direitos difusos são transindividuais, indivisíveis, e a titularidade é 
exercida por pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. 
A esse respeito, ressalta o professor Terence Trennepohl: 
 
“(...) quanto o art. 225 da Constituição Federal refere-se a um „bem de uso 
comum do povo‟, não está enquadrando o meio ambiente na classificação 
tradicional de bens públicos (bem de uso comum do povo, de uso especial e 
12 
dominicais/dominais), pois há um acréscimo no conceito com a expressão 
„essencial à sadia qualidade de vida‟”. (TRENNEPOHL, 2019, p. 27). 
 
Para o Supremo Tribunal Federal, apud TRENNEPOHL, o meio ambiente: 
 
“(...) constitui prerrogativa jurídica da titularidade coletiva, refletindo, dentro 
do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa 
de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, 
mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade 
social’ (STF, MS 22.164-0 SP, Rel. Min. Celso de Mello, J. 30-10-1995, 
destaque do original).” (TRENNEPOHL, 2019, p. 27, destaque do autor). 
 
Desse modo, os bens ambientais são voltados a sujeitos indeterminados, e 
“todos podem utilizar tais bens, mas não podem transacionar ou dispor deles sem 
garantir às próximas gerações o suficiente para o seu desenvolvimento.” 
(TRENNEPOHL, 2019, p. 27-28). 
 
4.2 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO DO MEIO AMBIENTE 
 
O Princípio da Prevenção é de suma relevância para o meio ambiente, é um 
dos princípios mais importantes no que tange a norteia a ação pública. Sobre sua 
importância, ensina Celso Antônio Pacheco Fiorillo: 
 
“De fato, a prevenção é preceito fundamental, uma vez que os danos 
ambientais, na maioria das vezes, são irreversíveis e irreparáveis. Para 
tanto, basta pensar: como recuperar uma espécie extinta? Como erradicar 
os efeitos de Chernobyl? Ou, de que forma restituir uma floresta milenar que 
fora devastada e abrigava milhares de ecossistemas diferentes, cada um 
com o seu essencial papel na natureza?” (FIORILLO, 2018, p.92, grifo 
nosso). 
 
Diante disso, o princípio da prevenção do dano ambiental serve de base 
para um sistema jurídico protetor, no qual é praticamente, na maioria das vezes, 
impossível retornarmos ao status quo após a ocorrência da ação ou omissão que 
deu causa ao dano ambiental, afetando toda a coletividade, de forma direta ou 
indireta. 
Sem dúvidas, para a eficácia desse princípio, deve o Estado exercer seu 
papel de modo a propiciar meios para sua efetivação e, consequente, proteção do 
meio ambiente. 
13 
Não obstante, por sua grande valia, o princípio da prevenção não se 
restringe ao Poder Legislativo, no que se refere à criação de normas protetoras do 
meio ambiente, mais que isso: 
 
“O princípio da prevenção encontra-se presente ainda na ótica do 
Poder Judiciário e da Administração. Com efeito, a aplicação da 
jurisdição coletiva, que contempla mecanismos de tutela mais 
adaptados aos direitos difusos, objetivando impedir a continuidade do 
evento danoso, bem como a possibilidade de ajuizamento de ações 
que apenas visem uma atuação preventiva, a fim de evitar o início de 
uma degradação (através de liminares, de tutela antecipada), a 
aplicação do real e efetivo acesso à justiça e o princípio da igualdade 
real, estabelecendo tratamento paritário entre os litigantes, são 
instrumentos utilizados com vistas a salva guardar o meio ambiente e 
a qualidade de vida.” (FIORILLO, 2018, p.93 - 94, grifo nosso). 
 
 
14 
5. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
 
Quando se fala em ato, é necessário entender que ato difere de fato, ato é 
aquilo imputável ao homem, enquanto que fato é acontecimento natural, o qual 
independe do homem. 
Dando seguimento, a expressão ato administrativo “abrange apenas 
determinada categoria de atos praticados no exercício da função administrativa.” (DI 
PIETRO, 2017, p. 231). 
A doutrina é farta em conceituar o ato administrativo, para isso, 
considerando uma maior abrangência, optamos pela definição proposta por Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual ato administrativo pode ser conceituado 
como: 
 
“(...) a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz 
efeitos jurídicos imediatos. Com observância da lei, sob regime 
jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.” 
(DI PIETRO, 2017, p. 237, grifo do autor). 
 
5.1 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Conforme DI PITRO (2017), os elementos do ato administrativo são: sujeito, 
objeto, forma, finalidade e motivo. 
Sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato, 
sendo competência o “conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes, fixados pelo direito positivo.” (DI PIETRO, 2017, p. 244, grifo original). 
Em consequência desse elemento, o ato administrativo realizado por sujeito 
incompetente é nulo. 
Por conseguinte, objeto ou conteúdo é o efeito jurídico produzido pelo ato 
administrativo. Assim, o ato administrativo “só existe quando produz efeito jurídico, 
ou seja, quando, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um 
determinado direito. Esse efeito jurídico é o objeto ou conteúdo do ato.” (DI 
PIETRO, 2017, p. 247, grifo do autor). 
No que concerne ao elemento forma, esse se refere as formalidade que 
precedem o ato, estabelecidas em lei. A inobservância da forma, por exemplo, se a 
lei exige que o ato seja escrito e ele é praticado de forma verbal, ele será nulo, ilícito, 
15 
“Não há duvidas, pois, que a observância das formalidades constitui requisito de 
validade do ato administrativo, de modo que o procedimento administrativointegra o 
conceito de forma.” (DI PIETRO, 2017, p. 248, grifo do autor). 
No que tange a importância que deve ser dada ao aspecto formal do ato 
administrativo, afirma DI PIETRO: 
 
“(...) constitui garantia jurídica para o administrado e para a própria 
Administração; é pelo respeito à forma que se possibilita o controle do ato 
administrativo, quer pelos seus destinatários, quer pela própria 
Administração, quer pelos demais Poderes do Estado.” (DI PIETRO, 2017, 
p. 249, grifo do autor). 
 
A seu turno, finalidade é o resultado que a Administração almeja com a 
prática do ato. Trata-se do efeito mediato do ato administrativo: 
 
“Distingue-se do motivo, porque este antecede a prática do ato, 
correspondendo aos fatos, às circunstâncias, que levam a Administração a 
praticar o ato. Já a finalidade sucede à prática do ato, porque corresponde a 
algo que a Administração quer alcançar com a sua edição.” (DI PIETRO, 
2017, p. 250, grifo do autor). 
 
Para DI PIETRO: 
 
“É o legislador que define a finalidade que o ato deve alcançar, não 
havendo liberdade de opção para a autoridade administrativa; se a lei 
coloca a demissão entre os atos punitivos, não pode ela ser utilizada com 
outra finalidade que não a de punição; se a lei permite a remoção ex 
officio do funcionário para atender a necessidade do serviço público, não 
pode ser utilizada para finalidade diversa, como a de punição.” (DI PIETRO, 
2017, p. 250, grifo do autor). 
 
Por último, temos o motivo como elemento do ato administrativo, o qual 
constitui o pressuposto de fato e de direito que serviram de fundamento para a 
prática do ato. 
 
“Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. 
 Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto 
de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a 
Administração a praticar o ato.”. (DI PIETRO, 2017, p. 251, grifo do autor). 
 
Importante ressaltar que o motivo deve ser verídico, pois motivo falso ou a 
sua ausência pressupõe a invalidação do ato administrativo. 
 
16 
5.2 ATOS DISCRICIONÁRIOS E ATOS VINCULADOS 
 
Ato vincula é aquele em que a lei não deixa opção para a Administração 
Pública, cumprido os requisitos de forma, deve a Administração praticar o ato sob 
pena de controle judicial. 
Por outro lado, no ato discricionário o administrador tem certa margem de 
liberdade de decisão diante do caso concreto, o que possibilitar a escolher uma 
dentre vários outros também validos. 
No entanto, apesar de a Administração ter certo parâmetro para a escolha 
do ato, aduz DI PIETRO: 
 
“(...) sob alguns aspectos, em especial a competência, a forma e a 
finalidade, a lei impõe limitações. Daí por que se diz que a 
discricionariedade implica liberdade de atuação nos limites traçados pela lei; 
se a Administração ultrapassa esses limites, a sua decisão passa a ser 
arbitrária, ou seja, contra à lei.” (DI PIETRO, 2017, p. 253, grifo do autor). 
 
Destarte, o exercício da função administrativa será vinculado quando o 
legislador fixar todos os requisitos para a prática do ato, não havendo margem de 
subjetivismo, ou será discricionário quando, diante de um caso concreto, existir 
“possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e conveniência e 
escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas para o direito.” (DI 
PIETRO, 2001 apud DI PIETRO, 2017, p. 253). 
 
Segundo DI PIETRO, a discricionariedade da Administração surge em razão 
de três situações: 
 
“a) quando a lei expressamente a confere à Administração (...) 
b) quando a lei é omissa, porque não é possível prever todas as situações 
supervenientes ao momento de sua promulgação, hipótese em que a 
autoridade deverá decidir de acordo com princípios extraídos do 
ordenamento jurídico; 
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a 
conduta a ser adotada; exemplos dessa hipótese encontram-se em matéria 
de poder de polícia (...)” (DI PIETRO, 2017, p. 254). 
 
Mas quais elementos do ato administrativos são atingidos no âmbito da 
discricionariedade? Em geral, os elementos sujeito, forma e finalidade são sempre 
vinculados, não sendo, portanto, passiveis de discricionariedade. 
17 
Por outro lado, os mais atingidos pela discricionariedade são o motivo e o 
conteúdo do ato. 
Cumpri destacar que há diversas peculiaridades, em que podem ou não a 
discricionariedade atingir certos elementos do ato administrativo. É o que ocorre com 
o motivo, o qual “como pressuposto de fato que antecede a prática do ato, ele pode 
ser vinculado ou discricionário”. (DI PIETRO, 2017, p. 255). 
Temos, ainda, a possibilidade do objeto ou conteúdo ser vinculado ou 
discricionário, “será vinculado quando a lei estabelecer apenas um objeto como 
possível para atingir determinado fim “(...) E será discricionário quando houver vários 
objetos possíveis para atingir o mesmo fim (...)”.(DI PIETRO, 2017, p. 257). 
 
 
 
 
 
 
18 
6. PRINCÍPIOS DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO 
ADMINISTRATIVO, DA LEGALIDADE/JURIDICIDADE E DA MORALIDADE 
 
Os princípios, assim como as regras, fazem parte do Ordenamento Jurídico 
brasileiro, também integrando a categoria das normas. As regras são sempre 
aplicadas ou não, tudo ou nada. 
Por sua vez, Segundo Robert Alexy: 
 
“(...) Princípios são, por conseguinte, mandamentos de otimização, que são 
caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus e pelo fato de que a 
medida devida de sua satisfação não depende somente das possibilidades 
fáticas, mas também das possibilidades jurídicas. O âmbito das 
possibilidades jurídicas é determinado pelos princípios e regras colidentes.” 
(ALEXY, 2011, p. 90, destaque do autor). 
 
No caso de conflitos de regras, uma será aplica em detrimento da outra. Isso 
não ocorre na égide dos princípios, o que há é um juízo de ponderação, em que um 
cederá espaço ao outro diante do caso concreto, não podendo se falar em anulação 
de um princípio pelo outro. 
 
6.1 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 
 
Decorre da presunção de legitimidade dos atos administrativos que até 
prova em contrário tais atos foram emitidos com observância da lei. 
Assim, seria certo afirmar que a presunção de legitimidade é suficiente para 
formar a convicção do juiz em um processo judicial, de modo que a decisão seja 
proferida em desfavor do administrado, no caso de insuficiência de provas? Para 
MICHELI apud DI PITRO: 
 
“(...) a presunção de legitimidade não é suficiente para formar a convicção 
do juiz no caso de falta de elementos instrutórios e negar que se possa 
basear no princípio de que „na dúvida, a favor do Estado‟, mas sim no de 
que „na dúvida, a favor da liberdade‟; em outras palavras, para esse autor, a 
presunção de legitimidade do ato administrativo não inverte o ônus da 
prova, nem liberta a Administração de trazer as provas que sustentem a 
ação.” (MICHELI apud DI PITRO, 2017, p. 240). 
 
Corroborando, se posiciona Justen Ficho apud ROSSI: 
 
19 
“Todo ato administrativo é revisável pelo Poder Judiciário (respeitado o seu 
mérito), e a presunção de legitimidade não é instrumento de bloqueio da 
revisão pelo Poder Judiciário (nem pela própria Administração, que tem o 
dever de rever os próprios atos quando eivados de defeitos, nos limites da 
chamada coisa julgada administrativa). Nem seria compatível com a 
democracia republicana que a Administração Pública pudesse produzir 
unilateralmente um ato que vinculasse os particulares de modo absoluto e 
ilimitado” (FILHO apud ROSSI, 2019, p.267). 
 
Portanto, embora o ato administrativo possua um manto de presunção de 
legitimada, tal característica é relativa, o que não obsta sua apreciação pelo 
Judiciário. 
 
6.2 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE/JURIDICIDADE 
 
O Estado de Direito é resultado da consagração jurídica de um projeto 
político. Nele se coadunam os objetivos de resguardar os administrados de atos 
violadores dos Direitos Fundamentais. Istoporque, o Estado está previamente 
subordinado a um quadro normativo geral e abstrato, o qual estabelece parâmetros 
de atuação, com o fim de proteger os direitos e garantias individuais e coletivas. 
Diante disso, o princípio da legalidade nasce com o Estado de Direito, dele 
deriva o dever de obediência do Estado às normas por ele próprio emitidas. 
No campo da Administração Pública, pelo princípio da legalidade, ela só 
poderá agir quando houver expressa autorização legal. Perceba que prevalece o 
jargão, no qual a Administração só pode fazer o que a lei a determina (legalidade em 
sentido estrito), enquanto que o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe 
(legalidade em sentido amplo). 
Desse modo, pelo princípio da legalidade, basta que a Administração 
obedeça à lei para que seus atos sejam considerados legítimos. Ocorre que, a partir 
do século XX, percebeu-se que a mera obediência restrita a lei ocasionava em atos 
totalitários, não condizentes com o Estado Democrático de Direito. 
Diante disso, e com a nova ordem constitucional de 1988, ganha força o que 
a doutrina denomina de princípio da juridicidade, o qual, diferentemente do princípio 
da legalidade, determina novo parâmetro de atuação da Administração. 
É com o princípio da juridicidade ou da constitucionalidade que se passa a 
exigir da Administração Pública sua atuação, não mais apenas com obediência a lei, 
mas, principalmente, em obediência aos preceitos da Constituição Federal. 
20 
Assim, é com base no princípio da constitucionalidade que a Administração, 
no exercício de sua função, deve observe e concretize o texto constitucional, o que 
envolve reconhecer a supremacia da Constituição, bem como zela pela sua eficácia 
normativa. 
 
6.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
 
 Pelo princípio da moralidade, a Administração Pública deve observar, na 
prática de seus atos, a honestidade, a transparência, a boa-fé, a ética e a moral. Tal 
princípio visa combater os desvios de finalidade ou de desvio de poder. 
Desse modo, os atos da Administração devem atender ao interesse público 
e se desviar de atos que visem interesses particulares, sob pena de ilegalidade do 
ato e de sê-lo considerado imoral. 
Sobre esse princípio, ensina a professora Licínia Rossi: “Trata-se de 
princípio sistematizado por Hauriou, no sentido de buscar sempre a boa 
administração, distinguindo o certo do errado, o legal do ilegal, o honesto do 
desonesto, o moral do imoral”. (ROSSI, 2019, p. 99, grifo do autor). 
Destarte, o administrador que age com honestidade, boa-fé, com probidade, 
nos limites da ética, resulta em um bom e eficiente agente público. Ao contrário 
disso, o ato será imoral e improbo. 
Por fim, insta mencionar que o princípio da legalidade/juridicidade e da 
moralidade administrativa tem previsão expressa na Constituição Federal, vejamos: 
 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência (...) (BRASIL, 1988, Art. 37, grifo nosso). 
 
 
21 
7. AMPLITUDE DO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Para a administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
 
“(...) o mérito é o aspecto do ato administrativo relativo à conveniência e 
oportunidade; só existe nos atos discricionários. Seria um aspecto do ato 
administrativo cuja apreciação é reservada à competência da Administração 
Pública. Daí a afirmação de que o Judiciário não pode examinar o mérito 
dos atos administrativos.” (DI PIETRO, 2017, p. 258). 
 
Diante disso, percebe-se que não há em que se falar em mérito quando 
tratar-se de ato vinculado, o qual é analisado apenas sob o aspecto da legalidade. 
Diferente disso, os atos discricionários, em que se faz presente à conveniência, à 
oportunidade, os princípios de boa gestão, devem ser analisados sob o aspecto da 
legalidade/juridicidade e do mérito. 
Antes da Constituição Federal de 1988, a atuação do Poder Judiciário 
quando da análise do mérito do ato administrativo era restrita a sua legalidade. Com 
o advento da Carta Magna de 1988, afirma DI PIETRO: 
 
“(...) a doutrina e a jurisprudência têm se insurgido contra a ideia de 
insindicabilidade do mérito pelo Poder Judiciário. E, na realidade, houve 
considerável evolução no controle judicial sobre os atos administrativos, 
com grandes avanços sobre o exame do chamado mérito. O exame dos 
fatos (motivo do ato), a sua valoração, a sua razoabilidade e 
proporcionalidade em relação aos fins, a sua moralidade, eram vistos como 
matéria de mérito, insuscetíveis de controle judicial. Se o juiz se deparasse 
com um conceito jurídico indeterminado na lei, como interesse público, 
utilidade pública, urgência, notório saber, moralidade, ele se eximia do 
dever de apreciar tais aspectos, sob alegação de que se tratava de matéria 
de mérito.” (DI PIETRO, 2017, p. 258). 
 
Dentre as teorias que buscam justificar a ampliação do controle judicial 
sobre os aspectos antes considerado restrito a Administração Pública, abrangido 
pelo conceito de mérito, temos: 
 
“(...) A teoria do desvio de poder permitiu o exame da finalidade do ato, 
inclusive sob o aspecto do atendimento do interesse público; a teoria dos 
motivos determinados permitiu o exame dos fatos ou motivos que levaram 
à prática do ato; a teoria dos conceitos jurídicos indeterminados e a sua 
aceitação como conceitos jurídicos permitiu que o Judiciário passasse a 
examiná-los e a entrar em aspectos que também eram considerados de 
mérito; a chamada constitucionalização dos princípios da 
Administração também veio limitar a discricionariedade administrativa e 
possibilitar a ampliação do controle judicial sobre os atos discricionários. (DI 
PIETRO, 2017, p. 258). 
22 
 
Embora haja significativa ampliação do controle judicial do ato 
administrativo, é importante frisar que isso não implica em ausência de 
discricionariedade administrativa. De fato, o que ocorreu foi uma redução dos atos 
de mérito, insuscetíveis de apreciação judicial. 
Além disso, convém esclarecer que, nos termos da Súmula nº 473 do 
Supremo Tribunal Federal: 
 
“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, 
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.” (BRASIL, Supremo 
Tribunal Federal, Súmula nº 473). 
 
Perceba que, segundo o STF, a Administração poderá anular ou revogar 
seus próprios atos (auto tutela), resguardada a possibilidade de controle judicial. 
Assim, o ato administrativo vinculado cabe controle de legalidade pelo Judiciário e 
pela Administração. 
No que tange aos atos discricionários, também podem ser objeto de controle 
pela própria Administração. Todavia, o Judiciário poderá exercer o controle sobre os 
atos discricionários, se a motivação do ato for falsa ou no caso de desvio de poder, 
porém o Judiciário não poderá substituir o ato, devendo apenas declara sua 
nulidade, cabendo a Administração a prerrogativa de elaborar outro ato, se for o 
caso. 
E caso o magistrado se depare com uma demanda que envolva o mérito do 
ato administrativo? Segundo DI PIETRO: 
 
“(...) atualmente, entende-se que o Judiciário não pode alegar, a priori, que 
se trata de matéria de mérito e, portanto, aspecto discricionário vedado ao 
exame judicial. O juiz tem, primeiro, que interpretar a norma diante do caso 
concreto a ele submetido. Só após essa interpretação é que poderá concluir 
se a norma outorgou ou não diferentes opções à Administração Pública. Se, 
após a interpretação, concluir que existem diferentes opções igualmente 
válidas perante o Direito e aceitáveis diante do interesse público a atender, 
o juiz não poderá corrigir o ato administrativo que tenha adotado uma delas, 
substituindo-a pela suaprópria opção. Aí sim haverá ofensa ao princípio da 
separação de poderes”. (DI PIETRO, 2017, p. 259-260). 
 
23 
Assim, caso o magistrado se depare com matéria relativa a atos da 
Administração, deve analisar se houve obediência aos limites da discricionariedade, 
verificando se é ou não relativo ao mérito. 
Confirmado pelo Poder Judiciário que a Administração Pública ultrapassou 
os limites da discricionariedade, conforme DI PIETRO deve-se ter em mente que: 
 
“As decisões judiciais que invalidam atos discricionários por vícios de desvio 
de poder, por irrazoabilidade ou desproporcionalidade da decisão 
administrativa, por inexistência de motivos ou de motivação, por infringência 
a princípios como os da moralidade, segurança jurídica, boa-fé, não estão 
controlando o mérito, mas a legalidade do ato. Poder-se-ia afirmar que 
estão controlando o mérito, no sentido antigo da expressão, mas não no 
sentido atual. Somente se pode falar em mérito, no sentido próprio da 
expressão, quando se trate de hipótese em que a lei deixa à Administração 
Pública a possibilidade de escolher entre duas ou mais opções igualmente 
válidas perante o Direito; nesse caso, a escolha feita validamente pela 
Administração tem que ser respeitada pelo Judiciário. Não se pode 
confundir controle do mérito com controle dos limites legais da 
discricionariedade.” (DI PIETRO, 2017, p. 260). 
 
Logo, o Judiciário exerce o controle do ato administrativo com o objetivo de 
assegurar que a Administração atue em consonância com o Ordenamento Jurídico, 
o que inclui a juridicidade, a moralidade, a motivação, a impessoalidade e a 
eficiência. 
 
7.1 AMPLIAÇÃO DA COGNIÇÃO DO CONTROLE JUDICIAL SOBRE OS ATOS 
ADMINISTRATIVOS 
 
Como já mencionado, há teorias que contribuíram para que o Judiciário, 
atualmente, possa analisar uma quantidade maior de matérias referentes à 
discricionariedade administrativa. 
Ao mesmo tempo em que há uma ampliação da cognição judicial, há um 
efeito reverso para a Administração, visto que os limites do exercício discricionário 
são reduzidos. 
Para a Teoria do Desvio de Poder, o Poder Judiciário terá a prerrogativa de 
anular o ato administrativo discricionário quando o administrador usa da 
discricionariedade para alcançar fim diverso ao interesse público, fixado pela lei. 
No que se refere aos padrões impostos pelo princípio da moralidade, DI 
PIETRO defende que: 
24 
 
“(...) Não cabe ao magistrado substituir os valores morais do administrador 
público pelos seus próprios valores, desde que uns e outros sejam 
admissíveis como válidos dentro da sociedade; o que ele pode e deve 
invalidar são os atos que, pelos padrões do homem comum, atentam 
manifestamente contra a moralidade. Não é possível estabelecer regras 
objetivas para orientar a atitude do juiz. Normalmente, os atos imorais são 
acompanhados de grande clamor público, até hoje sem sensibilizar a 
Administração. Espera-se que o Judiciário se mostre sensível a esses 
reclames.” (DI PIETRO, 2017, p. 262). 
 
Destarte, DI PIETRO defende que a Administração, quando da prática dos 
atos discricionários, deve observar os padrões de moralidade do homem médio, sob 
pena de controle judicial, caso em que será invalidado o ato praticado pela 
Administração. 
Noutro giro, temos a Teoria dos Motivos Determinante, a qual preconiza 
que o ato discricionário não precisa ser motivado, mas se na prática do ato, a 
Administração realizar a motivação, tal motivação integrará o ato, o que autoriza o 
Judiciário tecer à análise, não havendo que se falar, à princípio, em ofensa à 
separação dos poderes. 
Exemplo da teoria dos motivos determinantes, temos o ato em que a 
Administração pode nomear livremente determinada pessoa para um cargo 
comissionado, bem como pode realizar sua exoneração de forma discricionária, sem 
obrigatoriedade de motivar, porém, se motiva, a pessoa exonerada poderá recorrer 
ao Judiciário para questionar se a motivação é ou não legítima, visto que quando o 
ato administrativo tiver sua prática motivada, ficará vinculado aos motivos expostos 
pelo administrador, para todos os efeitos jurídicos. 
Desse modo, na prática de determinados atos discricionários, a 
Administração poderá abster-se de motivá-los. Caso contrário, ficará o ato motivado 
sujeito ao controle judicial. 
Prosseguindo, cabe ressaltar uma importante exceção a Teoria dos Motivos 
Determinantes, qual seja a Tredestinação Lícita, por meio da qual a Administração 
prática determinado ato com determinado fim, a priori, e, ao final, dar fim diverso, 
porém preservando o interesse público. V.g.: Prefeitura pretende desapropriar um 
imóvel de um particular para construir um ginásio, porém depois constrói um hospital 
no bem desapropriado. 
25 
Nesse sentido, foi com base na Teoria dos Motivos Determinantes que o 
Tribunal de Justiça do estado de Minas Gerais excluiu multas e penalidades 
aplicadas pela Administração, senão vejamos: 
 
“ADMINISTRAÇÃO – APELAÇÃO- AMBIENTAL- APELAÇÕES CÍVEIS- 
ATIVIDADE ECONÔMICA – PEDIDO DE DIALÇÃO DO PRAZO PARA 
CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO – AUTO DE INFRAÇÃO – APLICAÇÃO 
DE PENALIDADES E MULTA – MOTIVAÇÃO NÃO CORRESPONDENTE À 
REALIDADE FÁTICA – VÍCIO DE ILEGALIDADE – EXCLUSÃO DAS 
PENALIDADES E MULTAS APLICADAS. O controle judicial dos atos 
administrativos se estende ao exame dos motivos, da finalidade e da 
causa do ato. Em observância à Teoria dos Motivos Determinado, caso 
a motivação do ato administrativo esteja em desacordo com a 
realidade fática, estará ele irremediavelmente inquinado de vício de 
legalidade.” 
(BRASIL, Tribunal de Justiça de Minas Gerais, 4ª CÂMARA CÍVEL. Ação 
Civil nº 10476140010069001. Apelante: Estado de Minas Gerais. Apelado: 
Comercio Industria de Bebidas Áurea LTDA – EPP- Interessado Rafael 
Antonio Soullo. Relator: Dárcio Lopardi Mende. Minas Gerais, 21 de março 
de 2017, grifo nosso). 
 
Percebe-se do julgado supratranscrito que a 4ª Câmara Civil do Tribunal de 
Minas Gerais (TJ-MG) entende que o Judiciário poderá analisar matéria de mérito, 
quando da verificação dos elementos do ato administrativo envolver o motivo, 
finalidade e causa do ato, sendo que poderá anular o ato, com base na Teoria dos 
Motivos Determinados, caso sua motivação esteja em desacordo com a realidade 
fática, quando da verificação do caso concreto. 
Dando seguimento, seria absoluta a discricionariedade da Administração em 
permanecer inerte ante a possibilidade de violação de direitos difusos e coletivos? O 
Tribunal de Minas Gerais entendeu que não: 
 
“EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA – APELAÇÃO CÍVIL – AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA – PRELIMINARES AFASTADAS – CONTROLE JUDICIAL DOS 
ATOS ADMINISTRATIVOS – INCIDÊNCIA SOBRE A LEGALIDADE – 
NECESSIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DE OBRAS COM VISTAS À 
SEGURANÇA DE EDIFICAÇÃO – INSTITUIÇÃO DE ENSINO – 
COMPROVAÇÃO – DIREITO À EDUCAÇÃO – OFENSA – INTERVENÇÃO 
DO PODER JUDICIÁRIO – POSSIBILIDADE – O controle judicial dos 
atos da Administração deve incidir exclusivamente sobre o aspecto da 
legalidade, não cabendo ao Judiciário interferir no mérito das decisões 
administrativas, tomadas segundo critérios de oportunidade e 
conveniência, sob pena de violação ao sistema constitucional da 
tripartição dos poderes- Todavia, a liberdade do agente administrativo 
no exercício de seu juízo de conveniência e oportunidade não é 
absoluta, devendo se compatibilizar com os limites da lei e atender aos 
interesses da coletividade, sob pena de que a discricionariedade se 
trasmude em para arbitrariedade, autorizando a intervenção do Poder 
Judiciário – A omissão do Estado de Minas Gerais quanto ao seu dever de 
26 
implementar as reformas necessárias à adaptação de edificação que abriga 
instituições de ensino público, com vistas a adequá-las à legislação de 
regência, é manifestamente ilegal e atenta contra os interesses da 
coletividade, permitindo ao autor a adoção das medidas judiciais cabíveis 
com vistas à proteção da criança e do adolescente,bem como a toda 
comunidade escolar, além de ser regular a intervenção do Poder Judiciário 
na política estatal determinando o implemento imediato das diligencias 
necessárias à garantia dos direitos constitucionais ofendidos, não 
caracterizando ofensa ao princípio da tripartição dos poderes- A multa 
cominatória é legítima quando se mostra compatível com a obrigação a ser 
assegurada.” 
(BRASIL, Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Ação Civil nº 
10439160102729002. Apelante: Estado de Minas Gerais. Apelado: 
Ministério Público do Estado de Minas Gerais. Relator: Adriano de Mesquita 
Carneiro. Minas Gerais, 27 de março de 2018, grifo nosso). 
 
De acordo com o julgamento supramencionado, o Tribunal entendeu que 
quando estiver em jogo garantias constitucional de pessoas indeterminadas (toda a 
comunidade escolar) o mérito da Administração é relativo – não absoluto- o que 
permite que o Judiciário realize o controle do ato discricionário, com vista a 
resguardar os direitos constitucionais. 
 
 
 
27 
8. DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOR AÇÃO 
CIVIL PÚBLICA NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE 
 
A ação civil pública pode ser proposta em desfavor de todo aquele que 
causar dano ao meio ambiente. Essa ação não é um meio especial de controle da 
Administração Pública, mas poderá, eventualmente, ser proposta pelo Ministério 
Público versus o Poder Executivo, quando esse for o causador do dano difuso. Nas 
palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: 
 
“A ação Civil Pública não constitui, a rigor, meio específico de controle da 
Administração Pública (...), (...) Contudo, como ela tem como legitimidade 
passiva todo aquele que casar dano a algum interesse difuso, poderá 
eventualmente ser proposta contra o próprio Poder Público quando ele for o 
responsável pelo dano.” (DI PIETRO, 2019, p.994). 
 
Por sua vez, o Art. 14, §1º, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente 
(Lei nº 6.938 de 1988) prevê a legitimidade do MPF e do MPE para propor ação de 
responsabilidade civil e criminal da pessoa jurídica de direito público (Art. 3°, IV, da 
Lei nº 6.938 de 1988), por não cumprimento de medidas necessárias à prevenção ou 
recuperação da qualidade ambiental (Art. 14, caput, da Lei nº 6.938 de 1988). 
E o procedimento que rege a referida ação é o previsto na Lei nº 7.347 de 
1985, a qual disciplina a ação civil pública por danos causados, entre outros, ao 
meio ambiente (Art. 1º, I, da Lei nº 7.347 de 1985). Ela prevê a legitimidade do MP 
para propor a ação principal e a ação cautelar (Arts. 4º e 5°, da Lei), que tenha por 
objeto a defesa de interesses difusos (Art. 5°, I, Lei nº 7.347 de 1985). 
O Art. 129, III, da Constituição Federal de 1988, estabelece ao Ministério 
Público a função institucional de promover o inquérito civil e a ação civil pública, para 
proteção do meio ambiente. Ressalta-se que essa ação visa proteger direitos 
metaindividuais, o chamado interesse público, que abrange, especialmente, a 
proteção do meio ambiente. 
E, ainda, o Poder Público deve defender e preservar o meio ambiente, sob 
pena de responsabilidade objetiva, ou seja, independentemente de culpa (Art.225, 
da Constituição Federal c/c Art. 14, §1º, da Lei nº 6.938/81). É preciso, apenas, a 
comprovação do nexo entre a conduta e o resultado. 
28 
Cumpre destacar que o MP pode realizar o inquérito civil (Art. 8º, §1º, da Lei 
7.347 de 1985 e Art. 129, III, da Constituição Federal de 1988), a fim de buscar 
elementos (materialidade e autoria) que permitam a propositura de Ação Civil 
Pública. Para instrução da ação, o MP poderá requisitar informações, certidões, 
exames ou perícias, para qualquer órgão público, no prazo não inferior a 10 dias 
(Art. 8, §1º, da Lei 7.347 de 1985). Por fim, o Parquet pode agir de ofício ou por 
representação de qualquer pessoa ou servidor público (Art. 6°, da Lei 7.347 de 
1985). 
Por último, a ação pode ter por objeto: a condenação do réu em perdas e 
danos e/ou cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. Nesse caso, o julgador 
determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da 
atividade nociva, sob pena de execução específica ou cominação de multa diária, 
independentemente de requerimento do MP (Decreto nº 1.306 de 1994 c/c Arts.3º e 
11, da Lei 7.347 de 1985). E a ação segue o rito da Lei n° 7.347 de 1985 e, 
subsidiariamente, as normas do procedimento comum previsto no Código de 
Processo Civil de 2015. 
Portanto, a ação civil pública é medida processual que se pode valer o 
Ministério Público para tutela jurisdicional do meio ambiente. 
 
8.1 STJ – RECURSO ESPECIAL Nº 429570/GO 
 
Nesse momento, passaremos a expor a decisão do STJ, no Recurso 
Especial nº 429.570 – GO (2002/0046110-8), o qual foi objeto de análise pelos 
entrevistados (juízes, promotores, procuradores da República e do Estado), na 
forma de texto motivador, para que eles respondessem as perguntas contidas no 
questionário que receberam. 
Trata-se de recurso especial interposto pelo Ministério Público do Estado de 
Goiás contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. 
De acordo com os autos, O MPE – GO impetrou a ação civil publica a fim de 
obter ordem judicial no sentido de obrigar o Município de Goiânia a realizar obras de 
recuperação da área degradada por erosões nas Vilas Maria Dilce e Cristina, que 
estariam causando danos ambientais e gerando riscos à população daquela região. 
29 
O Tribunal recorrido (TJ/GO) decidiu, apesar de ter reconhecido a 
possibilidade de condenar o Poder Público a realizar a obra, que não seria possível 
determiná-lo a estabelecer, como prioridade, a destinação do recurso para 
recuperação do meio ambiente, porque se tratava de ato administrativo discricionário 
do Poder Executivo, o qual goza de liberdade para decidir sobre sua conveniência e 
oportunidade, senão vejamos: 
 
“O tribunal recorrido reconheceu, em princípio, que é possível condenar o 
Poder Público a uma obrigação de fazer, através da ação pública, mas 
considerou que, em se tratando de ato administrativo de natureza 
discricionário, goza o Poder Executivo de liberdade para decidir sobre a sua 
conveniência e oportunidade – mérito administrativo-, não sendo possível 
ao Poder Judiciário estabelecer a prioridade para a realização da obra 
pública.” 
(BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Resp. nº 429570 GO 2002/0046110-
8. Apelante: Estado de Goiás. Apelado: Ministério Público de Goiás. 
Relatora: Ministra Eliana Calmon. Brasil, 22 de março de 2004). 
 
Inconformado com a decisão do TJ/GO, o Ministério Público do Estado de 
Goiás apresentou recurso especial para Superior Tribunal de Justiça (STJ – Resp. nº 
429570 GO). O MPE – GO alegou, em síntese, que: 
 
 “a) tanto a pessoa jurídica de Direito Privado quanto a de Direito Público 
podem ser rés na ação civil pública, com o objetivo de se obter o 
cumprimento de obrigação de fazer; b) a atividade de conservação e 
recuperação do meio ambiente corresponde, para a Administração Pública, 
a um ato administrativo vinculado, conforme os mandamentos dos arts. 
23,30 e 225, da CF/** e, não, a um ato discricionário, como decidido pelo 
Tribunal recorrido; c) o acordão acabou outorgando ao Poder Público o 
direito de se omitir quanto ao cumprimento do seu dever legal de 
conservação do meio ambiente; d) ademais, a doutrina admite que o Poder 
Judiciário pode exercer o controle de legalidade sobre o mérito 
administrativo dos atos discricionário com fundamento no princípio da 
razoabilidade.” 
(BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Resp. nº 429570 GO 2002/0046110-
8. Apelante: Estado de Goiás. Apelado: Ministério Público de Goiás. 
Relatora: Ministra Eliana Calmon. Brasil, 22 de março de 2004). 
 
O Ministério Público Federal opinou pelo parcial provimento do recurso pelo 
STJ. E, após as contrarrazões ao recurso, os autos subiram para o STJ. 
A Ministra Eliana Calmon (relatora), no seu voto, adotou o entendimento de 
que a análiseda demanda deveria recair sob a ótica da responsabilidade objetiva do 
Estado e não sob a natureza do ato administrativo, vejamos: 
 
30 
“(...) entendo que a ótica sob a qual se deve analisar a questão não é 
puramente a da natureza do ato administrativo, mas a da responsabilidade 
civil do Estado, por ato ou omissão, dos quais decorram danos ao meio 
ambiente.” 
(BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Resp. nº 429570 GO 2002/0046110-
8. Apelante: Estado de Goiás. Apelado: Ministério Público de Goiás. 
Relatora: Ministra Eliana Calmon. Brasil, 22 de março de 2004). 
 
Ela argumentou, ainda, que o Poder Público deve fazer cessar as causas do 
dano ambiental e recuperar o que foi degradado, quando provado que a erosão 
causa dano ao meio ambiente e põe em risco a população. 
Em seguida, a ministra relatou que a atuação do Juiz, em relação à 
Administração Pública, no passado, estava adstrita ao princípio da legalidade, 
entendendo como tal a submissão dos Poderes à Lei (Estado de direito). 
E que essa visão tornou o Poder Legislativo num super poder, o qual se 
tornou parceiro do Poder Executivo, que dele precisou de conteúdo normativo para 
decidir por sua conta o facere ou nom facere, ao que chamou de mérito 
administrativo, deixando o Judiciário longe de alcance. Assim a Ministra relatou: 
 
“A visão exacerbada e literal do princípio transformou o Legislativo em um 
super poder, com supremacia absoluta, fazendo-o bom parceiro do 
Executivo, que dele merecia conteúdo normativo abrangente e vazio de 
comando, deixando-se por conta da administração o facere ou nom facere, 
ao que se chamou de mérito administrativo, longe do alcance do Judiciário.” 
(BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Resp. nº 429570 GO 2002/0046110-
8. Apelante: Estado de Goiás. Apelado: Ministério Público de Goiás. 
Relatora: Ministra Eliana Calmon. Brasil, 22 de março de 2004). 
 
A Ministra Eliana Calmon (relatora) também argumentou que, a partir do 
século XX, foi dada nova interpretação do princípio da legalidade e, nessa ótica, o 
Legislativo perdeu seu “super poder”. A Ministra escreveu: 
 
“Em verdade, é inconcebível que se submeta a Administração, de forma 
absoluta e total, à lei. Muitas vezes, o vínculo de legalidade significa só a 
atribuição de competência, deixando zonas de ampla liberdade ao 
administrador, com o cuidado de não fomentar o arbítrio. Para tanto, deu-se 
ao Poder Judiciário maior atribuição para imiscuir-se no âmago do ato 
administrativo, a fim de, mesmo nesse íntimo campo, exercer o juízo de 
legalidade, coibindo abusos ou vulneração aos princípios constitucionais, na 
dimensão globalizada do orçamento.” 
(BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Resp. nº 429570 GO 2002/0046110-
8. Apelante: Estado de Goiás. Apelado: Ministério Público de Goiás. 
Relatora: Ministra Eliana Calmon. Brasil, 22 de março de 2004). 
 
31 
Em seguida, a Ministra relatora afirmou que, na atualidade, o Poder 
Judiciário deve fiscalizar o espaço livre de entendimento da Administração, espaço 
esse gerado pela discricionariedade, chamado de “Cavalo de Tróia” pelo alemão 
Huber, transcrito em Direito Administrativo em Evolução, de Odete Medauar. 
A posição da Ministra relatora vai mais além, autorizando o controle quando 
está em jogo a proteção e tutela do meio ambiente, por ser bem maior que deve ser 
efetivamente preservado, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 
Segundo a Ministra, pelos princípios supracitados, em havendo colisão de 
direitos protegidos (autogestão administrativa versus controle judicial para tutelar o 
meio ambiente), deve ser prestigiado o controle, pois o direito ao meio ambiente 
equilibrado é direito de todos, com proteção constitucional, restando a análise pelo 
judiciário. 
Por fim, a Sua Exma. Ministra Eliana Calmon votou pelo provimento ao 
recurso, no sentido de ordenar que a Administração Pública realizasse, 
imediatamente, as obras de recomposição do meio ambiente. 
O Exmo. Ministro Francisco Peçanha Martins alegou que ao Poder Judiciário 
não cabe julgar a conveniência e a oportunidade dos atos administrativos, da 
mesma forma como defende a liberdade do exercício do Poder Judiciário e do 
Legislativo, por isso, votou pelo não provimento do recurso. 
Por último, o Egrégio, Segunda Turma, na sessão realizada no dia 11 de 
novembro de 2003, apreciou o processo e decidiu por dar provimento ao recurso, 
nos termos do voto da Exma. Ministra Eliana Calmon (Relatora). 
 
 
32 
9. DA ANÁLISE DE DADOS 
 
Nesse tópico, chegaremos a uma resposta ao nosso problema de pesquisa 
apresentado na introdução, qual seja: Pode o Poder Judiciário exercer o controle 
judicial de mérito - na defesa do meio ambiente natural - dos atos administrativos 
discricionários do Poder Executivo, sem que isso represente violação do princípio da 
separação dos poderes previsto no Art. 2º, da Constituição Federal de 1988? 
Para darmos essa resposta, consideraremos a doutrina e a jurisprudência 
atual, as quais descrevemos nos tópicos anteriores. 
Em seguida, avaliaremos nossas hipóteses: a) a de ordem teórica (o Poder 
Judiciário pode/deve “sim” exercer o controle judicial dos atos administrativos – na 
defesa do meio ambiente -, sem que isso importe em violação ao princípio da 
separação dos poderes). Ressalta-se que esse processo de análise levará em conta 
a doutrina e a jurisprudência atual. 
E, b) as de ordem prática (I – os Juízes, em Marabá/PA, têm decidido “sim” 
enfrentar o mérito administrativo na defesa do meio ambiente; II – os Procuradores 
da República e Promotores de Justiça pleiteiam “sim” perante o Poder Judiciário o 
controle judicial do ato administrativo na defesa do meio ambiente e III – os 
Procuradores do Estado “não” concordarão que o Poder Judiciário possa exercer o 
controle judicial dos atos administrativo). 
Destacar-se que, ao analisarmos as hipóteses de ordem prática, levaremos 
em conta as opiniões e comentários dos agentes públicos entrevistados, como 
prometido na introdução. 
Por fim, relembramos que nossa intensão é validar ou não todas as 
hipóteses apresentadas, a fim de que, aliando teoria e prática forense, possamos 
gerar conhecimento jurídico em prol do meio ambiente ecologicamente equilibrado 
para todos. 
Ante o exposto, como forma de organização, a resposta ao problema da 
nossa pesquisa e as análises das hipóteses serão divididas nos sub-tópicos a 
seguir. 
 
 
 
33 
9.1 RESPOSTA AO PROBLEMA DA PESQUISA 
 
Nesse sub-tópico, chegaremos a uma resposta ao nosso problema de 
pesquisa apresentado na introdução, qual seja: Pode o Poder Judiciário exercer o 
controle judicial de mérito - na defesa do meio ambiente natural - dos atos 
administrativos discricionários do Poder Executivo, sem que isso represente violação 
do princípio da separação dos poderes previsto no Art. 2º, da Constituição Federal 
de 1988? 
Repito, para darmos essa resposta, consideraremos a doutrina e a 
jurisprudência atual, as quais descrevemos nos tópicos anteriores. 
Portanto, considerando a teoria “Checks and Balances Sistem” ou “Sistema 
de Freios e Contrapesos”, a qual autoriza a ação fiscalizadora do Poder Judiciário 
sobre os atos do Poder Executivo, segundo DALLARI, apud Dimetri Dimoulis, apud 
Pedro Lenza, 2014. E que essa teoria está consagrada em nossa Carta Magna de 
1988, no Art. 2°. 
Considerando que o Poder Judiciário tem a função típica de julgar 
definitivamente as demandas dadas ao seu conhecimento, não podendo esquivar-se 
de dizer o direito. E possui como característica principal a “secundariedade”, de 
forma que a tutela jurisdicional só tenha lugar quando a espontaneidade na 
observância da Lei não tenha ocorrido (MASSON, 2018). 
Considerando o “Princípio da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional” ou 
do “Acesso à Justiça”, a partir do qual se entende, segundo JÚNIOR (2019), que: 
“nenhuma ameaça ou lesão a direito difuso (ambiental) será excluída da apreciação